ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN - Medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a solicitante del amparo discute que el Tribunal accionado la condenó en costas, sin una justificación probatoria ni subjetiva y sin determinar la cuantía. Por lo tanto, para esta Subsección resulta diáfano que todas esas determinaciones fueron adoptadas en la sentencia de primera instancia y no en el auto referido.
Bajo este contexto, se aprecia que la [actora] no interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 21 de febrero de 2018 y con ello perdió la oportunidad de exponer los argumentos de disidencia aquí referidos. ( ) la accionante, al no hacer uso del recurso con el que contaba, no puede pretender que en esta sede se efectúe el estudio respectivo.
( ) [La actora] no comunicó algún motivo para no utilizar el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y de las pruebas obrantes tampoco se avizora ningún fundamento para ello, por lo cual no se encuentra superado el requisito de subsidiariedad. ( ) [E]l amparo solicitado por la [actora] carece de una marcada relevancia constitucional, no sólo porque se presentaron iguales planteamientos jurídicos expuestos en sede ordinaria, y aquellos fueron resueltos razonablemente por el juez natural, sino, adicionalmente, ya que aún en caso de analizarse el fondo del asunto, los defectos alegados no modificarían la decisión adoptada, ante la inexistencia de una vulneración de derechos fundamentales.
( ) el presente asunto carece de relevancia constitucional, ( ), pues si bien se alegó la violación de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, lo cierto es que los argumentos que soportan dicha situación fueron resueltos en el proceso. En conclusión, se advierte que cuando el solicitante del amparo se circunscribe a reiterar idénticas inconformidades a las que fueron presentadas ante el juez natural, las cuales fueron debidamente resueltas, esto es, de forma razonable y frente a las cuales no se presenta un reparo concreto, no se supera la exigencia general de relevancia constitucional.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 / LEY 1564 DE 2014 - ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 - ORDINAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de enero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03758-01(AC) Actor: FABIOLA ACEVEDO CARDONA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO. Temas: Tutela contra providencias judiciales que condenaron en costas y aprobaron la liquidación de estas. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Ausencia de relevancia constitucional.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Risaralda en contra de la sentencia del 12 de septiembre de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación judicial.
La presente providencia se dicta, luego de que la ponencia, presentada por el magistrado doctor Gabriel Valbuena Hernández, no fuera aceptada por la Sala de la Subsección A.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La accionante indicó que la Nación-Ministerio de Educación Nacional- departamento de Risaralda le reconoció el retroactivo por homologación y nivelación salarial, por el tiempo de servicios desde 1996 hasta 2009, a través de la Resolución 1858 del 21 de diciembre de 2012, pero el pago sólo se efectuó en enero de 2013.
En consecuencia, comunicó que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de aquellas. Expuso que el 21 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y la condenó en costas. Manifestó que el 18 de mayo de 2018 aquel liquidó las costas y agencias en derecho, por valor de $ 4.835.761, por lo cual el 24 de mayo de la misma anualidad interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la anterior decisión. Refirió que el 27 de junio de 2018 la autoridad judicial precitada decidió no reponer su decisión y negar por improcedente el recurso de apelación, por lo que el 4 de junio de 2018 formuló recurso de queja y el 27 de mayo de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró bien denegado el recurso de apelación interpuesto. b) Inconformidad La accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad procesal y al debido proceso e incurrieron en: 1.
Defecto fáctico, puesto que el primero de los nombrados lo condenó en costas, sin elementos probatorios suficientes que respaldaran esa decisión, pese a lo ordenado por el artículo 366 del Código General del Proceso. Además, afirmó que aquel aprobó el auto que liquidó costas judiciales, sin tener en cuenta que en la sentencia no se fijó un monto por ese concepto, lo cual va en contra del ordinal 3.º del artículo precitado.
Así mismo, discutió que no se causaron gastos como traslados de testigos, práctica de la prueba pericial, entre otros. 2. Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, por cuanto en pronunciamientos recientes el Consejo de Estado, en atención a los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 de la Ley 1564 de 2014, en casos similares, en los que negó el pago de intereses de mora, por el pago tardío de homologación y nivelación salarial, determinó que no procedía la condena en costas judiciales, en atención a la conducta de las partes y, principalmente, a que no aparecían causadas y comprobadas, lo cual no fue analizado en este asunto y 3.
Defecto procedimental absoluto, comoquiera que desconocieron que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la condena en costas, remite a las normas del Código de Procedimiento Civil y, en ese entendido, si bien dicha Ley no contempla de forma expresa que el auto que las liquida es susceptible del recurso de apelación, el ordinal 5.º del artículo 366 del Código General del Proceso si lo dispone, el cual es aplicable por la remisión mencionada.
PRETENSIONES Solicitó que se amparen sus derechos fundamentales transgredidos. En consecuencia, requirió ordenar al Tribunal Administrativo de Risaralda revocar la condena en costas liquidada en auto del 18 de mayo de 2018, para que, en su lugar, sea ajustada su cifra en derecho o a la mínima fijada para tal efecto y ordenar a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, revocar el auto del 27 de mayo de 2019, por el cual consideró bien denegado el recurso de apelación en contra de la providencia que liquidó las costas y agencias en derecho.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (f. 49) La magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, en su condición de ponente de la decisión discutida, expresó que la tutela está encaminada a un debate de tercera instancia, comoquiera que los hechos planteados ya fueron analizados, controvertidos y juzgados.
En ese sentido, consideró que los argumentos que podría brindar en el informe están contenidos en el auto acusado. Tribunal Administrativo de Risaralda (ff. 51-52 vto). El magistrado de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal, Leonardo Rodríguez Arango, comunicó que, como parte de las consideraciones que sirvieron para declarar la improcedencia del recurso de apelación en contra del proveído que aprueba la liquidación de costas, se precisó que aquella no se encuentra dentro de las providencias citadas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, donde se consagran taxativamente los autos que son susceptibles del recurso de apelación. Expuso que acerca de la condena en costas no existe un criterio unificado en el Consejo de Estado.
Adujo que recientemente la Subsección A de la Sección Segunda de la precitada corporación judicial varió la posición en la que se sostenía que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera automática u objetiva frente a aquel que resultara vencido en el litigio y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas, incluidas las agencias en derecho.
En esa medida, estimó que no es viable endilgar un defecto sustantivo, máxime cuando la decisión obedeció a la aplicación del artículo 188 referido, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. Añadió que la Corte Constitucional ha sido clara al afirmar que la tutela en contra de sentencias no es un mecanismo para desconocer la autonomía judicial ni imponer un criterio interpretativo, pese a la falta de unificación jurisprudencial sobre determinada materia.
Aclaró que el hecho de acudir a la interpretación discrecional de la condena en costas a favor de la parte vencedora, en atención a los criterios del Código General del Proceso y los recientes fallos, no significa que el Tribunal haya incurrido en un error grosero del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. Agregó que no existe un pronunciamiento constitucional que admita que las costas constituyen una restricción al principio de favorabilidad o al acceso a la administración de justicia. Concluyó que lo pretendido por la accionante es cuestionar una interpretación efectuada en ejercicio de la autonomía e independencia de los jueces, lo cual ha sido ampliamente protegido por la jurisprudencia del máximo tribunal constitucional, por lo que no puede colegirse válidamente la demostración de los defectos alegados, sino que debe determinarse que el Tribunal actuó con total apego al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia vigente.
Por consiguiente, solicitó denegar el amparo requerido. Ministerio de Educación Nacional (ff. 58-61 vto). El jefe de la Oficina Asesora Jurídica, Luis Gustavo Fierro Maya, luego de exponer el marco legal del Ministerio de Educación Nacional, aseguró que sus funciones no están relacionadas bajo ningún aspecto con las solicitudes de la señora Fabiola Acevedo Cardona ni mucho menos con la vulneración de sus derechos fundamentales, por lo cual pidió la desvinculación del mencionado Ministerio, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
En todo caso, aseveró que no es procedente la tutela, comoquiera que no existe una amenaza o transgresión de un derecho por parte de su representado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 12 de septiembre de 2019 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado amparó el derecho al debido proceso de la señora Fabiola Acevedo Cardona, en relación con el auto del 27 de mayo de 2019, dictó órdenes al respecto y declaró improcedente la petición, frente al auto del 18 de mayo de 2018, en los siguientes términos: «PRIMERO: AMPARAR el derecho al debido proceso de la señora Fabiola Acevedo Cardona, respecto del Amparo (sic) solicitado frente al Auto del 27 de mayo de 2019 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el Auto de 27 de mayo de 2019 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual se resolvió un recurso de queja y declaró bien rechazado el recurso de apelación contra el Auto de 18 de mayo de 2018 dictado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, dicte un Auto en el que revoque el rechazo el rechazo del mencionado recurso de apelación y se ordene darle el trámite correspondiente.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de ampro (sic) presentada por la señora Fabiola Acevedo Cardona, frente al Auto de 18 de mayo de 2018, por el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda aprobó una liquidación de costas, ene l (sic) proceso No. 66001-23-33-000-2016-00531-00/01, por las razones expuestas en esta providencia […]».
Para adoptar esta decisión, en relación con el auto del 27 de mayo de 2019, consideró que la Subsección accionada incurrió en defecto procedimental absoluto, por el rechazo del recurso de apelación en contra del auto que aprobó la liquidación de costas porque, a pesar de no existir una posición unificada en el Consejo de Estado sobre la procedencia del mismo, sí hay antecedentes en sede de tutela y ordinaria que han reconocido la procedibilidad de ese recurso.
Además, estimó que la decisión enjuiciada no explicó la razón para no acogerse y/o apartarse de esos antecedentes, que ante la tensión entre la autonomía judicial y el derecho a la igualdad, debe prevalecer el segundo y que la postura que avala la procedibilidad del recurso de apelación es más garantista y se halla soportada en una interpretación racional y proporcional de las normas.
De otra parte, en cuanto al amparo respecto al auto del 18 de mayo de 2018, refirió que no se agotó el requisito específico de subsidiariedad, puesto que en contra de la mencionada providencia es procedente el recurso de apelación, el cual en el caso concreto fue interpuesto y estaba pendiente de decisión. IMPUGNACIÓN Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (ff. 89-91) El 21 de octubre de 2019 impugnó la sentencia dictada en primera instancia porque consideró que, contrario a lo expuesto en la sentencia recurrida, el auto del 27 de mayo de 2019 da cuenta de las razones adoptadas en él. Precisó que en la providencia se efectuó el análisis de la situación fáctica aducida por la accionante para sustentar los argumentos planteados en el recurso de queja, con aplicación de la normativa pertinente y con la interpretación que en reiteradas oportunidades ha utilizado la corporación en asuntos relacionados al que ahora se discute.
Alegó que resulta improcedente colegir que en el proveído del 27 de mayo de 2019 se configuró el defecto procedimental absoluto, puesto que el recurso se tramitó y decidió conforme a la Ley 1437 de 2011. Además, no pretermitió ninguna de las etapas señaladas para el efecto ni adoptó una decisión arbitraria. Puntualizó que examinó las circunstancias particulares del asunto y concluyó que no le asistía razón a la demandante en la pretensión de impugnar el auto mediante el cual se aprobó la condena en costas, debido a que en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 no aparece el auto que aprueba la liquidación de la condena en costas como apelable, interpretación que no resulta lesiva de los derechos invocados por la accionante.
Puso de presente que la protección de derechos fundamentales, por vía de tutela, cuando estos resultan afectados por la interpretación judicial de normas jurídicas, debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se aparta de la ley y la Constitución Política en forma irrazonable, por lo que en caso de que existan interpretaciones razonables, debe prevalecer la del juez de conocimiento, en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial, como lo ha reconocido la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Añadió que en el parágrafo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 se dispuso que la apelación sólo procedería de conformidad con las normas de ese Código, incluso en los trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil, por lo que en la interposición del recurso de apelación en contra de las providencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo solamente tiene cabida lo que se encuentra reglado en el citado artículo, con las excepciones que la misma ley contempla para la impugnación de otros asuntos.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia del 12 de septiembre de 2019, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para en su lugar negar el amparo deprecado. Tribunal Administrativo de Risaralda (ff. 93-95 vto). El magistrado Leonardo Rodríguez Arango, en nombre del Tribunal Administrativo de Risaralda, manifestó que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, al fundamentarse en las posiciones divergentes al interior de la misma corporación sobre la procedencia del recurso de apelación en contra de la providencia que aprueba la condena en costas, a pesar de que la decisión de la queja fue suscrita por el Consejo de Estado con respeto del ordenamiento legal y la jurisprudencia. Expresó que no se realizó una interpretación indebida de las normas sobre costas, como sí lo exige el defecto procedimental declarado por el juez de tutela.
Explicó que el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 consagra taxativamente los autos que son susceptibles del recurso de apelación y el auto que aprueba la liquidación de costas no se encuentra entre las providencias enlistadas. Adujo que el operador no puede llevar a cabo una interpretación extensiva de la norma aludida, pues la intención del legislador es clara en restringir el recurso de apelación, en virtud del principio de especificidad.
Sostuvo que las consideraciones de la sentencia C-329 de 2015, dictada por la Corte Constitucional, en la que se examinó el parágrafo de la norma en cita, deben aplicarse a la remisión que efectúa el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 a las normas del Código de Procedimiento Civil. Sobre ello, señaló que la remisión sólo aplica a la liquidación y ejecución de la condena en costas y no a los recursos.
Indicó que el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 al regular que sólo en los aspectos no contemplados en esa codificación, procede la aplicación del estatuto procesal general, debe entenderse que los recursos ordinarios y sus trámites no se dejó por fuera y, por ende, no es viable la remisión. Aseveró que no existe un criterio único en el Consejo de Estado, por lo que no puede imponerse determinada interpretación y menos declarar que la Subsección B de la Sección Segunda incurrió en un vicio, como lo es el defecto sustantivo.
Por lo tanto, solicitó revocar la sentencia impugnada y, en su lugar, conservar incólumes las decisiones judiciales atacadas por esta vía. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[1], en cuanto estipula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». - Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias del Consejo de Estado Resulta necesario poner de presente que en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta corporación judicial, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional[5] ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas para debatir sentencias judiciales dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental y, que por ende, requiera la imperiosa intervención del juez constitucional, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales.
Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, debe admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. Bajo este contexto, el juez de tutela debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia. Problema jurídico El problema jurídico puede resumirse en las siguientes preguntas: 1.
¿La accionante agotó el mecanismo judicial con el que contaba, para controvertir la condena en costas que le fue impuesta? 2. En caso de una respuesta negativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿La solicitante del amparo demostró alguna justificación, para no utilizar el mecanismo judicial con el que contaba? 3.
¿La discusión sobre la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que aprobó la liquidación de costas goza de relevancia constitucional? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) principio de subsidiariedad, (II) análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial y la justificación razonable, (III) excepciones al presupuesto de inmediatez, (IV) ausencia de justificación, (V) relevancia constitucional y (VI) estudio de la relevancia constitucional en el presente asunto.
Veamos: - Primer problema jurídico: ¿La accionante agotó el mecanismo judicial con el que contaba, para controvertir la condena en costas que le fue impuesta? I. Principio de subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional[6] como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Análisis de la existencia de otro mecanismo de defensa judicial La señora Fabiola Acevedo Cardona solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad procesal y al debido proceso, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quienes, en su criterio, incurrieron en defecto fáctico, en defecto sustantivo, en desconocimiento de precedente judicial y en defecto procedimental absoluto.
Las inconformidades planteadas pueden agruparse en dos planteamientos, así: 1. El Tribunal accionado la condenó en costas, sin soportar su decisión en elementos probatorios ni en un análisis subjetivo de la conducta de las partes, con lo cual transgredió los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 de la Ley 1564 de 2014. Además, tampoco fijó la cuantía de estas, pese a lo dispuesto en el ordinal 3.º del artículo 366 de la última Ley citada y 2.
Las autoridades desconocieron la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que aprueba las costas, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el ordinal 5.º del artículo 366 del Código General del Proceso, el cual es aplicable por la remisión mencionada. En sentencia de primera instancia, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado accedió al amparo solicitado en relación con el auto del 27 de mayo de 2019, mediante el cual la Subsección B de la Sección Segunda resolvió el recurso de queja, y declaró improcedente la petición frente al auto del 18 de mayo de 2018, por medio del cual el Tribunal aprobó la liquidación de costas.
Al respecto, la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez de la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación judicial y el Tribunal Administrativo de Risaralda impugnaron la anterior providencia. Por consiguiente, se procederá a resolver los recursos interpuestos, para lo cual, en primer lugar, se efectuará un breve recuento de las actuaciones judiciales de interés para ese efecto.
Así, se observa que el 21 de febrero de 2018 el Tribunal Administrativo de Risaralda dictó sentencia, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante vencida (ff. 16-22). Igualmente, se aprecia que el 18 de mayo de 2018 el Tribunal Administrativo de Risaralda aprobó la liquidación de costas elaborada por la Secretaría de esa corporación, en cuantía de $ 4.835.761 (f. 23) y el 24 del mismo mes y año la demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación, en el cual, entre otras cosas, manifestó la improcedencia de la condena en costas, por no encontrarse acreditadas (ff. 24-27 vto).
Así mismo, se denota que el 27 de junio de esa anualidad el Tribunal Administrativo de Risaralda decidió no reponer el proveído y rechazó el recurso de apelación formulado (ff. 29-31 vto), por consiguiente el 4 de julio de 2018 la señora Fabiola Acevedo Lizarazo Ávila instauró recurso de reposición y, en subsidio, apelación en su contra (ff. 32-34).
Adicionalmente, se advierte que el 10 de agosto de ese año el Tribunal multicitado no repuso la decisión y ordenó la reproducción de las piezas pertinentes para tramitar el recurso de queja. El 27 de mayo de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró bien denegado el recurso de apelación porque consideró que el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 no enlistó la providencia que aprueba la liquidación de costas entre los autos apelables (ff. 35-37 vto).
Pues bien, realizado este repaso, se evidencia que la primera de las inconformidades de la accionante recae directamente en la condena en costas que le fue impuesta, por lo cual lo que realmente aquella está discutiendo, a través de esta acción constitucional, no es la decisión adoptada en el auto del 18 de mayo de 2018, por medio del cual se aprobó la liquidación de costas, sino la postura acogida en la sentencia del 21 de febrero de 2018.
En efecto, repárese en que la providencia en la que se decidió imponer la condena fue esta última, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En ese sentido, es importante reiterar que la solicitante del amparo discute que el Tribunal accionado la condenó en costas, sin una justificación probatoria ni subjetiva y sin determinar la cuantía. Por lo tanto, para esta Subsección resulta diáfano que todas esas determinaciones fueron adoptadas en la sentencia de primera instancia y no en el auto referido.
Bajo este contexto, se aprecia que la señora Fabiola Acevedo Cardona no interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia del 21 de febrero de 2018 y con ello perdió la oportunidad de exponer los argumentos de disidencia aquí referidos. Así las cosas, es relevante insistir en que la acción de tutela no puede utilizarse para subsanar los errores cometidos en la defensa de las partes procesales, porque de ser así, se vulneraría el derecho al debido proceso de los demás intervinientes en el proceso y se desnaturalizaría el carácter excepcional y subsidiario de esta acción. En ese sentido, la accionante, al no hacer uso del recurso con el que contaba, no puede pretender que en esta sede se efectúe el estudio respectivo.
Aclarado esto, se examinará si aquella justificó la falta de agotamiento del recurso. - Segundo problema jurídico: ¿La solicitante del amparo demostró alguna justificación, para no utilizar el mecanismo judicial con el que contaba? III. Excepciones al presupuesto de la inmediatez La Subsección reitera que la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos[7] ha señalado que el presupuesto de la inmediatez puede flexibilizarse siempre que: 1.
Existan razones válidas para justificar la inactividad de la parte accionante, 2. La amenaza o la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual y 3. Cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, discapacidad física, entre otros.
En ese orden de ideas, al juez constitucional corresponde verificar si existe alguna de las causales establecidas jurisprudencialmente para que proceda el estudio del amparo, a pesar de que la solicitud no fue presentada dentro de un término razonable. IV. Justificación frente a la inactividad de la accionante Sobre el particular, se observa que la señora Fabiola Acevedo Cardona no comunicó algún motivo para no utilizar el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia y de las pruebas obrantes tampoco se avizora ningún fundamento para ello, por lo cual no se encuentra superado el requisito de subsidiariedad.
Por último, debe precisarse que aún si se estimara que el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia no era viable únicamente para controvertir la condena en costas, lo cierto es que la demandante al no hacer uso de dicho recurso, impidió que el juez natural emitiera una decisión acerca de su procedencia, lo cual, a su vez, también imposibilita a esta Subsección, como juez de tutela, estudiar el debate aquí expuesto.
Corolario de lo anterior se sigue que la acción de la referencia es improcedente, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, para el estudio del defecto fáctico, del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente judicial, puesto que todos se dirigen a censurar la condena en costas. En esa medida, se continuará con el estudio del segundo de los desacuerdos, relativo a la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que aprobó la liquidación de las costas. - Tercer problema jurídico: ¿La discusión sobre la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que aprobó la liquidación de costas goza de relevancia constitucional? V. Relevancia constitucional La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional[8].
Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no se esté involucrado de por medio un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, 2.
Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones judiciales que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica.
En ese orden, sólo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez constitucional está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados. En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por el accionante en el escrito de tutela, con el fin de determinar si los derechos referidos como amenazados y vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política, si los argumentos expuestos soportan la petición de amparo y si estos ya fueron analizados y resueltos por el juez natural.
En ese sentido, el examen de la relevancia constitucional envuelve la demarcación de una posible vulneración a un derecho fundamental, de conformidad con lo expuesto por el peticionario de la tutela. VI. Estudio de la relevancia constitucional en el presente asunto La accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconocieron la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que aprueba las costas, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el ordinal 5.º del artículo 366 del Código General del Proceso, el cual es aplicable por la remisión mencionada.
Ahora bien, para definir si debe resolverse el anterior reparo, es necesario determinar si la acción de la referencia cumple con el primer requisito general de procedencia de la acción de tutela en contra de providenciales judiciales, esto es, la relevancia constitucional. Al respecto, se observa que los argumentos jurídicos planteados en el recurso de queja son los mismos expuestos en esta sede de tutela.
En efecto, se denota que en el primero de los mencionados, la señora Fabiola Acevedo Cardona adujo lo siguiente (ff. 32-34): «[…] El despacho pierde de vista que el artículo 188 del CPACA señala lo siguiente […] Así las cosas, es claro que el CPACA permitió la remisión expresa al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, para tratar lo ateniente (sic) a la liquidación y ejecución de costas; por tanto, si bien es cierto el CPACA no contempla de forma expresa que el auto que aprueba la liquidación de costas sea susceptible de recurso de apelación, el CGP sí lo establece en el numeral 5to (sic) del artículo 366, norma que es aplicable al caso, por autorización expresa del 188 del CPACA.
Como el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 remite al Código General del Proceso para efectos de la imposición de la condena en costas, y parte de este tópico lo comprenden los recursos, aspecto no regulado por aquella ley, resultaba procedente acudir a los medios de impugnación previstos por el numeral 5 del artículo 366 del Código General del Proceso, en aras de oponerse al monto de las agencias en derecho tasadas por el Tribunal Administrativo de Risaralda […] Las anteriores disposiciones deben entenderse como el reenvío normativo al Código General del Proceso, para efectos de liquidar, ejecutar y controvertir la condena en costas que se imponga en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en desarrollo de procesos regidos por la Ley 1437 de 2011 y, además, cuando se impone en la sentencia, como ocurre en este caso […]».
De esta forma, se aprecia que el anterior desacuerdo constituyó, precisamente, la discusión que soportó el recurso de queja interpuesto y que fue objeto de resolución por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación judicial, mediante el auto del 27 de mayo de 2019, en los siguientes términos (ff. 35-37): «[…] 7. Para la resolución del problema jurídico que se ha planteado, se consultará el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en donde se contemplan los autos que son pasibles del recurso de apelación. Dice la norma […] 8.
Como se observa de la lectura de la norma anterior, en ella se relacionan los autos que son objeto del recurso de apelación y dentro de ese listado, no se encuentra el que aprueba la liquidación de costas […]» En ese orden de ideas, se advierte que la decisión adoptada por la Subsección B precitada giró en torno a los mismos aspectos que ahora son debatidos y aquella los resolvió, al considerar, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, que la norma aplicable y que regía el asunto era el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 y no el artículo 366 del Código General del Proceso.
Por lo tanto, se aprecia que el amparo solicitado por la señora Fabiola Acevedo Cardona carece de una marcada relevancia constitucional, no sólo porque se presentaron iguales planteamientos jurídicos expuestos en sede ordinaria, y aquellos fueron resueltos razonablemente por el juez natural, sino, adicionalmente, ya que aún en caso de analizarse el fondo del asunto, los defectos alegados no modificarían la decisión adoptada, ante la inexistencia de una vulneración de derechos fundamentales, como se verá a continuación. Ciertamente, en el caso concreto no se denota ningún quebrantamiento de los derechos fundamentales al mínimo vital, el debido proceso y a la igualdad procesal.
Ciertamente, el primero de ellos no fue acreditado como afectado con la decisión, por lo cual mal podría determinarse como transgredido. De otra parte, en cuanto al debido proceso y a la igualdad, debe aclararse que ante la existencia de diversas interpretaciones constitucionalmente válidas, el juez de tutela no puede imponer un criterio, sino que debe ser el juez natural, quien, en ejercicio de las facultades a él otorgadas legalmente, fije cuál es la interpretación que atiende en mejor forma a la resolución del caso.
Sumado a estas elucubraciones, no puede olvidarse que en materia procesal, concretamente frente a la procedencia de recursos, la ley no creó el principio de favorabilidad para la interpretación de las fuentes formales del derecho, como sí se presenta, por ejemplo, en materia laboral, disciplinaria y penal, por lo que tampoco es factible imponer al juez natural la obligación de aplicar una posición u otra.
Lo anterior cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que lo aquí discutido es la decisión adoptada por una Subsección del máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual no puede ser desconocida, salvo que se trate de un defecto manifiesto, lo cual no ocurre en este asunto, pues, se insiste, no existe una postura pacífica en relación con la procedencia del recurso de apelación en contra del auto que aprueba la liquidación en costas.
En consecuencia, se reitera que el presente asunto carece de relevancia constitucional, como se explicó en líneas anteriores, pues si bien se alegó la violación de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, lo cierto es que los argumentos que soportan dicha situación fueron resueltos en el proceso. En conclusión, se advierte que cuando el solicitante del amparo se circunscribe a reiterar idénticas inconformidades a las que fueron presentadas ante el juez natural, las cuales fueron debidamente resueltas, esto es, de forma razonable y frente a las cuales no se presenta un reparo concreto, no se supera la exigencia general de relevancia constitucional.
Por consiguiente, se revocará la sentencia del 12 de septiembre de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual amparó el derecho al debido proceso de la señora Fabiola Acevedo Cardona, en relación con el auto del 27 de mayo de 2019, dictó órdenes al respecto y declaró improcedente la petición, frente al auto del 18 de mayo de 2018.
En su lugar, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora precitada en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia del 12 de septiembre de 2019 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual amparó el derecho al debido proceso de la señora Fabiola Acevedo Cardona, en relación con el auto del 27 de mayo de 2019, dictó órdenes al respecto y declaró improcedente la petición, frente al auto del 18 de mayo de 2018.
En su lugar, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por la señora precitada en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: A través de la Secretaría General de la Corporación, efectúese la compensación correspondiente a raíz de que el Despacho del magistrado Gabriel Valbuena Hernández no continuó con el conocimiento del presente asunto.
Quinto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3]Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. [5] Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018. [6] Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» [7] Al respecto, ver entre otras, la sentencias SU-961 de 1999 y T-691 de 2009. [8] Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T- 160 de 2010 y SU-041 de 2018.