ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Incumplimiento de carga argumentativa mínima por parte del actor / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una tercera instancia del proceso ordinario [L]a demanda de amparo, a pesar de que satisface la carga argumentativa requerida, pretende mutar el mecanismo tuitivo en una tercera instancia del proceso ordinario.
( ) la tutelante reiteró en la solicitud de amparo los argumentos que expuso tanto en la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho, como en el recurso de apelación que incoó en contra de la sentencia que se dictó en primera instancia dentro de dicho proceso, de modo que lo que se avista es la pretensión genérica de modificar las decisiones proferidas dentro del trámite contencioso y, por consiguiente, obtener un fallo favorable a sus intereses, en el que se declare la nulidad del acto administrativo que protestó, y, en consecuencia, se acceda al reconocimiento y pago de las sumas por concepto de la pensión de sobreviviente a su favor, en aplicación del Decreto No. 232 del 31 de enero de 1984.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 232 DE 1984 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 27/01/2020. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02269-01(AC) Actor: EDILMA CANTERO OVIEDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO MIXTO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI Asunto: Acción de tutela — Segunda instancia Tema: Procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales —relevancia constitucional—. Sentido del fallo de tutela: Se confirma el fallo de tutela de primera instancia en el sentido de declarar improcedente la acción de amparo por ausencia de relevancia constitucional. La Sala decide la impugnación[1] presentada por la accionante en contra del fallo de tutela del 19 de septiembre de 2019[2], mediante el cual la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 21 de mayo de 2019[3] Edilma Cantero Oviedo, por conducto de apoderado, presentó acción de tutela[4] en contra del Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y a la salud, así como también el respeto a los principios de legalidad, de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y de favorabilidad, que estimó vulnerados por dichas autoridades judiciales, al expedir las sentencias del 4 de diciembre de 2017 y del 20 de marzo de 2019 dentro del proceso radicado bajo el No. 760001-33-33-020- 2017-00106-01, denegatorias de sus pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, en consecuencia pidió: “VIII.
PETICIONES Con fundamento en los anteriores argumentos de hecho y de derecho en forma respetuosa solicito al Honorable Magistrado que corresponda conocer de la presente Tutela:
PRIMERO: Se amparen los derechos fundamentales de (sic) igualdad, del (sic) debido proceso, acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial, legalidad, seguridad social y salud, desconocimiento del principio de legalidad, favorabilidad y precedentes judiciales, a favor de la Señora EDILMA CANTERO OVIEDO, por los motivos antes expuestos.
SEGUNDO: Se revoquen las Sentencias (sic) proferidas por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali de fecha 4 de diciembre de 2017 y del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 20 de marzo de 2019, notificada el 3 de abril de 2019, dentro del Radicado 76-001- 33-33-020-2017-00106-00 (01), Demandante EDILMA CANTERO OVIEDO, Demandado Policía Nacional, que negaron las Pretensiones del medio de control y además condenaron en costas; de conformidad con lo expuesto anteriormente.
TERCERO: Se dicte por parte del Consejo de Estado que corresponda conocer (sic) de esta Tutela o se ordene al Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali y/o al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se profiera una nueva Sentencia en derecho, respetando el derecho de igualdad, el debido proceso, acceso a la administración de justicia, prevalencia del derecho sustancial, legalidad, seguridad social y salud, favorabilidad y precedentes judiciales, y en general (sic) providencia tendiente a amparar los derechos fundamentales amenazados, de conformidad con los fundamentos de hecho y de derecho esbozados en la presente Tutela”[5]. 2.- Hechos 2.1.- Por medio de la Resolución No. 7453 del 12 de septiembre de 1980 José Joaquín Rozo Abril fue nombrado Agente de la Policía Nacional en la especialidad de vigilancia en la ESCAR[6], posteriormente falleció en cumplimiento de sus funciones, en hechos ocurridos el 4 de diciembre de 1984 en el Retén Ventiaderos, ubicado en el corregimiento Pichindé del Municipio de Cali. 2.2.- Mediante la Resolución No. 7466 del 5 de diciembre de 1985[7], la Sección de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional reconoció en favor de Edilma Quintero Oviedo —esposa del difunto Agente— y de sus hijos, la suma equivalente a $1`056.639,32, por concepto de indemnización por muerte y cesantías. 2.3.- El 24 de febrero de 2017[8] la tutelante presentó un derecho de petición ante la Dirección General de la Policía Nacional, solicitando el reconocimiento y pago de las sumas por concepto de la pensión de sobreviviente, con fundamento en el Decreto No. 232 del 1º de enero de 1984. 2.4.- Dicha petición fue denegada por el Jefe del Grupo de Pensiones de la Policía Nacional a través del Oficio No. S-2017-019204/ARPRE – GRUPE - 1.10 del 10 de mayo de 2017[9], al señalar que no se cumplían los requisitos exigidos en el artículo 121 del Decreto No. 2063 de 1984 para acceder al reconocimiento de la pensión de sobreviviente, pues dicha norma demandaba que el difunto agente hubiera “cumplido doce (12) años o más de servicio”[10] y el señor José Joaquín Rozo Abril prestó sus servicios por 4 años, 9 meses y dos días. 2.5.- Con base en lo anterior, Edilma Cantero Oviedo presentó demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación —Ministerio de Defensa—Policía Nacional—[11].
Solicitó la anulación del referido acto administrativo, con el consecuente reconocimiento y pago de las sumas por concepto de la pensión de sobreviviente “con retroactividad a partir del 24 de febrero de 2014”[12]. 2.6.- De ese proceso conoció en primera instancia el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali, que mediante la sentencia que dictó en la audiencia inicial que tuvo lugar el 4 de diciembre de 2017[13], declaró probada la excepción de “Inexistencia del derecho por improcedencia de la aplicación del principio de favorabilidad”[14], negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, para lo cual estimó que “el Agente no había cumplido con el requisito del tiempo señalado en la norma, que exigía 12 años de servicio en la institución para acceder a dicha pensión”[15]; que en aplicación del principio de favorabilidad no era posible aplicar el Decreto No. 3041 de 1966 y su modificatorio No. 232 de 1984, pues aunque se encontraba vigente para la fecha del deceso del agente de policía, regulaba lo relacionado con trabajadores que prestaran sus servicios en virtud de un contrato de trabajo, trabajadores oficiales y todo tipo de relaciones contractuales entre particulares. 2.7.- Contra esa decisión la actora presentó recurso de apelación[16], el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante la sentencia del 20 de marzo de 2019[17], en el sentido de confirmar la decisión recurrida, reiterando los argumentos expuestos por el A quo[18]. 3.- Fundamentos de la solicitud de amparo Aunque la peticionaria no alegó expresamente la configuración de alguno de los defectos específicos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, de los argumentos por ella expuestos se logra evidenciar que pretende estructurar los defectos: i) de violación directa de la Constitución[19], porque al adoptar su decisión las autoridades judiciales no aplicaron el Decreto No. 232 del 31 de 1984, de forma preferente y en virtud del principio de favorabilidad al Decreto No. 2063 del 24 de agosto de esa misma anualidad; y ii) en un defecto sustantivo por desconocer el precedente judicial relativo al reconocimiento de la pensión de sobreviviente en aplicación de la norma más favorable[20] y el relativo a la condena en costas[21]. 4.- Auto admisorio y fundamentos de la oposición 4.1.- Mediante proveído del 6 de junio de 2019[22] la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la acción de tutela interpuesta y ordenó su notificación[23].
Tanto la accionante Edilma Cantero Oviedo, como el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Nación —Ministerio de Defensa—, la Nación —Ministerio de Defensa—Policía Nacional— y el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito Judicial de Cali, guardaron silencio. 5.- El fallo de tutela objeto de impugnación La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante el fallo de tutela del 19 de septiembre de 2019[24] declaró improcedente la acción de amparo, por estimar que no se cumplió con el segundo de los requisitos exigidos para que el asunto fuera de evidente relevancia constitucional, pues lo realmente pretendido por la accionante en ejercicio de la acción de amparo “es utilizarla como una tercera instancia para obtener un pronunciamiento judicial sobre unos únicos argumentos que ya fueron debatidos y definidos en su contra en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”[25]. 6.- Razones de la impugnación Contra la decisión antes aludida, la peticionaria presentó escrito de impugnación el 26 de septiembre de 2019[26] reiterando los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregando que según lo dispuesto en el Decreto No. 232 del 31 de enero de 1984, sí cumplió con los requisitos para acceder al reconocimiento de las sumas por concepto de la pensión de sobreviviente, en tanto su esposo ya había cotizado 245 semanas y la norma en comentó solo exigía 150.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por Edilma Cantero Oviedo en contra del fallo de tutela proferido el 19 de septiembre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, según lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto No. 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 2.- Problemas jurídicos 2.1.- Le corresponde a la Sala determinar si tanto el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali, como el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al emitir las sentencias del 4 de diciembre de 2017 y del 20 de marzo de 2019, respectivamente, mediante las cuales rechazaron las pretensiones de nulidad de la accionante frente al acto administrativo por medio del cual la Policía Nacional le negó el reconocimiento de las sumas por concepto de la pensión de sobreviviente, vulneró sus derechos fundamentales. 2.2.- Para resolver el problema jurídico así planteado se procederá a verificar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales. 3.- Generalidades de la tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional.
Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, la tutela en contra de una providencia judicial está sujeta al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[27] y de procedencia[28], con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior[29]. 4.- Revisión acerca del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales 4.1.- Respecto del requisito de evidente relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha precisado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[30]. 4.2.- Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha señalado que para que se cumpla con el requisito de evidente relevancia constitucional, se debe verificar: (i) que el actor explique de forma suficiente en qué hace consistir la alegada vulneración de sus derechos fundamentales; y ii) que de la cadena argumentativa por él esbozada, se logre evidenciar que no está utilizando la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada[31]. 4.2.1.- La Sala advierte que la demanda de amparo, a pesar de que satisface la carga argumentativa requerida, pretende mutar el mecanismo tuitivo en una tercera instancia del proceso ordinario. 4.2.2.- En efecto, respecto del segundo de los requisitos, considera esta Sala que la tutelante reiteró en la solicitud de amparo los argumentos que expuso tanto en la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho[32], como en el recurso de apelación que incoó en contra de la sentencia que se dictó en primera instancia dentro de dicho proceso[33], de modo que lo que se avista es la pretensión genérica de modificar las decisiones proferidas dentro del trámite contencioso y, por consiguiente, obtener un fallo favorable a sus intereses, en el que se declare la nulidad del acto administrativo que protestó, y, en consecuencia, se acceda al reconocimiento y pago de las sumas por concepto de la pensión de sobreviviente a su favor, en aplicación del Decreto No. 232 del 31 de enero de 1984. 4.2.3.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a confirmar la declaratoria de improcedencia de la solicitud de amparo constitucional presentada por Edilma Cantero Oviedo en contra de las sentencias proferidas el 4 de diciembre de 2017 y el 20 de marzo de 2019 por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, respectivamente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Subsección GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 105-185 del C.P. [2] Folios 96-99 del C.P. [3] Folio 1 del C.P. [4] Folios 1-80 del C.P. [5] Folio 79 del C.P. [6] Folios 5-6 del C1, expediente en préstamo. [7] Folio 15, expediente en préstamo. [8] Folios 42-59 del C1, expediente en préstamo. [9] Folios 63-64 del C1, expediente en préstamo. [10] Folio 63 del C1, expediente en préstamo. [11] Folios 98-143 del C1, expediente en préstamo. [12] Folio 100 del C1, expediente en préstamo. [13] Folios 188-195 del C1, expediente en préstamo. [14] Folio 193 vto. del C1, expediente en préstamo. [15] Folio 192 vto. del C1, expediente en préstamo. [16] Folios 198-219 del C1, expediente en préstamo. [17] Folios 38-47 del C2, expediente en préstamo. [18] Al respecto sostuvo: “[E]n cuanto al requisito de tiempo establecido en el Decreto 232 del 1 (sic) de enero de 1984 que aprobó el Acuerdo 019 de 1983, el cual modificó el artículo 5 del Acuerdo 224 de 1966, la Sala precisa que no es posible dar aplicación al principio de favorabilidad, en tanto, pese a que la norma de la que se pretende la aplicación se encontraba vigente al momento del fallecimiento del AG ROZO ABRIL, la mima (sic) no constituía “Régimen General de Pensión”, pues estaba (sic) consagrada (sic) exclusivamente los requisito (sic) de las contingencias de invalidez, vejez y muerte de los trabajadores independientes, así como de los trabajadores privados y oficiales vinculados con contrato de trabajo, excluyendo a los empleados públicos, a diferencia de la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el Sistema General de Pensiones… (…) Aunado a lo anterior, y por considerarlo pertienente (sic) se trae a colación un pronunciamiento del 10 de agosto de 2016, de la Corte Suprema de Justicia — Sala de Casación Laboral en el que determinó claramente que el régimen de prima media administrado por el Instituto de Seguros Sociales, antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, solo le era aplicable a los afiliados al Instituto, debiéndose excluir a los vinculados a las diferentes Cajas de Seguridad Social…” (Folio 44 vto. del C2, expediente en préstamo). [19] Obran argumentos de los folio 4-16, 23-26, 39-42 y 58-63 del C.P. [20] Obran argumentos a folios 26-35, 43-52, 64-72 del C.P. [21]Obran argumentos a folios 73-77 del C.P. [22] Obra providencia, folio 85 del C.P. [23] Obran notificaciones a la accionante Edilma Cantero Oviedo, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al Ministerio de Defensa, a la Policía Nacional y al Juzgado 20 Administrativo del Circuito Judicial de Cali.
(Folios 86-91 del C.P). [24] Folios 96-99 del C.P. [25] Folios 97 vto. a 98 del C.P. [26] Folios 105-185 del C. Principal. [27] De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. [28] Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. [29] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [30] Corte Constitucional. Sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. [31] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez [32] Folios 98-143 del C1, expediente en préstamo. [33] Folios 198-219 del C1, expediente en préstamo.