85001-33-33-001-2016-00263-02 — Consejo de Estado

RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR - Confirma, modifica y adiciona / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO Y A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS - Por falta de unidades sanitarias en establecimiento penitenciario y carcelario / ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL DEL SISTEMA PENITENCIARIO Y CARCELARIO - Por hacinamiento / MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO - Competencias legales y reglamentarias en relación con el sistema penitenciario y carcelario Conforme con el marco normativo de funciones y competencias asignado al Ministerio de Justicia y del Derecho, a dicha cartera le son exigibles las obligaciones de coordinación, seguimiento y establecimiento de la política criminal y penitenciaria.

No obstante, aun cuando dicha autoridad no es la competente para satisfacer las necesidades de infraestructura y de bienes y servicios de la población carcelaria del país, pues estas atañen al INPEC y a la USPEC, no puede desconocer que la superación de la problemática requiere de la colaboración armónica, conjunta, solidaria y concatenada de todas las entidades del Estado.

Ahora, como las deficiencias asistenciales y de servicios públicos que afectan a los reclusos del EPC de Yopal, vulneran los derechos colectivos de la población carcelaria y constituyen el incumplimiento de los mínimos constitucionales asegurables en materia de infraestructura y servicios públicos, el Ministerio de Justicia y del Derecho, como ente rector de la política pública penitenciaria y carcelaria, debe articular a las entidades encargadas de materializar la prestación de bienes y servicios en ese ámbito, deber exigible en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.1.12.3.2 del Decreto 0204 de 10 de febrero de 2016, respecto de la integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC.

Para la Sala no cabe duda que las condenadas, - INPEC, USPEC y Ministerio de Justicia y del Derecho-, deben garantizar los recursos y los instrumentos necesarias para facilitar la construcción, creación, fusión, supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de los centros carcelarios; a fin de que dichos establecimientos cuenten con unas instalaciones mínimas que garanticen la vida digna y la salud de estas personas.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que los argumentos del recurrente no están llamados prosperar y, por tanto, confirmará la sentencia recurrida, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 0204 DE 2016 - ARTÍCULO 2.2.1.12.3.2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 85001-33-33-001-2016-00263-02(AP) Actor: WILLIAM DARÍO ALDANA GAMA Demandado: ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE YOPAL La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO[1] contra la sentencia de 21 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare[2], que accedió a las pretensiones de la demanda.

I-.

ANTECEDENTES El señor WILLIAM DARÍO ALDANA GAMA, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[3], presentó ante la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Yopal[4] demanda contra el ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE YOPAL[5] con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Igualmente solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y la integridad física. I.2.- Hechos El actor indicó que la problemática que presenta el EPC Yopal, relacionada con el hacinamiento de los internos, el escaso suministro de agua y la falta de ventilación, constituye “tortura física, fisiológica y moral o un trato cruel e inhumano”.

Al respecto, explicó lo siguiente: -. Las celdas del establecimiento están diseñadas para 4 personas, empero albergan entre 6 y 7 internos, teniendo que instalar en el piso de esos espacios hasta 3 colchonetas. -. El suministro de agua para las celdas es de 15 minutos, tiempo en el que los internos de las celdas deben realizar sus necesidades fisiológicas y de aseo. -.

La temperatura de la región es alta y la ventilación del lugar es insuficiente. -. El patio 4 del establecimiento cuenta con cuatro (4) baterías sanitarias para 300 internos, sin embargo, dos (2) están dañadas “porque no absorben los excrementos, convirtiéndose en 2 cloacas putrefactas e incluso les ha tocado realizar sus necesidades fisiológicas en bolsas”. -.

El Director del EPC Yopal manifestó que ante el averió de uno de los tanques de almacenamiento de agua el “el daño se podía agravar”. Como posibles soluciones a la problemática, el actor planteó la posibilidad de: i) tumbar unos barrotes de cemento y reemplazarlos por varillas de hierro para mejor la ventilación, ii) autorizar la instalación de ventiladores eléctricos, iii) instalar como mínimo otras 8 baterías sanitarias y así dar cumplimiento al Acuerdo 0011 de 31 de octubre de 1995[6], que establece que “por cada 25 internos debe existir una batería durante el día en cada patio”, y iv) dejar las puertas de las celdas abiertas para que los internos puedan acceder a las baterías sanitarias.

I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de los derechos fundamentales y colectivos en mención y, en consecuencia, que se disponga lo siguiente: “[…] una auditoria precedida por el señor juez para verificar las situaciones narradas y recolectar la evidencia para buscar una solución a los problemas que los aquejan y que la misma esté acompañada por un representante de la oficina de la Presidencia de la República, del Ministerio de Justicia, del Ministerio de Salud, de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del Pueblo, de la Gobernación de Casanare, de la Alcaldía de Yopal, de la Personería Municipal, de los jueces de ejecución de penas, de la Cruz Roja Internacional y de la oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos […]”.

I.4.- Actuación Sometida a reparto, la acción correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que mediante providencia de 10 de agosto de 2016[7] transmutó la acción a tutela y en sentencia de 22 de agosto de 2016[8], amparó los derechos fundamentales al agua y a la dignidad humana. El Tribunal, en sede de impugnación, mediante auto de 26 de septiembre de 2016[9], declaró la nulidad de lo actuado, admitió el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, dispuso la vinculación del INPEC, la USPEC, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho y de Salud y Protección Social, y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Yopal EICE E.S.P.[10].

Adicionalmente, decretó de oficio las siguientes medidas cautelares: “[…] 1. Ordenar a la Directora de la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, y al Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario - EPC YOPAL, y/o quienes hagas sus veces, que a fin de dar solución provisional a la vulneración de los derechos colectivos de los reclusos del referido penal, procedan de la siguiente manera: 1.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia: 1. Dispondrán todo lo necesario para que dentro de este término todas las baterías sanitarias o retretes existentes en el EPC YOPAL se encuentren en perfecto estado de funcionamiento. 2. Adoptarán las medidas provisionales necesarias para garantizar a los internos del penal agua suficiente que les permita mantener aseados los baños, y en general, satisfacer sus necesidades básicas y de aseo; y, 2.

Dentro del mes siguiente a la notificación de esta providencia tanto la USPEC como el EPC Yopal adoptarán las medidas que sean necesarias para que, de ser posible, los internos del penal puedan disponer de agua en forma permanente, o al menos, se restablezca el suministro de agua en cantidades suficientes para que puedan satisfacer sus necesidades básicas y de aseo […]”.

El Tribunal consideró que a los internos del EPC Yopal se les debía garantizar el suministro de agua y el debido funcionamiento de los servicios sanitarios. La anterior decisión se notificó por estado el 27 de septiembre de 2016 y contra la misma no se presentaron recursos. I.5. Defensa I.4.1.- El USPEC a través de oficio núm. 120-1-GJCDT-19266 de 3 de octubre de 2019[11], indicó que para atender las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicio del EPC Yopal, el INPEC le debe reportar las necesidades del establecimiento según lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 2 del Decreto 4151 de 3 de noviembre de 2011[12], para luego, según el presupuesto asignado, establecer las prioridades.

En ese orden, indicó que la Dirección de Infraestructura de la entidad y los directores de los establecimientos realizan visitas periódicas a los centros para verificar las áreas más urgentes a intervenir y proyectar la definición de los criterios de priorización para luego efectuar la intervención en materia de mantenimiento y adecuación. Consideró que el objeto de la entidad tiene sustento y desarrollo en el insumo que el INPEC le aporte, pues es este quien determina las necesidades en materia de infraestructura.

En cuanto a los recursos, indicó que para efectos de adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos y tecnológicos y de infraestructura necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria, el inciso 4 del artículo 16 de la Ley 1709 de 20 de enero de 2014[13], faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para asignar los recursos suficientes para la creación, modificación y mantenimiento de los establecimientos de reclusión. No obstante, si bien la entidad presenta anteproyectos de presupuesto en los que incluye recursos para el cumplimiento de las diferentes acciones judiciales, dicha cartera y el Departamento Nacional de Planeación, en cumplimiento de las metas presupuestales y el marco de gastos, establecen unos límites para cada sector y sus entidades, lo que, en su criterio, no permite atender la totalidad de las necesidades.

Conforme con lo anterior, precisó que para cumplir las prioridades de construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden nacional, y de mantenimiento, mejoramiento y conservación de la infraestructura física del sistema penitenciario y carcelario, indicadas por el INPEC, solicitó el presupuesto suficiente en las vigencias 2013, 2014 y 2015, empero no fueron apropiadas.

Insistió en que el adecuado desarrollo su objeto depende de la priorización de necesidades que le reporte el INPEC y el presupuesto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le asigne para esos efectos. Respecto del suministro de agua las 24 horas del día en el EPC Yopal, señaló que este le corresponde a la EAA de Yopal EICE E.S.P., y al INPEC, por intermedio del Director, definir los horarios de suministro y frecuencia, puesto que, en lo de su competencia, ha cumplido con el mantenimiento de la infraestructura hidráulica en dicho centro, conforme las obras priorizadas por el INPEC.

Al respecto, relacionó los siguientes procesos contractuales adelantados en el EPC Yopal: “[…] 1. Dentro del Convenio de Gerencia 274 de 2014, suscrito con FONDECON, se le destino $316.921.822, cuyo objeto fue 'Mantenimiento, mejoramiento y conservación de la infraestructura física general del EPC Yopal' y $79.652.389, para 'Mantenimiento, mejoramiento y conservación de la infraestructura física del área de sanidad […]'. 2.

Contrato 280 de 2014, cuyo objeto fue 'Mantenimiento y operación de los sistemas de captación (pozos de bombeo), tratamiento y almacenamiento de agua potables en el establecimiento […]' por valor de $322.289.123, suscrito con ACUAMEUNIER S.A.S. 3. Contrato 281 de 2014, cuyo objeto fue 'Mantenimiento y operación de la planta de tratamiento de agua residual en el establecimiento […]' por valor de $549.208.785, suscrito con ACUAMEUNIER S.A.S. 4.

Contrato 349 de 2014, cuyo objeto fue 'Mantenimiento correctivo a todo costo de calderas, líneas de distribución de vapor y equipos de lavandería en los establecimientos penitenciarios: […] EPC-Yopal […]', por valor de $338.048.215, suscrito con Unión Temporal GML Oriente. 5. Contrato 183 de 2015, cuyo objeto fue 'Mantenimiento, mejoramiento y conservación de la infraestructura física, general en establecimientos penitenciarios y carcelarios a nivel nacional (grupo 21: EPC-Yopal […]', por valor de $490.822.204, el cual ha sido adicionado en la suma de $147.145.000, a efectos de construir dos celdas de aislamiento y las oficinas de control de sanidad, bioseguridad, para el EPC Yopla, suscrito con Consorcio Valles de Libertad. 6.

Contrato 266 de 2015, cuyo objeto fue 'Suministro, instalación, puesta en marcha, mantenimiento y operación de sistema de captación (pozo de bombeo), tratamiento de almacenamiento, distribución, optimización (incluye: mantenimiento y operación de pozo profundo), tanques de almacenamiento y operación de todos los sistemas residuales en los siguientes establecimientos […] EPMSC-Yopal', por valor de $171.117.101, suscrito con ACUAMEUNIER S.A.S. 7.

Contrato 290 de 2015, cuyo objeto es 'Contratar el mantenimiento de calderas y equipos de lavandería en los establecimientos penitenciarios: […] EPC-Yopal […]', por un valor de $179.937.024. 8. Contrato de Interventoría 298 de 2015, cuyo objeto es 'Interventoría técnica, administrativa y financiera para la ejecución de obras de mantenimiento, mejoramiento y conservación de la infraestructura física general en establecimientos penitenciarios: […] EPC-Yopal […]', por un valor de $50.204.800, suscrito con Consorcio Conseing Ltda. PI LTDA. […]”.

Concluyó que la acción es improcedente por inexistencia de acciones u omisiones que vulneren o amenacen los derechos colectivos invocados, y de un daño contingente. Posteriormente, la USPEC, mediante oficio núm. 120-1-GJCDT-E-2014-0004284 de 15 de marzo de 2017[14], informó que la Dirección de Infraestructura de la entidad, a través del memorando DINFRA 2243 de 13 de marzo de 2017, le manifestó lo siguiente: -.

Las intervenciones realizadas en materia de infraestructura en los establecimientos del orden nacional, se efectuaron de acuerdo con el presupuesto asignado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual estimó insuficiente, y según las priorizaciones dadas por el INPEC. -. Las obras priorizadas por la Dirección del EPC Yopal, teniendo en cuenta las necesidades de mayor impacto del sistema carcelario y los requerimientos judiciales pendientes de cumplimiento, fueron el mantenimiento de la red eléctrica, los pisos en cuartos fríos en rancho, de lavado y pasillos en rancho y la adecuación de baterías sanitarias en pabellón. -.

Suscribió el contrato de obra núm. 183 de 2015 con el Consorcio Valles de Libertad con el objeto efectuar mantenimiento, mejoramiento y conservación de la infraestructura física del EPC Yopal, que la ejecución incluyó el mantenimiento e independización de redes hidráulicas, reparaciones de baños, áreas de lavado y otras áreas en los diferentes pabellones, y que las obras se entregaron el 5 de agosto de 2016, en la que se dejó constancia que los lavamanos y sanitarios estaban en funcionamiento. -.

Desarrolló actividades tendientes a la contratación de los requerimientos que demanda el EPC Yopal, que se adelantaran con recursos de la vigencia 2017, a través del contrato interadministrativo de gerencia de proyectos núm. 216144 suscrito con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo[15], con el fin de atender la adecuación de instalaciones: eléctricas, hidrosanitarias, acometida de agua potable de pabellones y áreas administrativas, de tanque de almacenamiento y sistema de bombeo, de rancho, talleres y aulas, de Pabellón ERE, de iluminación perimetral, de aires acondicionados e infraestructura general.

I.4.2.- El INPEC a través de oficio núm. 153-EPCYOP-DIR-233 de 13 de marzo de 2017[16], expuso que, si bien, realizó gestiones tendientes a cumplir las medidas cautelares decretadas, éstas no fueron suficientes porque el USPEC no atendió los requerimientos efectuados con ese propósito. En ese entendido, indicó que el USPEC incumplió las funciones establecidas en el artículo 4° del Decreto 4150 de 3 de noviembre de 2011[17], relacionadas con la gestión y operación para el suministro de bienes e infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios.

Al respecto, relacionó las siguientes actuaciones que adelantó ante el USPEC: “[…] Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR-403 de fecha 19 de mayo de 2016 a la Directora (e) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC” de asunto: Solicitud Estudios Capacitación y Demanda del consumo del servicio de Agua en el EPC YOPAL. Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR-404 de fecha 19 de mayo de 2016 a la Directora (e) de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC”.

Solicitud Estudios Capacitación Sanitaria EPC YOPAL. Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR de fecha 26 de julio de 2016 al Ingeniero JESÚS JIMÉNEZ Funcionario de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC” de asunto: Inclusión Partida Presupuestal para Ampliación Capacidad Suministro de Agua para EPC YOPAL. Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR de fecha 5 de agosto de 2016 a la Directora de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios “USPEC” de asunto: Inclusión Partida Presupuestal para Ampliación Capacidad Suministro de Agua en el EPC YOPAL.

Mediante ACTA DE ENTREGA DE OBRAS del 31 de agosto de 2016 se resumieron los capítulos ejecutados como lo son: 1. Mantenimiento y reparaciones iluminación exterior perimetral; 2. Mantenimiento y reparaciones sistema de bombeo de agua potable; 3. Independización de redes hidráulicas; 4. Mantenimiento y reparaciones sistema grupo electrógenos; 5.

Construcción de edificación de dos celdas de bioseguridad con la respectiva celda de guardia; 6. Mantenimiento de sistema de aires acondicionados y suministro de equipos nuevos; 7. Mantenimiento y reparaciones de baños, área de lavado y otras áreas en los diferentes pabellones. El 2 de septiembre de 2016 en reunión de la Comisión Departamental de Inspección y Seguimiento Penitenciario en Acta núm. 001, uno de los temas principales fue el agua potable y saneamiento básico dentro de los compromisos la doctora […] Asesora Dirección Infraestructura USPEC se comprometió a inmediatamente comunicar a la entidad y al contratista para que dicha situación se atienda de manera urgente en especial el mantenimiento y arreglo de los pozos profundos se dé cuanto antes.

El día 2 de septiembre de 2016 en Acta núm. 416 de la Oficina de Dirección del ECP Yopal, se realizó visita de inspección a las plantas de tratamiento PTAP y PTAR por parte de la Asesora de Infraestructura del USPEC la doctora […] se comprometió a gestionar ante la Dirección de infraestructura urgentemente una visita por parte de dos funcionarios profesionales especializados con el fin de cuantificar y viabilizar una solución a la novedad presentada, además se sigue de manera urgente los recursos necesarios para el Mantenimiento correctivo de los pozos de abastecimiento de agua.

El día 7 de septiembre de 2016 en Acta núm. 424 en la Oficina de Dirección del EPC Yopal, se realizó visita de inspección a las plantas de tratamiento de agua potable PTAR y PTAT del ACP Yopal donde nuevamente la USPEC adquiere compromisos de realizar mantenimiento preventivo al pozo profundo núm. 01 y mantenimiento correctivo al pozo núm. 02.

Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR-808 de fecha 7 de septiembre de 2016 a la doctora […] Gerente de la Empresa Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal de asunto: Solicitud de apoyo suministro de agua potable a través de tracto camiones con el fin de suplir las necesidades y horarios establecidos al personal privado de la libertad, es así que mediante colaboración de las entidades de control (Defensoría del Pueblo) se logró gestionar el día jueves 1 de septiembre de 2016 el ingreso de carro tanques de agua potable en horarios diurnos y nocturnos para brindar sete servicio al personal privado de la libertad.

Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR-0814 de fecha 9 de septiembre de 2016 de asunto: Solicitud de Intervención Urgente Pozos Profundos EPC YOPAL, con base a incidente de desacato en mención a la Directora General de la “USPEC” […] con el fin de conminar esta unidad a fin de buscar una solución radicar a esta situación. Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR-961 de 17 de noviembre de 2016 dirigido a la Dirección de la USPEC Asunto: Intervención inmediata urgente pozo profundo EPC YOPAL.

Mediante oficio 153 DINFRA-0037 de fecha 03 de enero de 2017, se brindó respuesta al oficio 2016EE0009951 el cual manifiesta que la USPEC desarrolla actividades tendientes a la contratación de los requerimientos que demanda el Establecimiento APMSC de Yopal, e informa que adelantara con los recursos de la vigencia 2017, a través de contrato interadministrativo de Gerencia de Proyectos núm. 216144 suscrito entre la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE.

Mediante oficio 153 EPCYOP-DIR-129 de fecha 10 de febrero de 2017 dirigido al Director USPEC Asunto: SOLICITUD INSUMOS. Mediante oficio 153 EPCYOP-MANT-DIR-161 de fecha 33 de febrero de 2017, se le solicitó al Ingeniero William René Garzón Subdirector de Construcción y Conservación priorizar las obras el proceso de contratación al encontrarse urgencia manifiesta en los pozos que suministran agua al establecimiento. […]”.

Destacó que entre las medidas y gestiones adoptadas para mitigar la problemática: i) entregó canecas para almacenamiento de agua en cada uno de los patíos, ii) estableció horarios de distribución, iii) obtuvo apoyo de suministro a través de tracto camiones, e iv) ingresó carrotanques de agua potable en horarios diurno y nocturno. Concluyó que pese a las múltiples solicitudes formuladas al USPEC, no ha realizado contratación ni destinación de recursos para el suministro permanente de agua, omisión que ha provocado problemas en los pozos profundos.

I.4.3.- La EAA de Yopal EICE E.S.P., por intermedio de apoderado[18], respondió que dentro de sus funciones no está la construcción de obras sino aquellas objeto de su creación, como es la prestación del servicio público. No obstante, ha apoyado el suministro de agua potable en el EPC de Yopal, en proporción de 841 m3, durante los meses de septiembre y octubre de 2016.

Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva con fundamento en que los responsables de atender la problemática son el EPC de Yopal, el INPEC y el Ministerio. I.4.4.- El Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio de apoderado[19], respondió que no puede ser sancionado por los hechos y pretensiones invocados en la demanda comoquiera que, en materia penitenciaria y carcelaria, las encargadas directas de la administración, mantenimiento, control, seguridad, instrucción, sanidad, salubridad y provisión de tratamientos médicos de los internos, son el INPEC y la USPEC, según lo dispuesto en el artículo 3, -numerales 5 y 15-, del Decreto 270 de 29 de enero de 2010[20].

Señaló que de conformidad con el artículo 168 de la Ley 65 de 19 de agosto de 1993[21], el INPEC está facultado para declarar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria en caso de graves situaciones de orden sanitario que expongan al contagio al personal del centro de reclusión o que sus condiciones higiénicas no permitan la convivencia en el lugar, normativa con fundamento en la cual el INPEC expidió la Resolución núm. 1505 de 31 de mayo de 2013, “Por la cual se declara el estado de Emergencia Penitenciaria y Carcelaria en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional del INPEC”, con el fin de conjurar la grave situación de salud de los centros de reclusión. Señaló que en el marco de la competencia de diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria, efectuó las siguientes gestiones: i) Desarrolló un plan de construcción y refacción carcelaria tendiente a garantizar a los recursos las condiciones de vida dignas, con el objeto de lograr unas instalaciones adecuadas, en terrenos adquiridos, sectores definidos de acuerdo con el perfil del interno, sistemas de seguridad con tecnología de punto y áreas de resocialización y de circulación. En observancia al exceso en la demanda de cupos penitenciaros sobre las posibilidades de oferta, se continuó con un proceso de rediseño del entornó penitenciario, formulándose una estrategia de expansión de cupos con sustento en los documentos CONPES 3277 de 2004, 3412 de 2006 y 3575 de 2009, aprobados con el objeto de adecuar la situación espacial y habitacional de los internos, preservar el orden interno y mantener la gobernabilidad del sistema, esfuerzo que significó un presupuesto cercano al billón de pesos y que constituye un precedente en cuanto a modernización de infraestructura y erradicación de hacinamiento.

Agregó que los documentos CONPES contemplan la construcción y dotación de 10 nuevos Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional, -ERON-, con los cuales se busca ampliar y mejorar la información sobre la población reclusa, recaudar la infraestructura para reducir el hacinamiento, implementar mecanismos sustitutivos de la pena de prisión con vigilancia electrónica, vincular al sistema de salud a la totalidad de los internos, reducir los delitos y la corrupción en los centros carcelarios, erradicar la violación de derechos humanos y generar 22.703 para los 139 establecimientos existentes.

Sostuvo que el Plan Nacional de Desarrollo proyectado para los años 2011- 2014, autorizó al INPEC que mediante concesión, lleve a cabo la construcción, mantenimiento y conservación de los centros penitenciarios y carcelarios con el objeto de disminuir la tasa de hacinamiento y mejorar la calidad de vida de los internos, para lo cual se firmó un convenio con el INPEC y la Corporación Andina de Fomento, el 13 de julio de 2011, cuyo objeto fue la ampliación de la capacidad del sistema penitenciario y carcelario en 26.000 para el año 2014, mediante la construcción de 6 a 8 establecimientos de reclusión. ii) Elaboró una estrategia para superar la crisis penitenciaria y carcelaria, a través de la identificación de los siguientes principales problemas: falta de infraestructura carcelaria, deficiencias en la prestación del servicio de salud, política criminal reactiva, insuficiencia del personal de vigilancia y seguridad y corrupción dentro del sistema. iii) Presentó un proyecto de reforma al Código Penitenciario y Carcelario tendiente a la modificación de la regulación del cumplimiento de las medidas de aseguramiento y la ejecución de las penas privativas de la libertad, la definición del sistema nacional penitenciario y carcelario, la instrucción de aspectos relevantes en relación con las funciones de los jueces de penas y medidas de seguridad y la consagración expresa de la prohibición de tratos crueles y degradantes.

Por lo anterior, se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló las excepciones de falta de competencia para satisfacer los derechos colectivos invocados, prelación de órdenes constitucionales para superar el hacinamiento carcelario causado por el estado de cosas inconstitucionales, y agotamiento de jurisdicción respecto del problema de suministro eficiente de agua al interior del establecimiento.

I.4.5.- El EPC de Yopal, por intermedio de apoderado[22], contestó que el sobrecupo carcelario es un problema estructural que afecta a todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, en razón al número de internos. Precisó que el establecimiento dispone de 918 cupos como capacidad instalada, empero tiene 1362 internos intramuros y 314 en prisión y detención domiciliaria, cifra que excede un 48% de lo permitido, situación que se repite en el pabellón núm. 4 en el que habitan 269 internos cuando la capacidad es de 178 personas.

Explicó que no cuenta con disponibilidad presupuestal comoquiera que el USPEC es la entidad que tiene a su cargo la responsabilidad de manejar los recursos necesarios para el funcionamiento y estructura de los ERON. Añadió que el EPC de Yopal cuenta con un sistema de abastecimiento de agua autónomo, -Planta de tratamiento de agua potable-, que se surte de dos (2) pozos profundos de los cuales solo uno (1) se encuentra en funcionamiento al 50% de la capacidad, con una captación de 345.600 litros diarios, que son almacenados en dos tanques y desde ahí son bombeados a cada uno de los pabellones del establecimiento en los horarios establecidos por la Dirección del centro de reclusión a través de los oficios núms. 679 de 1o. de agosto de 2016 y 04 de 27 de septiembre de la misma anualidad, cantidad de agua que no es suficiente para mantener abastecido el establecimiento las 24 horas del día, por lo que se provee a cada pabellón dos horas y 15 minutos, aunado al bombeo con carro tanque que presta la EAA de Yopal EICE E.S.P. Señaló que en cumplimiento de lo dispuesto en la acción de tutela proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal en el expediente núm. 2016- 000263, la funcionaria encargada del Plan Integral de Gestión Ambiental, entregó 5 canecas plásticas por patio con capacidad de 150 litros cada una, para disposición de residuos solidos y almacenamiento de agua temporal.

Adicionalmente, cada patio cuenta con un tanque de almacenamiento de agua de 1000 litros y en cada celda recipientes de 20 litros, para suplir las necesidades de los internos en los horarios que permanecen en las celdas. El establecimiento también cuenta con un reservorio de aguas lluvias, al que se le realizaron análisis físico, químicos y microbiológicos, para establecer las condiciones de tratabilidad y posibilidad de potabilización. En cuanto a la ventilación de las celdas indicó que los internos no han reportado inconformidad sobre ese tema ni con las condiciones de habitabilidad.

Respecto de los ventiladores, señaló que el artículo 48 del reglamento interno prohíbe el ingreso de electrodomésticos de cualquier tipo, así como de cables de conducción eléctrica, motivo por el cual las celdas no disponen de instalaciones eléctricas en el interior, ello con el fin de minimizar el consumo de energía y evitar que los reclusos electrocuten las rejas o focos de incendios.

Sobre las baterías sanitarias, sostuvo que se encuentra operando con normalidad a excepción del patio núm. 2, pues los sanitarios del segundo piso presentan falencias en cuanto a descarga no por taponamiento sino por baja presión de agua. Respecto de la apertura de las celdas para acceder a las baterías sanitarias recordó que el artículo 52 del reglamento interno establece que los internos no permanecerán en las celdas durante el día, ingresarán a ellas en las horas de recogida o encerrada, debiéndose cerrar la reja hasta el día siguiente.

Concluyó que no es posible acceder a las pretensiones de la demanda y que dio cumplimiento a las medidas cautelares decretadas por el Tribunal. I.4.6.- El Ministerio de Salud y Protección Social, por intermedio de apoderada[23], se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que sus competencias se circunscriben solo a políticas, planes generales, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, y dicta norma técnicas, administrativas y científicas de obligatorio cumplimiento para ese sector.

Por los anterior, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del daño contingente, improcedencia de la acción e innominada. I.4.7.- El Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó silencio, pese a que fue debidamente notificado[24]. I.5.- Pacto de cumplimiento El 26 de abril de 2017[25] se llevó a cabo la audiencia pública consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida y se continuó el trámite procesal, debido a que las partes no llegaron a ningún acuerdo. 1.6.- Coadyuvancia de la acción La Defensoría del Pueblo Regional Casanare, mediante escrito obrante a folios 442 a 444 del expediente, coadyuvó la acción en virtud de las serias problemáticas de hacinamiento y la falta de suministro permanente de agua que afrontan los internos del EPC de Yopal.

II-.

FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal mediante sentencia de 21 de marzo de 2019, accedió a las súplicas de la demanda, bajo las siguientes consideraciones: Luego de encontrar demostrada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Municipio de Yopal, la EAA de Yopal EICE ESP y los Ministerios de Salud y Protección Social y Hacienda y Crédito Público, consideró que se encontraba acreditada la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor por parte del INPEC, de la USPEC y del Ministerio de Justicia y del Derecho.

Declaró la cosa juzgada parcial respecto de la problemática de abastecimiento de agua en razón de los fallos de tutela de 6 de abril y 29 de junio de 2017, proferidos por esa Corporación y por el Consejo de Estado, respectivamente, en el proceso identificado con el núm. único de radicación 85001-23-33-002-2017-00051-00[26], decisión que, en su criterio, tiene efectos inter comunis y refleja la identidad de causa y objeto con la controversia de la referencia. Igual decisión adoptó respecto de la problemática de hacinamiento que se presenta en todas las cárceles del país y frente a la cual la Corte Constitucional mediante sentencias T-388 de 28 de junio de 2013[27] y T-762 de 16 de diciembre de 2015[28], declaró el estado de cosas inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario y adoptó unas medidas definitivas para superarla.

No obstante, debido a que la causa del hacinamiento alegado en el proceso de la referencia se circunscribe a la carencia de baterías sanitarias y problemas de ventilación en los patios y celdas del EPC de Yopal, consideró que resultaba necesario adoptar medidas que garantizaran unas mejores condiciones de habitabilidad de los internos mientras se supera el estado de cosas inconstitucional.

Adicionalmente, el a quo adoptó las siguientes medidas definitivas y cautelares: “[…] 8.1. Cautelares Mediante auto de 26 de septiembre de 2016 se adoptaron las medidas necesarias para amparar los derechos colectivos en el proceso de la referencia. Ahora bien, dado la declaratoria de la excepción de cosa juzgada, resulta necesario adecuar las medidas cautelares a la presente decisión. No obstante, como quiera que las aludidas medidas son de inmediato cumplimiento, no es posible hacer un pronunciamiento sobre las mismas en la presente providencia, razón por la cual, se dispondrá lo que en derecho corresponda, en auto separado de esta misma fecha, que se incorporara en el cuaderno de medidas cautelares. 8.2.

Definitivas Con el fin de mitigar la problemática de hacinamiento que presentada el EPC de Yopal, el cual, en aras de la protección de los derechos colectivos de los internos del EPC de Yopal, la Sala ordena que se realicen los estudios pertinentes para ejecutar las obras necesarias a la adquisición de bienes y servicios que permitan mejorar las condiciones de habitabilidad de los reclusos, con el fin de garantizarles una convivencia en condiciones dignas.

Para tal efecto, las entidades demandadas deberán cumplir lo siguiente: 1. El INPEC, a través del Director del EPC de Yopal y demás funcionarios administrativos del penal (ingenieros, director de mantenimiento, etc.) deberán determinar cuáles son las necesidades de infraestructura, bienes y servicios que requiere el EPC de Yopal para solucionar el problema de ventilación y carencia de servicios hidrosanitarios.

Para lo cual se ordena un tiempo de máximo de cuatro (4) meses. 2. Por su parte, la USPEC, en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho, tendrán la responsabilidad de la gestión administrativas, presupuestales, estudios técnicos y demás actuaciones necesarias para adoptar las medidas que satisfagan las necesidades reportadas por el INPEC.

El proceso de contratación de obras estará a cargo de la USPEC. Para realizar las órdenes del numeral anterior se les concederá un plazo máximo de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia […]”. Por lo anterior, el Tribunal resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal y, de oficio, la misma excepción del Municipio de Yopal, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Salud y de la Protección Social, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de cosa juzgada parcial, frente a la sentencia proferida el 6 de abril de 2017, en el proceso radicado bajo el número 85001-2333-002-2017-00051-00, en relación con el abastecimiento de agua, decisión que se profirió con efectos inter comunis.

TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de cosa juzgada parcial respecto al problema de hacinamiento que presenta la EPC de Yopal frente a las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional.

CUARTO: AMPARAR los derechos colectivos relacionados con el goce a un ambiente sano y a la salubridad pública de los internos del EPC de Yopal.

QUINTO: Como consecuencia de lo anterior se ADOPTAN las siguientes medidas: 5.1. Definitivas Las entidades accionadas deben garantizar las condiciones mínimas de habitabilidad de todos los internos del ECP Yopal, con el fin de solucionar los problemas de ventilación y la carencia de servicios sanitarios que afectan su convivencia. Para tal efecto deberán determinar as necesidades y adoptar las medidas requeridas en los términos y plazos que se señalan en el numeral 8.2. de la parte considerativa de la presente providencia. 5.2.

Frente a las medidas cautelares, se disprondrá lo que corresponda en auto separado del respectivo cuaderno, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.

SEXTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de lo decidido, el cual estará integrado por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Yopal, la Defensoría del Pueblo, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y el Ministerio de Justicia y del Derecho, comité que será precedido por el Director del EPC de Yopal, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informaran sobre las acciones que se adopten y ejecuten, en los términos dispuestos en la parte motiva de la presente providencia […]”.

Adicionalmente, el Tribunal en auto separado de la misma fecha (21 de marzo de 2019), se pronunció sobre las medidas cautelares decretadas en proveído de 26 de septiembre de 2016, relacionadas con el suministro de agua y el debido funcionamiento de los servicios sanitarios, tuvo por cumplidas las referidas al mantenimiento y funcionamiento de las baterías sanitarias y, de oficio, decretó la siguiente medida cautelar: “[…] DECRETAR como medida cautelar, lo siguiente: 3.1.

Dentro de los 3 meses siguientes a la notificación de la presente providencia, el USPEC en coordinación con el INPEC deberán proveer las unidades sanitarias necesarias que vayan acordes con las necesidades de los internos y las medidas de seguridad del establecimiento, pero todo bajo su criterio técnico […]”. Para el efecto, puso de presente que esa Corporación en sentencia de 6 de abril de 2017, proferida en el proceso de acción de tutela núm. 85001-23-33- 000-2017-00051-00[29], adoptó las siguientes medidas cautelares y definitivas para abastecer de agua a la población carcelaria del EPC Yopal, las cuales fueron confirmadas por el Consejo de Estado[30]: “[…] 1° Declarar la falta de legitimación material en la causa por pasiva del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, respecto a la obligación específica de proveer agua a la población reclusa en el EPC YOPAL, por las razones indicadas en la motivación 2° TUTELAR los derechos fundamentales a la salud y al agua de la población privada de la libertad del EPC de Yopal, vulnerados por la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC por las razones indicadas en la motivación. 3° ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC a título de medida provisional que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, adopte las medidas urgentes del caso con el fin de garantizar la adquisición y suministro de agua potable para consumo humano y de agua apta para otros usos humanos, de legítima procedencia, en cantidad de 50 litros diarios por cada recluso con carácter permanente, por cuya distribución equitativa y oportuna en todas las áreas (pabellones, celdas, unidades sanitarias, unidades de asistencia en salud, talleres y demás dependencias a las que ellos tengan acceso) velará directamente INPEC, a través de la DIRECCIÓN DEL EPC YOPAL. 4° ORDENAR como medida definitiva a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, que en coordinación y concurrencia con el INPEC, en el término de tres (3) meses la primera contrate diagnóstico general – si no existe – para diseñar la solución estructural que requiera la infraestructura del sistema de captación (pozos profundos) y tratamiento de agua (PTAP) que deba prestar el servicio para todos los usuarios del EPC YOAPL (sic), priorizando las que requieran los reclusos, OBRAS que se contratarán y harán ejecutar en un lapso no mayor a un año, el que correrá vencido el previsto para realizar o afinar los estudios técnicos previos de rigor, si no existen; y en caso contrario, desde el día siguiente a la notificación de esta sentencia. 4.1.

De lo anterior se presentará informe de cumplimiento a este Tribunal en el término de cinco (5) días para la medida cautelar; y cada tres (3) meses para la definitiva, hasta agotar el objeto del fallo. De la verificación permanente con obligación de dar aviso inmediato al juez constitucional acerca de cualquier retraso o novedad que pueda afectar las metas o impedir que se obtengan productos, se ocuparan la Personería Municipal de Yopal y la Defensoría del Pueblo – Regional Casanare. 5° ORDENAR al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, en calidad de ente al que USPEC ha encomendado garantizar la cobertura asistencial en salud para los reclusos el EPC YOPAL, se le ordenará en el espectro del art. 24 del D.L. 2591 de 1991 que, en el marco de sus obligaciones contractuales, haga diseñar y ejecutar un plan de contingencia para atender los riesgos que para la salud de las personas privadas de la libertad en ese establecimiento se derivan para la falta o insuficiencia del suministro de agua apta para uso y consumo humano. Para ello tendrá un término hasta de cinco (5) días para diagnóstico y diseño, y lo ejecutará permanentemente hasta superarse la emergencia. 6° Denegar las demás pretensiones de la demanda constitucional […]”.

Por lo anterior, explicó que, para evitar la existencia de órdenes disímiles sobre la misma problemática, era del caso dejar sin efectos las medidas cautelares relacionadas con el suministro de agua, decretadas el 26 de septiembre de 2016 en el asunto de la referencia. En cuanto al mantenimiento y funcionamiento adecuado de los servicios hidrosanitarios, indicó que el informe rendido por el USPEC daba cuenta del cumplimiento de la medida toda vez que en él se relacionaba el contrato interadministrativo núm. 153 de 2015, suscrito con el objeto de reparar y realizar el mantenimiento a los baños, las áreas de lavado y otras áreas en diferentes pabellones, obras que fueran entregadas el 31 de agosto de 2016.

Consideró que el Director del EPC Yopal debía rendir un informe sobre el estado actual de los servicios hidrosanitarios en el establecimiento carcelario, su funcionamiento y mantenimiento, debido a que el último informe conocido databa de dos años atrás. Concluyó que la medida decretada era pertinente para garantizar la prestación del servicio sanitario en condiciones dignas de la población carcelaria, si se tenía en cuenta que en el proceso de tutela referenciado se acreditó la existencia de sobrepoblación carcelario en el EPC Yopal, razón por la que resultaba lógico pensar que las baterías sanitarias son insuficientes.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El Ministerio del Interior y de Justicia, por conducto de apoderado[31], indicó que las obligaciones o responsabilidades asignadas en la providencia recurrida van en contravía del marco funcional legalmente asignado, que se encuentra contenido en el Decreto 2897 de 11 de agosto de 2011[32], modificado por el Decreto 1427 de 29 de agosto de 2017[33], -artículo 2-.

Agregó que el a quo confunde la obligación funcional de carácter general de “diseñar, hacer seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria”, con la responsabilidad de “diseñar, formular y elaborar estudios necesarios para poner en marcha posibles soluciones que mejoren las condiciones de habitabilidad de la población carcelaria”, toda vez que la primera es una política criminal a su cargo que como marco de acción debe ser aterrizada mediante las actuaciones y actividades concretas de las autoridades misionales competentes para tales asunto.

Agregó que en materia de atribuciones directas relacionadas con las necesidades de servicios e infraestructura de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, las competentes son el INPEC y la USPEC. Por lo anterior, consideró que las órdenes contenidas en el numeral 5.1. de la parte resolutiva de la sentencia, que a su vez remite al numeral 2 del acápite 8.2 de la parte considerativa, derivan de unas responsabilidades, obligaciones y funciones que no tiene asignadas legalmente.

Adicionalmente, en escrito obrante a folio 100 a 101 del cuaderno de medida cautelar, señaló que el auto que decreta medidas cautelares no es acorde a lo decidido por el Consejo de Estado en la sentencia de 22 de febrero de 2018, proferida en el proceso de acción popular núm. 85001-23-33-000-2014- 00129-03[34], en la que, a su juicio, se señaló que: i) no es posible que en fallos judiciales se decreten medidas cautelares comoquiera que vulnera los derechos al debido proceso y a la doble instancia; y ii) la naturaleza de las medidas cautelares es transitoria y en el evento que la sentencia las mantengas, éstas pasan a ser definitivas.

Consideró que no es procedente ordenar que un Comité de Verificación rinda un informe sobre el cumplimiento de unas órdenes impartidas toda vez “la sentencia en la cual se conforma el precitado comité de verificación no se encuentra en firme y ejecutoriada”. Concluyó que el auto recurrido quebranta los derechos de defensa y contradicción y de doble instancia de las partes.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular De acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

Por su parte, el artículo 144 del CPACA, preceptúa: “[…]

ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos […]» (destacado de la Sala).

Según lo ha señalado la Sección en forma reiterada[35], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[36], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.[37] En el caso sub examine, el ciudadano WILLIAM DARÌO ALDANA GAMA instauró el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos contra el EP CARCELARIO de YOPAL, por considerar vulnerados los derechos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Igualmente solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana y a la integridad física. A juicio de la parte demandante, dichos derechos se vulneraron con ocasión de la grave problemática de hacinamiento que se presenta en el EPC de Yopal por el escaso suministro de agua y la falta de baterías sanitarias y de ventilación en las celdas.

La acción fue conocida en primera instancia por el Tribunal, que en sentencia de 21 de marzo de 2019, amparó los derechos fundamentales al goce de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública tras considerar que el EPC de Yopal tiene una población carcelaria que supera en a 53.1% a su capacidad, razón por la que los servicios sanitarios resultan insuficientes para atender a los reclusos.

Señaló que se encontraba acreditado que el INPEC, el USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho habían omitido adelantar las gestiones necesarias, en el marco de sus competencias, que permitieran mejorar las condiciones de habitabilidad en el EPC de Yopal. Igualmente, estimó que se encontraba probada la excepción de cosa juzgada respecto: i) del suministro de agua potable en el EPC de Yopal, que fue amparado en los fallos de 6 de abril y 29 de junio de 2017, proferidos por esa Corporación y el Consejo de Estado, respectivamente, en la acción de tutela identificada con el núm. único de radicación 85001-23-33-002-2017- 00051-00[38], dada la identidad de objeto, causa y demandadas; y, ii) del hacinamiento de los centros penitenciarios y carcelarios del país, que fue declarado como estado de cosas inconstitucional por la Corte Constitucional en las sentencias T-388 de 2013[39] y T-762 de 2015.

Aunado a lo anterior, el Tribunal declaró probado la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por la EAA de Yopal EICE ESP, el Municipio de Yopal y los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y de la Protección Social. Con base en lo anterior, le ordenó a la USPEC que, de forma coordinada con la NACIÓN - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, en el término de un año contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, adoptará las gestiones administrativas, presupuestales, técnicas y demás necesarias para satisfacer las necesidades que reporte el INPEC en materia infraestructura, bienes y servicios que requiere el EPC de Yopal, para solucionar la problemática de ventilación y servicios hidrosanitarios.

Inconforme con la anterior decisión, el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que fundamentó en que las órdenes que le fueron impartidas escapan de su órbita de competencia, pues a su juicio, la responsabilidad de “diseñar, formular y elaborar estudios necesarios para poner en marcha posibles soluciones que mejoren las condiciones de habitabilidad de la población carcelaria”, no hace parte de sus funciones sino que corresponden a aquellas asignadas al INPEC y a la USPEC para cumplir una política criminal, en cuanto les compete determinar e implementar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios de los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país. Adicionalmente, presentó recurso de apelación contra la providencia de la misma fecha que de manera simultánea decretó medidas cautelares, en el sentido de señalar que las órdenes allí impartidas no eran acordes a lo decidido por el Consejo de Estado en la sentencia de 22 de febrero de 2018, proferida en el proceso de acción popular núm. 85001-23-33-000-2014-00129- 03[40], en la que, a su juicio, se señaló que: i) no es posible que en fallos judiciales se decreten medidas cautelares comoquiera que vulnera los derechos al debido proceso y a la doble instancia; y ii) la naturaleza de las medidas cautelares es transitoria y en el evento que la sentencia las mantenga, éstas pasan a ser definitivas.

Finalmente, consideró que no es del caso requerir a un Comité de Verificación la presentación de informes de cumplimiento de unas medidas transitorias. Problema jurídico De conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta que el recurso a resolver corresponde al interpuesto por un apelante único, la Sala determinará, si la NACIÓN – MINISERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO es el llamado a responder por el amparo de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública, de los internos del EPC de Yopal, tal y como lo estableció el Tribunal, o si por el contrario, las órdenes impartidas por el a quo se encuentran fuera de su órbita de competencia. Con el fin de abordar el estudio del caso, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en las sentencias T–388 de 2013 y T–762 de 2015; ii) las funciones y competencias legales y reglamentarias del Ministerio de Justicia y del Derecho en relación con el sistema penitenciario y carcelario; y iii) caso en concreto.

En tratándose del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en las sentencias T–388 de 2013 y T–762 de 2015, y las funciones y competencias legales y reglamentarias del Ministerio de Justicia y del Derecho en relación con el sistema penitenciario y carcelario, la Sala se remitirá a lo expuesto por la Sección en la sentencia de 11 de julio de 2019[41], argumentos que acoge en su integridad.

La providencia en cita, es la siguiente: “[…] XlI.5. Marco normativo que regula las funciones asignadas legalmente al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC). XII.5.1. A efectos de recopilar el marco normativo que regula las funciones asignadas legalmente al INPEC y a la USPEC, la Sala considera importante destacar que los establecimientos de reclusión forman parte de la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, según lo previsto en el numeral 7.1 del artículo 7º del Decreto 4151 de 3 de noviembre de 2011[42]; no obstante, visto el artículo 1º del Decreto 4150 de 3 de noviembre de 2011[43], se advierte que de dicha entidad se escindieron las funciones administrativas y de ejecución de actividades para el cumplimiento de sus objetivos, las cuales fueron asignadas a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y a las dependencias a su cargo; así, el artículo 2º ibídem creó este organismo como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho.

XII.5.2. A pesar de la escisión de las mencionadas funciones, lo cierto es que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC tiene a su cargo determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, en los términos del numeral 16 del artículo 2 del Decreto 4150.

XII.5.3. A su turno, el artículo 4º del Decreto 4150 señala que el objeto de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC se contrae a “[…] gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC […]”.

XII.5.4. En desarrollo del objeto antes mencionado, el artículo 5º de la norma en referencia enlista las funciones a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC que, para el caso concreto, resultan relevantes las siguientes: “[…] Artículo 5°. Funciones. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, cumplirá las siguientes funciones: 1.

Coadyuvar en coordinación con el Ministerio de Justicia y del Derecho y el INPEC, en la definición de políticas en materia de infraestructura carcelaria. 2. Desarrollar e implementar planes, programas y proyectos en materia logística y administrativa para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios que debe brindar la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. 3.

Definir, en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, los lineamientos que en materia de infraestructura se requieran para la gestión penitenciaria y carcelaria. 5. Adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria. 7.

Promover, negociar, celebrar, administrar y hacer seguimiento a contratos de asociaciones público-privadas o de concesión, o cualquier tipo de contrato que se suscriba que tengan por objeto la construcción, rehabilitación, mantenimiento, operación y prestación de servicios asociados a la infraestructura carcelaria y penitenciaria. 11.

Diseñar e implementar sistemas de seguimiento, monitoreo y evaluación de los planes, programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión institucional. 12. Las demás que le correspondan de acuerdo con la naturaleza de la Entidad. […]”. XII.5.5. De acuerdo al recuento normativo en referencia, resulta palmario que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, actúan en forma coordinada para la satisfacción de, entre otras, las necesidades de infraestructura de los establecimientos de reclusión y la definición de los lineamientos en ese mismo ámbito; no obstante, corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC la obligación de realizar las gestiones que se requieran para que se ejecuten los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos –incluyendo infraestructura-, para que se cumpla la actividad penitenciaria a plenitud.

XII.6. Funciones y competencias legales y reglamentarias dadas al Ministerio de Justicia y del Derecho en relación con el Sistema Penitenciario y Carcelario en Colombia. XlI.6.1. En este acápite, sea oportuno aclarar y esbozar, de forma general, las funciones y competencias legales y reglamentarias que le han sido atribuidas al Ministerio de Justicia y del Derecho, en lo que al sistema penitenciario y carcelario se refiere.

Pues bien, cabe citar el Decreto 2897 del 11 de agosto de 2011[44], modificado por el Decreto 1427 del 29 de agosto de 2017[45], para efectos de dilucidar cuales son las responsabilidades y competencias legales de esa Cartera Ministerial. XlI.6.2. En consecuencia, es competencia de dicho Ministerio: (i) Formular, diseñar, elaborar estudios y presentar propuestas de políticas en materia penitenciaria y los lineamientos para la misma (artículos 6-1° y 4°, 16-1° y 2° y 18-1° y 2°);

(ii) Presentar, orientar e impulsar los proyectos de actos legislativos y de ley ante el Congreso de la República, en la materia (artículos 6-7° y 18-14); (iii) El seguimiento y evaluación del impacto de las normas y directrices que regulan la operación y funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario, atendiendo la finalidad del mismo, así como efectuar el análisis normativo y jurisprudencial de los temas relacionados con la política penitenciaria, con el fin de adoptar las recomendaciones a que hubiere lugar en esta materia (artículo 18-5° y 17);

(iv) Promover la revisión anual de las condiciones de reclusión y de resocialización del sistema penitenciario y proponer recomendaciones orientadas al cumplimiento de la finalidad de estos sistemas (artículos 18-9). XlI.6.3. De otra parte, en materia penitenciaria y carcelaria, es relevante poner de presente que dicha cartera no es competente para adoptar medidas administrativas para la construcción de establecimientos en los municipios o departamentos para la población sindicada o detenida en forma preventiva, ya que desde la expedición de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993[46], tal deber, actuar y/o competencia le corresponde a los entes territoriales, en lo concerniente a la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad[47].

XlI.6.4. Dicho mandato legal, sin duda alguna, es confirmada y retomada en el artículo 12 de la Ley 1709 del 20 de enero del 2014,[48] que señala que los entes territoriales (e inclusive) la Fiscalía General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura podrán realizar las gestiones pertinentes para la construcción conjunta de ciudadelas judiciales con un centro de detención preventiva anexos a sus instalaciones, así como articular todo lo necesario para la construcción y el mantenimiento de estos complejos judiciales.

(Negrillas y subrayas de la Sala) XlI.6.5. Hay que referir, que la adscripción del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) al Ministerio de Justicia y Del Derecho, no constituye ninguna clase de relación jerárquica funcional ni de subordinación entre aquellas entidades y esa cartera ministerial, toda vez que dicha figura hace relación a la orientación y controles sectoriales y administrativos, tendientes al desarrollo armónico de las funciones públicas, y no al ejercicio subordinado de facultades y competencias por parte de los entes adscritos.

A propósito de lo anterior, resulta pertinente para la Sala, aquí, traer a colación los artículos 44, 104 y 105 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998[49], que a continuación se enseñan: “[…] Artículo 44. Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan. […] Artículo 104.

Orientación y la finalidad. El control administrativo que de acuerdo con la ley corresponde a los ministros y directores de los departamentos administrativos se orientará a constatar y asegurar que las actividades y funciones de los organismos y entidades que integran el respectivo sector administrativo se cumplan en armonía con las políticas gubernamentales, dentro de los principios de la presente Ley y de conformidad con los planes y programas adoptados.

Artículo 105. Control administrativo. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades. No obstante, se exceptúan de esta regla el presupuesto anual, que debe someterse a los trámites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica de Presupuesto. […]”.

De conformidad con lo anterior, es claro que el control administrativo que los ministros deben ejercer sobre las entidades adscritas a su cartera, tiende a fomentar el cumplimiento mancomunado de metas, planes y programas gubernamentales, excluyendo per se la posibilidad de limitar o condicionar la autonomía administrativa que el correspondiente acto de creación les confirió y que, naturalmente, incluye la facultad libre e independiente de actuación relacionada con el cumplimiento de sus funciones, en este caso, la prestación de servicios a los internos recluidos en establecimientos carcelarios.

XlI.6.6. Contrario sensu, resulta palmario que el atender asuntos al interior de los Centros Penitenciarios y Carcelarios, como lo son entre otros la atención médica, las condiciones de salubridad, la asignación de celdas para dormir y para atender visitas conyugales, traslados de internos a otros establecimientos, la prestación del servicio de salud, agua, alimentación, y de infraestructura carcelaria, han sido expresamente atribuidos al INPEC y a la USPEC, según lo establecido en el Decreto 4150 del 3 de noviembre de 2011[50] y en el Decreto 4151 del 3 de noviembre de 2011[51], sin más. XlI.6.7.

En este estado de cosas, es dable concluir que el Ministerio de Justicia y del Derecho no es la autoridad administrativa encargada directamente de satisfacer los servicios a las personas sindicadas preventivamente, ni a los internos recluidos en los establecimientos penitenciarios y carcelarios; por cuanto dentro del ámbito de sus atribuciones ha realizado las obligaciones de coordinación, seguimiento y fijado los lineamientos de política criminal y penitenciaria que le competen frente a la problemática carcelaria, a la postre.

XlI.6.8. Sin embargo, se observa que, en virtud del artículo 2.2.1.12.3.2 del Decreto 0204 del 10 de febrero del 2016[52], en lo concerniente a la Integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC – USPEC, se tiene que: “[…] Artículo 2.2.1.12.3.2. Integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC.

El Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC estará integrado por los siguientes funcionarios: 1. El Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho, o su delegado, quien lo presidirá. 2. El Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), o su delegado. 3.

En ese orden de ideas, lo cierto es que las labores de coordinación, también se encuentran plasmadas en lo previsto en el artículo señalado en precedencia, de conformidad con el cual el Ministerio de Justicia integra el Comité de Coordinación de Funciones y Competencias del INPEC y USPEC. En ese entendido, es necesario que dicha cartera, participe y tome partido en el asunto de marras, en ejercicio de sus funciones de armonización y coordinación arriba descritas.

XlI.7. El estado de cosas inconstitucional y las órdenes impartidas por la H. Corte Constitucional en las sentencias de tutela T – 153 de 1998, T – 388 de 2013 y T – 762 de 2015. XII.7.1. Sentencia de Tutela No. T – 153 de 1998. En este fallo, la Corte Constitucional en sede de tutela, buscó determinar si las condiciones en las que estaban albergados los internos de las cárceles nacionales Modelo de Bogotá y Bellavista en Medellín, constituían la violación de sus derechos fundamentales.

A partir del análisis de la situación de hacinamiento en ambas cárceles, se adentró en la evaluación de la sobrepoblación carcelaria en el país, para declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional, afirmando que la sobrepoblación carcelaria iba en contravía de los objetivos del sistema penitenciario que busca la resocialización del infractor de la ley penal y sostuvo con apoyo en nutrida jurisprudencia constitucional[53], que a los reclusos pese a soportar un vínculo de sujeción para con el Estado que les limita algunos derechos[54], se les debe mantener incólumes los derechos a la vida, a la integridad, a la dignidad, la igualdad, a la libertad religiosa, a la salud y al debido proceso.

En esta sentencia, la Corte ordenó notificar la existencia del estado de cosas inconstitucional a las autoridades competentes; revocar las sentencias que denegaron las tutelas; y al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación elaborar un plan de construcción y refacción carcelaria, que debería ser realizado totalmente en un término perentorio, con miras a garantizar a los internos de los centros de reclusión condiciones mínimas de dignidad; separar los internos sindicados de los condenados en las prisiones; tomar medidas necesarias para resolver carencias de personal especializado; y a las entidades territoriales adoptar medidas necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de reclusión propios.

XlI.7.2. Sentencia de Tutela No. T – 388 de 2013. La Corte, en esta sentencia, determinó que las autoridades demandadas vulneraban los derechos a la dignidad humana, a la vida, a la salud y a la resocialización de los internos, por las lamentables condiciones de reclusión y en especial, por el grave hacinamiento que atravesaban los centros penitenciarios objeto de la acción de tutela[55].

Manifestó que los establecimientos de reclusión debían encargarse de adoptar las medidas adecuadas para asegurar la efectiva resocialización de aquellas personas privadas de la libertad que estén marginadas y excluidas socialmente por su condición socioeconómica, con independencia de si son condenadas o sindicadas y calificó el fenómeno del hacinamiento como un problema de urgente solución. La Corte aseveró que el sistema penitenciario y carcelario se encontraba nuevamente en un estado de cosas inconstitucional[56] causado por fallas estructurales de la política criminal a lo largo de todas sus etapas[57] y refirió que el exceso del castigo penal y el encierro generaba una demanda de cupos para la privación de la libertad y de condiciones deplorables que era insostenible para el Estado, imponiendo órdenes específicas a los establecimientos y autoridades carcelarias objeto de las acciones de tutela interpuestas por los reclusos[58].

Ordenó que en virtud del estado de cosas inconstitucional que declaró, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Justicia y del Derecho y del INPEC debía convocar en un término perentorio al Consejo Superior de Política Criminal para continuar adoptando las medidas necesarias para superarlo, así como remitir los informes de verificación a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo para constatar el cumplimiento de la sentencia frente a las órdenes específicas dadas.

XlI.7.3. Sentencia de Tutela No. T – 762 de 2015[59]. Aquí, y en esta oportunidad, la Corte[60] reiteró el estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-388 de 2013, por la violación masiva de los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas, a la salud, al agua potable, a la resocialización de los condenados penalmente; el incumplimiento prolongado de las obligaciones de respeto, protección y garantía de los derechos de las personas recluidas; la institucionalización de prácticas en el sistema penitenciario y carcelario que son evidentemente inconstitucionales y la falta de adopción de las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias y eficaces por parte de las autoridades encargadas, para evitar la vulneración de derechos.

Puntualizó la existencia de una desarticulación de la política criminal que calificó de reactiva y con una tendencia al endurecimiento punitivo (populismo punitivo) para lo que propuso un “estándar constitucional mínimo” que debe cumplir la política criminal colombiana para respetar los derechos humanos y constitucionales. En cuanto a la persistencia del hacinamiento carcelario, la Corporación analizó de manera general la desproporción entre las entradas y salidas de personas privadas de la libertad a los centros de reclusión; la construcción de cupos carcelarios y penitenciarios que no respetan estándares mínimos de dignidad humana; y la forma de inversión de los recursos, hasta el momento utilizada, para contrarrestar la sobrepoblación carcelaria en el país. Refirió la falta de articulación entre las entidades territoriales y el nivel central, pues acorde con el artículo 17 de la Ley 63 de 1995 dichas entidades están a cargo de las cárceles para las personas detenidas preventivamente.

Frente al sistema de salud carcelario y penitenciario expuso que vulnera gravemente los derechos de las personas privadas de la libertad por lo que se requiere que la infraestructura cuente con áreas de atención prioritaria, medicamentos y áreas de monitoreo de reclusos hospitalizados y de personal multidisciplinario en salud. La Corte impartió las siguientes órdenes de carácter general en la parte resolutiva del fallo, a saber[61]: - Segundo: Reiterar el estado de cosas inconstitucional en el sistema carcelario y penitenciario declarado mediante la sentencia T-388 de 2013; - Tercero: Declarar que la política criminal colombiana ha sido reactiva, populista, poco reflexiva, volátil, incoherente y subordinada a la política de seguridad; - Vigésimo segundo: Como consecuencia de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, impartió, entre otras, las siguientes medidas: a) En los numerales 1º y del 3º al 7º ordenó a las autoridades públicas a que en el marco de sus competencias dieran aplicación al estándar constitucional mínimo de una política criminal respetuosa de los derechos humanos referido en el fallo. b) En el numeral 2º ordenó al Congreso de la República a contar con concepto previo del Comité Técnico Científico del Consejo Superior de Política Criminal, para el ejercicio de las funciones legislativas que le competen. c) En el numeral 8º exhortó al Congreso de la República, al Gobierno Nacional y a la Fiscalía General de la Nación para promover un sistema amplio de penas y medidas de aseguramiento alternativas a la privación de la libertad. d) En el numeral 9º ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho una política pública de concientización ciudadana sobre los fines del derecho penal y de la pena privativa de la libertad. e) En el numeral 10 ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho crear un sistema de información sobre política criminal. f) En el numeral 11 exhortó al Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho a revisar el sistema de tasación de penas. g) En el numeral 12 ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho a crear una instancia técnica de carácter permanente responsable del sistema de información sobre política criminal. h) En el numeral 13 ordenó al INPEC, al USPEC, al Ministerio de Educación, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Departamento Nacional de Planeación y al Consejo Superior de Política Criminal, la elaboración de un plan integral de programas y actividades de resocialización. i) En los numerales 14 al 16 ordenó al Consejo Superior de la Judicatura y al Ministerio de Justicia y del Derecho la implementación de brigadas jurídicas en los centros de reclusión del país. j) En los numerales 20 al 24 ordenó al INPEC, al USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación ajustar los proyectos de centros carcelarios a las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana.[62] k) En el numeral 25 ordenó a la USPEC a invertir no sólo en la generación de cupos sino en la satisfacción de otras necesidades de los reclusos. l) En el numeral 26 ordenó al INPEC, al USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación a efectuar las medidas necesarias para lograr una adecuada prestación del servicio de salud al interior de los centros de reclusión del país. En cuanto a las medidas adoptadas por el ejecutivo, la Sala observa que las medidas tomadas fueron las siguientes: - La expedición del documento CONPES 3086 del 14 de julio de 2000 - “Ampliación de la Infraestructura Penitenciaria y Carcelaria”: con motivo de las órdenes impartidas en la sentencia T-153 de 1998, el Gobierno Nacional a través del INPEC, del Ministerio de Justicia y del Derecho y del Departamento Nacional de Planeación, presentó al CONPES un plan de ampliación de la infraestructura penitenciaria y carcelaria para el orden nacional, bajo el presupuesto de la necesidad de cupos en el Sistema Penitenciario y Carcelario por cuanto la demanda de la población recluida en establecimientos carcelarios del orden nacional, departamental y municipal estaba insatisfecha,[63] proponiendo optimizar la infraestructura con la construcción de centros penitenciarios de alta[64] y mediana seguridad,[65] con la expansión de la infraestructura actual y el mejoramiento de la gestión. - La expedición del Documento CONPES 3828 del 19 de mayo de 2015: efectuó un recuento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[66] encaminada inicialmente a solventar la situación de hacinamiento carcelario y la violación de derechos de los internos; examinó los documentos CONPES expedidos desde el año 2000,[67] donde el Gobierno había concentrado sus esfuerzos en la construcción de establecimientos de reclusión con una inversión cercana a los 3.5 billones de pesos; e implementó una serie de medidas más allá de la expansión de la oferta carcelaria[68] para cubrir tres ejes estratégicos: 1) las condiciones de infraestructura física, sanitaria, tecnológica y humana de los establecimientos de reclusión; 2) la política criminal y el sistema carcelario y penitenciario; y 3) las relaciones de la Nación con los entes territoriales y con el sector privado.

XlI.7.3.1. Con todo lo anterior, la Sala estima que aunque las órdenes dadas por la Corte Constitucional en consonancia con las medidas tomadas por el Gobierno Nacional a través de los documentos CONPES permitirán dar solución a la problemática carcelaria del país tanto a mediano como a largo plazo, incluida la situación de los centros de reclusión de Risaralda, ello no obsta para que también por la vía de la acción popular se profieran órdenes específicas para que se protejan los derechos colectivos de la población recluida y las que se encuentran detenidas preventivamente en los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel La Badea” y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal, máxime cuando de las pruebas allegadas al expediente, es posible vislumbrar que, aún, subsisten las condiciones que originaron el inicio de esta acción constitucional y que dichas órdenes no contradicen ni van en contravía de lo dispuesto por la H. Corte Constitucional.

XlI.7.3.2. No sobra agregar, que la Sala de Decisión en casos anteriores se ha referido a esta temática[69], concluyendo que la situación no se enmarca dentro de lo ordenado por la Corte Constitucional, por lo que han sido proferidas órdenes de protección frente a los derechos colectivos involucrados, así[70]: “[…] La Sala advierte que los hechos que motivaron la acción popular objeto de estudio (relacionados con deficiencias en el suministro de agua potable, en la administración de aguas negras, con humedad en el establecimiento carcelario, y con inconvenientes en el funcionamiento del sistema eléctrico), así́ como sus pretensiones (protección de 3 derechos colectivos), no son atendidos por las medidas impartidas por la H. Corte Constitucional, a través de la sentencia T – 762 de 2015, por medio de la cual se reitera la existencia de un estado de cosas inconstitucional (ECI), en el Sistema Penitenciario y Carcelario del país, declarado mediante la sentencia T – 388 de 2013.

El sustento de esta afirmación se encuentra en las siguientes razones: La sentencia T – 762 de 2015 (i) reitera la existencia del ECI en el Sistema Penitenciario y Carcelario Colombiano, (ii) imparte órdenes particulares respecto de los casos que dieron origen al fallo, y (iii) expide mandatos generales de política criminal, que no responden a los hechos y a las pretensiones de la presente acción popular, pero sobretodo, que no protegen efectivamente los derechos colectivos reclamados mediante la acción popular del presente caso.

Si bien es cierto que las órdenes vigésimo séptima y treintagésima se refieren a las necesidades de duchas, baterías sanitarias e infraestructura para el manejo de aguas (suministro de agua potable y administración de aguas negras), lo cierto es que estos mandatos se refieren expresamente a los reclusos de los 16 centros de reclusión de los que conoció la Corte Constitucional a través de la sentencia T – 762 de 2015, entre los cuales no está incluido el que es objeto de la presente acción popular.

Vale la pena dejar en claro que través de la sub - orden 21 de la orden vigésimo segunda, se ordena al INPEC, a la USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al DNP, ajustar los proyectos en ejecución, a las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana propuestas por el fallo. Esta orden no se refiere al desarrollo de nuevos proyectos de infraestructura como los requeridos por la acción popular, sino al ajuste de unos proyectos en curso, a unos estándares establecidos en la sentencia de la Corte Constitucional.

Por su parte, la sub - orden 24 de la orden vigésimo segunda, se dirige al INPEC, a la USPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al DNP, para que en adelante, se aseguren que todos los proyectos y diseños en infraestructura carcelaria y penitenciaria, cumplan de manera obligatoria con las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana propuestas en la providencia de la Corte Constitucional.

Nuevamente, esta orden es un llamado para que en el futuro, se construya infraestructura carcelaria y penitenciaria acorde con los estándares establecidos por la sentencia de dicha Corporación. La sub - orden no se refiere a la construcción de obras de infraestructura como las requeridas en la acción popular que nos ocupa. […] Por lo anterior, esta Sala considera que las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en la sentencia T – 762 de 2015, no atienden las necesidades puntuales que plantean los hechos y las pretensiones de la acción popular objeto de estudio.

En consecuencia, la Sala encuentra la necesidad de impartir mandatos específicos que atiendan la protección de los derechos colectivos en el presente caso […]”. (Negrillas de la Sala) XlI.7.3.3. En consecuencia, las órdenes específicas aquí proferidas no resultan contradictorias con lo dispuesto por la H. Corte Constitucional, y por el contrario, son necesarias para solventar las necesidades particulares y específicas que requieren los tres (3) centros de reclusión de Risaralda, a saber: Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de Pereira – EPMSCPEI – “Cárcel 40”, Establecimiento Reclusorio de Mujeres de Pereira – “Cárcel La Badea” y el Centro de Reclusión de Varones de Santa Rosa de Cabal […]”.

Adicionalmente, la Sala destaca que la Corte Constitucional, en sentencia T- 267 de 10 de julio de 2018[71], al reiterar la problemática penitenciaria y carcelaria, estableció unos mínimos asegurables en materia de infraestructura y servicios públicos que permitan mantener una adecuada higiene y salud de las personas reclusas en general de los centros carcelarios, tales como, el acceso regular de baterías sanitarias.

En la providencia en cita, se consideró: “[…] Los mínimos constitucionalmente asegurables en materia de infraestructura y servicios públicos en el ámbito penitenciario y carcelario, cuando se trata de los derechos fundamentales de las mujeres, son cualificados. Implican, cuando menos: i) el aseguramiento de condiciones sanitarias adecuadas para que puedan mantener su higiene y su salud, permitiéndoles acceso regular a baterías sanitarias y posibilitar su aseo personal y limpieza de ropa regularmente; ii) a recintos destinados al alojamiento con las instalaciones y artículos necesarios para satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas toallas sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado personal de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y las que se encuentren en período de lactancia o menstruación; y, por último, iii) condiciones apropiadas para las detenidas que se encuentren en estado de embarazadas, o acompañadas por sus hijos, que aseguren su subsistencia en condiciones dignas.

Naturalmente, los mínimos aquí descritos en materia de infraestructura, están relacionados con la satisfacción de los derechos sociales fundamentales de las mujeres privadas de la libertad en centros de reclusión. Ello supone que, pese al desarrollo de estos parámetros, las autoridades estatales, a nivel legislativo, administrativo y presupuestal, siguen contando -más en esta específica materia, compleja desde el punto de vista técnico y financiero-, con un margen amplio de configuración en la definición del contenido específico de tales derechos.

Los remedios judiciales necesarios para que las medidas diseñadas para esta protección se implementen efectivamente, o para que, con la debida concertación institucional, las aún inexistentes se formulen, conservando el equilibrio entre el amparo que demanda la dignidad humana de las reclusas y los principios de legalidad, separación de poderes y sostenibilidad fiscal, están en manos del juez de tutela en cada caso concreto […]”.

Ahora, en cuanto al Ministerio de Justicia y del Derecho, la Corte Constitucional le ordenó que junto con el INPEC, la USPEC, el Municipio de Guadalajara de Buga y la Dirección del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana Seguridad de ese municipio, constituyeran una mesa interinstitucional para que cada una de las entidades, en el marco de las competencias legales y reglamentarias, diseñen e implementen, de forma conjunta, un Plan de Mejoramiento Integral del Pabellón de Mujeres del centro carcelario, enfocado a la “[…] i) infraestructura sanitaria e hidrosanitaria que atienda las necesidades especiales de las mujeres; ii) escenarios adecuados para internas en condiciones de embarazo, lactancia o custodia de niños […]”.

Adicionalmente, señaló que la cartera ministerial, como líder del Comité Interdisciplinario para la Estructuración de las Normas Técnicas sobre la Privación de la Libertad, que se dispuso conformar en el fallo T-735 de 2015, y en coordinación con la Defensoría del Pueblo, deben adelantar las gestiones necesarias para que en la elaboración de esas normas técnicas, se tengan en cuenta las necesidades “[…] en materia de infraestructura y de servicios públicos […]”, a modo de cumplimiento de los mínimos constitucionales asegurables.

Caso en concreto Le corresponde a la Sala determinar si le asiste razón al recurrente, cuando afirma que la orden impartida por el a quo, relacionada con el diseño, formulación y elaboración de estudios necesarios para poner en marcha las posibles soluciones que mejoren las condiciones de habitabilidad de la población carcelaria, desbordaron el límite de sus competencias.

Conforme con el marco normativo de funciones y competencias asignado al Ministerio de Justicia y del Derecho, a dicha cartera le son exigibles las obligaciones de coordinación, seguimiento y establecimiento de la política criminal y penitenciaria. No obstante, aun cuando dicha autoridad no es la competente para satisfacer las necesidades de infraestructura y de bienes y servicios de la población carcelaria del país, pues estas atañen al INPEC y a la USPEC, no puede desconocer que la superación de la problemática requiere de la colaboración armónica, conjunta, solidaria y concatenada de todas las entidades del Estado.

Ahora, como las deficiencias asistenciales y de servicios públicos que afectan a los reclusos del EPC de Yopal, vulneran los derechos colectivos de la población carcelaria y constituyen el incumplimiento de los mínimos constitucionales asegurables en materia de infraestructura y servicios públicos, el Ministerio de Justicia y del Derecho, como ente rector de la política pública penitenciaria y carcelaria, debe articular a las entidades encargadas de materializar la prestación de bienes y servicios en ese ámbito, deber exigible en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.2.1.12.3.2 del Decreto 0204 de 10 de febrero de 2016[72], respecto de la integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC- USPEC.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que los argumentos del recurrente no están llamados prosperar y, por tanto, confirmará la sentencia recurrida, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Por otra parte, en lo que tiene que ver con la medida cautelar decretada por el Tribunal en auto separado, en el que le ordenó a la USPEC que en coordinación con el INPEC provea las unidades sanitarias suficientes para atender las necesidades de la población del EPC Yopal, medida respecto de la cual el recurrente considera que resulta incongruente con la sentencia emitida por esta Corporación el 22 de febrero de 2018, en el proceso de acción popular núm. 85001-23-33-000-2014-00129-03[73], concerniente a las medidas provisionales y definitivas en las sentencias proferidas en los procesos de acciones populares, se observa lo siguiente: En efecto, el Tribunal en el numeral 5.2. del ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia dispuso que para efectos de mitigar la problemática de hacinamiento que afecta al EPC de Yopal, el USPEC y el INPEC debían cumplir la medida cautelar decretada en auto separado de la misma fecha, en el que se les ordenó aumentar el número de sanitarios o retretes necesarios para la atención de las necesidades de las personas que ocupan dicho establecimiento.

Al respecto, la Sala precisa que en sentencia de 21 de febrero de 2019[74] se consideró que la esencia de las medidas cautelares pugna con el carácter concluyente que tiene la sentencia, en razón a que la finalidad de aquellas es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, para lo cual puede eventualmente restringirse el derecho de una persona, pero solo hasta que sea vencida en el proceso, pues siendo así desaparece la razón de ser de “lo provisional” y se da paso a unas órdenes definitivas.

Siendo ello así, comoquiera que las medidas cautelares no se subsumen en las órdenes adoptadas como definitivas por el Tribunal en la parte resolutiva de la sentencia, si se tiene en cuenta que aquellas propenden por la ejecución de actuaciones encaminadas a mitigar la problemática aquí planteada hasta tanto se supere el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria, la Sala considera, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala referida en precedencia, que se debe modificar el numeral 5.2. del ordinal quinto de la sentencia apelada, en el sentido de adoptar la medida cautelar como definitiva, en cuanto a la provisión de unidades sanitarias suficientes para atender las necesidades de los 1372 internos que alberga el EPC de Yopal, puesto que suponer que 4 unidades sanitarias para 300 internos resultan suficientes, implicaría desconocer el estado de cosas inconstitucionales en materia de atención carcelaria que la Corte Constitucional declaró en las sentencias T–153 de 1998, T–388 de 2013, T–762 de 2015 y T-267 de 2018, en las que estableció i) la sobrepoblación carcelaria; ii) el hacinamiento en los centros penitenciarios; iii) los inconvenientes técnicos y operativos en la infraestructura de los establecimientos, situaciones violatorias de derechos fundamentales y colectivos.

Ahora, se instará al Tribunal para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento se abstenga de decretar medidas cautelares provisionales en la sentencia de primera instancia. Ahora, en lo que respecta a la inconformidad del Ministerio concerniente a los informes que deben presentar el INPEC en coordinación con el USPEC, al Comité de Verificación que se confirmó en la sentencia de primera instancia, la Sala observa lo siguiente: El artículo 34[75] de la Ley 472 establece que el juez popular, en la sentencia, podrá conformar un Comité de Verificación de la sentencia con el fin de velar por el derecho o interés colectivo objeto del fallo; normativa que, al igual que el CPACA, no prevé la conformación de tal Comité para verificar el cumplimiento de medidas cautelares.

Comoquiera que las medidas que el a quo decretó como provisionales se van a adoptar como definitivas en esta instancia, la Sala considera que, teniendo en cuenta que lo pretendido por el recurrente es que tales órdenes tengan un seguimiento, es del caso adicionar la sentencia apelada en el sentido de ordenarles al INPEC y al USPEC que, en el ámbito de sus competencias, entreguen informes mensuales sobre el avance de sus actuaciones para dar cumplimiento a lo ordenado por el a quo.

En cuanto a la integración del comité de verificación de la sentencia, la norma en cita prevé que debe estar conformado por el Juez. En consecuencia, debido a que el Tribunal no está incluido en el comité de verificación ordenado en la sentencia apelada, se modificará el ordinal sexto de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de ordenar su inclusión. Por lo expuesto en precedencia, la Sala modificará los ordinales quinto, -numeral 5.2.-, y sexto, y se adicionara el ordinal séptimo de la parte resolutiva de la sentencia recurrida y la confirmará en lo demás, conforme lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Finalmente, la Sala no condenará en costas en esta instancia comoquiera que no se cumplen los supuestos establecidos en los numerales 3 y 8 del artículo 365[76] del CGP, en la medida que se modificó el fallo apelado y la parte actora no intervino. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR los ordinales: quinto, -numeral 5.2.-, y sexto de la sentencia de 21 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, los cuales quedarán de la siguiente manera: “[…] 5.2. ADOPTAR como DEFINITIVAS las medidas cautelares decretadas en el proveído de 21 de marzo de 2019, hasta tanto se supere el estado de cosas inconstitucional en materia penitenciaria y carcelaria. […]

SEXTO: Conformar un Comité de Verificación para la constatación de la ejecución de las órdenes contenidas en la presente sentencia, en los términos de los artículos 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará integrado por: i) un representante del INPEC; ii) un representante del EPC de Yopal; iii) la Defensoría del Pueblo; iv) un representante de la USPEC; y v) un representante legal de Ministerio de Justicia y del Derecho; y xiii) el Tribunal Administrativo de Casanare. […]”.

SEGUNDO: ADICIONAR el ordinal séptimo a la sentencia de 21 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el cual quedará de la siguiente manera: “[…]

CUARTO: ORDENAR al INPEC y al USPEC que, en el margen de sus competencias, presenten ante el Tribunal Administrativo de Casanare, informes mensuales, sobre el avance de las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento a lo ordenado por el a quo. El término se iniciará a contar a partir de la notificación de esta providencia […]”.

TERCERO: INSTAR al Tribunal Administrativo de Casanare para que, en lo sucesivo, en las acciones populares de su conocimiento tenga en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia y se abstenga de decretar medidas cautelares en la sentencia de primera instancia.

CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SEXTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 12 de diciembre de 2019. |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Presidente | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | ----------------------- [1] En adelante el Ministerio. [2] En adelante el Tribunal. [3] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [4] Folios 1 a 7 del expediente. [5] En adelante EPC YOPAL. [6] “Por el cual se expide el Reglamento General al cual se sujetarán los reglamentos internos de los Establecimientos Penitenciarios y Carcelarios”. [7] Folio 9 del expediente. [8] Folios 134 a 140 ibidem. [9] Folios 1 a 7 del cuaderno 2 ibidem. [10] En adelante EAA de Yopal EICE E.S.P. [11] Folios 22 a 28 ibidem. [12] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras disposiciones”. […] Artículo 2°.

Funciones. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrá las siguientes funciones: […] 16. Determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, SPC. 16. Determinar las necesidades en materia de infraestructura, bienes y servicios para cumplir con sus objetivos y funciones, y requerir su suministro a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, SPC.”. [13] “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”. […] Artículo 16.

Modifícase el artículo 24 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así: Artículo 24. Establecimientos de reclusión para inimputables por trastorno mental permanente o transitorio con base patológica y personas con trastorno mental sobreviniente. Estos establecimientos están destinados a alojar y rehabilitar a inimputables por trastorno mental, según decisión del juez de conocimiento previo dictamen pericial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses y a aquellas personas a quienes se les sustituye la pena privativa de la libertad por internamiento en este tipo de establecimientos como consecuencia de un trastorno mental sobreviniente.

En ningún caso este tipo de establecimiento podrá estar situado dentro de las cárceles o penitenciarías. Estos establecimientos tienen carácter asistencial, deben especializarse en tratamiento psiquiátrico, rehabilitación mental con miras a la inclusión familiar, social y laboral. La custodia y vigilancia externa de estos establecimientos estará a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec), y la construcción de los mismos estará a cargo de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios.

En todo caso, contarán con personal especializado en salud mental en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 105 del presente Código y con estricto cumplimiento de los estándares de calidad que para tal efecto determine el Ministerio de Salud y Protección Social en reglamentación que expida para tal efecto dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley.

PARÁGRAFO. En los casos en los que el trastorno mental sea sobreviniente y no sea compatible con la privación de la libertad en un centro penitenciario y carcelario, el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, o el juez de garantías si se trata de una persona procesada, previo dictamen del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, otorgarán la libertad condicional o la detención hospitalaria para someterse a tratamiento siquiátrico en un establecimiento destinado para inimputables y con las condiciones de seguridad de tales establecimientos, en el marco del régimen especial que aplique para el sistema de salud de los establecimientos penitenciarios y carcelarios.

Una vez se verifique mediante dictamen del Instituto de Medicina Legal que ha cesado el trastorno, la persona retornará al establecimiento de origen.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Los anexos o pabellones psiquiátricos existentes serán reemplazados de manera gradual por los establecimientos de que trata el presente artículo, una vez estos sean construidos y puestos en funcionamiento. […]”. [14] Folios 77 vuelto a 78 del cuaderno 2 del expediente. [15] En adelante FONADE: [16] Folios 63 a 64 del cuaderno 2 ibidem. [17] “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura”. [18] Folios 88 a 92 del cuaderno 3. [19] Folios 88 a 92 del cuaderno 3. [20] “Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se determinan las funciones de susdependencia” […] Artículo 3°.

Son funciones de la Dirección General. Corresponde al Director General, además de las establecidas en el artículo 78 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones: […] 5. Crear, fusionar, destinar, suprimir, dirigir y administrar los establecimientos de Reclusión del orden nacional, y determinar los lugares en los cuales funcionarán estos Establecimientos. […] 15.

Delegar y desconcentrar funciones a su cargo, de acuerdo con las normas legales, las necesidades y conveniencia del Instituto. […]”. [21] “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. […] Artículo 168. Estados de emergencia penitenciaria y carcelaria. <Artículo modificado por el artículo 92 de la Ley 1709 de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> El Director General del Inpec, previo el concepto favorable del Consejo Directivo del Inpec, podrá decretar el estado de emergencia penitenciaria y carcelaria, en todos los centros de reclusión nacional, en algunos o alguno de ellos, en los siguientes casos: 1.

Cuando sobrevengan hechos que perturben o amenacen de manera grave o inminente el orden y la seguridad penitenciaria y carcelaria. 2. Cuando sobrevengan graves situaciones de salud y de orden sanitario; o que las condiciones higiénicas no permitan la convivencia en el lugar; o ante la inminencia o el acaecimiento de calamidad pública. 3. Cuando los niveles de ocupación de uno o más centros de reclusión, afecten severamente los derechos fundamentales de la población privada de la libertad. 4.

Cuando la falta de prestación de los servicios esenciales pongan en riesgo el buen funcionamiento del sistema o amenacen gravemente los derechos fundamentales. En los casos del numeral uno (1), el Director General del Inpec está facultado para tomar las medidas necesarias con el fin de superar la situación presentada, tales como traslados, aislamiento de los internos, uso racional de los medios extraordinarios de coerción y el reclamo del apoyo de la Fuerza Pública de acuerdo con los artículos 31 y 32 del presente código.

Si en los hechos que alteren el orden y la seguridad del centro o centros de reclusión estuviere comprometido personal de servicio penitenciario y carcelario, el Director del Inpec podrá suspenderlo o reemplazarlo, sin perjuicio de las investigaciones penales o disciplinarias correspondientes. Cuando se trate de las situaciones contempladas en el numeral dos (2), el Director del Inpec acudirá a las autoridades del ramo, sanitario y de emergencia, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboración, las cuales están obligadas a prestarla de inmediato en coordinación con los centros de reclusión afectados.

El Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario podrá disponer de los traslados de los internos que se requiera, a los lugares indicados. De igual manera, se podrán clausurar los establecimientos penales, si así lo exigen las circunstancias. Cuando se trate de las situaciones contempladas en el numeral tres (3) el Director del Inpec acudirá a las autoridades del ramo, tanto nacionales como departamentales o municipales, para obtener su colaboración en la aplicación de las medidas que se adopten para reducir los niveles de ocupación del centro de reclusión. Presentará al Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) un plan de contingencia dentro de los cinco (5) días siguientes a la declaratoria en el cual determine el conjunto de medidas para superar dicho estado.

Durante el estado de emergencia carcelario, el Director del Inpec y el Director de la Uspec, cada uno dentro del marco de su competencia, podrán hacer los traslados presupuestales y la contratación directa de las obras y servicios necesarios para conjurar la emergencia, previo concepto del Consejo Directivo del Instituto. El Ministerio de Justicia y del Derecho también podrá solicitar al Director General del Inpec la declaratoria del Estado de Emergencia. Superado el peligro y restablecido el orden, el Director General del Inpec expedirá un acto administrativo levantando el estado de emergencia e informará al Consejo Directivo del mismo, sobre las razones que motivaron la declaratoria de emergencia y la justificación de las medidas adoptadas.

Igualmente informará a las autoridades judiciales las nuevas ubicaciones de los detenidos, para sus correspondientes fines; y a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación del cumplimiento y respeto de los Derechos Humanos de los internos.

PARÁGRAFO 1 o. Se entenderá como grave un nivel de sobre población superior al 20%.

PARÁGRAFO 2 o. El cálculo del nivel de ocupación de que trata el parágrafo anterior se hará a partir del contraste entre la oferta de cupos y el tamaño vigente de la población reclusa. Este cálculo se realizará con base en la información que se encuentre disponible en el Sistema Integral de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (Sisipec). […]”. [22] Folios 132 a 136 del cuaderno 3. [23] Folios 401 a 406 del expediente. [24] Folios 117 a 125 ibidem. [25] Folios 371 a 372 ibidem. [26] Promovida por la Personería Municipal de Yopal contra el INPEC y la USPEC con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud de los internos del EPC Yopal. [27] Corte Constitucional, sentencia T-388 de 28 de junio de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. [28] Corte Constitucional, sentencia T-762 de 16 de diciembre de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [29] Promovida por la Personería Municipal de Yopal contra el INPEC y la USPEC con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud de los internos del EPC Yopal. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 29 de junio de 2017.

M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente núm. 85001-23-33-000-2017-00051-01. [31] Folios 587 a 588 del expediente. [32] “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho”. [33] “Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho”. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, M.P. María Elizabeth García González, expediente núm. 85001-23-33-000-2014-00129-03. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2015, número único de radicación 15001- 23-33-000-2013-00086-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 9 de junio de 2011, número único de radicación 25000- 23-27-000-2005-00654-01 (AP), C.P. María Elizabeth García González. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de junio de 2011, número único de radicación: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [38] Promovida por la Personería Municipal de Yopal contra el INPEC y la USPEC con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud de los internos del EPC Yopal. [39] Corte Constitucional, sentencia T-388 de 28 de junio de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, M.P. María Elizabeth García González, expediente núm. 85001-23-33-000-2014-00129-03. [41] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de julio de 2019, núm. único de radicación 66001- 23-33-000-2016-00526-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [42] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y se dictan otras disposiciones”. [43] “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura”. [44] “Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica, las funciones del Ministerio de Justicia y del Derecho y se integra el Sector Administrativo de Justicia y del Derecho.” [45] “Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho.” [46] “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”. [47] No obstante, esta obligación no ha sido asumida cabalmente por los Alcaldes y/o Gobernadores. [48] “Por medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones.” [49] “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” [50] “Por el cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, se determina su objeto y estructura.” [51] “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y se dictan otras disposiciones.” [52] “Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014”. [53] Las sentencias T-424 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz;

T-522 de 1992, MP Alejandro Martínez Caballero; T-596 de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón; T- 219 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-273 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-388 de 1993, M.P. Hernando Herrera; T- 437 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-420 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-705 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [54] A los reclusos se les suspenden los derechos de libertad física, locomoción y derechos políticos y restringe los derechos de la intimidad, de reunión o asociación, libre desarrollo de la personalidad y libertad de expresión. [55] Evaluó 9 expedientes de tutelas presentadas por personas privadas de la libertad en 6 diferentes centros penitenciarios así: la cárcel de Cúcuta, la Tramacúa de Valledupar, la Modelo de Bogotá, Bellavista de Medellín, San Isidro de Popayán y la de Barrancabermeja. [56] Pese a las cuantiosas inversiones efectuadas con ocasión de la observancia a las órdenes impartidas en la sentencia T-153 de 1998 del Tribunal Constitucional, lo cual permitía considerar la superación de la problemática. [57] Normativa, investigación y judicialización procesal y de ejecución de pena (política carcelaria). [58] El estado de cosas inconstitucional se generó “…por cuanto (i) los derechos constitucionales de las personas privadas de la libertad son violados de manera masiva y generalizada;

(ii) las obligaciones de respeto, protección y garantía, derivadas de tales derechos, han sido incumplidas de forma prolongada; (iii) el Sistema ha institucionalizado prácticas claramente inconstitucionales, dentro de su funcionamiento cotidiano; (iv) hay una ausencia notoria de medidas legislativas, administrativas y presupuestales que se requieren con urgencia;

(v) la solución de los problemas estructurales compromete la intervención de varias entidades, que deben realizar acciones complejas y coordinadas; y, finalmente, (vi) si todas las personas privadas de la libertad que se ven enfrentadas al mismo estado de cosas presentaran acciones de tutela (u otros mecanismos de defensa de sus derechos), tal como lo hicieron los accionantes de las tutelas acumuladas en esta oportunidad, el sistema judicial se congestionaría aún más de lo que está ocurriendo.( )” [59] Sentencia Corte Constitucional T-762 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 16 de diciembre de 2015. [60] Evaluó 18 expedientes de acciones de tutelas presentadas por personas privadas de la libertad en los siguientes 16 centros penitenciarios: EPMSC Cárcel Modelo de Bucaramanga- Pabellón Quinto;

EPMSC Cárcel la 40 de Pereira; EPMSC de Santa Rosa de Cabal; EPMSC El Pedregal, en Medellín; EPMSC La Modelo, en Bogotá; Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Cúcuta; EPMSC de Anserma Caldas; EPMSC de San Vicente de Chucurí; EPMSC de Cartago; EPAMS CAS de Palmira; EPMSC el Cunduy de Florencia; EPAMS CAS de Itagüí; Cárcel Villa Inés de Apartadó;

EPMSC La Vega de Sincelejo; EPMSC de San Sebastián de Roldanillo y EPMSC de Villavicencio. [61] Las demás órdenes fueron dirigidas a los casos concretos. [62] Enuncia la sentencia T-762 de 2015 las condiciones mínimas de subsistencia a manera de ejemplo, las siguientes: “(…) Que los horarios de alimentación y ducha se ajusten a los del común de la sociedad, y se ponga a disposición de los internos agua potable en la cantidad y frecuencia por ellos requerida;

Que los alimentos que se proporcionen estén en óptimas condiciones de conservación, preparación y nutrición; Que el sistema sanitario, las tuberías de desagüe, baños y duchas estén en condiciones adecuadas de calidad y cantidad para atender al número de personas recluidas en cada establecimiento; igualmente deberán entregar a los reclusos una dotación de implementos de aseo mensualmente;

Que el servicio médico esté disponible de manera continua y cuente con medicinas, equipos y personal idóneos para los requerimientos de la población carcelaria. Que los servicios de aseo e higiene de las instalaciones se amplíen y fortalezcan en procura de evitar enfermedades, contagios e infecciones; Que se entregue a cada persona, especialmente a quienes no tienen celda para su descanso, una dotación de colchón, cobija, sábana y almohada, que permita un mejor descanso en un espacio adecuado para ese propósito;

Que se fomente la creación de espacios de trabajo y estudio, así como de actividades lúdicas y recreativas para las personas recluidas en estos establecimientos.” [63] Se diagnosticó que la crisis penitenciaria se había venido presentando debido a la obsolescencia de la infraestructura carcelaria, las deficiencias en la gestión y administración del sistema, la corrupción en la guardia penitenciaria, insuficiencia de presupuesto, la sobrepoblación carcelaria, la lentitud de procesos judiciales y la falta de representación jurídica de los reclusos [64] Se previó la construcción de 1 centro penitenciario de alta seguridad. [65] Se previó la construcción de 11 nuevos centros penitenciarios regionales. [66] Sentencia T-153 de 1998 y T-388 de 2013, entre otras. [67] Documentos CONPES 3086 de 2000; 3277 de 2004; 3412 de 2006 y 3575 de 2009. [68] Con fundamento en la sentencia T-388 de 2013 que reconocía como causa de la crisis carcelaria las fallas estructurales de la política criminal a lo largo de todas sus etapas. [69] Verbigracia, en la sentencia del 27 de octæ Úè?ÔkJK|}íÜíÜíÜíÜ¿¡}¡¿_;_ÜGjh5N5h5N5@ˆCJH*[pic]OJ[70]PJQJ[71]U[pic]\?^J[72]a JmH nH sH tH;h5N5h5N5@ˆCubre de 2017.

Expedientes radicación números: 73001-23-33-000- 2013-00072-01 y 73001-23-33-006-2014-00197-00 (AP). M.P. María Elizabeth García González, se ampararon los derechos colectivos de un ambiente sano, de acceso a la seguridad y salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna para los reclusos del bloque 2 en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué Coiba. [73] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 15 de diciembre de 2016.

Expediente radicación nro. 63001-23-33-000-2015-00084-01 (AP). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E). [74] Corte Constitucional, sentencia T-267 de 10 de julio de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. [75] “Por el cual se adiciona un Capítulo al Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, y se definen las competencias de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 1709 de 2014”. […] “Artículo 2.2.1.12.3.2.

Integración del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC. El Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPEC-USPEC estará integrado por los siguientes funcionarios: 1. El Viceministro de Política Criminal y Justicia Restaurativa del Ministerio de Justicia y del Derecho, o su delegado, quien lo presidirá; 2. El Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), o su delegado; 3.

El Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), o su delegado. Parágrafo. Los miembros del Comité de Coordinación de Funciones y Competencias INPECUSPEC solo podrán delegar su representación en funcionarios públicos del nivel directivo y asesor en los términos del artículo 9 de la Ley 489 de 1988 […]”. [76] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 2018, M.P. María Elizabeth García González, expediente núm. 85001-23-33-000-2014-00129-03. [77] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de febrero de 2019, Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez (E), expediente núm. 85001 23 33 000 2016 00197 01 [78] Artículo 34.

Sentencia. […] “En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”.

(Negrillas fuera de texto). [79] “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. […] 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]”.