ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Niega / INEXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE – Frente al Consejo Superior de la Judicatura / NORMA SOBRE LA CUAL SE EXIGE EL CUMPLIMIENTO NO CONTIENE LA OBLIGACIÓN PRETENDIDA - Organización de los servicios administrativos para que los despachos judiciales recepcionen y tramiten en todo tiempo acciones populares / EJERCICIO EN TODO TIEMPO DE LA ACCIÓN POPULAR EN ESTADOS DE EXCEPCION – Contenido de la norma / ARGUMENTO NUEVO - No se admite en la impugnación En el presente asunto, para la Sala el artículo 8º de la [Ley 472 de 1998] solo no contiene el mandato que la parte accionante pretende hacer cumplir, esto es que el Consejo Superior de la Judicatura reglamente lo correspondiente a la organización de los servicios administrativos para que los despachos judiciales recepcionen y tramiten en todo tiempo acciones populares; en vacancia judicial, en semana santa y fines de semana.

En efecto, el artículo 8º de la Ley 472 de 1998 solo prevé la posibilidad de ejercer la acción popular con ocasión del decreto del estado de excepción al indicar que la misma “podrá incoarse y tramitarse en todo tiempo”. Sin embargo del contenido de la norma cuyo cumplimeinto se solicitó no se vislumbra que ello implique que corresponda al Consejo Superior de la Judicatura reglamentar asunto alguno. Con el escrito de impugnación la parte actora solicitó que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad, respecto del artículo 8º de la Ley 472 de 1998, con fundamento en que dicha ley al no tener el carácter de estatutaria está vulnerando directamente las previsiones del artículo 274 del Constitución Política.

Sin embargo, la Sala debe advierte que lo anterior es un argumento nuevo, que no fue expuesto en la demanda de cumplimiento o su subsanación, por lo que no es posible que sea resuelto en esta instancia. De acuerdo con lo anterior, no son de recibo los argumentos expuestos en la impugnación. Razón por la cual, como se indicó en líneas atrás, de acuerdo con lo pretendido por la parte actora no encuentra la Sala la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, claro, expreso y exigible en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 7 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 15 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 21 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 25 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-33-000-2019-00908-01(ACU) Actor: NÉSTOR RAÚL GUTIÉRREZ CASTILLO Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Temas: Confirma negativa ante la inexistencia de un mandato imperativo e inobjetable.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación del accionante contra la sentencia de 29 de noviembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó el presente medio de control. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud En ejercicio del medio de control desarrollado por la Ley 393 de 1997, el señor Néstor Raúl Gutiérrez Castillo presentó demanda[1] contra el Consejo Superior de la Judicatura en la cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se ordene al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, el cumplimiento del artículo 8 de la Ley 472 de 1998. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene mediante sentencia al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, que en el término de diez (10) días, reglamente el ejercicio de las acciones populares y permitan que estas acciones se puedan incoar y tramitar en todo tiempo, como lo establece la ley […]”. En criterio del accionante con fundamento en los artículos 257 de la Constitución Política, 75 y 85 de la Ley 270 de 1996 y 2º del Acuerdo No. 113 de 1993, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura expedir un reglamento en el que establezca la organización de los servicios administrativos para que los despachos judiciales recepcionen y tramiten en todo tiempo acciones populares; en vacancia judicial, semana santa y fines de semana[2]. 1.2.

Actuaciones procesales relevantes 1.2.1. Admisión de la demanda Con auto de 16 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda al advertir que el accionante no expuso de manera clara y precisa las normas violadas, razón por la cual le otorgó el término de tres (3) días para que fuera subsanada dicha irregularidad.

Una vez el actor subsanó su demanda, por medio de auto de 29 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió el presente medio de control y ordenó correr su traslado al Consejo Superior de la Judicatura, al Ministerio Publico y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que rindieran los informes correspondientes. 1.2.2.

Contestación de la demanda A pesar de ser notificadas en debida forma (folios 16 al 20), las autoridades mencionadas en el acápite anterior guardaron silencio. 1.2.3. Fallo impugnado En sentencia del 29 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda indicó que el artículo 8 de la Ley 472 de 1998 tiene como fin regular el ejercicio de las acciones populares en las circunstancias especiales de los estados de excepción. Recordó que “los estados de excepción están regulados en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política de 1991, bajo tres tipos: (i) Guerra Exterior;

(ii) Conmoción Interior y (¡i) Emergencia Económica, Social y Ecológica.” De acuerdo con lo anterior concluyó que “la interpretación que hace el actor de la norma que se pretende cumplir no es acertada, pues valerse de la expresión aislada "podrán tramitarse en todo tiempo”, para alegar una carga en la demandada que lleve a expedir un reglamento que permita presentar acciones populares incluso en tiempos de vacancia judicial, riñe con una interpretación sistemática e integral de la norma -que sólo regula el tiempo de la presentación de acciones populares, pero en estados de excepción-, de donde se concluye que el mandato que se le pretende dar a la disposición en debate no es perentorio, claro y directo.”. 1.2.4.

Impugnación El accionante reiteró los argumentos y fundamentos expuestos en su escrito de demanda y solicitó que la decisión de primera instancia fuera revocada. Aludió que contrario a la conclusión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no puede considerarse que por medio de la Ley 472 de 1998, que no es estatutaria, se reglamente el ejercicio de la acción popular cuando hay lugar a la configuración del estado de excepción, toda vez que es contrario a los postulados del numeral 2º del artículo 214 de la Constitución, correspondiéndole al Consejo Superior de la Judicatura reglamentar el asunto.

Razón por la cual, en virtud del artículo 20 de la Ley 393 de 1997, solicitó como “excepción de inconstitucionalidad” que se ordene la inaplicación del artículo 8 de la Ley 472 de 1998. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos; 3º de la Ley 393 de 1997[3], 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “[…] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento. […]”. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación en la sentencia de 29 de noviembre de 2019 que negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos.

Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos;

(ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,[4] imponer sanciones,[5] hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,[6] o perseguir indemnizaciones,[7] por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. 2.4.

Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[8] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”[9]. Sobre este tema, esta Sección[10] ha dicho que: “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[11] […]” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”[12].

La parte actora, con la demanda dio cuenta[13] que remitió solicitud de cumplimiento del artículo 8º de la Ley 472 de 1998, con la finalidad de que el Consejo Superior Judicatura expida un reglamento en el que establezca la organización de los servicios administrativos para que los despachos judiciales recepcionen y tramiten en todo tiempo acciones populares; en vacancia judicial, en semana santa y fines de semana, sin que obre en el plenario respuesta al respecto por parte de la accionada.

De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia. 2.5. Norma que se pide ordenar cumplir: “Ley 472 de 1998 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. […] ARTÍCULO 8o.

ESTADOS DE EXCEPCION. Las acciones populares podrán incoarse y tramitarse en todo tiempo. […]” 2.6. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el sub judice, la parte actora pretende que se le ordene a la parte accionada, en cumplimiento del artículo 8º de la Ley 472 de 1998, expida la reglamentación correspondiente a la organización de los servicios administrativos para que los despachos judiciales recepcionen y tramiten en todo tiempo acciones populares; en vacancia judicial, en semana santa y fines de semana, frente a lo cual no cuenta con otros mecanismos de defensa judicial para lograr dicho fin.

Asimismo, la Sala destaca que el precepto que se pide ordenar cumplir es actualmente exigible en la medida que no está derogado o suspendido y su cumplimiento no implica el establecimiento de gastos. Por último, se encuentra que lo perseguido por la parte actora no involucra la protección de derechos fundamentales, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.7.

De la inexistencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[14].

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. En el presente asunto, para la Sala el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 no contiene el mandato que la parte accionante pretende hacer cumplir, esto es que el Consejo Superior de la Judicatura reglamente lo correspondiente a la organización de los servicios administrativos para que los despachos judiciales recepcionen y tramiten en todo tiempo acciones populares; en vacancia judicial, en semana santa y fines de semana.

En efecto, el artículo 8º de la Ley 472 de 1998 solo prevé la posibilidad de ejercer la acción popular con ocasión del decreto del estado de excepción al indicar que la misma “podrá incoarse y tramitarse en todo tiempo”. Sin embargo del contenido de la norma cuyo cumplimeinto se solicitó no se vislumbra que ello implique que corresponda al Consejo Superior de la Judicatura reglamentar asunto alguno. Con el escrito de impugnación la parte actora solicitó que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad[15], respecto del artículo 8º de la Ley 472 de 1998, con fundamento en que dicha ley al no tener el carácter de estatutaria está vulnerando directamente las previsiones del artículo 274 del Constitución Política.

Sin embargo, la Sala debe advierte que lo anterior es un argumento nuevo, que no fue expuesto en la demanda de cumplimiento o su subsanación, por lo que no es posible que sea resuelto en esta instancia. De acuerdo con lo anterior, no son de recibo los argumentos expuestos en la impugnación. Razón por la cual, como se indicó en líneas atrás, de acuerdo con lo pretendido por la parte actora no encuentra la Sala la existencia de un mandato imperativo e inobjetable, claro, expreso y exigible en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, razón por la cual debe confirmarse la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 3.

DECISIÓN F A L L A PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2019 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo precisado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Por medio de auto de 16 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca inadmitió la demanda de cumplimiento que presentó el actor por cuanto “no expuso con claridad y precisión las normas violadas”.

Requerimiento frente al cual el actor subsanó la demanda por medio de escrito radicado el 18 de octubre de 2019 (folios 10 al 13). [2] De conformidad con lo expuesto en su escrito de subsanación de la demanda folios 10 al 13 del expediente. [3] “ARTÌCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.

En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo. PARÀGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto.

Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria. PARÀGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [4] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. [5] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU- 585. [6] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU- 088. [7] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU- 403. [8] Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo” [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. [10] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. [11] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [12] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011- 00019. [13] Folios 5 y 6. [14] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). [15] “ARTÍCULO

20. EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD. Cuando el incumplimiento de norma con fuerza de Ley o Acto Administrativo sea proveniente del ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, el Juez de cumplimiento deberá resolver el asunto en la sentencia. Lo anterior sin perjuicio de que el Juez la aplique oficiosamente. PARÀGRAFO. El incumplido no podrá alegar la excepción de inconstitucionalidad sobre normas que hayan sido objeto de análisis de exequibilidad por el Consejo de Estado o la Corte Constitucional, según sea el caso.”.