11001-03-15-000-2019-04499-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Que declaró la cosa juzgada / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – No se configuró / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD - Elementos comparativos no se acreditaron / PRIMA DE ACTIVIDAD Y EL SUBSIDIO FAMILIAR - Personal civil del Ministerio de Defensa Nacional Corresponde a la Sala establecer si las autoridades tuteladas incurrieron en un defecto por violación directa de la Constitución relacionado con la vulneración del derecho fundamental a la igualdad, por cuanto, a decir del tutelante, en casos similares al suyo, los jueces de conocimiento accedieron al reconocimiento y pago de la prima de actividad y del subsidio familiar, en atención a que el Decreto 1810 de 1994 había sido declarado nulo.

(…) el actor (…) formula una reclamación en relación con el desconocimiento del principio de igualdad que exigiría la demostración de unas condiciones fácticas y jurídicas similares para, luego, reclamar un trato similar (igualdad formal). Elementos que efectivamente no se exponen en el escrito de tutela El solicitante da por supuestas estas condiciones de igualdad sin siquiera aportar las providencias, incluso cometiendo imprecisiones como en el caso del señor [L.E.G.S.] en el que al relacionar los dos casos que aduce se fallaron diferentemente, repite el número de radicado.

Ahora bien, incluso si el actor hubiera traído copia de los fallos, habría resultado exigible una mínima carga argumentativa que, en el caso de acciones de tutelas contra providencias judiciales, tenga la entidad suficiente para excepcionar la aplicación del principio de cosa juzgada y de independencia judicial, imponiendo una orden contra la providencia. No encuentra esta Colegiatura configurado el defecto de violación de la Constitución en las providencias reprochadas, pues el actor no trajo, ni el presupuesto fáctico, ni el jurídico que, en su decir, constituían un punto de referencia para analizar su caso.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – En relación con el defecto orgánico / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECUSACIÓN EN EL PROCESO ORDINARIO – Mecanismo judicial idóneo [S]obre el posible impedimento de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, por integrar la Sala de decisión que resolvió sobre el proceso ordinario en segunda instancia, pues la parte actora podría llevar esta controversia al proceso presentando la respectiva recusación en el proceso ordinario conforme lo dispone el capítulo VI del Título II de la Primera Parte de la Ley 1437 de 2011.

Por tanto, esta alegación no supera el requisito de subsidiariedad NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración del Consejero Guillermo Sánchez Luque, relacionado en el exp 11001-03-15-000-2019-00022-00 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04499-00(AC) Actor: ARMANDO ELIECER RAMÍREZ PRIETO Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Armando Eliecer Ramírez Prieto en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Armando Eliecer Ramírez Prieto presentó acción de tutela en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de las sentencias proferidas por las autoridades accionadas, respectivamente, el 8 de mayo de 2014 y el 2 de mayo de 2019, dentro del proceso iniciado de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000234200020120157601, demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional. 2.

Hechos probados[1] Los hechos probados comprenden la existencia de dos procesos iniciados de nulidad y restablecimiento del derecho con radicados 25000232500020050769202 y 25000234200020120157601, no obstante, en la medida en que la presente tutela está dirigida en contra de las providencias proferidas dentro de este último, la Sala detendrá la atención en la relación de hechos en este. 2.1.

Armando Eliecer Ramírez Prieto estuvo vinculado a la Oficina del Comisionado para la Policía Nacional, en el cargo de Auxiliar Administrativo Código 4044, Grado 17, desde el 1° de diciembre de 1999 hasta el 1° de julio de 2008. 2.2. El señor Ramírez solicitó al director de asuntos legales del Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento y pago de las prestaciones ordenadas en el Decreto 1214 de 1990, prima de actividad y subsidio familiar.

La anterior petición fue negada por la mencionada entidad con el Oficio 38712 MDNSGDALNG del 30 de abril de 2012, por cuanto: “[…] resultaba improcedente tornar retroactivos los efectos de la declaratoria de nulidad de los artículos 2º y 3º del Decreto 1810 de 1994 para darle aplicación al Decreto Ley 1214 de 1990 a favor de los empleados cuyos cargos fueron suprimidos mediante el Decreto 3123 de 2007[2], toda vez que dicha decisión judicial no lo dispuso de esa manera.”[3] 2.3.

Por lo anterior, Armando Eliecer Ramírez Prieto presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, con la pretensión de que se declarara la nulidad del Oficio 38712 MDNSGDALNG proferido el 30 de abril de 2012. Como argumentos de su inconformidad, indicó que la autoridad demandada omitió dar aplicación al artículo 2 del Decreto 1214 de 1990 que clasificó a los funcionarios de las dependencias del despacho del ministro, dentro del que se encuentra la oficina del Comisionado, y de la Dirección de Sanidad, como personal civil con el derecho a que se les reconozca las prestaciones del artículo 38 y siguientes ibídem.

Además, expuso en su escrito de demanda que el Ministerio de Defensa Nacional no tuvo en cuenta la decisión del Consejo de Estado que anuló los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994, que dejó en claro que el Decreto 1214 de 1990 es la norma aplicable. 2.4. El asunto correspondió a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que, con sentencia del 8 de mayo de 2014 declaró configurada la cosa juzgada.

Como Fundamento de su decisión, dicha Sala argumentó que, el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencias proferidas, respectivamente, el 5 de noviembre de 2009 y el 6 de mayo de 2010, ya habían decidido, en un proceso anterior con radicado 25000232500020050769202, iniciado por Armando Eliecer Ramírez Prieto, sobre las mismas pretensiones y decidieron negar la solicitud de nulidad del Oficio CNP 050100024 del 14 de enero de 2005 –acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la prima de actividad y del subsidio familiar– en un proceso judicial anterior.

Así, explicó la autoridad judicial colegiada que el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvieron la misma pretensión[4] dentro de un proceso judicial, al que concurrieron las mismas partes, con la normativa –Decreto 1810 de 1994– y la jurisprudencia vigente para ese momento.

El tribunal de primera instancia destacó que la nueva demanda fue interpuesta con posterioridad a la sentencia del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2011, que declaró la nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994, y que fue la fuente normativa para que en esa ocasión le negaran las mismas pretensiones al señor Ramírez Prieto.

Arguyó que, si bien en cada causa el demandante procuró la nulidad de actos administrativos diferentes, lo cierto es que el objeto final siempre fue conseguir el reconocimiento y pago de la prima de actividad y el subsidio familiar. La sentencia del 8 de mayo de 2014 indicó que, no podía ser considerado un hecho nuevo la nulidad del Decreto 1810 de 1994 que lograra quebrar la figura de la cosa juzgada, en la medida en que, por un lado, debía resguardar la seguridad jurídica de una situación consolidada; y por otro lado, aquellos procesos que accedieron a las pretensiones de reconocimiento de la prima de actividad y el subsidio familiar no habían sido resueltos cuando se profirió la sentencia del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2011. 2.5.

Armando Eliecer Ramírez Prieto presentó recurso de apelación en contra de la sentencia del 8 de mayo de 2014 con fundamento en que, su caso no podía ser considerado como cosa juzgada bajo los parámetros de los artículos 175 del Código Contencioso Administrativo y 332 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el anterior proceso fue resuelto estando en vigencia el Decreto 1810 de 1994.

El recurrente alegó que el nuevo proceso es diferente, pues la sentencia del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2011 determinó un nuevo panorama jurídico en el que los empleados de la oficina del Comisionado pertenecían a la planta de personal del Ministerio de Defensa Nacional y, por lo tanto, tenían los derechos consagrados en el Decreto 1214 de 1990 de los empleados civiles de la referida entidad. 2.6.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fallo del 2 de mayo de 2019, como juez de segunda instancia, confirmó la decisión del 8 de mayo de 2014. Fundamentó su decisión, en que la cosa juzgada es una figura que otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, que permiten terminar una controversia y alcanzar un estado de seguridad jurídica, únicamente en relación con lo que fue la causa petendi.

El juez de segunda instancia, con fundamento en una sentencia del Consejo de Estado[5] y en el artículo 303[6] del Código General del Proceso, advirtió que, para analizar la figura de la cosa juzgada en un caso concreto, es necesario verificar la identidad de partes, causa petendi y objeto. Además, citó lo siguiente: “los argumentos nuevos, […] no constituyen per se una nueva situación que permita quebrantar la institución de la cosa juzgada, y […] el cambio de precedente jurisprudencial no puede ser utilizado para quebrar la cosa juzgada respecto de situaciones jurídicamente consolidadas mediante sentencias ejecutoriadas puesto que para ello se requiere que el argumento nuevo […] debe ser anterior o contemporáneo con el trámite del proceso y que no hubiere sido considerado en su momento por el fallador de turno por admisión de la parte que lo invoca”[7].

Así, el ad quem verificó que, tanto en el proceso anterior como el que le correspondió decidir, había identidad de parte demandante –Armando Eliecer Ramírez Prieto– y demandada –Ministerio de Defensa Nacional–, y versaban sobre el mismo objeto, para lo cual confrontó las pretensiones de ambas causas y manifestó: “[…] se colige que, aunque se enjuician actos administrativos diferentes, existe total coincidencia respecto de lo pretendido en ambos procesos, en tanto el objeto de los mismos se circunscribe a obtener el reconocimiento del derecho a percibir las prestaciones ordenadas por el Decreto 1214 de 1990, Título III, en lo relativo a la Prima de Actividad y al Subsidio Familiar durante el lapso en que el demandante prestó sus servicios en la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía”.

Como aquí se está |Ministerio, y los reajustes | |solicitando el reconocimiento y|correlativos, las cuales | |pago de la Prima de Actividad, |fueron negadas mediante el | |y los pagos correspondientes al|Acto Administrativo contenido | |Subsidio Familiar, que por ser |en el oficio 38712 | |imprescriptibles en derecho, se|MDNSGDALGNG-1.10 del 30 de | |puede solicitar en cualquier |abril de 2012, expedido por el| |momento, y por ser el acto |Ministerio de Defensa | |final que reconoce o niega ese |Nacional.»[9] | |derecho del 24 de mayo de 2005,| | |se demanda dentro del término | | |de caducidad de dicho acto | | |definitivo.»[8] | | […] la Sala concluye que en ambas demandas se solicitó el reconocimiento del derecho a percibir las prestaciones ordenadas por el Decreto 1214 de 1990, Título III, en lo relativo a la Prima de Actividad y al Subsidio Familiar durante el lapso en que el demandante prestó sus servicios en la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, por lo cual se presentaron hechos que resultan coincidentes en cuanto a su vinculación y la normatividad aplicable a su situación salarial y prestacional.” 63.

Ahora bien, y al revisar los conceptos de violación que sustentan las pretensiones de las demandas analizadas, se evidencia que convergen en plantear que el demandante acreditó en debida forma la circunstancia de pertenecer al personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, y en tal virtud cumple los requisitos del Decreto 1214 de 1990 para ser beneficiario de la prima de actividad y del subsidio familiar.” La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el fallo del 2 de mayo de 2019, analizó la sentencia proferida por esta Corporación el 29 de septiembre de 2011 –que declaró la nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994– y explicó en relación con los efectos de ese tipo de providencias que “afectan e inciden de manera inmediata en las situaciones que se encuentran en discusión ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, es decir las que no están consolidadas, excluyendo las situaciones definidas, en aras de la seguridad jurídica”.

Por las anteriores razones, la sentencia del 2 de mayo de 2019 resolvió confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto encontró que existió identidad de partes, objeto y causa petendi, y que el fallo que declaró la nulidad de los artículos 2 y 3 del Decreto 1810 de 1994 no afectó la cosa juzgada porque fue proferido cuando ya estaba consolidada la situación de Armando Eliecer Ramírez Prieto. 3.

Pretensiones de la tutela El actor solicitó como pretensiones de tutela: i) revocar las sentencias del 8 de mayo de 2014 y 2 de mayo de 2019, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2012-01576, respectivamente, por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; ii) dictar un fallo acorde con las “pretensiones de instancia”; o en su defecto, iii) ordenar que se profiera fallo de fondo con la aplicación de las normas que por error de las autoridades accionadas fueron omitidas. 4.

Argumentos de la solicitud de tutela El actor citó algunos apartes del fallo de segunda instancia proferido el 2 de mayo de 2019 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y alegó como derechos fundamentales vulnerados el debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia. También reprochó que la decisión acusada incurrió en un defecto sustantivo y de violación directa de la Constitución, por cuanto desconoció los principios laborales y los tratados internacionales de rango constitucional, el artículo 53 superior que hace referencia a la aplicación de la interpretación más favorable al trabajador, y la primacía de la realidad sobre las formalidades, garantías que impiden aplicar la cosa juzgada.

El señor Ramírez Prieto explicó que, a pesar de que haya identidad de partes y pretensiones, el sustento legal que originó los dos procesos confrontados es diferente, pues el segundo tiene fundamento en que el personal de la Oficina del Comisionado hace parte del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional que tiene derecho a la prima de actividad y demás pretensiones contenidas en el Decreto 1214 de 1990.

En concreto, el tutelante indicó que se configuró una violación directa del principio a la igualdad Constitucional, porque el fallador de segunda instancia cuestionado no tuvo en cuenta la existencia de providencias judiciales en las que, en otros casos, se ha accedido a las mismas pretensiones a otras personas, a pesar de que cada una de ellas iniciaron dos procesos con identidad de hechos, objeto y partes.

Por otro lado, Armando Eliecer Ramírez Prieto, dentro de su escrito de solicitud de amparo, destacó como hecho relevante que la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez hizo parte de la Sala que conoció en segunda instancia el proceso 25000232500020050769202, y fue ponente de la sentencia del 2 de mayo de 2019 proferida en el proceso con radicado 25000234200020120157601, sin declararse impedida. 5.

Trámite de la tutela El Despacho del magistrado ponente, con auto del 17 de octubre de 2019, admitió la acción y vinculó al Ministerio de Defensa Nacional. 6. Intervenciones La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional contestó que los hechos y pretensiones de la tutela no corresponden a sus funciones y competencias, razón por la que solicitó se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva.

Las autoridades judiciales accionadas guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[10]. 2.

Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[11] para, luego, en caso de resultar superado dicho examen, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en términos de los defectos aducidos por la parte actora conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[12]. 2.1.

Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada, porque Armando Eliecer Ramírez Prieto es la titular de los derechos que se aducen vulnerados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela, en su condición de parte demandante, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados resultaría afectada en relación con su derecho al debido proceso.

Esta subsección también encuentra probada la legitimación por pasiva porque las accionadas son las autoridades judiciales que dictaron las providencias objeto de esta acción de amparo que, según el tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.2. El requisito de relevancia constitucional se deriva de la naturaleza y finalidad de la tutela en los términos del artículo 86 de la Constitución que establece que toda persona tiene derecho a acudir a esta acción para solicitar la protección de sus “derechos constitucionales fundamentales”, y que en los casos en que se ejerce contra providencias judiciales significa que el reproche debe, efectivamente, tratarse de una presunta afectación de derechos fundamentales, pues de lo contrario, el juez constitucional incurriría en una intromisión en situaciones que le corresponde definir a otras jurisdicciones[13].

De acuerdo con la jurisprudencia, este requisito de relevancia constitucional persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[14] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[15];

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[16] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[17]”[18]. En ese orden, se entiende cumplida la relevancia constitucional, en términos generales, cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental[19] y no, por ejemplo, a asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que corresponde definir exclusivamente a otras jurisdicciones[20].

Por lo que en el caso de acciones de tutela contra providencias judiciales, se verifica cuando, a primera vista, el reproche está dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional[21]. Ahora bien, verificar la relevancia constitucional, en los términos expuestos, está directamente relacionado con el despliegue argumentativo sobre la explicación de los hechos y argumentos en contra de la providencia cuestionada, circunstancia que constituye otro requisito general.

Así, es necesario cierta rigurosidad, en el sentido de que los demandantes desarrollen en su escrito una explicación —sin que implique una técnica hermenéutica específica—, que exponga los motivos de la vulneración[22]. En este sentido es que el Consejo de Estado abordó la relevancia constitucional en la sentencia de Sala Plena del 5 de agosto del 2014[23], destacando dos elementos, de contenido principalmente argumentativo, a saber: “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[24].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional”[25] (subrayas agregadas). A este punto, el examen de relevancia constitucional parte del reproche en concreto presentado en la solicitud de amparo. De allí que su verificación no se agota con la afirmación general de que una providencia vulnera determinado derecho fundamental, como es el caso del debido proceso.

Es preciso, por tanto, determinar con precisión cuál es la providencia objeto de la acción y cuál es el reproche imputado. En otras palabras, si la acción constitucional es ejercida para cuestionar una providencia judicial, es necesario para que el juez de tutela examine si el asunto contiene relevancia constitucional, que la persona interesada en el amparo despliegue alguna argumentación que permita entrever, prima facie, que el objeto de discusión gira en torno a la vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de un defecto en la decisión judicial, y no a un debate propio de la justicia ordinaria.

Así pues, su exigencia tiene un contenido eminentemente sustancial, pues la exposición clara sobre los motivos por los cuales la providencia judicial cuestionada vulnera derechos fundamentales, requiere un mínimo de razonabilidad en el sentido de que haya una relación entre el reproche elevado y su ubicación concreta en la providencia atacada[26].

Ello, porque la verificación de los requisitos de procedibilidad no se limita a un análisis formal en el sentido de que se dé cualquier exposición de hechos y razones. Las garantías de autonomía judicial y del principio de cosa juzgada exigen una carga mínima para quien solicita la protección iusfundamenal[27]. Lo anterior no supone, en todo caso, que el juez constitucional revise la suficiencia de los argumentos expuestos para demostrar la presencia o no del defecto alegado, pues esto tendrá que ser resuelto en el fondo del asunto.

Por lo tanto, el mencionado requisito sitúa la acción de amparo en un plano de cierta rigurosidad y permite al juez hacer el análisis posterior de los demás requisitos generales. En efecto, la presentación de los hechos y las razones de la afectación hacen posible al juez de amparo establecer si la cuestión (los hechos y razones) tienen relevancia constitucional o simplemente se trata de una pretensión de orden legal que corresponde al juez ordinario, o si la acción de tutela tiene carácter subsidiario, o en cambio, si se pretende usar como un mecanismo de protección principal. 2.2.1.

En el caso concreto, la Sala entiende que el actor invoca dos defectos en contra de las sentencias del 8 de mayo de 2014 y 2 de mayo de 2019, que encontraron configurada la cosa juzgada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado. Estos son, un defecto sustantivo y un defecto por violación directa de la Constitución, a los que, en términos generales, les endilgó la vulneración de derechos fundamentales contenidos en la carta superior y en tratados internacionales.

En concreto, sobre el defecto sustantivo, el tutelante lo argumentó en que los jueces accionados no tuvieron en cuenta el sustento normativo que soportó la pretensión del proceso ordinario de reconocimiento y pago de la prima de actividad y subsidio familiar, es decir, que no aplicó, en concreto, el Decreto 1214 de 1990. Al respecto, en la sentencia del 8 de mayo de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó ampliamente que no era posible dar aplicación al Decreto 1214 de 1990, ya que se encontraba configurada la cosa juzgada, pues la jurisdicción contencioso administrativa ya había resuelto las pretensiones del señor Ramírez Prieto con las sentencias del 19 de marzo de 2010 y del 7 de abril de 2011 bajo la normativa vigente para ese momento, es decir, bajo los efectos del Decreto 1810 de 1994.

En ese orden, esta Subsección observa que la exposición de hechos y argumentos que soportan el defecto sustantivo no presentan, en realidad, un reproche en contra de las razones que sirvieron de sustento para la decisión del juez ordinario de segunda instancia, sino que plantea, nuevamente, en sede de tutela el debate de orden legal sobre la aplicación del Decreto 1214 de 1990.

En otras palabras, en la solicitud de amparo no se explica la razón por la que, la parte actora exponga de qué forma las providencias adolecen de un defecto material o sustantivo, de orden constitucional, sobre la cosa juzgada, o en concreto, cual es el vicio de las autoridades tuteladas a la hora de concluir que había identidad de partes, de causa petendi y de objeto.

Así las cosas, no se supera este requisito general en lo que atiene al defecto sustantivo alegado. 2.2.2. Cuestión diferente ocurre con el defecto por violación directa de la Constitución por vulneración del derecho a la igualdad, que supera los requisitos de explicación suficiente de hechos y argumentos y como consecuencia, goza de relevancia constitucional, en razón a que, Armando Eliecer Ramírez Prieto arguyó en su escrito de solicitud que las autoridades tuteladas desconocieron que en otros procesos judiciales, a pesar de existir identidad de partes, de hechos y de objeto, se han proferido decisiones judiciales que acceden a sus mismas pretensiones.

Alegato que, expuso con cierta claridad y que lleva a un examen directo de la providencia objeto de tutela por una supuesta oposición con el principio de igualdad. 2.2.3. Por último, en cuanto al reproche sobre el posible impedimento de la Consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra Vélez para participar de la Sala que profirió la sentencia del 8 de mayo de 2019, a pesar de que el actor no lo presentó con la denominación de algún defecto, la Sala considera que se trata de un posible vicio orgánico, que tendría relevancia constitucional en la medida que su posible configuración implicaría la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

En conclusión, la Sala continuará con el estudio de los demás requisitos generales sobre los defectos orgánico y de violación directa de la Constitución. 2.3. En lo que respecta al requisito de subsidiariedad, es preciso distinguir los argumentos. En lo que respecta al defecto por violación directa, se satisface, dado que fue una cuestión que se derivó directamente de los fallos enjuiciados, y el actor no cuenta con un mecanismo de defensa judicial con el cual controvertir la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó la sentencia de primera instancia, ni se advierte la configuración de alguna causal de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. Distinto es el caso del reproche sobre el posible impedimento de la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, por integrar la Sala de decisión que resolvió sobre el proceso ordinario en segunda instancia, pues la parte actora podría llevar esta controversia al proceso presentando la respectiva recusación en el proceso ordinario conforme lo dispone el capítulo VI del Título II de la Primera Parte de la Ley 1437 de 2011.

Por tanto, esta alegación no supera el requisito de subsidiariedad. 2.4. La Sala encuentra satisfecho el requisito de inmediatez, toda vez que la decisión cuestionada se adoptó el 2 de mayo de 2019 y el escrito de solicitud de amparo se radicó el 15 de octubre del mismo año[28], es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia constitucional ha previsto[29] y que esta Corporación ha establecido de manera general en seis meses[30]. 2.5.

Por último, como los fundamentos de la solicitud de amparo no incluyen alusión alguna a irregularidades procesales, y la providencia que motiva dicha solicitud no es una sentencia de tutela, la Sala tiene por plenamente satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, y avanza, por ende, al estudio del defecto enunciado.

En conclusión, la Sala pasará al estudio de fondo de la posible configuración del defecto por violación directa del derecho a la igualdad constitucional. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si las autoridades tuteladas incurrieron en un defecto por violación directa de la Constitución relacionado con la vulneración del derecho fundamental a la igualdad, por cuanto, a decir del tutelante, en casos similares al suyo, los jueces de conocimiento accedieron al reconocimiento y pago de la prima de actividad y del subsidio familiar, en atención a que el Decreto 1810 de 1994 había sido declarado nulo. 4.

Solución al problema jurídico 4.1. La causal de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial por violación directa de la Constitución, tiene sustento en la condición que esta tiene de norma suprema como parámetro de validez del resto del ordenamiento jurídico y que se refuerza, además, con la cláusula incluida en el artículo 4 Superior que dispone que “[l]a Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Este carácter normativo y supremo permite que sean aplicados de manera directa por las autoridades y los particulares[31]. La sentencia SU-024 de 2018 de la Corte Constitucional, afirmó que se incurre en violación directa de la Constitución, cuándo: “(…) el juez en la decisión desconoce la Carta.

Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior, en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales.” 4.2.

En el caso concreto, el actor alega la vulneración del derecho fundamental a la igualdad consagrado en el artículo 13[32], en relación con la exigencia que de este se deriva para que los operadores judiciales resuelvan de la misma manera casos semejantes, como presupuesto de no discriminación. Con ello, formula una reclamación en relación con el desconocimiento del principio de igualdad que exigiría la demostración de unas condiciones fácticas y jurídicas similares para, luego, reclamar un trato similar (igualdad formal).

Elementos que efectivamente no se exponen en el escrito de tutela El solicitante da por supuestas estas condiciones de igualdad sin siquiera aportar las providencias, incluso cometiendo imprecisiones como en el caso del señor Luis Eduardo Guerrero Silva, en el que al relacionar los dos casos que aduce se fallaron diferentemente, repite el número de radicado[33].

Por otra parte, es de la máxima trascendencia en el presente asunto tener en cuenta que, en la actividad judicial, el principio de igualdad está reforzado por figuras como la del precedente judicial y el hecho de que la conformación jerárquica determine que el parámetro de igualdad sea definido por los órganos de cierre de cada jurisdicción[34].

Así sucede en el caso del Consejo de Estado, en tanto desempeña la función de tribunal supremo de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 237[35] de la Constitución. Por tanto, no resulta de recibo que el actor pretenda imponer a la Sección Segunda del Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, primero, y a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, después, en tanto órganos accionados, supuestas postras proferidas por el Juzgado de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[36], que son las que relaciona como soluciones a casos similares.

Así las cosas, la Sala procederá, por un lado, a declarar la improcedencia de los defectos sustantivo y orgánico, por cuanto no superaron los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial; y, por el otro, a negar la solicitud de amparo en relación con el defecto por violación directa de la Constitución por desconocimiento del derecho a la igualdad, por lo motivos expuestos en esta providencia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Armando Eliecer Ramírez Prieto, en relación con los defectos sustantivo y orgánico, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela interpuesta, frente al defecto de violación directa de la Constitución alegado, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00/19 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Los hechos probados fueron tomados de la sentencia del 2 de mayo de 2018 proferida por el Consejo de Estado, que fue consultada por esta Sala del registro de actuaciones del Sistema Judicial Siglo XXI. [2] Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones. [3] Sentencia del 2 de mayo de 2019 proferida dentro del expediente 25000234200020120157601. [4] Reconocimiento de la prima de actividad y el subsidio familiar. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de febrero de 2013, radicado interno 2229-2007. [6] “ARTÍCULO 303.

COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de febrero de 2013, radicado interno 2687-2014. [8] Folios 108 a 110 del expediente. [9] Folio 18 del expediente. [10] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [11] Antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional;

(ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [12] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [13] Sentencia C-590 de 2005. [14] Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [15] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [16] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [17] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [18] Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018. [19] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005. [20] Corte Constitucional, sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017. y T-458 de 29 de agosto de 2016,. [21] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006.

En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [22] Consejo de Estado. Sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001031500020150182801. Criterio que reiteró la Sección Quinta en sentencia del 15 de diciembre de 2015 “le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”. [23] Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [24] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [25] Sentencia ibídem. [26] SU-585 de 2017. [27] SU-585 de 2017. [28] Folio 1 del expediente de tutela. [29] Corte Constitucional, SU-961de 1999 y T-031 de 2016 del 8 de febrero de 2016. [30] Sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto del 2014. [31] Sentencia SU-069 del 2018. [32] “ARTICULO 13.

Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. [33] Ver cuadro 1 del punto 4 de Antecedentes de la presente providencia. [34] C-539 de 2011. [35] El numeral primero del artículo 237 dispone: “Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”. [36] Se pudo establecer el origen de esos fallos a partir de la consulta realizada en el sistema de Información de Procesos “Justicia Siglo XXI”.