RECHAZO DE LA DEMANDA - Actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional / ACTOS PROFERIDOS CON OCASION A UNA SOLICITUD DE EXTENSION DE LA JURISPRUDENCIA - No son pasibles de ser enjuiciada su legalidad Esta subsección comparte los argumentos expuestos por el a quo en el auto recurrido, en el sentido que la petición radicada por la demandante no era simplemente para generar un acto administrativo que pudiera posteriormente ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino adelantar el trámite especial de extensión de la jurisprudencia previsto en el artículo 102 del CPACA.

De este modo, no se puede desconocer la consecuencia que procesalmente prevé la norma, frente al acto que niegue total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia, que no es otra que su imposibilidad para ser controvertido judicialmente. En consecuencia, al tratarse de unos actos administrativos proferidos en atención al mecanismo especial de extensión de jurisprudencia, no son pasibles de ser enjuiciada su legalidad, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual no prosperan los argumentos expuestos por la recurrente para que sea revocada la decisión de primera instancia. En atención a lo previsto expresamente en el artículo 102 del CPACA, los oficios PARDS-42698-12 del 20 de noviembre de 2012 y SP-AP-11229 del 21 de noviembre de 2012 a través de los cuales se negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Leticia Ruíz de Gordillo, no son pasibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo resolvió el tribunal.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01190-01(2142-17) Actor: LETICIA RUIZ DE GORDILLO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

APELACIÓN AUTO. RECHAZO DEMANDA, ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra el auto proferido el 5 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó la demanda porque los actos acusados no son susceptibles de control judicial.

ANTECEDENTES Pretensiones[1] La señora Leticia Ruíz de Gordillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a fin de solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficios PARDS-42698-12 del 20 de noviembre de 2012 y SP-AP-11229 o 20766 del 21 de noviembre de 2012. A título de restablecimiento del derecho pretende la reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores salariales percibidos durante el último año en que prestó sus servicios y devengados por la retribución directa del servicio, igualmente el pago de las actualizaciones dinerarias con la variación del IPC.

PROVIDENCIA APELADA[2] El Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto del 5 de diciembre de 2016 dejó sin efectos la providencia del 14 de diciembre de 2015 por medio de la cual se admitió la demanda y procedió a rechazar de plano la misma con fundamento en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 169 del CPACA, toda vez que los actos acusados no son susceptibles de control judicial.

Consideró que la petición que dio origen a los actos demandados tiene como pretensión no simplemente generar un pronunciamiento de la administración en ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sino la de agotar el requisito de que trata el artículo 102 del CPACA frente a la figura de extensión de la jurisprudencia. Precisó que las peticiones elevadas ante la administración con el fin de dar trámite al mecanismo de extensión de la jurisprudencia provocan por disposición expresa pronunciamientos que no son susceptibles de control judicial, pues la finalidad específica es la de adelantar un mecanismo expedito y ágil ante el Consejo de Estado.

Advirtió, que en el presente caso se demandan unos actos que no son susceptibles de control judicial, en la medida en que provienen de una solicitud elevada por la demandante tendiente a extender los efectos de una sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, situación que si bien no fue advertida al momento de admitir la demanda, se debe sanear con sujeción a lo dispuesto en el artículo 207 del CPACA y en consecuencia dispuso el rechazo de la demanda.

RECURSO DE APELACIÓN[3] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión para lo cual refirió que la solicitud de extensión de los efectos de la jurisprudencia, tiene «igualdad de trato frente al derecho de petición» en cuanto a sus requisitos generales. Indicó que el artículo 102 del CPACA es transparente al consagrar que contra el acto que niega el reconocimiento del derecho no proceden recursos, por lo que queda agotada de esta manera la actuación administrativa, además la solicitud interrumpe los términos para la presentación de la demanda, razones de derecho impresas en el mismo ordenamiento legal sumado a que la petición se orienta a la reliquidación de la pensión de jubilación. Hizo referencia a algunas providencias donde se estudia el derecho fundamental al debido proceso, para finalmente solicitar se revoque la decisión que rechazó la demanda y en su lugar se ordene continuar con el trámite correspondiente.

CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 5 de diciembre de 2016 que rechazó la demanda al no ser los actos administrativos demandados susceptibles de control judicial. Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código.

Problema jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿Los actos administrativos demandados, oficios PARDS-42698-12 del 20 de noviembre de 2012 y SP-AP-11229 del 21 de noviembre de 2012, los cuales fueron expedidos en atención a la solicitud de extensión de la jurisprudencia radicada por la señora Leticia Ruíz de Gordillo, son susceptibles de control jurisdiccional a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho? La subsección sostendrá la siguiente tesis: Los oficios PARDS-42698-12 del 20 de noviembre de 2012 y SP-AP-11229 del 21 de noviembre de 2012 a través de los cuales se negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la demandante, no son pasibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a lo previsto expresamente en el artículo 102 del CPACA, se amplían a continuación las razones respectivas: Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

El artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.

En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.

Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio.

Procedimiento administrativo especial de extensión de la jurisprudencia. Los artículos 102 y 269 del CPACA, regulan la posibilidad y el procedimiento para que los ciudadanos puedan acudir ante las autoridades administrativas y posteriormente ante el Consejo de Estado con el único fin de que se extiendan los efectos de una sentencia de unificación. Los interesados en la búsqueda de celeridad en el reconocimiento de sus derechos sustanciales, podrán solicitar a las autoridades que extiendan los efectos de una sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se presenten idénticas características fácticas y jurídicas en el caso concreto.

Además, los requisitos específicos para su trámite administrativo están previstos en el artículo 102 del CPACA, en cuyo tenor literal y para el caso que ahora se estudia, señala lo siguiente: «[…] Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. […] Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar.

Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. […]» (Subraya fuera de texto) Es evidente que la intención del legislador al regular este tipo de mecanismos, es dotar a los ciudadanos de elementos expeditos y específicos para reclamar sus derechos, además, es importante precisar que esta figura se previó para que se formule la petición en primera instancia ante la autoridad administrativa y solo una vez se atienda de manera contraria a los intereses del solicitante o se guarde silencio al respecto, se podrá acudir en sede judicial ante el Consejo de Estado para que tramite lo correspondiente.

Resulta claro que el propósito, finalidad y procedimiento de este mecanismo se encuentran regulados de manera específica en el CPACA y si bien el artículo 102 expresamente consagra que la petición contendrá los requisitos generales, no puede desconocerse que se trata de una figura especialísima creada con un objeto claro, esto es, extender los efectos de una sentencia de unificación. En virtud de lo anterior y de acuerdo con los presupuestos fácticos del caso bajo examen, la señora Leticia Ruíz de Gordillo pretende a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la nulidad de los oficios PARDS-42698-12 del 20 de noviembre de 2012[4] y SP-AP-11229 del 21 de noviembre de 2012[5], los cuales fueron expedidos por PAR Telecom y Caprecom en respuesta a la petición del 23 de octubre de 2012[6] relacionada con la extensión de los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.

Revisados los elementos probatorios que obran en el expediente, se puede verificar que en la petición que dio origen a los actos administrativos ahora enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se referencia como asunto: « […] ASUNTO: Agotamiento de la Administrativa o Gubernativa ante nuevos Hechos, Fundamentos Jurídicos y Pruebas.

Derecho de petición especial: Solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, del 04 de agosto de 2010, con Jurisprudencia del Consejo de Estado con Radicación número 25000-23-25- 000-2006-07509-01 (0112-09), Consejero Ponente Dr. VÍCTOR HERNANDO ALVARO (sic) ARDILA, Actor LUIS MARIO VELANDIA.[…]»[7].

(Subraya propia del texto). En el mismo escrito, más adelante se señala como pretensión: «[…] SOLICITO A CAPRECOM Y AL PAR DE TELECOM LA EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS JURISPRUDENCIALES DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, DEL 04 DE AGOSTO DE 2010, CON RADICACIÓN NÚMERO 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), Consejero Ponente Dr. VÍCTOR HERNANDO ALVARO (sic) ARDILA, Actor LUIS MARIO VELANDIA, Demandado;

CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, conforme lo establecen los artículos 10, 102, 269 y 270 del Código administrativo (sic) y de lo contencioso administrativo (Ley 1437 de 2011), para que se me RELIQUIDE O REAJUSTE LA PENSIÓN […]». Por su parte, en el oficio SP-AP-11229 del 21 de noviembre de 2012[8], demandado en el presente asunto, se indicó: «[…] REF: RG-60775, SOLICITUD DE EXTENSIÓN EN LA APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO, EXP, 37.793.786.

En atención a su solicitud de aplicación extensiva de la jurisprudencia de unificación emitida por el consejo de estado, a su caso concreto, le manifestamos que todas sus pretensiones son negadas, con base en los siguientes argumentos: […]». Ahora, si bien el otro oficio demandado identificado como PARDS-42698-12 del 20 de noviembre de 2012[9] proferido por el PAR Telecom, no niega expresamente la extensión de los efectos de la sentencia de unificación, es claro que el mismo fue expedido como respuesta a la petición que radicó la demandante en este sentido, además de su lectura se advierte que se despachan desfavorablemente las pretensiones de la señora Leticia Ruíz de Gordillo. «[…] Al respecto, es preciso reiterar que este Patrimonio no es el encargado del reconocimiento, pago, reliquidación o reajuste de las mesadas pensionales de los extrabajadores de la extinta Telecom. […]».

Visto lo anterior, esta subsección comparte los argumentos expuestos por el a quo en el auto recurrido, en el sentido que la petición radicada por la demandante no era simplemente para generar un acto administrativo que pudiera posteriormente ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino adelantar el trámite especial de extensión de la jurisprudencia previsto en el artículo 102 del CPACA.

De este modo, no se puede desconocer la consecuencia que procesalmente prevé la norma, frente al acto que niegue total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia, que no es otra que su imposibilidad para ser controvertido judicialmente. Claramente, este es uno de los eventos en los cuales se habilita al juez para que rechace la demanda, de acuerdo al numeral 3 del artículo 169 del CPACA que prescribe: «Artículo 169.

Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.» En consecuencia, al tratarse de unos actos administrativos proferidos en atención al mecanismo especial de extensión de jurisprudencia, no son pasibles de ser enjuiciada su legalidad, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual no prosperan los argumentos expuestos por la recurrente para que sea revocada la decisión de primera instancia. Finalmente debe exponerse que no hay lugar a adecuar el trámite judicial, teniendo en cuenta que la solicitante podía acudir ante el Consejo de Estado a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia dentro de los treinta (30) días siguientes, en los términos del artículo 269 del CPACA y como los actos que negaron la extensión datan del año 2002 y la actuación judicial se radicó el 8 de octubre de 2015[10], es evidente la imposibilidad de llevar a cabo este saneamiento.

En conclusión: En atención a lo previsto expresamente en el artículo 102 del CPACA, los oficios PARDS-42698-12 del 20 de noviembre de 2012 y SP-AP- 11229 del 21 de noviembre de 2012 a través de los cuales se negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Leticia Ruíz de Gordillo, no son pasibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo resolvió el tribunal.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial 5 de diciembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Santander, que rechazó el medio de control por no ser los actos administrativos demandados susceptibles de control judicial, al no prosperar los argumentos expuestos por el recurrente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 5 de diciembre de 2016, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la señora Leticia Ruíz de Gordillo, al no ser los actos administrativos demandados susceptibles de control judicial.

Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la subsección en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 98 a 121. [2] Folios 436 a 438. [3] Folios 444 a 446. [4] Folios 50 y 51. [5] Folios 52 a 57. [6] Folios 3 a 30. [7] Folio 3. [8] Folios 52 a 57. [9] Folios 50 y 51. [10] Según el acta de reparto visible en folio 123.