ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Aunque no se aplicó el precedente a cabalidad por parte de la entidad, el nombramiento no deja de ser el que se pretendía inicialmente / RÉGIMEN PENSIONAL DEL DOCENTE / DOCENTE NACIONAL, NACIONALIZADO Y TERRITORIAL / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE GRACIA [E]sta Sala considera que a los demandados no les asiste razón al concluir que la vinculación objeto de controversia, efectuada a través del Decreto 548 de 9 de junio de 1994, sea de carácter nacional, por el hecho de que en su parte resolutiva se dispusiera que «“los Docentes nombrados, tomarán posesión, con la acreditación de los requisitos legales y la certificación de la no vinculación con [e]l departamento, [m]unicipio y el SENA”», por el contrario, lo que puede afirmarse a partir de la lectura del aludido acto administrativo, es que el señor alcalde de Cartagena, en virtud de sus funciones legales, procedió a proveer parte de las 475 plazas de docentes creadas a través del Decreto 547 de 1994 y, por ende, efectuó el requerimiento de los documentos necesarios para efectuar la respectiva posesión a los maestros recién nombrados.
(…) Con base en lo expuesto no es dable concluir que la mención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER en el nombramiento de un docente, implique per se que dicha vinculación sea nacional, pues para ello habrá que determinarse el carácter de la plaza a ocupar. (…) Conforme a lo anotado, un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de las exógenas (situado fiscal), cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, cuando las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
(…) Por consiguiente, los docentes territoriales y nacionalizados, cuya fuente para el pago de sus salarios provenga del sistema general de participaciones, tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, previo cumplimiento de los demás requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, por cuanto esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que, por el contrario, dichos dineros son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución Política.
(…). [C]omoquiera que la incorporación efectuada a la demandante a partir del 27 de junio de 1994 como docente en propiedad, y sobre la cual gira la controversia, no emanó del Ministerio de Educación Nacional, a los accionados no les era dable calificarla como de carácter nacional, máxime cuando aquella fue suscrita por la autoridad territorial (alcalde de Cartagena [Bolívar]) para la que trabajó, de lo que dan cuenta el mentado Decreto 548 y la respectiva acta de posesión, por lo que debe considerarse como nacionalizada, tal como también se estableció en el «formato único para la expedición de certificado de historia laboral» emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Social del Magisterio (CD en f. 88, pp. 15 y 16, archivo 3).
(…) En ese orden de ideas, el período en el cual la tutelante ejerció la docencia en atención al referido acto administrativo es susceptible de que se tenga en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, y en esa medida, se desprende que las autoridades accionadas en la providencia acusada incurrieron en el desconocimiento del precedente alegado, al contrariar la postura jurisprudencial del Consejo de Estado consistente en que la participación del representante del Ministerio de Educación Nacional en el acto de nombramiento del docente, no determina que su vinculación sea de carácter nacional.
(…) A partir de los anteriores prolegómenos, sin más elucubraciones sobre el particular, esta Corporación confirmará la providencia impugnada, que accedió al amparo deprecado, toda vez que la sentencia cuestionada adolece de las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra pronunciamientos judiciales invocados en el escrito inicial (defecto fáctico y desconocimiento del precedente).
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 91 DE 1989. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02835-01(AC) Actor: ÁNGELA MARÍA RAMÍREZ BERTEL Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la señora subdirectora jurídica pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la providencia de 19 de julio de 2019, emitida por esta Corporación (subsección C de la sección tercera), que accedió al amparo deprecado.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 9). La señora Ángela María Ramírez Bertel, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos «[…] la sentencia de 30 de abril de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar [dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 13001-33-33-011-2015-00005-01]; y […] se ordene a dicho Tribunal [dictar] un nuevo fallo de segunda instancia [en el que aplique] la Constitución, la Ley y la Jurisprudencia de UNIFICACIÓN del Consejo de Estado». 1.2 Hechos.
Relata la accionante que nació el 21 de noviembre de 1952, laboró por más de 20 años como docente en entidades territoriales y adquirió el estatus pensional el 17 de septiembre de 2009, por lo que solicitó de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, lo que le fue negado a través de Resoluciones 26983 de 13 de junio y 37857 de 16 de agosto de 2013.
Que inconforme con las anteriores decisiones administrativas, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mencionado organismo (expediente: 13001-33-33-011-2015-00005-00), encaminada a obtener la anulación de aquellas y la orden de concederle la prestación reclamada, proceso que decidió el Juzgado Once (11) Administrativo de Cartagena, con fallo de 15 de junio de 2016, en el sentido de acceder a lo pretendido.
Dice que con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Bolívar, por conducto de sentencia de 30 de abril de 2019, revocó aquella y negó las súplicas ordinarias, al considerar que no acreditó los «[…] 20 años de servicios en la docencia de vinculación Nacionalizad[a] o territorial […]».
Que la providencia enjuiciada adolece de defecto fáctico, dado que en ella las autoridades accionadas incurrieron en «[…] indebida valoración probatoria […], [por cuanto los] certificado[s] de tiempo de servicio [y] salarios devengados, decreto de nombramiento y acta de posesión […] [demuestran] que su vinculación a partir del 27 de junio de 1994 al 15 de marzo de 2013 es [de carácter] TERRITORIAL – DISTRITAL».
Sostiene que la determinación judicial reprochada también desconoce el criterio jurisprudencial fijado en la sentencia de 21 de junio de 2018 de esta Corporación[1], según el cual «[…] para determinar el tipo de vinculación del docente (Nacional o Territorial) se debe analizar la autoridad de la que proviene el nombramiento de conformidad a lo normado en la Ley 91 de 1989 […]». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La señora directora general de la UGPP, por intermedio de la subdirectora jurídica pensional de ese organismo (ff. 49 a 57), pide declarar improcedente la acción de tutela del epígrafe, en atención a que en «[…] la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario[,] la misma se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema de la pensión gracia, en el que se evidenció que no había lugar a [su] reconocimiento». 1.3.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar guardaron silencio. 1.4 Providencia impugnada (ff. 92 a 97).
Mediante sentencia de 19 de julio de 2019, el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) accedió al amparo deprecado, por consiguiente, (i) dejó sin efectos la providencia de 30 de abril del año en curso, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 13001-33-33-011-2015-00005-01 incoado por la tutelante contra la UGPP, y (ii) ordenó a los accionados proferir una nueva en la que examinaran «[…] la certificación de la secretaría de educación de Cartagena del 15 de marzo de 2013, sobre los tiempos de servicios prestados como docente, que es legible, análisis que hará a la luz de las reglas establecidas sobre el tipo de vinculación aplicable al caso».
Lo anterior, por cuanto advirtió la configuración (i) del defecto fáctico en la decisión judicial cuestionada, originado en «[…] la indebida valoración del certificado de la Secretaría de Educación de Cartagena del 15 de marzo de 2013, que daba cuenta del tiempo laborado por la accionante […] a la luz del Decreto 548 de 1994 que determinaba el tipo de vinculación […], [c]uesti[ón] determinant[e] para pronunciarse sobre el derecho a la pensión gracia que reclamó ante la justicia ordinaria», y (ii) de desconocimiento del precedente, habida cuenta de que se inobservó la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 dictada por esta Corporación, consistente en que el hecho de que el representante del Ministerio de Educación certifique la disponibilidad presupuestal correspondientes a plazas vacantes de educadores, no cambia la vinculación territorial o nacionalizada de ellos. 1.5 Impugnación de la acción. Inconforme con la anterior decisión, la señora subdirectora de defensa jurídica pensional de la UGPP la impugna (ff. 105 a 119), con el fin de que se revoque y se niegue lo pedido en el trámite constitucional de la referencia, al estimar que «[…] no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario [la providencia objeto de reproche constitucional] […] se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema de la pensión gracia, [en virtud del cual] no había lugar a [su] reconocimiento […]».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[2] del Decreto ley 2591 de 1991[3] y 2 del Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[4], expedido por la sala plena del Consejo de Estado[5], esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 30 de abril de 2019, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Bolívar decidió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 13001-33-33-011- 2015-00005-00 incoado por la tutelante contra la UGPP, en el sentido de revocar la de primera instancia que accedió a las pretensiones allí formuladas, para negarlas; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de forma protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[6], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[7], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[8]. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la actora; (ii) la sentencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue emitida el 30 de abril de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 14 de junio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 15 días); y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala procede a analizar el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto fáctico y desconocimiento del precedente, alegadas por la accionante. 2.5.1 Defecto fáctico. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones: el primero hace referencia al aspecto positivo que se presenta cuando el operador judicial fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello; y la segunda dimensión se relaciona con un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, dando por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional[9] indicó: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[10] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente […].
Es preciso advertir que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, no está facultado para ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en cumplimiento de las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1.º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[11].
El tenor de esa disposición es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, cabe anotar que las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, ciencia y experiencia. 2.5.2 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[12], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[13] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[14].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[15];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[16].
Así, se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[17].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[18] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. 2.5.3 Solución al caso concreto. En el sub lite la actora sostiene que la decisión enjuiciada incurre en (i) defecto fáctico por «[…] indebida valoración probatoria […], [por cuanto los] certificado[s] de tiempo de servicio [y] salarios devengados, decreto de nombramiento y acta de posesión […] [demuestran] que su vinculación a partir del 27 de junio de 1994 al 15 de marzo de 2013 es [de carácter] TERRITORIAL – DISTRITAL», y (ii) desconocimiento del precedente judicial, debido a que desatendió el criterio fijado en la sentencia de 21 de junio de 2018 por esta Corporación, según el cual «[…] para determinar el tipo de vinculación del docente (Nacional o Territorial) se debe analizar la autoridad de la que proviene el nombramiento de conformidad a lo normado en la Ley 91 de 1989 […]».
En cuanto al defecto fáctico, se evidencia que en la certificación laboral de 15 de marzo de 2013, que la actora alega inobservada y que se allegó al expediente ordinario, se consignó que ella laboró desde el 27 de junio de 1994 hasta el 30 de noviembre de 2011[19], en los siguientes términos (CD en f. 88, pp. 15 y 16, archivo 3): |III. SITUACION LABORAL | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | | | ----------------------- [1] M. P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01. [2] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [5] «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». [6] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [8] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [9] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [10] Sentencia T- 474 de 2008. [11] Auto de 25 de junio de 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [12] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [13] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [14] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [16] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [17] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M. P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [18] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [19] En interregnos que suman 17 años, 8 meses y 18 días. [20] «APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS.
Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba». [21] CD en f. 88, p.p. 13 y 14, archivo 3. [22] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [23] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [24] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [25] F. 17 exp. ordinario.