ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL – Inexistencia / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE – Exige similitud fáctica y jurídica / CARGO DE DESCONGESTIÓN EN LA RAMA JUDICIAL – Solicitud de reubicación y pago de salarios dejados de percibir por desvinculación / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada se apartó del precedente judicial sentado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 24 de julio de 2014.
(…)La Sala considera que la sentencia SU-556 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, si constituye precedente judicial, por lo que se abordará su análisis (…)[El tribunal accionado] Adujo que en el presente caso no era viable acceder al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que presuntamente el señor [E.J.L.] no percibió como consecuencia de la desvinculación laboral, esto, en razón a la naturaleza del cargo, teniendo en cuenta que el cargo desempeñado fue instituido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por medio del Acuerdo núm. PSAA13-9962 de 31 de julio de 2013, en donde se ajustó y creó unas medidas de descongestión, como lo fue la creación transitoria de una Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, es decir, que se está en presencia de un cargo transitorio, que no forma parte de la estructura misma de la Rama Judicial, lo que implica que no sea un cargo permanente, sino que dependía automáticamente de los acuerdos que gradualmente disponían su prorroga y dentro del cual se establecía un periodo o tiempo a diferir, adquiriendo vocación de temporalidad.
(…) para la Sala la autoridad judicial accionada no desconoció la primera regla jurisprudencial plasmada en la sentencia SU-556 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, esto es, el deber de la administración de motivar el respectivo acto administrativo por medio del cual se declara la insubsistencia de un funcionario que ostentaba un cargo en provisionalidad, teniendo en cuenta que las situaciones fácticas y los problemas jurídicos estudiados por la Corte son totalmente diferentes al caso sub examine.
En ese orden de ideas, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad del acto administrativo, por medio del cual se efectuó el nombramiento del señor [E.J.L.] quien reemplazó al actor en el cargo de Escribiente de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, al sostener que se expidió por un funcionario que no tenía competencia, lo que implica, que la causal de nulidad de dicho acto administrativo fue por falta de competencia, es decir, que en el presente caso no se abordó la situación fáctica y el problema jurídico de establecer si la declaratoria de insubsistencia de un funcionario que ostentaba un cargo en provisionalidad, mediante un acto administrativo sin estar debidamente motivado, afectó sus derechos fundamentales, como aconteció en los casos resueltos por la Corte en la sentencia SU-556 de 2014.
Ahora bien, respecto a la segunda regla jurisprudencial, plasmada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 referente a los topes indemnizatorios a reconocer a favor de los empleados públicos que ocuparon cargos en provisionalidad y que fueron declarados insubsistentes, la Sala considera que tampoco el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial (…) [puesto que ]solo es aplicable para aquellos casos en donde un funcionario que ostentaba un cargo en provisionalidad, fue declarado insubsistente mediante acto administrativo sin motivación, lo cual no aconteció en el caso sub examine IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo para controvertir la congruencia como causal de nulidad de la sentencia / PERJUICIO IRREMEDIABLE – Inexistencia [L]a Sala al revisar el escrito de tutela presentado por la parte actora, evidencia que alegó un cargo por defecto sustantivo, sin embargo de los argumentos jurídicos plasmados en dicho escrito, se infiere realmente la estructuración de un defecto procedimental absoluto por desconocimiento del principio de congruencia (…) la Sala encuentra que con fundamento en la jurisprudencia citada supra, existían en el caso sub examine otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos de la parte actora, como lo es el recurso extraordinario de revisión, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir lo decidido en la sentencia, respecto del cargo de la presunta vulneración del principio de congruencia, antes de acudir a la acción de tutela.
En esa medida, la Sala declarará la improcedencia de la tutela frente a este cargo como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. (…)Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el actor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04288-00(AC) Actor: JAVIER FERNANDO GÓMEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Defecto procedimental/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad y ii) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: i) Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Javier Fernando Gómez contra el Tribunal Administrativo del Tolima, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 13 de junio de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-33-33-751-2015-00055-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 13 de junio de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-33-33-751-2015-00055-01, vulneró los derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes: 3. Indicó que por medio de la Resolución núm. 015 de 3 de junio de 2014, expedida por el Profesional Universitario Grado 14 Hernando Lozano Bocanegra, fue nombrado en el cargo de Escribiente de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, hasta el 30 de junio de 2014. 4.
Expresó que a través de la Resolución núm. 016 de 1 de julio de 2014, expedida por el Profesional Universitario Grado 14 Hernando Lozano Bocanegra, fue nombrado en el mismo cargo y en la misma oficina, a partir del 1 de julio de 2015 hasta el 31 de julio de 2015. 5. Manifestó que por medio de la Resolución núm. 002 de 31 de julio de 2014, expedida por el Profesional Universitario Grado 14 Carlos Andrés Bocanegra Báez, se nombró al señor Esteban José Leyton en el cargo que desempeñaba con anterioridad, esto es, el de Escribiente. 6.
Adujo que quien desempeñaba el cargo de Director de la Oficina de Ejecución Civil Municipal para el 31 de julio de 2014 era el señor Hernando Lozano y no Carlos Andrés Bocanegra Báez. 7. El señor Javier Fernando Gómez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Rama Judicial, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 002 de 31 de julio de 2014; y a título de restablecimiento del derecho se i) ordenara a la entidad demandada a reintegrarlo al cargo que venía desempeñando en el momento de su desvinculación de la oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué o a uno de mayor jerarquía y ii) “[…] Se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle a título de indemnización todos los salarios dejados de percibir, primas, bonificaciones, subsidios, vacaciones, aumentos legales y extralegales, prestaciones sociales dejadas de devengar y demás emolumentos laborales o sumas dejadas de percibir durante el tiempo comprendido desde el 30 de julio hasta el reintegro solicitado […]”.
Sentencia proferida el 28 de septiembre de 2016 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 73001-33-33-751-2015-00055-00 8. La parte resolutiva de la mencionada sentencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. 002 del 31 de julio de 2014 proferida por el Profesional Universitario Grado 14 de la oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, por medio del cual se declaró insubsistente tácitamente al señor JAVIER FERNADO GÓMEZ en el cargo de escribiente de la Oficina de Ejecución Civil del Municipal de Ibagué, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho órdenese a la Rama Judicial a pagar al señor JAVIER FERNANDO GÓMEZ identificado con cédula de ciudadanía N° 93. 398.338 de Ibagué a modo de indemnización, todos los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha en que fue desvinculado (1 de agosto del 2014) hasta la fecha en que dejó de existir la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué (31 de diciembre del 2015); realizando los descuentos de las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el demandante, además de realizar los descuentos que correspondan a las cotizaciones por pensión y salud dejadas de efectuar.
Las sumas que resulten en favor del demandante, se ajustarán en su valor de acuerdo con la siguiente fórmula: R=Rh índice final ______________ Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la parte demandante desde el momento de la desvinculación (1° de agosto del 2014), por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de ésta sentencia, por el índice inicial vigente para el momento en que se realice el pago.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes para los salarios y prestaciones comenzando por la que debió devengar en el momento del retiro y para los demás emolumentos, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de causación de cada uno de ellos.
TERCERO: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda […]”. 9. El Juzgado al resolver el caso concreto, consideró que: “[…] Así las cosas, resulta claro, que el acto administrativo contenido en la Resolución No. 002 del 31 de julio de 2014, a través de la cual se dio por terminado el nombramiento del demandante JAVIER FERNANDO GÓMEZ, fue proferido por un empleado sin competencia para ello, por lo que se puede concluir que dicho acto se encuentra viciado de nulidad por falta de competencia material, motivos por los cuales la misma será declarada.
De otro lado y en relación con el reconocimiento y pago de la indemnización por concepto de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el actor, considera el despacho que los mismos se deben reconocer desde el momento en que fue desvinculado, es decir desde el 1 de agosto de 2014 y en aplicación de la vigencia de las medidas de descongestión y del cargo de escribiente que desempeñaba, hasta el 31 de diciembre de 2015, fecha hasta la que se presume estaría vinculado el señor GÓMEZ; sin que pueda haber reintegro al mismo, pues como lo ha señalado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional los cargos desempeñados bajo esa modalidad son transitorios y están creados simplemente para cubrir una contingencia de congestión, la cual en el presente caso como quedó probado culminó en la última de las fechas señaladas bajo el supuesto en el Acuerdo PSAA15-10413 del 30 de noviembre de 2015, correspondiendo ello a causas objetivas, generales y legítimas en razón a la expiración del término por el cual fue nombrado en los acuerdos de descongestión. De otro lado y dando aplicación a lo señalado en las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 del 12 de febrero de 2015, de la indemnización a pagar se descontarán todas las sumas que el señor GÓMEZ haya devengado durante el periodo de desvinculación, como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente […]”.
Sentencia proferida el 13 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 73001-33-33-751-2015-00055-01 10. El Tribunal Administrativo del Tolima, dispuso en la parte resolutiva: “[…]
PRIMERO: CONFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia apelada proferida el veintiocho (28) de septiembre de dos mil dieciséis (2016), por medio la cual el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, conforme con las consideraciones expuestas en (sic) parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: REVÓQUESE el numeral segundo de la sentencia apelada, esto, en consonancia con los argumentos esbozados en parte motiva de la presente providencia […]”. 11. Expresó que: “[…] De acuerdo con lo establecido, es loable precisar como primera medida que, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 del Acuerdo No. PSAA13-9984 del 05 de septiembre de 2013, el competente para disponer de los nombramientos de los empleados de la Oficina de Ejecución Civil Municipal para la fecha en que se desarrollaron los hechos, no era otro que el Profesional Universitario Grado 14 de dicha dependía (sic), quien a su vez, era nombrado por el Juez Coordinador de la misma.
En consecuencia, y en atención a la causal de nulidad sustentada y considerada por la juez de instancia, se ha de determinar si el acto administrativo acusado – Resolución No. 002 del 31 de julio de 2014, fue proferido por la autoridad que ostentaba la facultad o poder judicial para adoptar la decisión que consignó en el mismo. De lo cual se ha de indicar que, y como a bien lo adujó (sic) el a quo, el señor CARLOS ANDRÉS BOCANEGRA BAEZ, para la fecha en que se profirió el acto, no contaba con la potestad o atribución legal como nominador de los empleados de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, esto, en atención a que el señor BOCANEGRA BAEZ, fue designado como Profesional Universitario Grado 14, mediante Resolución No. 003 del 01 de agosto de 2014, es decir, que su nombramiento y los efectos jurídicos se dieron con posterioridad a que éste suscribiera la precitada resolución censurada ante esta jurisdicción. Es por lo anterior, que esta superioridad concluye sin dubitación alguna que en efecto, el acto administrativo enjuiciado adolece de la causal de nulidad de falta de competencia legal, por haberse proferido por un empleado sin competencia legal para ello, situación jurídica que conlleva a confirmar la sentencia de primera instancia en tal aspecto.
Decantado lo anterior, y ante la existencia de la causal de nulidad del acto administrativo enjuiciado, se hace indispensable para este Tribunal abordar el estudio propio que, nos lleve a determinar si en efecto la nulidad antecedida conlleva o tiene la virtualidad jurídica de otorgar el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que presuntamente el demandante dejó de percibir desde la fecha de desvinculación hasta la data en que desapareció el cargo de Escribiente de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, adoptado como medida de descongestión […]”. 12.
Adujo que en el caso sub examine no es procedente acceder al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que presuntamente la parte actora dejó de percibir por la desvinculación laboral, esto, en razón a la naturaleza del cargo, toda vez que el cargo desempeñado fue instituido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por medio del Acuerdo núm. PSAA13-9962 de 31 de julio de 2013, en donde se ajustó y creó unas medidas de descongestión, como lo fue la creación transitoria de una Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, es decir, que se está en presencia de un cargo transitorio, que no forma parte de la estructura misma de la Rama Judicial, lo que implica que no sea un cargo permanente, sino que dependía automáticamente de los acuerdos que gradualmente disponían su prorroga y dentro del cual se establecía un periodo o tiempo a diferir, adquiriendo vocación de temporalidad. 13.
Manifestó que la estabilidad deprecada por el actor, dependía automáticamente del acuerdo de prórroga en virtud del cual se llevó a cabo su designación, tanto es así, que en el último acto administrativo de nombramiento, esto es, la Resolución núm. 016 de 1 de julio de 2014, se estableció que el mismo se daba en los términos del Acuerdo PSAA14-10156 de 30 de mayo de 2014, en donde dicha prórroga iría hasta el 31 de julio de 2014. 14.
Indicó que en ese orden de ideas, adicionalmente y para efectos de darle continuidad a la medida de descongestión, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con posterioridad expidió el Acuerdo PSAA14-10195 de 31 de julio de 2014, por medio del cual se estableció su prórroga hasta el 19 de diciembre de 2014. 15. El Tribunal al resolver el caso concreto, concluyó manifestando que: “[…] En este sentido, y al advertirse la virtualidad de temporalidad que adquieren los cargos creados o adoptado mediante una medida de descongestión, es que indubitablemente esta Corporación concluye que, la situación jurídica de la vinculación laboral del señor JAVIER FERNANDO GÓMEZ desde el inicio se encontraba definida por el acto administrativo de nombramiento, sin que se llegare a pensar que los Acuerdos que (sic) posterioridad hubiere adoptado la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a fin de darle continuidad las medidas de descongestión le daban algún tipo de estabilidad o permanencia en el cargo, pues de considerarse así, el nominador y el nominado se estaría anteponiendo a una situación que legalmente no estaba definida, por lo que en definitiva esta Sala de decisión considera que no hay lugar a reconocer salarios y prestaciones al demandante, y bajo tal premisa se ha de revocar el numeral segundo de la sentencia recurrida […]”. […] “[…] En consecuencia, la vinculación del demandante estaba supeditada a periodo de la prorroga (sic) dispuesta por el Consejo Superior de la judicatura (sic) y al Acuerdo No. PSAA14-10156 del 30 de mayo de 2014, en virtud del cual se había efectuado su nombramiento, es decir, su situación laboral estaba definida por el acto administrativo de nombramiento, dada la naturaleza de temporalidad que adquiría el cargo, que no le otorgaban fuero de estabilidad alguno. Bajo este derrotero, y ante la existencia de la causal de nulidad – falta de competencia de la autoridad que profirió el acto administrativo acusado, la Sala de decisión confirmará la sentencia recurrida en tal sentido; no obstante, y como quiera que la situación jurídica de la vinculación laboral del demandante se encontraba previamente definida por el acto de nombramiento, esta Corporación concluye que no hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de desvinculación (1 de agosto de 2014), hasta la fecha en que dejó de existir la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué (31 de diciembre de 2015), por lo que se revocará el numeral segundo del fallo proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, el 28 de septiembre de 2016 […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 16. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1. Amparar el derecho al debido proceso, a la igualdad y estabilidad relativa las vías de hecho que incurrió el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, al proferir el fallo de 13 de junio de 2019, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con número 73001333375120150005501. 2.
Consecuente con lo anterior, ORDENAR AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA REVOCAR PARCIALMENTE EL FALLO DE FECHA 13 DE JUNIO DE 2019, PROFERIDO DENTRO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, RADICADO CON EL NUMERO 73001333375120150005501, EN CONSIDERACIÓN A LAS GRAVES VIOLACIONES A LA CONSTITUCION Y LA LEY EN LAS QUE INCURRIO LA INSTANCIA AL PROFERIR EL MENTADO FALLO Y EN SU LUGAR DECLARAR LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ORDENADAS POR EL SISTEMA JURIDICO COLOMBIANO, REFERIDAS AL RECONOCIMIENTO DE SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES, DESDE EL MOMENTO DE LA DECLARATORIA DE INSUBSITENCIA (SIC) HASTA LA TERMINACIÓN DE LAS MEDIDAS DE DESCONGESTIÓN, CARGO DE ESCRIBIENTE DE LA OFICINA DE EEJCUCION (SIC) CIVIL MUNICIPAL […]”. 17.
La parte actora indicó en su escrito de tutela que la autoridad judicial accionada incurrió en un i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 18. De igual manera, la Sala al revisar el escrito de tutela presentado por la parte actora, evidencia que alegó un cargo por defecto sustantivo, sin embargo de los argumentos jurídicos plasmados en dicho escrito, se infiere realmente la estructuración de un defecto procedimental absoluto por desconocimiento del principio de congruencia. En ese orden de ideas, adujo que: “[…] Tal como se señaló en apartes anteriores, el fallo acusado, presenta graves contradicción (sic) entre los fundamentos y la decisión, en consideración a que tal como se mencionó, el fallo de segunda instancia, pese a declarar la nulidad del acto administrativo de mi insubsistencia por razón de la competencia de quien lo suscribió, bajo el argumento que la virtualidad de la temporalidad que adquieren los cargos creados o adoptados mediante medida de descongestión, es que se concluye que por la segunda instancia, que mi situación jurídica de vinculación laboral desde el inicio se encontraba definida por el acto de nombramiento sin que se llegare a pensar que los Acuerdos que con posterioridad hubiere adoptado la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a fin de darle continuidad a las medidas de descongestión le daban algún tipo de estabilidad o permanencia en el cargo, pues de considerarse así, el nominador y el nominado se estaría anteponiendo a una situación que legalmente no estaba definida, por lo que la Sala de decisión considera que no hay lugar a reconocer salarios y prestaciones al demandante y con fundamento en ello, revoca las medidas de restablecimiento del derecho […]”.
Actuación 19. El Despacho, por auto de 11 de octubre de 2019, admitió la acción de tutela y dispuso notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular. 20. De igual manera, dispuso vincular al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Consejo Seccional de la Judicatura de Ibagué y al señor Esteban José Leyton, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el mismo término de dos (2) días para rendir el informe.
Intervenciones de las parte accionada y las partes vinculadas 21. El Tribunal Administrativo del Tolima, consideró que: “[…] Así las cosas, se puede apreciar que la decisión adoptada por este Tribunal se ajustó en todo momento a lo acreditado en el proceso, a la naturaleza del cargo y vinculación laboral del actor, y en estricto cumplimiento de la normativa y jurisprudencia vigente; motivo suficiente para solicitar sean despachadas desfavorablemente las pretensiones tutelares.
En consecuencia, y contrario de lo expuesto por la parte actora de la presente acción constitucional, esta Colegiatura no incurrió en violación del debido proceso, ni en una actuación que se pueda considerar como una vía de hecho por defecto fáctico o sustantivo. Aunado a lo anterior, cabe recordar que la sentencia expedida por este Tribunal el 13 de junio de 2019, tiene fuerza vinculante de cosa juzgada material erga omnes, en los términos del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados.
Por último, es menester precisar que el hecho que la accionante no comulgue con la decisión judicial emitida por esta Corporación el 13 de junio de 2019, hace improcedente el presente mecanismo tutelar, puesto que lo que se pretende en la práctica, es constituir a este instrumento constitucional en una tercera instancia que permita revivir términos, interpretaciones o valoraciones propias del juez natural […]”. 22.
La División Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitó que se declarara improcedente el amparo, toda vez que no se cumplieron con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como lo es i) la inmediatez y ii) la subsidiariedad. 23.
Durante el presente trámite, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué y el señor Esteban José Leyton guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 24. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 25. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas Jurídicos 26. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo del Tolima, al proferir la sentencia de 13 de junio de 2019 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-33-33-751-2015-00055-01, incurrió en i) defecto procedimental absoluto y ii) en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, lo que trajo como consecuencia que no se ordenara el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de desvinculación (1 de agosto de 2014), hasta la fecha en que dejó de existir la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué (31 de diciembre de 2015). 27.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; y, finalmente, la v) solución del caso concreto.
Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 28. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[1], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 29. Esta Sección[2] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 30.
Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 31.
Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[3]. 32.
Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 33. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[4] que encaje en dichos parámetros. 34.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 35.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[5]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 36. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 37.
En el caso bajo examen la Sala examinará si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, así: 37.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora al debido proceso y a la igualdad. 37.2.
La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, y además, ii) la parte actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo y procedimental. 37.3 Para la Sala exigirle a la parte actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[6], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 37.4 Cumplió con el principio de inmediatez[7]. 37.5 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 37.5.1.
Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se cumple o no con el requisito de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela. 37.5.2 Uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios que existen en el ordenamiento jurídico para controvertir la providencia atacada, teniendo en cuenta que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y sólo procede cuando el peticionario se encuentra en presencia de un perjuicio irremediable o cuando se acredita en el caso concreto que dichos mecanismos no son idóneos o eficaces para la protección de los derecho fundamentales. 37.5.3.
Frente al tema ha dicho la Corte Constitucional[8]: “ […] Bajo esta perspectiva, la sentencia T-211 de 2009[9] precisó al menos cuatro razones por las que el estudio del requisito de subsidiariedad es fundamental para determinar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: “La primera consiste en que las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia. Cuando la acción de tutela se instaura como recurso alternativo o como último recurso judicial para obtener una decisión favorable en cualquier materia, se desconoce la división de competencias que la misma Carta ha delineado, y se niega el principio de especialidad de la jurisdicción. Adicionalmente, cuando se promueve el amparo de manera complementaria a los procesos judiciales ordinarios, la decisión del juez constitucional –que por la naturaleza de la acción de tutela tendrá que adoptar una decisión en menor tiempo- puede terminar imponiendo interpretaciones de carácter legal al juez que está encargado del proceso.
En uno y otro caso, la acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su “juez natural”. Una segunda razón estriba en el respeto por la importancia del proceso judicial. Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.
Es en este sentido que la sentencia C-543/92 puntualiza que: “tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes” (negrillas del original). Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Como tercera razón, la acción de tutela instaurada contra providencias judiciales, cuando no se han agotado los mecanismos ordinarios de protección, atenta contra la seguridad jurídica del ordenamiento. No hace parte de los fines naturales de la acción de tutela el causar incertidumbre jurídica entre los asociados. Por esto, la Corte ha reiterado que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir.
Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica.” 7. En suma, corresponde al juez constitucional evaluar de forma rigurosa la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales teniendo en cuenta las pautas generales sobre la existencia de otros medios de defensa judicial y si se trata de un proceso concluido o en curso.
La anterior verificación del requisito de subsidiariedad conlleva la salvaguarda de las siguientes garantías: i) el juez natural; ii) el respeto por el debido proceso propio de cada actuación judicial; y iii) la protección de la seguridad jurídica y la cosa juzgada […]”. 37.5.4. En ese orden de ideas, quien interponga una acción de tutela contra providencias judiciales, debe agotar previamente todos los recursos ordinarios y extraordinarios. 37.5.5.
En el presente caso, se advierte que la parte actora pretende que se deje sin efectos jurídicos la sentencia de 13 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-33-33-751-2015-00055-01. 37.5.6.
En ese orden de ideas, la Sala estudiará si en el presente caso se cumple con el requisito de agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios. 37.5.7. Dentro del expediente está plenamente acreditado que el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 13 de junio de 2019, resolvió revocar parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, el 28 de septiembre de 2016. 37.5.8.
Como se indicó con anterioridad, la Sala al revisar el escrito de tutela presentado por la parte actora, evidencia que alegó un cargo por defecto sustantivo, sin embargo de los argumentos jurídicos plasmados en dicho escrito, se infiere realmente la estructuración de un defecto procedimental absoluto por desconocimiento del principio de congruencia. En ese orden de ideas, adujo que: “[…]“[…] Tal como se señaló en apartes anteriores, el fallo acusado, presenta graves contradicción (sic) entre los fundamentos y la decisión, en consideración a que tal como se mencionó, el fallo de segunda instancia, pese a declarar la nulidad del acto administrativo de mi insubsistencia por razón de la competencia de quien lo suscribió, bajo el argumento que la virtualidad de la temporalidad que adquieren los cargos creados o adoptados mediante medida de descongestión, es que se concluye que por la segunda instancia, que mi situación jurídica de vinculación laboral desde el inicio se encontraba definida por el acto de nombramiento sin que se llegare a pensar que los Acuerdos que con posterioridad hubiere adoptado la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a fin de darle continuidad a las medidas de descongestión le daban algún tipo de estabilidad o permanencia en el cargo, pues de considerarse así, el nominador y el nominado se estaría anteponiendo a una situación que legalmente no estaba definida, por lo que la Sala de decisión considera que no hay lugar a reconocer salarios y prestaciones al demandante y con fundamento en ello, revoca las medidas de restablecimiento del derecho […]”. 37.5.9 Ahora bien, frente al cargo por vulneración del principio de congruencia de la sentencia acusada, esta Sección considera que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que el actor contaba con otro medio de defensa judicial para controvertir la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que es el recurso extraordinario de revisión. 37.5.10.
En efecto, esta Sección[10] al resolver un asunto en el que se discutía el desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia, señaló: “[…] En efecto de acuerdo con la decisión adoptada por la Sala 22 Especial de Revisión de esta Corporación[11], y acogida por esta Corporación en posteriores providencias[12], el desconocimiento del principio de congruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, situación que se encuentra prevista como una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5º del artículo 250 del CPACA.
Señala la providencia en mención lo siguiente: “[…] 2.6. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar […]” 37.5.11.
En ese orden de ideas, la Sala encuentra que con fundamento en la jurisprudencia citada supra, existían en el caso sub examine otros mecanismos de control judicial para garantizar la protección de los derechos de la parte actora, como lo es el recurso extraordinario de revisión, previo al cumplimiento de los requisitos legales, para controvertir lo decidido en la sentencia, respecto del cargo de la presunta vulneración del principio de congruencia, antes de acudir a la acción de tutela[13].
En esa medida, la Sala declarará la improcedencia de la tutela frente a este cargo como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Estudio del perjuicio irremediable 37.5.12. Ahora bien, debe preguntarse la Sala si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 37.5.13.
Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional[14]: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable[15][…]” 37.5.14.
Para la Sala al revisar el expediente no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. Del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el actor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 37.5.15.
Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala considera que en el presente caso no se cumplió con uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que la parte actora debió haber presentado el recurso extraordinario de revisión. 38. La parte actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 39.
No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Análisis del cumplimiento de los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 40. La Sala debe determinar si, en efecto, el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-33-33-751-2015- 00055-01. 41.
Para determinar lo anterior, la Sala hará los siguientes análisis: el i) defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y, finalmente, ii) analizará el caso en concreto. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 42. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 43.
Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[16] y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[17]; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C- 836 de 2001[18]; C-816 de 2011[19]; C-179 de 2016[20]; y T-102 de 2014[21]. 44. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[22] (Negrilla fuera de texto). 45.
Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 46.
Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[23], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 47.
En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[24] indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.
(Negrilla fuera de texto). 48. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[25], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 49.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[26], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 50.
En efecto, la Sala[27] ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial[28]”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 51.
Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, al momento de resolver los casos concretos.
Frente al tema, ha dicho la Corte Constitucional[29]: “[…] La necesidad de otorgar esa fuerza obligatoria a los precedentes se explica a partir de varias razones. En primer lugar, el Derecho hace uso del lenguaje natural para expresarse, de modo que adquiere todas aquellas vicisitudes de ese código semántico, en especial la ambigüedad y la vaguedad, esto es, tanto la posibilidad que un mismo término guarde diversos significados, como la dificultad inherente a todo concepto para ser precisado en cada caso concreto.[30] Así por ejemplo, solo dentro del lenguaje jurídico el término “prescripción” logra los significados más disímiles, lo que demuestra la ambigüedad o polisemia del mismo.
Igualmente, existen evidentes dificultades para definir el ámbito de aplicación de conceptos que si bien son indeterminados, tienen un uso extendido en las disposiciones jurídicas, tales como “eficiencia”, “razonabilidad” o “diligencia”. Estos debates, que están presentes en cualquier disposición de derecho, solo pueden solucionarse en cada escenario concreto mediante una decisión judicial que es, ante todo, un proceso interpretativo dirigido a la fijación de reglas, de origen jurisprudencial, para la solución de los casos que se someten a la jurisdicción. En últimas, el Derecho no es una aplicación mecánica de consecuencias jurídicas previstas en preceptos generales, como lo aspiraba la práctica jurídica de inicios del siglo XIX, marcada por el concepto del Código, sino una práctica argumentativa racional. 11.2.
Además, este último argumento permite hacer compatible la actividad creadora de derecho por parte de los jueces con el principio democrático. En efecto, en las sociedades contemporáneas, merced la complejidad de las relaciones entre sus agentes, es imposible que las asambleas representativas puedan configurar preceptos que solucionen, de manera específica, todos los casos posibles.
Por ende, es inevitable (y como se verá más adelante incluso necesario y valioso) que los jueces conserven la competencia para la definición concreta del derecho, a partir de reglas de origen judicial, creadas a partir de las disposiciones aprobadas por el legislador […]”. […] “[…] Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.
A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.
Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades […]”. (Resaltado por la Sala). 52. En ese orden de ideas, las reglas y sub reglas jurisprudenciales que crean los órganos de cierre, como lo es entre otros, el Consejo de Estado, tienen carácter vinculante para los demás jueces que hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y deben ser aplicados, cuando se evidencie, i) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y ii) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso, lo que trae como consecuencia, que dentro del marco de un Estado Social de Derecho, como el de Colombia, se garanticen principios constitucionales tan importantes como la igualdad, la seguridad jurídica y el principio de confianza legítima.
Análisis del caso en concreto 53. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 54. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 55. Para resolver el caso sub judice, la Sala seguirá rigurosamente los parámetros establecidos por la Corte Constitucional respecto al i) defecto sustantivo a fin de determinar si, efectivamente, la autoridad judicial accionada incurrió en el yerro mencionado, para lo cual revisará el acervo probatorio: -Sentencia SU-556 de 24 de julio de 2014[31], proferida por la Corte Constitucional Cargo por desconocimiento del precedente judicial 56.
El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada se apartó del precedente judicial sentado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 24 de julio de 2014. En ese orden de ideas, manifestó que: “[…] Conforme el precedente de la Corte Constitucional, contenido en la Sentencia SU-556 de 2014, la necesidad de motivación de los actos administrativos es una manifestación de los principio (sic) que conforman el núcleo de la Constitución de 1991, entre los cuales se debe resaltar la cláusula de Estado de Derecho, el principio democrático, el principio de publicidad y el derecho al debido proceso, por lo tanto, el deber de motivar supone la sujeción al principio de legalidad, el cual permite controvertir las razones que condujeron a la expedición del acto, como manifestación del derecho de contradicción. Cuando se produce la desvinculación de un servidor público nombrado en provisionalidad en un cargo de carrera, que para el caso se asimila al cargo temporal, sin que se motive el respectivo acto de retiro, se desconocen los principios constitucionales de igualdad y del mérito en el acceso a la función pública y se afectan los derechos al debido proceso y a la estabilidad laboral relativa, que para el caso, se relaciona con la temporalidad del empleo.
Respecto al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo no laborado, la Sala Plena en sentencia de Unificación SU-556 de 2014, varía el remedio constitucional en las sentencias SU-691 de 2011 y SU-917 de 2010, sustituyendo la aplicación del derecho viviente del Consejo de Estado, como ella misma lo señala, relativo a las consecuencias de la declaratoria de nulidad de un acto de desvinculación, que para el caso que nos ocupa, se refiere: A título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a 6 meses ni que pueda exceder de 24 meses de salario […]”. 57.
Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente[32]. 58.Ahora bien, la Sala debe determinar, si dicha providencia judicial constituye o no precedente judicial, y en caso de que la respuesta sea afirmativa, determinar si la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia de 13 de junio de 2019, se apartó de las reglas jurisprudenciales, plasmadas en dicha providencia judicial. 59.
La Sala considera que la sentencia SU-556 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, si constituye precedente judicial, por lo que se abordará su análisis para establecer si en el presente caso, la autoridad judicial accionada se apartó de las reglas jurisprudenciales plasmadas en dicha providencia judicial. Corte Constitucional, Sentencia SU – 556 de 24 de julio de 2014 60.
La Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación 556 de 24 de julio de 2014 (M. P: Luis Guillermo Guerrero Pérez), revisó en acumulación tres acciones de tutela presentadas por el mismo número de ciudadanos, contra sendas sentencias proferidas por varias autoridades judiciales, en el marco de sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por cada uno de los actores. 61.
Estos tres casos, desde el punto de vista fáctico, tienen en común que los actores, estando vinculados en provisionalidad a ciertas entidades públicas, fueron retirados sin que dichas entidades explicaran los motivos de tal determinación. Por esta razón, iniciaron acción contenciosa con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos de desvinculación. En los tres casos, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo negó las pretensiones formuladas por los demandantes, arguyendo que, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, las entidades nominadoras accionadas gozaban de la facultad de desvincularlos discrecionalmente, sin que fuera necesario motivar esa decisión. 62.
Dos de las acciones de tutela presentadas por los actores, fueron rechazadas por encontrarlas improcedentes, mientras que en la restante se negaron las pretensiones. 63. En sede de revisión, la Corte se planteó el siguiente problema jurídico: “[…] En la presente causa le corresponde a la Corte establecer si los fallos objeto de revisión desconocen el precedente constitucional relacionado con la motivación de los actos administrativos de retiro de empleados públicos, vinculados a cargos de carrera en provisionalidad, y si, por tanto, los mismos se inscriben en alguna de las causales específicas de procedibilidad de tutela contra sentencias judiciales, en cuanto desconocen los derechos de los actores al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y, como consecuencia, sus derechos a la igualdad y a la estabilidad laboral”. 64.
En esta providencia, la Corte decidió revocar las sentencias de tutela que negaron las solicitudes de amparo presentadas por los actores, conceder la tutela de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, dejar sin efectos las sentencias en virtud de las cuales se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por cada uno de los actores, por cuanto constató que las autoridades judiciales accionadas habían desconocido el precedente judicial establecido por esa Corporación, según el cual el acto de retiro del servidor público debe ser motivado, en aras de salvaguardar su derecho fundamental al debido proceso, sin cumplir con la carga de justificación razonable. 65.
De igual forma, frente a los tres casos, la Corte consideró que la pretensión relativa al pago de la suma equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento del retiro hasta el tiempo de la sentencia, no podía ser inferior a seis meses ni exceder de veinticuatro meses de salario. Esta determinación la fundamentó en las siguientes consideraciones: “3.6.
Efectos de la nulidad del acto de retiro del funcionario vinculado en provisionalidad sin motivación. Definición de la regla indemnizatoria 3.6.10.5. Así, es claro que, para el caso de los provisionales que ocupan cargos de carrera y que son desvinculados sin motivación alguna, el pago de los salarios dejados de percibir, desde que se produce su desvinculación hasta el momento en que sus derechos son reconocidos judicialmente, resulta ser una indemnización excesiva a la luz de la Constitución Política y la Ley, que puede dar lugar a un enriquecimiento sin justa causa.
Ello por dos razones fundamentales. Inicialmente, por cuanto el servidor público afectado con la medida de retiro se encontraba en una modalidad de vinculación temporal, que desde el punto de vista estrictamente jurídico no tiene vocación de permanencia, lo que claramente inhibe que a la persona se le genere una expectativa de permanencia indefinida, representada en la posible indemnización que tenga derecho a recibir por esa causa.
De allí, que sea contrario a la ley presumir que su permanencia en el cargo habría de superar el plazo máximo para ello consagrado, y que, por tanto, se deba indemnizar más allá de las expectativas legítimamente generadas. Además, porque, constitucionalmente, en la persona radica la responsabilidad de su propio sostenimiento, por lo que al haber sido declarada insubsistente, debe asumir la carga consigo misma, y no pretender trasladarla a su empleador, adelantando las acciones necesarias para recuperar su autonomía y generar sus propios ingresos.
Entonces, no es posible presumir que el daño causado se proyecte sobre la totalidad del tiempo transcurrido desde la desvinculación hasta la decisión judicial de reintegro, ni que al servidor público afectado se le deban pagar los salarios dejados de percibir por un servicio que es imposible que preste en esa entidad hacia el pasado, y que, en contraste, si pudo haber prestado en otra institución de la sociedad. 3.6.3.11.
Por lo anterior, se concluye que el daño que verdaderamente se le causa al administrado es la pérdida del empleo, en la forma de lucro cesante en tanto se refiere a “un bien económico que debía ingresar en el curso normal de los acontecimientos, no ingresó ni ingresará en el patrimonio de la víctima”[53]. Al evaluarlo de acuerdo con los parámetros legales, se encuentra que para que exista una verdadera reparación integral, es decir una indemnización del daño y nada más que el daño, se debe evaluar su expectativa de permanencia en el cargo, unida a la estabilidad laboral propia del cargo de carrera nombrado en provisionalidad y la carga que le correspondía de asumir su propio auto-sostenimiento y el de sus dependientes.
(…). Por lo anterior, lógicamente cabría señalar que, dado que la vinculación en provisionalidad tiene una limitación temporal, la indemnización por terminación sin motivación, debería proceder conforme al mismo criterio de temporalidad, lo que haría posible entender que el término legal de duración de la provisionalidad, marca la expectativa máxima de permanencia de una persona vinculada en esa modalidad.
Así las cosas, en concordancia con los principios de reparación integral y equidad, para indemnizar la pérdida del cargo de carrera provisto en provisionalidad, sólo se tendría que pagar el salario de seis meses, el término máximo que según la ley pueden permanecer las personas vinculados al mismo, y por tanto el término durante el cual se les concede a éstas la protección legal. 3.6.13.4.
Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5.
A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses.
En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año. (…). 3.6.3.13.8.
Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario […]”. [Resalta la Sala]. 66.
El Tribunal Administrativo del Tolima, al resolver el caso concreto, expresó que: “[…] De acuerdo con lo establecido, es loable precisar como primera medida que, conforme a lo dispuesto en el artículo 36 del Acuerdo No. PSAA13-9984 del 05 de septiembre de 2013, el competente para disponer de los nombramientos de los empleados de la Oficina de Ejecución Civil Municipal para la fecha en que se desarrollaron los hechos, no era otro que el Profesional Universitario Grado 14 de dicha dependía (sic), quien a su vez, era nombrado por el Juez Coordinador de la misma.
En consecuencia, y en atención a la causal de nulidad sustentada y considerada por la juez de instancia, se ha de determinar si el acto administrativo acusado – Resolución No. 002 del 31 de julio de 2014, fue proferido por la autoridad que ostentaba la facultad o poder judicial para adoptar la decisión que consignó en el mismo. De lo cual se ha de indicar que, y como a bien lo adujó (sic) el a quo, el señor CARLOS ANDRÉS BOCANEGRA BAEZ, para la fecha en que se profirió el acto, no contaba con la potestad o atribución legal como nominador de los empleados de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, esto, en atención a que el señor BOCANEGRA BAEZ, fue designado como Profesional Universitario Grado 14, mediante Resolución No. 003 del 01 de agosto de 2014, es decir, que su nombramiento y los efectos jurídicos se dieron con posterioridad a que éste suscribiera la precitada resolución censurada ante esta jurisdicción. Es por lo anterior, que esta superioridad concluye sin dubitación alguna que en efecto, el acto administrativo enjuiciado adolece de la causal de nulidad de falta de competencia legal, por haberse proferido por un empleado sin competencia legal para ello, situación jurídica que conlleva a confirmar la sentencia de primera instancia en tal aspecto.
Decantado lo anterior, y ante la existencia de la causal de nulidad del acto administrativo enjuiciado, se hace indispensable para este Tribunal abordar el estudio propio que, nos lleve a determinar si en efecto la nulidad antecedida conlleva o tiene la virtualidad jurídica de otorgar el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que presuntamente el demandante dejó de percibir desde la fecha de desvinculación hasta la data en que desapareció el cargo de Escribiente de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, adoptado como medida de descongestión […]”. 67.
Adujo que en el presente caso no era viable acceder al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales que presuntamente el señor Javier Fernando Gómez no percibió como consecuencia de la desvinculación laboral, esto, en razón a la naturaleza del cargo, teniendo en cuenta que el cargo desempeñado fue instituido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por medio del Acuerdo núm. PSAA13-9962 de 31 de julio de 2013, en donde se ajustó y creó unas medidas de descongestión, como lo fue la creación transitoria de una Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, es decir, que se está en presencia de un cargo transitorio, que no forma parte de la estructura misma de la Rama Judicial, lo que implica que no sea un cargo permanente, sino que dependía automáticamente de los acuerdos que gradualmente disponían su prorroga y dentro del cual se establecía un periodo o tiempo a diferir, adquiriendo vocación de temporalidad. 68.
Manifestó que la estabilidad invocada por el actor, dependía automáticamente del acuerdo de prórroga en virtud del cual se llevó a cabo su designación, tanto es así, que en el último acto administrativo de nombramiento, esto es, la Resolución núm. 016 de 1 de julio de 2014, se estableció que el mismo se daba en los términos del Acuerdo PSAA14-10156 de 30 de mayo de 2014, en donde dicha prórroga iría hasta el 31 de julio de 2014. 69.
Indicó que en ese orden de ideas, adicionalmente y para efectos de darle continuidad a la medida de descongestión, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, con posterioridad expidió el Acuerdo PSAA14-10195 de 31 de julio de 2014, por medio del cual se estableció su prórroga hasta el 19 de diciembre de 2014. 70. El Tribunal al resolver el caso concreto, concluyó manifestando que: “[…] En este sentido, y al advertirse la virtualidad de temporalidad que adquieren los cargos creados o adoptado mediante una medida de descongestión, es que indubitablemente esta Corporación concluye que, la situación jurídica de la vinculación laboral del señor JAVIER FERNANDO GÓMEZ desde el inicio se encontraba definida por el acto administrativo de nombramiento, sin que se llegare a pensar que los Acuerdos que (sic) posterioridad hubiere adoptado la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a fin de darle continuidad las medidas de descongestión le daban algún tipo de estabilidad o permanencia en el cargo, pues de considerarse así, el nominador y el nominado se estaría anteponiendo a una situación que legalmente no estaba definida, por lo que en definitiva esta Sala de decisión considera que no hay lugar a reconocer salarios y prestaciones al demandante, y bajo tal premisa se ha de revocar el numeral segundo de la sentencia recurrida […]”. […] “[…] En consecuencia, la vinculación del demandante estaba supeditada a periodo de la prorroga (sic) dispuesta por el Consejo Superior de la judicatura (sic) y al Acuerdo No. PSAA14-10156 del 30 de mayo de 2014, en virtud del cual se había efectuado su nombramiento, es decir, su situación laboral estaba definida por el acto administrativo de nombramiento, dada la naturaleza de temporalidad que adquiría el cargo, que no le otorgaban fuero de estabilidad alguno. Bajo este derrotero, y ante la existencia de la causal de nulidad – falta de competencia de la autoridad que profirió el acto administrativo acusado, la Sala de decisión confirmará la sentencia recurrida en tal sentido; no obstante, y como quiera que la situación jurídica de la vinculación laboral del demandante se encontraba previamente definida por el acto de nombramiento, esta Corporación concluye que no hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de desvinculación (1 de agosto de 2014), hasta la fecha en que dejó de existir la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué (31 de diciembre de 2015), por lo que se revocará el numeral segundo del fallo proferido por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Ibagué, el 28 de septiembre de 2016 […]”. 71.
Con base en lo anteriormente expuesto, para la Sala la autoridad judicial accionada no desconoció la primera regla jurisprudencial plasmada en la sentencia SU-556 de 2014 proferida por la Corte Constitucional, esto es, el deber de la administración de motivar el respectivo acto administrativo por medio del cual se declara la insubsistencia de un funcionario que ostentaba un cargo en provisionalidad, teniendo en cuenta que las situaciones fácticas y los problemas jurídicos estudiados por la Corte son totalmente diferentes al caso sub examine.
En ese orden de ideas, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Tolima declaró la nulidad del acto administrativo, por medio del cual se efectuó el nombramiento del señor Esteban José Leyton quien reemplazó al actor en el cargo de Escribiente de la Oficina de Ejecución Civil Municipal de Ibagué, al sostener que se expidió por un funcionario que no tenía competencia, lo que implica, que la causal de nulidad de dicho acto administrativo fue por falta de competencia, es decir, que en el presente caso no se abordó la situación fáctica y el problema jurídico[33] de establecer si la declaratoria de insubsistencia de un funcionario que ostentaba un cargo en provisionalidad, mediante un acto administrativo sin estar debidamente motivado, afectó sus derechos fundamentales, como aconteció en los casos resueltos por la Corte en la sentencia SU-556 de 2014. 72.
Ahora bien, respecto a la segunda regla jurisprudencial, plasmada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 referente a los topes indemnizatorios a reconocer a favor de los empleados públicos que ocuparon cargos en provisionalidad y que fueron declarados insubsistentes, la Sala considera que tampoco el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 73.
Frente al tema en cuestión, la Corte Constitucional en la sentencia SU- 556 de 2014, señaló: “[…] Conforme con lo expuesto, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son: (i) el reintegro del servidor público a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso; y, (ii) a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario […]”. [Resalta la Sala]. 74.
En ese orden de ideas, la Sala evidencia que la anterior regla jurisprudencial plasmada en la sentencia SU-556 de 2014, solo es aplicable para aquellos casos en donde un funcionario que ostentaba un cargo en provisionalidad, fue declarado insubsistente mediante acto administrativo sin motivación, lo cual no aconteció en el caso sub examine, toda vez que como se ya expuso en la parte motiva de esta sentencia, las situaciones fácticas y los problemas jurídicos estudiados por la Corte Constitucional son totalmente diferentes al presente caso.
Conclusiones de la Sala 75. En ese orden de ideas, para la Sala la autoridad judicial no incurrió en los defectos i) sustantivo y ii) procedimental, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora. 76.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala, i) declará improcedente el amparo respecto al cargo por defecto procedimental absoluto y ii) negará las demás pretensiones del amparo, con base en lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR improcedente el amparo respecto al cargo por defecto procedimental absoluto, por el no cumplimiento del requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NEGAR las demás pretensiones del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [3]Corte Constitucional.
Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [4] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [6] “Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [7] Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 13 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. [8] Corte Constitucional, Sentencia T-113 de 8 de marzo de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [9] Corte, Constitucional, sentencia T-211 de 27 de marzo de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
En el mismo sentido, puede consultarse Corte Constitucional, sentencia T-649 de 1 de septiembre de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la cual se estudió la idoneidad y eficacia del recurso de revisión en la jurisdicción contencioso administrativa que hacía improcedente la acción de tutela porque existía otro medio de defensa judicial. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1.° de febrero de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2017 03037 00, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 2 de febrero de 2016, número único de radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 4 de octubre de 2017, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-02229-00(AC), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [13] Frente al incumplimiento del requisito de subsidiariedad dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se alega un defecto procedimental por violación del principio de congruencia y la parte actora cuenta con un mecanismo idóneo y eficaz para lograr la protección de sus derechos fundamentales, como lo es el recurso extraordinario de revisión, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2018, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018- 03664-00, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2018, C.P Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018-03870-00. [14] Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. [15] Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. [16] “Sobre reformas judiciales”.
(Doctrina probable). [17] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [18] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [19] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. [20] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [21] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). [22] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 13 de junio de 2011,M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [23] Sentencia T- 760A de 10 de octubre de 2011, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [24] Sentencia del 13 de mayo de 2008 con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto. [25] Ver Corte Constitucional, sentencias C-083 de 1 de marzo de 1995,M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-037 de 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y SU-640 de 5 de noviembre de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013, C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02074-00. [27] Ibídem. [28] Corte Constitucional, Sentencias T-1625 de 23 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez y T-161 de 8 de marzo de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [29] Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [30] Acerca de estas dificultades, agrupadas por la doctrina como el escepticismo ante las reglas jurídicas, Cfr HART H.L.A. (2004) El concepto de derecho.
Trad. Genaro Carrió. Abeledo Perrot. Buenos Aires. En especial, vid. Capítulo VII. [31] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [32] Frente al tema de la configuración del precedente judicial ver Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. Magistrado ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa. [33] La Sala evidencia que el problema jurídico a resolver por parte del Tribunal Administrativo del Tolima, en la sentencia de 13 de junio de 2019, fue el siguiente: “[…] Así las cosas, y teniendo de presente la situación fáctica y jurídica del caso objeto de análisis, así como el argumento genérico del recurso de alzada, esta Sala de decisión considera que el problema jurídico a resolver en primera medida se concreta en determinar si el acto administrativo acusado adolece de la causal de nulidad por falta de competencia legal del empleado que lo expidió, y sin en consecuencia de ello, hay lugar a ordenar el reconocimiento y pago de los emolumentos salariales dejados de percibir por el señor JAVIER FERNANDO GÓMEZ, desde la fecha de desvinculación hasta el día que desapareció el cargo – 01 de agosto de 2014 al 31 de diciembre de 2015, conforme a lo considerado por la juez de instancia, o si por el contrario, se ha de revocar dicha decisión […]”.(Resaltado por la Sala).