ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE – No tienen control jurisdiccional / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Si tienen control jurisdiccional Los actos administrativos pueden ser de trámite y definitivos; los primeros son los expedidos con el propósito de surtir las etapas previas a la decisión definitiva y, por ende, no tienen incidencia en el fondo del asunto, lo que le impide a la jurisdicción contencioso-administrativa someterlos a control de legalidad, salvo que pongan fin al procedimiento o produzcan efectos sustanciales.

Por su parte, los actos administrativos definitivos son aquellos que expresan la voluntad de la Administración, puesto que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es decir, deciden sobre el fondo del asunto, bien sea de manera directa o indirecta, lo que los hace susceptibles de control por parte de los jueces contencioso- administrativos.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Excepción de inepta demanda / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Enjuiciables La accionante sostiene que la providencia objeto de reprochada incurre en violación directa de la Constitución, puesto que el acto administrativo que sirvió de base para que las autoridades accionadas declararan oficiosamente la excepción de inepta demanda, es decir, la Resolución RCA 227 de 4 de julio de 2008, nunca le fue notificada y tampoco «[…] fue incorporad[a] legalmente al expediente, pues requería un traslado a las partes para su conocimiento y pronunciamiento», por allegarse al trámite ordinario de manera extemporánea, pues «[…] al parecer FIDUPREVISORA l[a] poseía desde el 2009 cuando la ESE cerró y empezó a manejar el PAR de la misma», lo que se traduce en transgresión del precepto superior al debido proceso. […].

De la revisión de las diligencias ordinarias se observa que si bien es cierto que la actora enjuició, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…), las decisiones administrativas contenidas en los oficios 2012-077405 de 13 de noviembre de 2012 y 2012EE00105890 de 20 de los mismos mes y año, por medio de los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fiduprevisora SA dieron respuesta a sus reclamaciones laborales, y los actos fictos originados en el silencio del Ministerio de Salud y Protección Social, y el entonces Instituto de Seguros Sociales, sobre las solicitudes presentadas el 9 de noviembre de 2012, también lo es que en aquellas comunicaciones no se dio respuesta de fondo a sus pedimentos, sino que únicamente se le informó que no eran competentes para decidirlos, por lo que estos actos no tienen carácter de enjuiciables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que no resolvieron su situación jurídica de manera definitiva, como sí lo hizo la Resolución RCA 227 de 4 de julio de 2008, tal como lo concluyeron las autoridades accionadas. […].

Bajo esta perspectiva, se tiene que fue la referida Resolución la que desató la situación particular de la accionante frente a las solicitudes laborales formuladas con ocasión de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el extinguido Instituto de Seguros Sociales y la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, pero no fue demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…), por lo que la determinación de las autoridades judiciales de declarar de oficio la excepción de inepta demanda no es arbitraria o caprichosa, por cuanto encuentra justificación en el artículo 187 del CPACA y es un acto administrativo enjuiciable.

A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 3 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…), en el sentido de confirmar la de 8 de junio de 2017, dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones allí formuladas, y declarar probada la excepción de inepta demanda, no incurre en la causal específica denominada defecto sustantivo que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C. veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04581-00(AC) Actor: CECILIA ARROYAVE GÓMEZ Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA |Tema |:|Tutela contra providencia judicial; derechos | | | |constitucionales fundamentales al debido proceso e | | | |igualdad | Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Cecilia Arroyave Gómez contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo (ff. 1 a 18 c. 1). La señora Cecilia Arroyave Gómez, quien actúa a través de apoderada, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el fallo de 3 de julio de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) confirmó el de 8 de junio de 2017, con el que el Juzgado Séptimo (7.°) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-007-2013-00099-00 instaurado contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y Fiduciaria La Previsora SA (Fiduprevisora SA); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se valoren integralmente las pruebas aportadas a ese proceso contencioso-administrativo y cualquier actuación realizada con posterioridad a la expedición de la providencia atacada. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que laboró en el «[…] Instituto de Seguros Sociales[,] hoy liquidado, primero como supernumeraria[,] entre el 3 de enero de 1996 y el 15 de marzo del mismo año», y a partir del 1.º de abril siguiente se vinculó mediante «[…] contratación administrativa […] hasta [s]eptiembre de 2007 con la ESE [Luis Carlos Galán Sarmiento] y, por cesión que hizo esta del contrato con la entidad que entró a manejar[la] hasta el 2008».

Que durante todo el tiempo en el que fue contratista desempeñó sus funciones bajo subordinación y dependencia, «[…] percibió un salario y cumplió estrictos horarios», que incluían «[…] dominicales, festivos, nocturnos [y] horas extras», lo que acredita la existencia de una relación laboral con el extinguido Instituto de Seguros Sociales y la mencionada ESE.

Dice que por los anteriores hechos promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y Fiduciaria La Previsora SA (expediente 11001-33-35-007-2013-00099-00), encaminada a obtener la anulación de las comunicaciones (i) 2012-077405 de 13 de noviembre de 2012, con la que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio respuesta a su reclamación formulada con el propósito de obtener el reconocimiento de la relación laboral durante la época en la cual estuvo vinculada a través de contratos de prestación de servicios al extinguido Instituto de Seguros Sociales y a la entonces ESE Luis Carlos Galán Sarmiento (desde el 1.º de abril de 1996 hasta el 1.º de febrero de 2008), en el sentido de indicarle que no era dable emitir respuesta de fondo, por cuanto no había tenido algún nexo «[…] legal, reglamentari[o], laboral o de carácter contractual» que diera lugar al pago de obligaciones dinerarias a su favor; y (ii) 2012EE00105890 de 20 de noviembre de 2012, por conducto de la cual la Fiduprevisora SA le informó que «[…] no le correspond[ía] atender trámites administrativos a cargo de la extinta Empresa Social del Estado», y que tampoco «[…] se instruyó realizar pago alguno» a su nombre; asímismo de los actos fictos originados en el silencio del Ministerio de Salud y Protección Social, y el entonces Instituto de Seguros Sociales, sobre las solicitudes presentadas el 9 de noviembre de 2012.

Que del anterior trámite ordinario conoció el Juzgado Séptimo (7.°) Administrativo de Bogotá que, con providencia de 8 de junio de 2017, negó las pretensiones allí formuladas, al considerar que «[…] no se había demostrado la subordinación o dependencia[,] uno de los elementos esenciales del contrato y, [se distorsionó] totalmente el verdadero sentir de los testimonios y la documental presentada [….]», decisión confirmada el 3 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), pero por el hecho de que en el asunto sub judice se configuró la excepción de inepta demanda, por cuanto no se enjuició «[…] un documento que fue presentado al proceso espuriamente».

Sostiene que la providencia objeto de reproche constitucional incurre en violación directa a la Constitución, puesto que el acto administrativo que sirvió de base para que las autoridades accionadas declararan oficiosamente la referida excepción, es decir, la Resolución RCA 227 de 4 de julio de 2008, nunca le fue notificada y tampoco «[…] fue incorporad[a] legalmente al expediente, pues requería un traslado a las partes para su conocimiento y pronunciamiento […]», por allegarse al trámite ordinario de manera extemporánea, pues «[…] al parecer FIDUPREVISORA l[a] poseía desde el 2009[,] cuando la ESE cerró y empezó a manejar el PAR de la misma», situación que involucra transgresión del precepto superior al debido proceso.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 25 de octubre de 2019 (ff. 189 y 190 c. 1), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso vincular a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección Social, presidente de la Fiduciaria La Previsora SA y apoderado general del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación (PAR ISS), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderada (ff. 205 a 209 c. 1), solicita declarar improcedente la acción del epígrafe y desvincularlo de su trámite, al considerar que las pretensiones planteadas por la actora no tienen relación con las funciones que le asigna a esa cartera el Decreto 4712 de 15 de diciembre de 2008. 2.1.2 El apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación (PAR ISS) [ff. 212 a 214 c. 1] pide negar el amparo deprecado, por cuanto «NO se aprecia que [la providencia atacada] se hay[a] apartado de la Ley», puesto que fue «[…] consecuencia del examen de los elementos fácticos y jurídicos [realizados], a la luz de la normatividad aplicable».

También indica que debe ser desligado de las presentes diligencias, debido a que no es «[…] sucesor procesal o subrogatorio» del extinguido Instituto de Seguros Sociales. 2.1.3 Los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 261 a 263 c. 1) se oponen a la prosperidad de la tutela de la referencia, en razón a que las súplicas formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33- 35-007-2013-0099-00, en particular, la relacionada con la devolución de aportes a pensiones que hizo la actora como contratista, constituye un beneficio netamente económico, y «[…] por ello consider[aron] que la Resolución No. RCA-0227 de 04 de julio de 2018, era el acto administrativo a demandar dentro del término legal, lo cual no ocurrió». 2.1.4 Los señores Ministro de Salud y Protección Social y presidente de la Fiduciaria La Previsora SA guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Colegiatura, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 3 de julio de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) confirmó la de 8 de junio de 2017, emitida por el Juzgado Séptimo (7.°) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-007-2013-00099-00 instaurado por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Instituto de Seguros Sociales (en liquidación) y Fiduciaria La Previsora SA, y declaró de oficio la excepción de inepta demanda; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[1], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[2], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[3]. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la tutelante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, dado que fue emitida en segunda instancia;

(iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque el fallo atacado fue dictado el 3 de julio de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 22 de octubre siguiente (3 meses y 19 días), es decir, dentro de un término prudencial; y (v) la sentencia acusada no decidió una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada violación directa a la Constitución alegada por la actora. 3.5.1 Violación directa de la Constitución. La accionante sostiene que la providencia objeto de reprochada incurre en violación directa de la Constitución, puesto que el acto administrativo que sirvió de base para que las autoridades accionadas declararan oficiosamente la excepción de inepta demanda, es decir, la Resolución RCA 227 de 4 de julio de 2008, nunca le fue notificada y tampoco «[…] fue incorporad[a] legalmente al expediente, pues requería un traslado a las partes para su conocimiento y pronunciamiento», por allegarse al trámite ordinario de manera extemporánea, pues «[…] al parecer FIDUPREVISORA l[a] poseía desde el 2009 cuando la ESE cerró y empezó a manejar el PAR de la misma», lo que se traduce en transgresión del precepto superior al debido proceso.

Con el propósito de dilucidar la prosperidad de este cargo, sea lo primero precisar que este defecto se estructura cuando el juez ordinario adopta una postura que desconoce la Carta Política, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Constitución. 3.5.1.1.

De los actos administrativos enjuiciables. Los actos administrativos pueden ser de trámite y definitivos; los primeros son los expedidos con el propósito de surtir las etapas previas a la decisión definitiva y, por ende, no tienen incidencia en el fondo del asunto, lo que le impide a la jurisdicción contencioso-administrativa someterlos a control de legalidad, salvo que pongan fin al procedimiento o produzcan efectos sustanciales[4].

Por su parte, los actos administrativos definitivos son aquellos que expresan la voluntad de la Administración, puesto que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, es decir, deciden sobre el fondo del asunto, bien sea de manera directa o indirecta, lo que los hace susceptibles de control por parte de los jueces contencioso- administrativos[5].

Sobre el control de legalidad de los actos administrativos, esta Corporación[6] sostuvo: Por acto administrativo se entiende toda manifestación de la administración con capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, esto es, una decisión encaminada a producir efectos jurídicos en los derechos u obligaciones de los administrados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito.

La jurisdicción ejerce su control, para verificar que se ajusten a la legalidad, pero debe tenerse en cuenta que la impugnabilidad recae sobre los actos definitivos, es decir, sobre aquellos que exteriorizan la voluntad de la Administración para producir efectos en derecho, pues no se justifica un pronunciamiento sobre actos que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, como son los de trámite, que se limitan a dar impulso a la actuación. Los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, salvo que impidan al administrado continuar con la actuación. Revisada la sentencia objeto de reproche, se observa que en su parte motiva los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca determinaron, en cuanto a la configuración de la denominada excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, «[…] que en efecto la parte actora tenía como obligación demandar la Resolución No. RCA 0227 de 04 de julio de 2008, proferida por la apoderada general del Liquidador de la E.S.E Luis Carlos Galán Sarmiento, ya que la misma resolvió de fondo la solicitud de acreencias laborales de la demandante y no podría declararse la nulidad de los actos administrativos ahora acusados y que fueron proferidos en el año 2012 mientras la precitada Resolución sigue produciendo efectos jurídicos, ya que todos constituyen una unidad de la voluntad de la administración frente a la reclamación que en esa oportunidad es objeto de demanda».

Agregan que, por consiguiente, a través del aludido acto administrativo «[…] se efectuó un pronunciamiento de fondo en relación con la reclamación de carácter laboral de la demandante», y se rechazó su petición de pago de los salarios y prestaciones reclamadas, por lo que concluyeron que aquel dispuso una «[…] situación jurídica, y en ese orden de ideas[,] es claro que le asistía el deber de demandar[lo]», máxime cuando fue informada de él (f. 170 c. 1).

De la revisión de las diligencias ordinarias se observa que si bien es cierto que la actora enjuició, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-007-2013-00099-00, las decisiones administrativas contenidas en los oficios 2012-077405 de 13 de noviembre de 2012 y 2012EE00105890 de 20 de los mismos mes y año, por medio de los cuales el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fiduprevisora SA dieron respuesta a sus reclamaciones laborales, y los actos fictos originados en el silencio del Ministerio de Salud y Protección Social, y el entonces Instituto de Seguros Sociales, sobre las solicitudes presentadas el 9 de noviembre de 2012, también lo es que en aquellas comunicaciones no se dio respuesta de fondo a sus pedimentos, sino que únicamente se le informó que no eran competentes para decidirlos, por lo que estos actos no tienen carácter de enjuiciables ante la jurisdicción contencioso- administrativa, puesto que no resolvieron su situación jurídica de manera definitiva, como sí lo hizo la Resolución RCA 227 de 4 de julio de 2008, tal como lo concluyeron las autoridades accionadas.

Sobre el particular vale la pena mencionar que en el expediente obra copia de la Resolución RCA 227 de 4 de julio de 2008 (ff. 705 a 713 exp. ordinario), con la que la apoderada general del liquidador de la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento desestimó las reclamaciones presentadas por la actora, toda vez que «[…] pretend[ía] el reconocimiento y pago de acreencias laborales sin que se evidencia[ra] la existencia de un vínculo contractual […] o una relación legal y reglamentaria […]», decisión que, según se observa, fue notificada por edicto, publicado por 10 días, comprendidos entre el 7 y el 18 de julio de 2008, en un diario de amplia circulación nacional (ff. 715 y 716 exp. ordinario).

Bajo esta perspectiva, se tiene que fue la referida Resolución la que desató la situación particular de la accionante frente a las solicitudes laborales formuladas con ocasión de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el extinguido Instituto de Seguros Sociales y la ESE Luis Carlos Galán Sarmiento, pero no fue demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-007-2013- 00099-00, por lo que la determinación de las autoridades judiciales de declarar de oficio la excepción de inepta demanda no es arbitraria o caprichosa, por cuanto encuentra justificación en el artículo 187[7] del CPACA y es un acto administrativo enjuiciable.

Resta agregar que tampoco es de recibo el argumento de que la actora no tuvo conocimiento del contenido de la aludida Resolución, puesto que, tal como lo acreditó el apoderado de la Fiduprevisora SA dentro del trámite ordinario, la misma fue notificada en los términos previstos en el artículo 45[8] del CCA, vigente para la época de su expedición. A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 3 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-007-2013-00099-00, en el sentido de confirmar la de 8 de junio de 2017, dictada por el Juzgado Séptimo (7.º) Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones allí formuladas, y declarar probada la excepción de inepta demanda, no incurre en la causal específica denominada defecto sustantivo que dio pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad invocados por la señora Cecilia Arroyave Gómez, conforme a la parte motiva. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [2] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [3] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [4] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencia de 14 de febrero de 2012, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente: 11001-03-26-000-2010-00036-01. [5] Corte Constitucional, sentencia SU-201 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell. [6] Sección cuarta, sentencia de 12 de junio de 2008, C. P. Ligia López Díaz, expediente: 08001-23-31-000-2004-02721-01 (16288). [7] «CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada.

En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada[.] El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus […]». [8] «NOTIFICACION POR EDICTO: Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia».