ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO - Confirma multa / INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción de arresto [S]egún lo informó el representante legal para asuntos judiciales y extrajudiciales de Findeter, ante el Tribunal Administrativo del Caquetá ( ) y ante esta autoridad, el oferente del proyecto Villa Andrea, esto es, el municipio de Valparaíso no subsanó unos aspectos jurídicos, por lo cual el 14 de junio de 2019 se expidió el Certificado de No Elegibilidad del proyecto.
Aunado a lo expuesto, del estudio del expediente no se observa alguna justificación para la falta de actividad por parte del contratista, Fundesarrollo, y el municipio de Valparaíso, entre la fecha de expedición del Certificado de Elegibilidad ( ), proferido el 26 de septiembre de 2019, y el 9 de diciembre del mismo año, es decir, cuando se iniciaron las labores de rocería del terreno. Por consiguiente, resulta forzoso concluir que los señores [J.V.G.], alcalde del municipio de Valparaíso, y [E.M.P.T.], representante legal de Fundesarrollo, no han cumplido con la orden de tutela.
Sin embargo, es importante mencionar que, para la imposición y la graduación de la sanción, deben tenerse en cuenta tanto las actuaciones de aquellos como la complejidad del asunto, por lo cual se advierte que en el presente asunto los sancionados adelantaron algunas gestiones administrativas para acatar la orden y que la construcción del proyecto requiere el agotamiento de unas etapas previas.
En consecuencia, se confirmará la multa de diez salarios mínimos mensuales legales vigente impuesta a aquellos, pero se revocará la orden de arresto, decretada mediante la providencia del 13 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión. ( ) la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en la providencia del 13 de octubre de 2017 no ha sido cumplida por parte de los señores [J.V.G.], alcalde del municipio de Valparaíso, y [E.M.P.T.], representante legal de Fundesarrollo, comoquiera que no han construido las viviendas del proyecto habitacional Villa Andrea Etapa II, conforme se ordenó en la precitada sentencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 18001-23-33-000-2017-00248-02(AC)A Actor: JAKELINE BEDOYA CARVAJAL Y OTROS Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Y OTROS AUTO RESUELVE CONSULTA DE INCIDENTE DE DESACATO ASUNTO La Subsección procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia dictada el 13 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual decidió el incidente de desacato promovido por la parte accionante, de conformidad con lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES El 6 de noviembre de 2019 el señor Jhon Jairo Peña Núñez, en su calidad de personero municipal de Valparaíso, formuló incidente de desacato en contra de la Fundación para el Desarrollo de Colombia (Fundesarrollo), por el incumplimiento de la sentencia de tutela del 13 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, confirmada y adicionada por el fallo del 16 de noviembre de la misma anualidad por esta Subsección. Para el efecto, indicó que aquella no ha acatado el ordinal segundo de la precitada providencia, por cuanto a la fecha, pese a que la Fundación de Desarrollo Territorial S.A. (Findeter) ya otorgó la elegibilidad del proyecto, no se ha iniciado la construcción de las viviendas, por falta, al parecer, de recursos financieros (f. 1).
DECISIÓN CONSULTADA El 13 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, sancionó por desacato a los señores José Vicente García, alcalde del municipio de Valparaíso, y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo, con cinco (5) días de arresto y multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplir la orden de tutela del 13 de octubre de 2017 dictada por esa corporación (ff. 81-83).
CONSIDERACIONES Estudio normativo y jurisprudencial del incidente de desacato La acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario, cuyo principal objetivo es la protección inmediata de derechos fundamentales, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política. En esa medida, guarda especial relevancia que las sentencias dictadas en sede de tutela sean acatadas sin demora.
De allí que el Decreto 2591 de 1991, mediante el cual se reglamentó la acción de tutela, en primera medida, faculte al juez para lograr dicha finalidad y, en segunda, a la persona que solicitó el amparo. En efecto, el artículo 27 del citado Decreto dispone un procedimiento de cumplimiento que es iniciado de oficio por el juez, pero puede ser impulsado por el interesado o el Ministerio Público.
La mencionada norma establece que en el evento en el cual la autoridad responsable del daño causado no cumpla dentro de las 48 horas siguientes la orden efectuada en el fallo, el juez se dirigirá ante el superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir e inicie un procedimiento disciplinario en su contra. Igualmente, determina que si la autoridad se abstiene de cumplir después de transcurridas otras 48 horas, el juez ordenará abrir un proceso contra el superior y adoptara las medidas necesarias para lograr el cumplimiento del fallo.
Adicionalmente, señala que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. Al respecto, el artículo 52 ibidem faculta al accionante para solicitar el cumplimiento del fallo mediante el incidente de desacato, en los siguientes términos: «La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». En ese orden de ideas, una vez el accionante ha presentado el incidente de desacato, el juez debe analizar si la orden impuesta en sede de tutela fue cumplida o si, por lo contrario, no ha sido acatada.
En caso de que establezca que existe un incumplimiento, deberá imponer la sanción a que haya lugar. Sobre el particular, es importante tener presente que la imposición de una sanción es una manifestación de las facultades del juez para hacer cumplir el amparo ordenado y verificar el acatamiento de las decisiones de tutela. Igualmente, es relevante resaltar que en el incidente, a diferencia del procedimiento de cumplimiento, debe acreditarse la responsabilidad de carácter subjetivo, esto es, la existencia de un nexo causal entre la desobediencia del fallo y la culpa o dolo del funcionario responsable.
Así las cosas, el juez de tutela debe determinar quién es la persona que está a cargo de cumplir la orden de tutela y sobre ella será en quien recaiga la sanción. Además, el juez deberá determinar si el incumplimiento es imputable al funcionario o no, pues sólo en caso de serlo podrá imponerle una sanción en el trámite del incidente de desacato.
Al respecto, la Corte ha sostenido: «[…] en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Así las cosas, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela […]»[1].
Por último, es necesario recordar que el objetivo del incidente de desacato es lograr el cumplimiento de la orden impuesta en la providencia de amparo y no propiamente la imposición de una sanción. En consecuencia, para decidir un incidente de desacato, el juez debe analizar el caso concreto y determinar si: 1. Existió una orden dada en un fallo de tutela, 2.
La sentencia se notificó a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta, 3. Se venció el plazo, sin que se cumpliera la orden y 4. Existe contumacia en el incumplimiento de la decisión. Análisis del grado jurisdiccional de consulta En relación con el grado jurisdiccional de consulta, se precisa que aquel se surte únicamente cuando el juez de primera instancia decide declarar el desacato y, como consecuencia, impone una sanción a la persona encargada de cumplir la orden judicial.
Sobre el particular, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 señala que la sanción será consultada ante el superior jerárquico, quien decidirá, dentro de los tres días siguientes, si debe mantener o revocar la decisión. La finalidad de la consulta es garantizar que la sanción impuesta se haya realizado de acuerdo con el ordenamiento jurídico y los hechos demostrados en el trámite incidental.
En consecuencia, el expediente deberá ser remitido automáticamente por el juez que impuso la sanción a la persona que se abstuvo de cumplir la orden, para que el superior jerárquico verifique el acatamiento de la orden tutelar y decida sobre la procedibilidad de la sanción. I. Caso concreto El estudio del incidente de desacato en sede de consulta se contrae a verificar el incumplimiento total o parcial de la orden de tutela y analizar si la sanción impuesta es proporcional.
Veamos: I.I. La orden del fallo de tutela El Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia del 13 de octubre de 2017, amparó los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y vivienda digna de los accionantes. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «[…] SEGUNDO.- ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD, TERRITORIO;
FONDO NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDA-, MUNICIPIO DE VALPARAÍSO, LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL CAQUETÁ –COMFACA y FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE COLOMBIA –FUNDESARROLLO, a reunirse en un plazo máximo de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia judicial para: (A) identificar los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés social Urbanización Villa Andrea II Etapa del Municipio (sic) de Valparaíso del Departamento (sic) del Caquetá. (B) adoptar, sin perjuicio de los acuerdos y planes ya establecidos, un plan de acción interinstitucional para terminar, en el plazo máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de notificación de la presente providencia judicial, la construcción de todas las etapas del proyecto donde van a residir víctimas del desplazamiento forzado y que se encuentran relacionadas en la Resolución No. 940 del 22 de noviembre de 2011 y que no se han construido, o en su defecto, para otorgarle a las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social que han aportado recursos propios y que no han recibido sus casas de manera oportuna, una solución habitacional alternativa de carácter permanente y de iguales condiciones en otro lugar dentro del Municipio (sic) de Valparaíso, Departamento (sic) del Caquetá dentro del mismo plazo arriba señalado.
La reunión deberá ser convocada por el Municipio (sic) de Valparaíso, a través de su Alcalde (sic), quien deberá darle una participación efectiva a la población afectada en las decisiones que allí se tomen. El plan de acción, por su parte, deberá incluir (i) un informe detallado sobre el estado de ejecución del proyecto, especificando el número de casas originalmente previsto, el número de casas originalmente previsto, el número de casas que se deben construir y entregar;
(ii) un balance financiero; (iii) un banco de datos con los nombres y números de cédula de todas las víctimas del desplazamiento forzado beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social, (iv) una propuesta definitiva para terminar la construcción de la urbanización o, en su defecto, para adoptar una solución alternativa que garantice el derecho fundamental a la vivienda digna de todas las víctimas beneficiarias del subsidio de vivienda de interés social en iguales condiciones a las originalmente previstas, siempre y cuando su materialización no exceda del plazo arriba señalado;
(v) un cronograma de las actividades necesarias para garantizar el adecuado desarrollo de la anterior propuesta, y (vi) la distribución de responsabilidades y compromisos entre las entidades y empresas involucradas en relación con las actividades señaladas en el cronograma […]». Así las cosas, deberá determinarse si el alcalde del municipio de Valparaíso, José Vicente García Céspedes, y el representante legal de Fundesarrollo, Edgar Mauricio Parra Triana, dentro del marco de sus competencias, previo a la identificación de los problemas de ejecución del proyecto de vivienda de interés social Urbanización Villa Andrea II Etapa del municipio de Valparaíso, adoptaron un plan de acción interinstitucional y terminaron la construcción de todas las etapas del proyecto o, en su defecto, otorgaron a los beneficiarios del subsidio de vivienda que aportaron recursos propios y no recibieron sus casas oportunamente, una solución habitacional alternativa y permanente en el municipio mencionado, en las mismas condiciones del proyecto.
I.II. Cumplimiento del fallo El 6 de noviembre de 2019 el señor Jhon Jairo Peña Núñez, en su calidad de personero municipal de Valparaíso, formuló incidente de desacato en contra de la Fundación para el Desarrollo de Colombia (Fundesarrollo), por el incumplimiento de la sentencia de tutela del 13 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, confirmada y adicionada por el fallo del 16 de noviembre de la misma anualidad por esta Subsección (f. 1).
En consecuencia, el 12 de noviembre la misma anualidad el precitado Tribunal requirió a Findeter, para que informara si otorgó elegibilidad al proyecto de vivienda presentado por el municipio de Valparaíso o el estado del trámite (f. 18). En respuesta al anterior requerimiento, el 12 del mismo mes y año el representante legal para asuntos judiciales y extrajudiciales de Findeter, Carlos Andrés Quintero Ortiz, comunicó que el Gobierno Nacional otorgó a la sociedad la facultad de expedir el certificado de elegibilidad aplicable a los proyectos urbanos de vivienda de interés social y que en el 2011 el proyecto de vivienda Urbanización Villa Andrea Valparaíso fue sometido al proceso de elegibilidad por el alcalde de ese municipio, para posibilitar la aplicación del subsidio familiar de vivienda, por lo cual, luego de realizado el respectivo análisis, expidió el Certificado de Elegibilidad POD-2011-0007, pero el proyecto no se ejecutó y las licencias de urbanismo vencieron (ff. 22 y 23).
Añadió que el 13 de marzo de 2019 el alcalde mencionado radicó solicitud de certificado de elegibilidad, ante Findeter, para el referido proyecto y realizó el pago de la tasa correspondiente, por lo cual el 21 de ese mes y año el trámite quedó en «Estado de evaluación». Manifestó que el 4 de abril del 2019 notificó a aquel sobre las objeciones frente a la documentación allegada y el solicitante subsanó los aspectos técnicos y financieros, pero no algunos jurídicos, por lo cual el 14 de junio de igual anualidad Findeter expidió certificado de no elegibilidad del proyecto Villa Andrea.
Informó que el 2 de julio del mismo año el municipio radicó nuevamente el proyecto, después de unas subsanaciones, el 26 de septiembre de 2019 la sociedad emitió Certificado de Elegibilidad DES-2019-0001, el cual allegó a este trámite. Por lo anterior, solicitó desvincular a su representada (ibidem). Debido al informe precedente, el 19 de noviembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Despacho Primero, ofició al municipio de Valparaíso y a Fundesarrollo, para que rindieran informe sobre el estado del proyecto, el cual debía incluir su estado actual y el cronograma de actividades (f. 38).
El 27 de noviembre de ese año el formulador de Fundesarrollo, Edgar Mauricio Parra Triana, remitió el cronograma de obra y señaló que se estaba a la disposición del municipio, para dar continuidad al Convenio de Cooperación 01 de 2011 (f. 46). Por su parte, el alcalde municipal de Valparaíso presentó informe de avance del proyecto y expuso que estaba estudiando el cronograma de obra propuesto por el contratista para suscribir el acta de inicio (f. 51).
Por consiguiente, el 3 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Despacho Primero, dio apertura al incidente de desacato en contra de los señores José Vicente García Céspedes, alcalde del municipio de Valparaíso, y el señor Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo, y dispuso dar el traslado correspondiente (ff. 54 y vto).
El 9 de diciembre del mismo año el alcalde municipal comunicó que ese día suscribió, con el representante legal de Fundesarrollo, el acta de inicio de obras y aprobación del cronograma y que inició ese día con las actividades de rocería de las manzanas en las que se daría inicio a la construcción. Agregó que lo anterior acreditaba que se estaba dando cumplimiento a la orden de tutela (f. 63).
El 13 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, sancionó por desacato a los señores José Vicente García, alcalde del municipio de Valparaíso, y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo, con cinco (5) días de arresto y multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplir la orden de tutela del 13 de octubre de 2017 dictada por esa corporación. Para el efecto, sostuvo que transcurridos dos meses y medio desde que se expidió el Certificado de Elegibilidad, no se ha dado inicio a la ejecución de las obras, pese a que en el cronograma se fijó enero de 2020 como fecha para ello, y hasta ahora se efectuaron labores de descapote del terreno, sin que medie una justificación para esa situación. Además, expresó que lo anterior resulta altamente reprochable, en la medida en que el proyecto de vivienda está dirigido a ciudadanos en extremas condiciones de vulnerabilidad, de los cuales algunos han fallecido, sin que se satisfagan sus derechos (ff. 81-83).
Efectuado el recuento precedente, se procederá a examinar la sanción impuesta al alcalde del municipio de Valparaíso, José Vicente García Céspedes, y el representante legal de Fundesarrollo, Edgar Mauricio Parra Triana. Al respecto, lo primero que se advierte, de las pruebas obrantes en el expediente, es que a la fecha no se ha dado inicio a la construcción de las viviendas de la Urbanización Villa Andrea Etapa II en el municipio precitado, puesto que sólo hasta el 9 de diciembre del año pasado se iniciaron labores de desmonte en el lugar en donde se realizará la obra, como lo informó el referido alcalde municipal.
Lo anterior a pesar de que la orden de tutela fue clara en disponer un término de un año, para la construcción de todas las etapas del proyecto, y este, valga mencionar, no fue objeto de oposición en el trámite de la acción. En esa medida, no puede perderse de vista que desde el 2011 los beneficiarios de este proyecto se encuentran a la espera de una solución habitacional y que desde que se profirió la sentencia de segunda instancia de la acción de tutela a la actualidad, han transcurrido más de dos años, como bien lo indicó el Tribunal que conoció el desacato, lo cual, demuestra el incumplimiento objetivo de la orden de tutela de primera instancia, emitida el 13 de octubre de 2017.
Ahora bien, no pasa por alto para esta Subsección la complejidad del proyecto, el cual, entre otras cosas, implicó nuevamente la presentación de la solicitud de elegibilidad ante el Findeter. Sin embargo, examinadas las actuaciones llevadas a cabo por el alcalde municipal de Valparaíso y el representante legal de Fundesarrollo, se observa que en el trámite de dicha solicitud, en un primer momento, no se cumplió con la totalidad de subsanaciones exigidas, para poder expedir el certificado necesario con el fin de continuar con la obra, lo cual conllevó a que el trámite se demorara más del tiempo necesario y, por ende, a que la construcción tarde más en ejecutarse.
En efecto, se evidencia que, según lo informó el representante legal para asuntos judiciales y extrajudiciales de Findeter, ante el Tribunal Administrativo del Caquetá (ff. 22-23) y ante esta autoridad, el oferente del proyecto Villa Andrea, esto es, el municipio de Valparaíso no subsanó unos aspectos jurídicos, por lo cual el 14 de junio de 2019 se expidió el Certificado de No Elegibilidad del proyecto.
Aunado a lo expuesto, del estudio del expediente no se observa alguna justificación para la falta de actividad por parte del contratista, Fundesarrollo, y el municipio de Valparaíso, entre la fecha de expedición del Certificado de Elegibilidad (ff. 24 y vto), proferido el 26 de septiembre de 2019, y el 9 de diciembre del mismo año, es decir, cuando se iniciaron las labores de rocería del terreno. Por consiguiente, resulta forzoso concluir que los señores José Vicente García, alcalde del municipio de Valparaíso, y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo, no han cumplido con la orden de tutela.
Sin embargo, es importante mencionar que, para la imposición y la graduación de la sanción, deben tenerse en cuenta tanto las actuaciones de aquellos como la complejidad del asunto, por lo cual se advierte que en el presente asunto los sancionados adelantaron algunas gestiones administrativas para acatar la orden y que la construcción del proyecto requiere el agotamiento de unas etapas previas.
En consecuencia, se confirmará la multa de diez salarios mínimos mensuales legales vigente impuesta a aquellos, pero se revocará la orden de arresto, decretada mediante la providencia del 13 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión. C. Conclusión Siguiendo la línea sentada por la Corte Constitucional[2], la Subsección “A” considera que hay lugar a confirmar la sanción por desacato, cuando existen pruebas que demuestran que no se ha cumplido a cabalidad la orden impartida en el fallo de tutela.
De conformidad con lo expuesto, se advierte que la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en la providencia del 13 de octubre de 2017 no ha sido cumplida por parte de los señores José Vicente García, alcalde del municipio de Valparaíso, y Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo, comoquiera que no han construido las viviendas del proyecto habitacional Villa Andrea Etapa II, conforme se ordenó en la precitada sentencia. Por lo anterior, la Subsección confirmará la providencia del 13 de diciembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, en cuanto ordenó el cumplimiento de la orden de tutela, declaró que los señores José Vicente García, alcalde del municipio de Valparaíso, y el señor Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo, incurrieron en desacato y les impuso multa de diez salarios mínimos mensuales legales vigente a cada uno de ellos, pero se revocará la orden de arresto que les fue decretada.
En mérito de lo expuesto, la Subsección “A” de la Sección Segunda,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 13 de diciembre de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión, en cuanto ordenó el cumplimiento de la orden de tutela, declaró que los señores José Vicente García, alcalde del municipio de Valparaíso, y el señor Edgar Mauricio Parra Triana, representante legal de Fundesarrollo, incurrieron en desacato y les impuso multa de diez salarios mínimos mensuales legales vigente a cada uno de ellos, pero se revoca la orden de arresto que les fue decretada.
Segundo: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Corte Constitucional T-512/11.
Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. [2] Sobre el tema ver Sentencia: T-171/09 y Auto 202 de 2013 de la Corte Constitucional.