TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Normativa / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Noción / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO – Oportunidad / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Alcance / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Requisitos para su procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término para que opere la caducidad / FIRMEZA E INALTERABILIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA- Efectos / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Efectos / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO – Improcedencia El artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, estableció la terminación por mutuo acuerdo, en los siguientes términos: (…) El precepto legal parcialmente transcrito permitía la transacción de un porcentaje de los valores propuestos o determinados en procesos administrativos de carácter tributario, aduanero y cambiario en los que antes de la entrada en vigencia de la ley se haya notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación oficial de revisión, resolución del recurso de reconsideración o resolución sanción. La intención del legislador al expedir la Ley 1607 de 2012 era terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria que estuvieran en discusión en vía administrativa o que fueran susceptibles de demanda en vía judicial, es decir, que a la entrada en vigencia de la citada ley no estén definidos o concluidos.
Lo anterior, porque como se desprende de la misma ley, la terminación por mutuo acuerdo es la que pone fin a la actuación de la Administración, pues el proceso administrativo tributario, aduanero o cambiario no ha finalizado, ya que se encuentra en discusión. En el artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 2013, modificado por el Decreto 1694 de 2013, se establecieron los requisitos para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, así: (…) En sentencia del 2 de diciembre de 2015, la Sala se pronunció sobre la legalidad del numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 2013, en la que se precisó lo siguiente: (…) Sobre la oportunidad para la terminación por mutuo acuerdo de que tratan las normas citadas, la Sala señaló que “la autoridad fiscal, los contribuyentes, responsables solidarios y/o garantes; podrán transar o conciliar los actos administrativos allí enunciados, siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme o haya operado la caducidad, además de los otros requisitos allí previstos”.
De manera que, al operar la caducidad por no promoverse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el plazo dispuesto en el artículo 164 numeral 2) literal d) del CPACA [4 meses], implica para el Estado la pérdida de interés para conciliar o transar. En ese caso, ante la firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa, lo procedente es obtener el pago de la obligación tributaria debida, puesto que solo es posible transar un litigio que se encuentra pendiente y no uno terminado, respecto del cual ya no es posible su discusión en sede gubernativa o jurisdiccional.
En consecuencia, si la terminación por mutuo acuerdo busca evitar la controversia jurisdiccional, es imperativo que el acto administrativo no se encuentre en firme y que el término para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se encuentre vencido, pues ante la firmeza del acto o del fenómeno jurídico de la caducidad, desaparece el objeto sobre el cual “transar”. [E]s evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo (30 de agosto de 2013), se encontraba en firme el acto administrativo liquidatorio, pues fue proferido y notificado con anterioridad a la petición de terminación por mutuo acuerdo y no fue recurrido en sede administrativa ni demandado ante la jurisdicción. Así las cosas, la petición no cumple con el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 12 de abril de 2013 para acceder al beneficio tributario de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012.
Por lo demás, contrario a lo aducido por el recurrente, relativo a que solo incluyó en la corrección de la declaración el 100% del mayor impuesto y no la sanción liquidada en la declaración o la propuesta en el requerimiento, ello se opone a lo dispuesto en el artículo 6 [num. 3] del Decreto 699 de 2013, según el cual es requisito «Que a la fecha de la solicitud, siempre que sea del caso, el contribuyente corrija su declaración privada de acuerdo con el mayor impuesto o el menor saldo a favor propuesto o determinado, en el último acto administrativo a transar, notificado en vía gubernativa hasta el 25 de diciembre de 2012».
Con base en la anterior norma, y como lo sostuvo la Administración, el demandante debió corregir su declaración con el mayor impuesto determinado, sin excluir la sanción por corrección que declaró de manera voluntaria. En consecuencia, no procede la solicitud de terminación por mutuo acuerdo (…) FUENTE FORMAL: LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 148 / DECRETO REGLAMENTARIO 699 DE 2013 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1694 DE 2013 / DECRETO REGLAMENTARIO 699 DE 2013 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / DECRETO REGLAMENTARIO 699 DE 2013 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 3 CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación [S]e observa que, a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2014-00574-01(23915) Actor: MIGUEL ANGEL CABALLERO GUEVARA Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda.
Sin condena en costas.
ANTECEDENTES El 23 de agosto de 2010, MIGUEL ANGEL CABALLERO GUEVARA presentó la declaración del impuesto sobre la renta por el año gravable 2009, con un saldo a pagar de $25.109.000[1], corregida el 26 de enero de 2012, para aumentar dicho saldo a $69.168.000[2]. El 25 de julio de 2012, la División de Gestión de Fiscalización de Personas Naturales de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá expidió el Requerimiento Especial 322392012000187, en el cual propuso modificar la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2009 presentada por el actor, en el sentido de aumentar el saldo a pagar ($263.137.000) e imponer sanción por inexactitud ($320.763.000), para determinar un saldo a pagar de $583.900.000[3].
El 23 de octubre de 2012, el demandante, por medio de apoderada, radicó un escrito para dar respuesta al requerimiento especial[4]. Ni el poder, ni el escrito referido, fueron suscritos (firmados) por la apoderada del actor, y no hay constancia de presentación personal[5]. El 22 de abril de 2013 se profirió la Liquidación Oficial de Revisión N° 322412013000255, por medio de la cual se confirmó lo propuesto en el requerimiento especial[6].
Dicho acto fue notificado por correo el 24 de abril de 2013[7]. No se interpuso recurso de reconsideración, ni se acudió directamente ante la jurisdicción[8]. El 26 de julio de 2013, el actor corrigió la declaración del impuesto sobre la renta del año 2009 y pagó el 100% el mayor valor del impuesto determinado por la administración (fl. 65 c.p).
El 30 de agosto de 2013, el demandante presentó solicitud de terminación por mutuo acuerdo en relación con el requerimiento especial 322392012000187 de 25 de julio de 2012, con fundamento en el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012[9]. Mediante Acta N° 299 del 26 de septiembre de 2013[10], el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo decidió no transar y, en consecuencia, no terminar por mutuo acuerdo el proceso administrativo de determinación oficial del impuesto porque: (i) no se corrigió la declaración en los términos exigidos al no incorporar la sanción por corrección liquidada en la declaración privada y (ii) no se interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión y, por ende, estaba en firme.
Contra la anterior decisión el demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación[11]; los cuales fueron resueltos mediante Acta N° 431 del 18 de noviembre de 2013[12] y la Resolución N° 404 del 23 de enero de 2014[13], respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión de no aceptar la terminación por mutuo acuerdo.
DEMANDA MIGUEL ANGEL CABALLERO GUEVARA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[14]: «DECLARACIONES: 1. Que se declare la nulidad del acto administrativo Acta N° 000299 del 26 de septiembre de 2013 proferido el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo. 2.
Que se declare la nulidad del acto administrativo Acta 431 del 18 de noviembre de 2013 proferido el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo. 3. Que se declare la nulidad de la Resolución 000404 del 23 de enero de 2014 proferida por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, notificada personalmente el 04 de febrero de 2014, Acto Administrativo mediante el cual se agota vía gubernativa correspondiente al impuesto sobre la renta y complementarios por la vigencia fiscal de 2.009.
PETICIONES: Honorables magistrados de manera atenta solicito a ustedes: 1. Se decrete la terminación de mutuo acuerdo de acuerdo con solicitud radicada el 30 de agosto de 2013 conforme a lo establecido en el artículo 148 y siguientes de la Ley 1607 de 2012, por medio de la apoderada del contribuyente, con la cual se adjuntó la documentación probatoria para tal fin en la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, bajo el radicado N° 23443430-08-2013. 2.
Que como consecuencia de estas declaratorias de nulidad, se ordene el archivo definitivo del expediente administrativo correspondiente a la vigencia fiscal de 2009 del impuesto sobre la renta del contribuyente en mención. 3. Se de aplicación a lo establecido en la Constitución Política en el artículo 228 sobre la prevalencia del derecho sustancial, frente al derecho formal de unos requisitos que además de procesales o procedimentales son contrarios a la ley sustancial, además de ser abiertamente inconstitucionales».
El actor invocó como normas violadas las siguientes: • Artículo 189 [num. 11] de la Constitución Política • Artículo 683 del Estatuto Tributario • Artículo 148 de la Ley 1607 de 2012 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Afirmó que se cumplieron los requisitos señalados en el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012 y se corrigió la declaración de renta liquidando el 100% del mayor impuesto propuesto en el requerimiento especial; que la norma no exigió el pago de las sanciones liquidadas en la declaración o la propuesta en el requerimiento, toda vez que solo sirven de referencia para efectos de la transacción. Sostuvo que no es de recibo el argumento de la Administración sobre la firmeza de la liquidación oficial de revisión, toda vez que la Ley 1607 de 202, no exigió agotar la vía gubernativa o presentar el recurso de reconsideración contra los actos proferidos con posterioridad a la vigencia de la ley (26 de diciembre de 2012); que la liquidación de revisión se profirió el 22 de abril de 2013.
Consideró que se excedió la facultad reglamentaria con la expedición de los Decretos 699 y 1694 de 2013, los cuales, a su juicio, por ser inconstitucionales, no debieron aplicarse por la Administración; que el numeral 4° del artículo 6 del Decreto 699 de 2013 vulneró la Ley 1607 de 2012 al modificarla y adicionar el requisito de la firmeza del acto, no establecido en ésta.
Estimó que se vulneró el artículo 683 ET; insistió en que se cumplieron los requisitos señalados en el artículo 148 de la ley 1607 de 2012 porque se corrigió la declaración, se pagó el 100% del mayor impuesto y se presentó la solicitud dentro del término legal. OPOSICION La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente[15]: Propuso la excepción de “inepta demanda por indebido agotamiento de los recursos de ley”, porque la demandante, al interponer los recursos contra el Acta que le negó la transacción, no objetó la firmeza de la liquidación de revisión, por lo que la Administración asumió que se aceptó el incumplimiento de este requisito y no se pronunció sobre el mismo.
Explicó que de acuerdo con el artículo 10 del Decreto 699 de 2013 la única sanción objeto de transacción era la de inexactitud propuesta en el requerimiento especial, y no la sanción por corrección declarada en la liquidación privada; que para cumplir el requisito señalado en el artículo 6 del mismo decreto, el demandante debió corregir su declaración incluyendo los mayores valores determinados y la sanción por corrección declarada de manera voluntaria, lo cual no ocurrió. Señaló que la decisión de no transar se tomó porque no se corrigió la declaración de acuerdo con los valores contemplados en el acto oficial, razón por la cual no se cumplieron los requisitos del artículo 148 de la Ley 1607 de 2012 para la procedencia de la transacción. Manifestó que si bien el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012 no contempló el requisito de agotamiento de la vía administrativa frente a la actuación objeto de transacción, si fue establecido en el artículo 6 [num. 4] del Decreto 699 de 2013, por lo que no es de recibo el argumento del actor según el cual al haberse solicitado la terminación por mutuo acuerdo respecto del requerimiento especial no debía cumplir esta exigencia, la cual se entiende referida a los actos administrativos que determinaron el impuesto.
Indicó que la liquidación de revisión adquirió firmeza porque no se interpuso recurso de reconsideración contra ésta, incumpliéndose el requisito señalado en el artículo 6 [num. 4] del Decreto 699 de 2013; que la actuación administrativa se ajustó a derecho y se demostró que la solicitud presentada por el actor no cumplió los requisitos exigidos por la Ley 1607 de 2012 y el Decreto Reglamentario 699 de 2013 y, por ende, no se vulneraron los principios de legalidad, debido proceso y espíritu de justicia. AUDIENCIA INICIAL El 16 de febrero de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[16].
En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, nulidades, ni se solicitaron medidas cautelares, se desestimó la excepción propuesta por la entidad demandada de “inepta demanda por indebido agotamiento de los recursos de ley” porque se demostró que el demandante recurrió en debida forma los actos administrativos acusados, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación, y se dio traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se concretó en establecer la legalidad de los actos administrativos acusados.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación[17]: Consideró que el actor no cumplió con la totalidad de los requisitos previstos en los artículos 148 de la Ley 1607 de 2012, 6 [num. 4] del Decreto 699 de 2013 y 2 del Decreto 1694 de 2013 para acceder a la terminación por mutuo acuerdo, toda vez que cuando presentó la solicitud (30 de agosto de 2013), ya estaba en firme la liquidación de revisión porque no la recurrió ni acudió per saltum a la jurisdicción. Negó la condena en costas por no encontrarse probadas.
RECURSO DE APELACIóN La parte demandante, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación y estimó que la sentencia no puede fundamentarse en lo dispuesto en los decretos reglamentarios porque excedieron lo establecido en la ley[18]. Además, reiteró los argumentos expuestos en la demanda, los cuales se resumen a continuación: Afirmó que se cumplieron los requisitos señalados en el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012 y se corrigió la declaración de renta liquidando el 100% del mayor impuesto propuesto en el requerimiento especial; que la norma no exigió el pago de las sanciones liquidadas en la declaración o la propuesta en el requerimiento, toda vez que solo sirven de referencia para efectos de la transacción. Sostuvo que no es de recibo el argumento de la Administración sobre la firmeza de la liquidación oficial de revisión, toda vez que la Ley 1607 de 202, no exigió agotar la vía gubernativa o presentar el recurso de reconsideración contra los actos proferidos con posterioridad a la vigencia de la ley (26 de diciembre de 2012); que la liquidación de revisión se profirió el 22 de abril de 2013.
Consideró que se excedió la facultad reglamentaria con la expedición de los Decretos 699 y 1694 de 2013, los cuales, a su juicio, por ser inconstitucionales, no debieron aplicarse por la Administración; que el numeral 4° del artículo 6 del Decreto 699 de 2013 vulneró la Ley 1607 de 2012 al modificarla y adicionar el requisito de la firmeza del acto, no establecido en ésta.
Estimó que se vulneró el artículo 683 ET; insistió en que se cumplieron los requisitos señalados en el artículo 148 de la ley 1607 de 2012 porque se corrigió la declaración, se pagó el 100% del mayor impuesto y se presentó la solicitud dentro del término legal. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante no intervino en esta etapa procesal.
La parte demandada reiteró que el demandante no cumplió los requisitos previstos en los artículos 148 de la Ley 1607 de 2012 y 6 del Decreto 699 de 2013 para acceder a la terminación por mutuo acuerdo, porque cuando se presentó la solicitud ya estaba en firme el acto objeto de transacción[19]. El Ministerio Público no emitió concepto en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad de las Actas números 299 del 26 de septiembre de 2013 y 431 del 18 de noviembre de 2013, respectivamente, y de la Resolución N° 404 del 23 de enero de 2014, actos administrativos por medio de los cuales la DIAN negó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por MIGUEL ANGEL CABALLERO GUEVARA.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala debe establecer si la liquidación oficial de revisión se encontraba en firme para la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo y, en consecuencia, si era procedente negar dicha petición. Para resolver, la Sala precisa lo siguiente: El artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, estableció la terminación por mutuo acuerdo, en los siguientes términos: «Artículo 148.
Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos tributarios, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, Requerimiento Especial, Liquidación de Revisión, Liquidación de Aforo o Resolución del Recurso de Reconsideración, podrán transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 31 de agosto del año 2013, el valor total de las sanciones, intereses y actualización de sanciones, según el caso, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada y pague o suscriba acuerdo de pago por el ciento por ciento (100%) del mayor impuesto o tributo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado. […] La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión, siempre y cuando no se incurra en mora en el pago de impuestos tributos y retenciones en la fuente, según lo señalado en el parágrafo 2° de este artículo.
Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición. La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el 30 de septiembre de 2013. […]». El precepto legal parcialmente transcrito permitía la transacción de un porcentaje de los valores propuestos o determinados en procesos administrativos de carácter tributario, aduanero y cambiario en los que antes de la entrada en vigencia de la ley se haya notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación oficial de revisión, resolución del recurso de reconsideración o resolución sanción. La intención del legislador al expedir la Ley 1607 de 2012 era terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria que estuvieran en discusión en vía administrativa o que fueran susceptibles de demanda en vía judicial, es decir, que a la entrada en vigencia de la citada ley no estén definidos o concluidos.
Lo anterior, porque como se desprende de la misma ley, la terminación por mutuo acuerdo es la que pone fin a la actuación de la Administración, pues el proceso administrativo tributario, aduanero o cambiario no ha finalizado, ya que se encuentra en discusión. En el artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 2013, modificado por el Decreto 1694 de 2013, se establecieron los requisitos para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, así: «Artículo 6.
Procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos, tributarios y aduaneros. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, podrán transar con la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el 31 de agosto de 2013, el valor total de las sanciones e intereses, según el caso, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los siguientes requisitos: 1.
Que con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, se haya notificado alguno de los siguientes actos administrativos: a) Requerimiento especial, ampliación del mismo, liquidación de revisión, liquidación de corrección aritmética, liquidación de aforo, liquidación oficial de revisión al valor, liquidación oficial de corrección de tributos aduaneros o la resolución que resuelve el correspondiente recurso de reconsideración; b) Pliegos de cargos, resolución que impone sanción o su respectivo recurso, cuando su imposición sea consecuencia de la determinación de un mayor impuesto o tributo aduanero a cargo o de un menor saldo a favor, en discusión; y c) Emplazamiento para declarar, resolución que impone sanción por no declarar y la resolución que resuelve el respectivo recurso.
Cuando la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) haya proferido o profiera actos que modifiquen los actos administrativos a que hacen referencia los literales a), b) y c) del presente numeral, se entenderá facultada para transar respecto del acto que resulte más favorable al contribuyente o usuario aduanero, según solicitud presentada, la cual en todo caso debe reunir los requisitos establecidos en el presente decreto y demás normas aplicables.
No obstante, esta posibilidad no procederá respecto de las terminaciones por mutuo acuerdo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren acordadas y suscritas, hayan puesto fin a la actuación administrativa tributaria, extinguido la obligación y presten mérito ejecutivo. 2. Que a 25 de diciembre de 2012, no se haya presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. 3.
Que a la fecha de la solicitud, siempre que sea del caso, el contribuyente corrija su declaración privada, de acuerdo con el mayor impuesto o el menor saldo a favor propuesto o determinado en el acto administrativo con base en el cual vaya a ser efectuada la terminación por mutuo acuerdo. 4. Que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presente hasta el 31 de agosto de 2013, siempre y cuando no se encuentre en firme el acto administrativo por no haberse agotado la vía gubernativa o haya operado la caducidad para presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Que se acredite el pago o acuerdo de pago de los valores a que haya lugar para que proceda la transacción. 6. Que se acredite el pago de la declaración privada de los impuestos o retenciones, correspondientes al periodo en discusión, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto o retención. 7. Que se acredite la prueba del pago de la declaración privada del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año gravable 2012, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto. […]» En sentencia del 2 de diciembre de 2015[20], la Sala se pronunció sobre la legalidad del numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 2013, en la que se precisó lo siguiente: «[…] el decreto se refirió a la imposibilidad de transigir en aquellas circunstancias en las que el acto administrativo no es susceptible de discusión ni administrativa ni jurisdiccional, i) porque no se ejercieron los recursos de sede administrativa, o ii) porque operó la caducidad.
Los dos eventos enervan la discusión del acto administrativo, pues en ambas circunstancias se ha cerrado la posibilidad de debatir ante la administración, y ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con los requisitos de procedibilidad que para el efecto dispone el CPACA[21] (Agotar los recursos de sede administrativa obligatorios y presentar en forma oportuna la demanda).
Por eso, la norma reglamentaria admite que aun cuando se hayan resuelto los recursos de sede administrativa, puede acudirse a la terminación por mutuo acuerdo, siempre que no haya vencido el término de cuatro meses, para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en esos casos aún existe la posibilidad de debate en vía judicial.
Es decir, que aquellos contribuyentes que presentaron los respectivos recursos de sede administrativa, y están dentro del término de ley para demandar los actos en los que constan las obligaciones a transigir, pueden hacer uso del beneficio de terminación por mutuo acuerdo. 2.4.- De tal suerte, que el decreto no estableció un requisito adicional a los fijados por el legislador, comoquiera que solo precisó el alcance de una limitación preestablecida en la Ley 1607.
Por lo tanto, la Sala considera que en su expedición, el gobierno no se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria, razón suficiente para negar su nulidad.» (se subraya) Sobre la oportunidad para la terminación por mutuo acuerdo de que tratan las normas citadas, la Sala señaló que “la autoridad fiscal, los contribuyentes, responsables solidarios y/o garantes; podrán transar o conciliar los actos administrativos allí enunciados, siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme o haya operado la caducidad, además de los otros requisitos allí previstos”[22].
De manera que, al operar la caducidad por no promoverse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el plazo dispuesto en el artículo 164 numeral 2) literal d) del CPACA [4 meses], implica para el Estado la pérdida de interés para conciliar o transar. En ese caso, ante la firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa, lo procedente es obtener el pago de la obligación tributaria debida, puesto que solo es posible transar un litigio que se encuentra pendiente y no uno terminado, respecto del cual ya no es posible su discusión en sede gubernativa o jurisdiccional[23].
En consecuencia, si la terminación por mutuo acuerdo busca evitar la controversia jurisdiccional, es imperativo que el acto administrativo no se encuentre en firme y que el término para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se encuentre vencido, pues ante la firmeza del acto o del fenómeno jurídico de la caducidad, desaparece el objeto sobre el cual “transar”.
EL CASO CONCRETO En el expediente obra prueba de los siguientes hechos: El 25 de julio de 2012, la División de Gestión de Fiscalización de Personas Naturales de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá expidió el Requerimiento Especial 322392012000187, en el cual propuso modificar la declaración del impuesto sobre la renta del año gravable 2009 presentada por el actor, en el sentido de aumentar el saldo a pagar ($263.137.000) e imponer sanción por inexactitud ($320.763.000), para determinar un saldo a pagar de $583.900.000[24].
El 23 de octubre de 2012, el demandante, por medio de apoderada, radicó un escrito para dar respuesta al requerimiento especial[25]. Ni el poder, ni el escrito referido, fueron firmados por la apoderada del actor, y no hay constancia de presentación personal[26]. El 22 de abril de 2013 se profirió la Liquidación Oficial de Revisión N° 322412013000255, por medio de la cual se confirmó lo propuesto en el requerimiento especial[27].
Dicho acto fue notificado por correo el 24 de abril de 2013[28]. No se interpuso recurso de reconsideración, ni se acudió directamente ante la jurisdicción[29]. El 26 de julio de 2013, el actor corrigió la declaración del impuesto sobre la renta del año 2009 y pagó el 100% el mayor valor del impuesto determinado por la administración (fl. 65 c.p).
El 30 de agosto de 2013, el demandante presentó solicitud de terminación por mutuo acuerdo en relación con el requerimiento especial 322392012000187 de 25 de julio de 2012, con fundamento en el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012[30]. Mediante Acta N° 299 del 26 de septiembre de 2013[31], el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo decidió no transar y, en consecuencia, no terminar por mutuo acuerdo el proceso administrativo de determinación oficial del impuesto porque: (i) no se corrigió la declaración en los términos exigidos al no incorporar la sanción por corrección liquidada en la declaración privada y (ii) no se interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión y, por ende, estaba en firme.
Contra la anterior decisión el demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación[32]; los cuales fueron resueltos mediante Acta N° 431 del 18 de noviembre de 2013[33] y la Resolución N° 404 del 23 de enero de 2014[34], respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión de no aceptar la terminación por mutuo acuerdo.
Pues bien, son hechos probados y no discutidos por las partes que (i) la Liquidación Oficial de Revisión 322412013000255 del 22 de abril de 2013, por medio de la cual se determinó oficialmente el impuesto sobre la renta por el año gravable 2009 a cargo del actor, se notificó por correo el 24 de abril de 2013, como consta en la guía de envío emitida por la empresa de mensajería[35] y que (ii) contra dicho acto el demandante no interpuso el recurso de reconsideración de que trata el artículo 720 ET.
(el cual quedó ejecutoriado el 25 de junio de 2013), y no acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto liquidatorio, como consta en la certificación del 25 de septiembre de 2013 de la Secretaria Jurídica de la División de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá[36].
Si bien es cierto que para la fecha en la cual el actor corrigió la declaración del impuesto sobre la renta por el año gravable 2009 y pagó el 100% del mayor impuesto determinado por la Administración en la citada liquidación (26 de julio de 2013), se encontraba dentro del término para demandar directamente ante la jurisdicción la liquidación oficial de revisión (26 de agosto de 2013), conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 720 del ET[37], también lo es que no dio respuesta al requerimiento especial, toda vez que el escrito por el cual se pretendió dar dicha respuesta, no se suscribió (firmó) por la apoderada del demandante, la cual, además, no le hizo presentación personal, como lo exige el artículo 559 del ET; y lo mismo ocurrió con el poder que se le otorgó para el efecto[38].
En consecuencia, es evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo (30 de agosto de 2013[39]), se encontraba en firme el acto administrativo liquidatorio, pues fue proferido y notificado con anterioridad a la petición de terminación por mutuo acuerdo y no fue recurrido en sede administrativa ni demandado ante la jurisdicción. Así las cosas, la petición no cumple con el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 12 de abril de 2013 para acceder al beneficio tributario de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012.
Por lo demás, contrario a lo aducido por el recurrente, relativo a que solo incluyó en la corrección de la declaración el 100% del mayor impuesto y no la sanción liquidada en la declaración o la propuesta en el requerimiento, ello se opone a lo dispuesto en el artículo 6 [num. 3] del Decreto 699 de 2013, según el cual es requisito «Que a la fecha de la solicitud, siempre que sea del caso, el contribuyente corrija su declaración privada de acuerdo con el mayor impuesto o el menor saldo a favor propuesto o determinado, en el último acto administrativo a transar, notificado en vía gubernativa hasta el 25 de diciembre de 2012».
Con base en la anterior norma, y como lo sostuvo la Administración, el demandante debió corregir su declaración con el mayor impuesto determinado, sin excluir la sanción por corrección que declaró de manera voluntaria. En consecuencia, no procede la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por MIGUEL ANGEL CABALLERO GUEVARA, como lo señaló el a quo, razón por lo cual la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Finalmente, se observa que, a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, no procede la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso) en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1. CONFIRMAR la sentencia del 23 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 2.
Sin condena en costas en esta instancia. Se reconoce personería para actuar en nombre de la entidad demandada al abogado Juan Carlos Benavides Parra, conforme con el poder que obra en el folio 155 del c.p. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA SALVAMENTO DE VOTO Consejero: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Radicación número: 25000-23-37-000-2014-00574-01 (23915) Actor: MIGUEL ÁNGEL CABALLERO GUEVARA Demandado: DIAN Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sección, me permito manifestar que salvo el voto frente a la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2019, por las razones que paso a exponer: 1.
Respecto de las liquidaciones oficiales, el artículo 720 del ET prevé el recurso de reconsideración como medio de impugnación contra estos actos administrativos, es decir, la interposición y decisión de este recurso se constituye en el requisito indispensable para agotar la vía gubernativa, como requisito de procedibilidad para poder ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante lo anterior, en el parágrafo del citado artículo 720[40] se establece la posibilidad de prescindir del recurso de reconsideración en aquellos casos en los que el requerimiento especial expedido con anterioridad a la liquidación oficial se haya atendido en debida forma, en los términos del artículo 707 del ET[41]. 2. De manera que, para debatir la legalidad de la liquidación oficial en sede jurisdiccional el contribuyente tiene dos opciones: (i) agotar en debida forma la vía gubernativa a través de la interposición del recurso de reconsideración, atendiendo las formalidades y el plazo previsto en la ley [arts. 720 y 722 del ET] ó (ii) acudir en forma directa [per saltum], siempre que se haya atendido en debida forma el requerimiento especial [parágrafo art. 720 ib] y se presente la demanda contra la liquidación oficial dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación. 3.
Así las cosas, le corresponde al juez de conocimiento, examinar si en el caso sometido a su consideración se cumplen los presupuestos para que el contribuyente acuda en forma per saltum ante esta jurisdicción. Es decir, se deberá revisar si se atendió en debida forma el requerimiento especial y si la demanda contra la liquidación oficial de revisión se presentó dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación. 4.
En este caso, la Sala precisó que a la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo (30 de agosto de 2013), se encontraba en firme el acto administrativo liquidatorio, pues fue proferido y notificado con anterioridad a la petición de terminación por mutuo acuerdo y no fue recurrido en sede administrativa ni demandado ante la jurisdicción. Además, descartó la posibilidad de acudir per saltum, conforme a lo previsto en el parágrafo del artículo 720 del ET, porque no dio respuesta al requerimiento especial, toda vez que el escrito por el cual se pretendió dar dicha respuesta, no se suscribió por la apoderada del demandante, la cual, además, no le hizo presentación personal, como lo exige el artículo 559 del ET; y lo mismo ocurrió con el poder que se le otorgó para el efecto. 5.
En mi criterio, la Administración al advertir que el apoderado no suscribió la respuesta al requerimiento especial, debía requerirlo para que subsanara esas falencias o entender que estaba actuando como agente oficioso[42]. Como la Administración no actuó de conformidad, se debe entender debidamente presentada la respuesta al requerimiento especial y, por esto, para la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo no se encontraba en firme el acto liquidatorio, todo, porque podía acudir vía per saltum. 6.
Así las cosas, la petición de terminación por mutuo acuerdo cumplía con el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 12 de abril de 2013 para acceder al beneficio tributario de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012. En este sentido dejo sentado mi salvamento de voto. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Fl. 68 c.p. [2] Fl. 17 c.a. [3] Fls. 55 a 61 c.p. [4] Fls. 71 a 76 c.p. [5] Fls. 70 y 76 c.p. [6] Fls. 45 a 61 c.p. [7] Fl. 44 c.p. [8] Fl. 43 c.a. [9] Fls. 2-3 c.a. [10] Fls. 38 a 40 c.p. [11] Fls. 60 a 66 c.a. [12] Fls. 24 a 30 c.p. [13] Fls. 14 a 30 c.p. [14] Fls. 6 y 7 c.p. [15] Fls. 94 a 103 c.p. [16] Fls. 126 a 137 c.p. [17] Fls. 169 a 181 c.p. [18] Fls. 191 a 199 c.p. [19] Fls. 211-212 c.p. [20] Exp. 20066, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [21] Artículo 161-2.
Requisitos previos para demandar. (…) “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.” Artículo 164 num 2. Literal d). Oportunidad para presentar la demanda. (…)“Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales” [22] Sentencia de 5 de abril de 2018, Exp. 22919, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [23] Sentencia del 24 de octubre de 2018, Exp. 22198, C.P. Milton Chaves García. [24] Fls. 55 a 61 c.p. [25] Fls. 71 a 76 c.p. [26] Fls. 70 y 76 c.p. [27] Fls. 45 a 61 c.p. [28] Fl. 44 c.p. [29] Fl. 43 c.a. [30] Fls. 2-3 c.a. [31] Fls. 38 a 40 c.p. [32] Fls. 60 a 66 c.a. [33] Fls. 24 a 30 c.p. [34] Fls. 14 a 30 c.p. [35] Fl. 44 c.p. – El 24 de abril de 2013 fue recibida en las oficinas del demandante, según consta en guía # 1077323662 de Servientrega. [36] Fl. 43 c.a. [37]
ARTICULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. (…)
PARAGRAFO C uando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial. [38] Este hecho lo puso de presente la Administración en la liquidación oficial de revisión, quien se abstuvo de incorporar el escrito presentado por el actor para efectos de proferir dicho acto.
Fl. 47 vto. c.p. [39] Fls. 2-3 c.p. [40] “Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial y no obstante se practique liquidación oficial, el contribuyente podrá prescindir del recurso de reconsideración y acudir directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial”. [41]
ARTICULO 707. RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la fecha de notificación del requerimiento especial, el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deberá formular por escrito sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la Administración se alleguen al proceso documentos que reposen en sus archivos, así como la práctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean conducentes, caso en el cual, éstas deben ser atendidas. [42] Art. 557 E.T. Agencia oficiosa.
Solamente los abogados podrán actuar como agentes oficiosos para contestar requerimientos e interponer recursos. En el caso del requerimiento, el agente oficioso es directamente responsable de las obligaciones tributarias que se deriven de su actuación, salvo que su representado la ratifique, caso en el cual, quedará liberado de toda responsabilidad el agente.