MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO / CADUCIDAD / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS QUE SE PROFIEREN EN LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / NOTIFICACIÓN PERSONAL / NOTIFICACIÓN POR AVISO / RECHAZO DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN [P]ara presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. […] [L]a caducidad, se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009. […] [E]n atención a los presupuestos fácticos del presente asunto, resulta relevante hacer referencia a los artículos que regulan el tema de la notificación de los actos que se profieren en la actuación administrativa […]. [L]a notificación de los actos administrativos involucra el deber de las autoridades de dar publicidad a las decisiones que se adopten, pues de esta manera pueden los interesados promover los recursos que en cada caso proceden, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso que debe primar en las actuaciones tanto administrativas como judiciales. […] [L]a notificación por excelencia es la personal, y ante la imposibilidad de practicar esta, el legislador previó la notificación por aviso como herramienta auxiliar para dar la debida publicidad a las decisiones que se expidan en la conclusión del procedimiento administrativo, para lo cual además, se consagró la utilización de los medios electrónicos como elementos importantes para garantizar el acceso a la administración de justicia. […] [E]n casos específicos y excepcionales, que cuando lo que se controvierte es la notificación de los actos acusados no procede el rechazo de plano de la demanda, no es menos cierto que esta postura debe observarse en asuntos donde exista una duda razonable sobre la caducidad del medio de control. […] [L]o anterior no implica que con solo argumentar la indebida notificación de los actos, opera la tesis sobre la admisión de la demanda de manera inmediata, sino que es necesario en aquellos eventos en los cuales se advierte prima facie que existen razones serias y mediamente fundadas para dudar sobre el acaecimiento del fenómeno jurídico de la caducidad. […] [D]ebe estudiarse en cada caso particular si se advierte una justa causa para que se prefiera la admisión, ello en atención a los elementos que en cada asunto considere apreciar el juez, claro está, con observancia de los elementos probatorios y fácticos que encuentren en el expediente; lo contrario, sería sostener que siempre que se formulen argumentos en los que se cuestione la notificación de los actos administrativos de los cuales se pretende su nulidad, deban ser aceptados para la admisión inmediata, pues en gran proporción estos planteamientos simplemente se presentan como argumentos para impedir el rechazo del medio de control. […] [S]i bien se intentó la notificación personal con el envío de la citación (…) no obra en el expediente prueba de que esta se haya perfeccionado y que pueda concluirse que el demandante se notificó personalmente del Decreto 569 del 6 de abril de 2015.[…] [A]l no tenerse certeza de cuándo se notificó el Decreto 569 de 6 de abril de 2015, no puede rechazarse la demanda por caducidad, tal como lo hizo el a quo, como tampoco contabilizar el término para la presentación del medio de control a partir de la fecha de recibido del oficio a través del cual se citó para la notificación personal.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-33-000-2016-00664-01(1662-18) Actor: EDGAR AUGUSTO ORTEGÓN SALAZAR Demandado: ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL CENTENARIO DE SEVILLA Y OTROS.
Referencia: APELACIÓN AUTO. RECHAZO DEMANDA POR CADUCIDAD. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 30 de octubre de 2017, a través del cual rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] El señor Edgar Augusto Ortegón Salazar, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESE Hospital Departamental Centenario de Sevilla, el Departamento del Valle del Cauca y la Superintendencia Nacional de Salud, para obtener la nulidad del Acuerdo 002 del 9 de abril de 2013, Resolución 000075 del 20 de enero de 2015, Decreto 0268 del 25 de febrero de 2015, Decreto 569 del 6 de abril de 2015, mediante los cuales se evaluó la gestión y se decidió retirarlo del servicio.
A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al cargo de gerente de la ESE Hospital Departamental Centenario de Sevilla, así como el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones, bonificaciones y demás ingresos laborales a los cuales tiene derecho desde cuando fue separado del cargo, hasta la fecha de su reintegro y el pago de perjuicios morales equivalentes a 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[2] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de auto del 30 de octubre de 2017 rechazó por caducidad el medio de control. Luego de hacer unas precisiones normativas y jurisprudenciales sobre el tema, señaló que la demanda debía ser rechazada teniendo en cuenta que frente al acto administrativo acusado y que dio por terminada la actuación administrativa, esto es el Decreto 569 del 6 de abril de 2015, operó la caducidad.
Explicó que el término para presentar la demanda se cuenta desde la notificación del último acto, que ocurrió el 9 de abril de 2015, según se informó por la entidad demandada luego de un requerimiento previo (folio 102), en consecuencia, el medio de control podía radicarse solo hasta el 10 de agosto de 2015 y como la petición de conciliación se radicó el 13 de agosto de ese año, es claro que para esa fecha ya había caducado el medio de control.
RECURSO DE APELACIÓN[3] La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior y para el efecto expuso que el folio que allegó la entidad demandada contiene una copia de la citación para notificación personal del Decreto 569 del 6 de abril de 2015, en donde se convocó al demandante para comparecer dentro de los 5 días siguientes al recibo y se le advierte que de no presentarse, la notificación por aviso se haría en los términos del artículo 169 del CPACA.
Consideró que no debe contarse el término de caducidad desde el día 9 de abril de 2015 sino desde el día siguiente a la notificación, que para el caso fue el 20 de abril, cuando se entendió surtida a través de aviso. Indicó que si con los anexos de la demanda no se tiene certeza de la notificación del acto acusado, lo que procede es la inadmisión y no su rechazo y en caso que existan dudas razonadas debe ser admitida para ser decidido sobre el punto en el trámite del proceso.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 en concordancia con el 243-1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 30 de octubre de 2017. Así mismo, este auto se profiere por la sala de decisión en virtud a que constituye uno de los eventos previstos en el numeral 1 del artículo 243 del CPACA en concordancia con el artículo 125 del mismo código.
Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Edgar Augusto Ortegón Salazar, debe ser rechazada por caducidad? La tesis que la subsección sostendrá es la siguiente: No puede concluirse que operó el fenómeno de la caducidad en el caso concreto, teniendo en cuenta que luego del estudio de los elementos probatorios que obran en el expediente, no se tiene certeza de la fecha en que se notificó el Decreto 569 del 6 de abril de 2015.
Se amplían a continuación las razones respectivas: Cómputo de la caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta sección indicó que « [ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»[4] Por su parte, el artículo 164 del CPACA prescribe: «Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» De la normativa en cita se puede concluir que para presentar demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento debe efectuarse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación. Es importante manifestar que la caducidad, se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009.
Ahora, en atención a los presupuestos fácticos del presente asunto, resulta relevante hacer referencia a los artículos que regulan el tema de la notificación de los actos que se profieren en la actuación administrativa, para el efecto la primera parte el CPACA prevé: «Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse.
En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1.
Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.
Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días. Artículo 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal.» Como se observa, la notificación de los actos administrativos involucra el deber de las autoridades de dar publicidad a las decisiones que se adopten, pues de esta manera pueden los interesados promover los recursos que en cada caso proceden, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso que debe primar en las actuaciones tanto administrativas como judiciales.
Claramente, la notificación por excelencia es la personal, y ante la imposibilidad de practicar esta, el legislador previó la notificación por aviso como herramienta auxiliar para dar la debida publicidad a las decisiones que se expidan en la conclusión del procedimiento administrativo, para lo cual además, se consagró la utilización de los medios electrónicos como elementos importantes para garantizar el acceso a la administración de justicia[5].
La caducidad cuando se controvierte la notificación de los actos acusados. Si bien esta sección[6] ha considerado en casos específicos y excepcionales, que cuando lo que se controvierte es la notificación de los actos acusados no procede el rechazo de plano de la demanda, no es menos cierto que esta postura debe observarse en asuntos donde exista una duda razonable sobre la caducidad del medio de control.
En efecto, lo anterior no implica que con solo argumentar la indebida notificación de los actos, opera la tesis sobre la admisión de la demanda de manera inmediata, sino que es necesario en aquellos eventos en los cuales se advierte prima facie que existen razones serias y mediamente fundadas para dudar sobre el acaecimiento del fenómeno jurídico de la caducidad.
Es importante reiterar entonces, que debe estudiarse en cada caso particular si se advierte una justa causa para que se prefiera la admisión, ello en atención a los elementos que en cada asunto considere apreciar el juez, claro está, con observancia de los elementos probatorios y fácticos que encuentren en el expediente; lo contrario, sería sostener que siempre que se formulen argumentos en los que se cuestione la notificación de los actos administrativos de los cuales se pretende su nulidad, deban ser aceptados para la admisión inmediata, pues en gran proporción estos planteamientos simplemente se presentan como argumentos para impedir el rechazo del medio de control.
Aplicados los razonamientos anteriores y en atención a los postulados fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente: ✓ El señor Edgar Augusto Ortegón Salazar pretende, entre otros, la nulidad del Decreto 569 del 6 de abril de 2015[7] «Por el cual se resuelve el recurso de reposición contra el Decreto 0268 del 25 de febrero de 2015[8]». ✓ El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, previo a admitir la demanda, el 30 de marzo de 2017, requirió a la parte demandada para que allegara copia auténtica de los actos administrativos así como la constancia de notificación y ejecutoria[9]. ✓ El departamento del Valle del Cauca al contestar el requerimiento allegó copia de un oficio con fecha del 8 de abril de 2015, dirigido al demandante en el cual se lee como asunto, «citación para notificación personal del Decreto 0569 del 6 de abril de 2015» el cual tiene como fecha de recibido por parte del hospital departamental, el 9 de abril del mismo año[10]. ✓ Así mismo aportó al expediente un folio que se titula «notificación por aviso» con fecha 17 de abril de 2015 cuyo contenido es el siguiente: «[…] De conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ante la imposibilidad de realizar notificación personal, procede a notificarle por Aviso el contenido del Decreto No. 0569 de fecha 6 de Abril de 2015, suscrito por el doctor UBEIMAR DELGADO BLANDÓN, Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, «Por el cual se resuelve el Recurso de Reposición contra el Decreto No. 0268 del 25 de Febrero de 2015».
Se anexa copia íntegra del acto administrativo, constante de tres (3) folios. Contra el referido acto administrativo no procede recurso alguno. Se advierte que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del presente aviso en la dirección indicada. […]» Tal como se evidencia, luego del requerimiento que realizó el tribunal, se allegaron dos folios que darían cuenta del trámite de notificación del acto administrativo que decidió de manera directa y definitiva el fondo del asunto, esto es el Decreto 569 del 6 de abril de 2015, el primer oficio, corresponde a la citación para la notificación personal el cual cuenta con el sello de recibido de la ESE Hospital Departamental de Centenario de fecha 9 de abril de 2015, data que el a quo tuvo en cuenta para el cómputo del término de caducidad, y el segundo folio, se trata de una notificación por aviso sin constancia de envío por ningún medio o de recibido alguno. Así las cosas, de acuerdo a los documentos que obran en el expediente, se puede concluir que no hay prueba alguna que permita asegurar cuál es la fecha en que efectivamente se notificó el Decreto 569 del 6 de abril de 2015 al aquí demandante, el cual pueda servir como punto de partida para la contabilización del término de caducidad para estudiar la presentación oportuna del medio de control.
Ahora, de manera hipotética y solo a manera de ejemplo, si se tiene en cuenta la fecha de elaboración de la supuesta notificación por aviso, esto es el 17 de abril de 2015, tendríamos que la demanda se presentó dentro del término previsto en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, en atención a la siguiente exposición: ✓ El Decreto 569 del 6 de abril de 2015 se tendría notificado por aviso el día 19 de abril de 2015[11]. ✓ El término de caducidad empezaría a contar a partir del día siguiente, es decir el 20 de abril de 2015 por lo que el plazo máximo que en principio tenía el demandante para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo era el 20 de agosto de 2015. ✓ Sin embargo, la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 13 de agosto de 2015, la cual fue desarrollada en audiencia ante la Procuraduría 19 Judicial II para Asuntos Administrativos el 19 de octubre de 2015[12].
(Es decir, cuando faltaban 8 días para el vencimiento del término de caducidad, entre el día 13 al 20 de agosto de 2015). ✓ El 19 de octubre de 2015, se expidió la constancia de conciliación fallida por la imposibilidad de llegar a un acuerdo[13]. ✓ En aplicación a lo regulado en el artículo 3 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009[14] la caducidad se suspendió desde el 13 de agosto de 2015 inclusive y hasta el 19 de octubre de 2015, por lo que el término para presentar oportunamente la demanda vencía el 27 de octubre de 2015. ✓ La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia se presentó el 20 de octubre de 2015, según sello de recibido y acta individual de reparto visible en folios 82 y 83.
De acuerdo a lo anterior, aún si hipotéticamente se tomara como fecha de notificación por aviso la que aparece como de elaboración del oficio que obra en el expediente, se advierte que la demanda se radicó dentro de la oportunidad legal. De lo expuesto se puede entonces considerar que si bien se intentó la notificación personal con el envío de la citación al señor Edgar Augusto Ortegón Salazar, no obra en el expediente prueba de que esta se haya perfeccionado y que pueda concluirse que el demandante se notificó personalmente del Decreto 569 del 6 de abril de 2015.
Los hechos antes referidos dan cuenta que al no tenerse certeza de cuándo se notificó el Decreto 569 de 6 de abril de 2015, no puede rechazarse la demanda por caducidad, tal como lo hizo el a quo, como tampoco contabilizar el término para la presentación del medio de control a partir de la fecha de recibido del oficio a través del cual se citó para la notificación personal.
Finalmente, si hipotéticamente se estudiara la presentación oportuna a partir del oficio que aparece en el expediente como de notificación por aviso, se llega a la conclusión sobre la radicación oportuna del medio de control, elementos que permiten al juez, luego del estudio de los demás presupuestos procesales, proceder a la admisión de la demanda, para garantizar de manera efectiva el acceso a la administración de justicia. En conclusión: La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Edgar Augusto Ortegón Salazar, no podía ser rechazada por caducidad al no tenerse certeza sobre la fecha en que se notificó el Decreto 569 del 6 de abril de 2015, contrario a lo resuelto por el a quo.
Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se revocará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 30 de octubre de 2017 que rechazó por caducidad la demanda. En su lugar, el a quo deberá estudiar los demás requisitos procesales, para luego, si es del caso, proceder a la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Edgar Augusto Ortegón Salazar.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A, RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 30 de octubre de 2017, que rechazó por caducidad la demanda. En su lugar, el a quo estudiará los demás requisitos procesales, para luego, si es del caso, proceder a la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Edgar Augusto Ortegón Salazar.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Folios 71 a 82. [2] Folios 125 y 126. [3] Folios 128 a 132. [4] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B. CP Gustavo E. Gómez Aranguren (E), sentencia del 8 de mayo de 2014. Radicación: 08001-23-31-000- 2012-02445-01(2725-12). [5] Artículo 53 del CPACA. [6] Ver entre otras, Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, providencia del 7 de abril de 2016, radicación: 23001-23-33-000-2014-00442-01 (0854-15). subsección A, auto del 22 de febrero de 2018 radicación: 25000-23-42-000-2015-00382-01 (2753-2015) CP William Hernández Gómez. [7] Folios 120 y 121. [8] Por el cual se retira del servicio al gerente del Hospital Departamental Centenario ESE del municipio de Sevilla del Valle del Cauca. [9] Folio 102. [10] Folio 122. [11] Si se tiene como fecha de envío el 18 de abril de 2015. [12] Folios 68 a 70. [13] Folios 65 a 67. [14] Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001.