RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Evolución normativa y desaparición El (…) artículo 194 del Código Contencioso Administrativo fue derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005 y, de este modo, desapareció el recurso extraordinario de súplica. Para decidir los recursos pendientes de fallo, la misma ley creó Salas Especiales Transitorias dentro del Consejo de Estado, cuya conformación fue complementada por el Acuerdo No. 036 de 14 de junio de 2005, de la Sala Plena de esta Corporación. Finalmente, la Ley 1395 de 2010 reiteró la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión para conocer y decidir los recursos extraordinarios de súplica irresolutos, como el del presente caso, lo que guarda consonancia con lo dispuesto en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado FUENTE FORMAL: ACUERDO 321 DE 2014 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 2 / LEY 954 DE 2005 – ARTÍCULO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 194 / ACUERDO 036 DE 2005 / LEY 1395 DE 2010 NOTA DE RELATORÍA: En esta providencia se hace un recuento de la evolución normativa y la desaparición del recurso extraordinario de súplica RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Generalidades / VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMAS SUSTANCIALES COMO– Modalidades [L]a súplica extraordinaria no daba cabida a cargos por violación indirecta de normas sustanciales ni por violación de normas procesales, tal como lo explicó una de las salas especiales transitorias (…) Adicionalmente, esa violación directa podía presentarse en tres modalidades: aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea.

(…) Teniendo en cuenta la limitación normativa respecto de la causal, esta Corporación siempre insistió en que el recurso extraordinario de súplica no era un medio judicial para replantear la discusión de fondo propia de las instancias. En otras palabras, era inviable en el recurso controvertir nuevamente los aspectos fácticos del proceso o la valoración de los medios de prueba FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 194 EFECTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Tipos de normas constitucionales / NORMAS DE CARÁCTER SUSTANCIAL DIRECTO – Son las únicas que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica [P]ara efectos del recurso extraordinario de súplica, pueden distinguirse tres tipos de normas constitucionales: i) las que podrían denominarse normas con carácter sustancial directo, son aquellas que crean, declaran, modifican y extinguen derechos subjetivos o concretan la existencia de deberes jurídicos, sin que sea indispensable la regulación legal para que sean aplicables y se acceda a los derechos o se impongan las obligaciones; este tipo de normas se convierten en fuentes de producción normativa y vinculan al juez en sus fallos, en tanto que pueden serlo junto con la ley e, incluso, de manera preferente a ella; ii) las de carácter sustancial indirecto o normas estructurales, que son aquellas que consagran una estructura anterior a la norma sustancial, de tal forma que su objetivo principal es el de señalar reglas generales para que el legislador expidió normas sustanciales, esto es, constituyen un mandato al legislador para que concrete la regla superior en normas sustanciales de carácter legal, por lo que para que se puedan aplicar directamente por los jueces requieren la incorporación legal, de tal forma que constituyen, principalmente, mandatos dirigidos al legislador y; iii) las instrumentales que son aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a hacer enunciaciones generales, por lo que su concreción también depende del legislador, quien las desarrolla mediante normas procedimentales, esto es, normas que regulan la actuación in procedendo.

De lo expuesto hasta aquí se debe concluir que las normas constitucionales que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica son, exclusivamente, las de carácter sustancial directo, pues las segundas implican una violación indirecta de la Constitución y las terceras una violación de normas que no tienen, ni alcanzan por vía legal el carácter de sustancial FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 DERECHO A LA VIDA DIGNA, DE PROPIEDAD Y PROHIBICIÓN DE OTORGAR DONACIONES O AUXILIOS A FAVOR DE PERSONAS NATURALES O JURÍDICA DE DERECHO PRIVADO – Naturaleza sustancial [L]as normas constitucionales que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica son, exclusivamente, las de carácter sustancial directo, pues las segundas implican una violación indirecta de la Constitución y las terceras una violación de normas que no tienen, ni alcanzan por vía legal el carácter de sustancial.

En el caso concreto, los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política regulan el derecho a la vivienda digna, el derecho de propiedad y la prohibición de otorgar donaciones o auxilios a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, respectivamente. Las citadas disposiciones, en criterio de la Sala, son sustanciales directas porque determinan garantías fundamentales y prohibiciones de forma clara e inequívoca.

Sin embargo, el instituto recurrente no demostró la interpretación errónea de las referidas disposiciones constitucionales por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 51 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 355 RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – No procede por violación indirecta de normas sustanciales Considera la Sala que el cargo no tiene vocación de prosperar, por cuanto conlleva un análisis de violación indirecta de la ley sustancial.

En efecto, el ICAV pretende que se defina la posible interpretación errada de normas del EOSF, a partir de las consecuencias económicas que implicaría dar cumplimiento a la resolución demandada. Por consiguiente, no es posible estudiar de fondo la censura, puesto que el análisis implicaría definir y delimitar el impacto del acto administrativo demandado en cada uno de los créditos de vivienda de interés social otorgados por el ICAV, para establecer si existió una alteración de los contratos de mutuo y, adicionalmente, si la misma fue producto o consecuencia directa del acto administrativo demandado o si, por el contrario, tuvo su origen en otra norma o decisión jurisdiccional o administrativa.

En otros términos, el cargo es incongruente, toda vez que plantea una interpretación errónea de una norma, pero para fundamentarlo acude a la falta de competencia de la Superintendencia para proferir el acto demandado, aunado al hecho de que aduce que esta fungió como juez de los contratos de mutuo FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 326 NUMERAL 2 LITERAL A / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 326 NUMERAL 2 LITERAL D CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00578-01(S) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – Procede por violación directa de normas sustanciales – no constituye una nueva instancia / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA – no procede por violación indirecta de normas sustanciales.

La Sala Primera Especial de Decisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011 y en el Acuerdo n.° 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, resuelve el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia del 12 de diciembre de 2002, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación dentro del proceso de nulidad con radicado n.º 11751.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda –de ahora en adelante ICAV–, a través de apoderado judicial, solicitó a la Sección Cuarta de esta Corporación declarar la nulidad de la Circular Externa n.º 054 del 13 de julio de 2000, expedida por la Superintendencia Bancaria -hoy Financiera-, cuyo texto es el siguiente: CIRCULAR EXTERNA 054 DE 2000 (Julio 13) Señores REPRESENTANTES LEGALES Y REVISORES FISCALES DE LAS ENTIDADES VIGILADAS Referencia: Reliquidaciones de los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda de interés social.

Apreciados señores: Dentro del proceso de revisión que la Superintendencia Bancaria ha venido efectuando a las reliquidaciones ordenadas por la ley 546 de 1999, para los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda, esta entidad ha encontrado que no se ha dado aplicación completa al Parágrafo del artículo 28 del mencionado ordenamiento legal, a cuyo tenor: Parágrafo ´Para toda la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley´.

Aparentemente, algunas entidades han interpretado que la norma en cuestión es solo aplicable a los créditos desembolsados a partir de la vigencia de la ley, posiblemente extendiendo lo previsto en el artículo 56, que sólo otorga incentivos tributarios a las nuevas operaciones, celebradas con este propósito. Ruego a ustedes en consecuencia, proceder de inmediato a aplicar para todos los créditos vigentes destinados a financiar vivienda de interés social, la tasa máxima permitida por la ley para este tipo de vivienda.

En aquellos créditos para los cuales se hayan cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante expuso que el 13 de julio de 2000, la Superintendencia Bancaria [hoy Financiera] expidió la Circular Externa n.º 054 de 2000, mediante la cual impartió instrucciones relacionadas con los créditos otorgados para vivienda de interés social, a las entidades vigiladas por ella.

Agregó que la Superintendencia extendió la aplicación de la tasa remuneratoria máxima del 11% establecida en el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, para los créditos de vivienda de interés social, a los créditos otorgados con anterioridad a su promulgación, esto es, el 23 de diciembre de 1999. Además, ordenó abonar al capital las sumas que, conforme a su instrucción, se habrían cobrado en exceso.

En su criterio, la Ley 546 de 1999 empezó a regir a partir de la fecha de su promulgación; el artículo 28 ibídem solo tenía efectos a futuro y la sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, que estudió la constitucionalidad de esa normativa, no moduló los efectos en relación con la vigencia temporal de la misma. Sostuvo que con la expedición de la Circular 054 de 2000, la Superintendencia Financiera ejercitó facultades jurisdiccionales de las cuales carece.

Agregó que su expedición no estuvo precedida de la citación a los terceros interesados a quienes no les dio la oportunidad de solicitar o allegar pruebas, ni expresar sus opiniones sobre la decisión adoptada. En el acápite de concepto de la violación, el demandante citó como vulneradas las siguientes normas: i) el parágrafo del artículo 28 y el artículo 58 de la Ley 546 de 1999 y ii) el artículo 38 de la Ley 153 de 1887. 2.

La sentencia suplicada El 12 de diciembre de 2002, la Sección Cuarta de esta Corporación negó las súplicas de la demanda. Para llegar a esa conclusión, la sentencia indicó que si bien el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 dispone que los contratos se rigen, en principio, por las normas vigentes al momento de su celebración, esta regla no es absoluta, toda vez que es posible que por circunstancias de interés general o utilidad pública, el legislador decida regular aspectos que terminen modificando acuerdos negociales o estipulaciones en curso, amparadas por legislaciones anteriores.

La providencia suplicada se fundamentó en el razonamiento que se trascribe a continuación: Es principio general del derecho, que la ley es irretroactiva, con la excepción consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política para efectos penales, en la que se admite expresamente la aplicación de la ley posterior a hechos pretéritos cuando la disposición es permisiva o favorable.

En los demás casos las normas rigen hacia el futuro, es decir, no son aplicables a situaciones jurídicas surtidas en el pasado. Tratándose de situaciones jurídicas iniciadas en vigencia de la ley anterior, que no han quedado consolidadas, si entra a regir una nueva disposición, los efectos de la relación jurídica se someten a esta última norma.

La Ley nueva tendrá efecto general inmediato, en la medida que rija las consecuencias futuras de situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad. Sin embargo, frente a relaciones contractuales, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 contiene una excepción al efecto general inmediato de la ley al disponer que ´en todo contrato se entenderán incorporadas la leyes vigentes al tiempo de su celebración´, con excepción de las procesales y las que señalen penas en caso de incumplir lo pactado.

Se regulan así los efectos futuros de los contratos celebrados durante la vigencia de una ley, la cual, aún después de su modificación, sigue gobernándolo, tanto en su existencia como en su validez, dentro del principio normativo del contrato y de la seguridad de las convenciones, de suerte que una sola parte no pueda modificar las condiciones del contrato.

La regla anterior no es absoluta, pues tratándose de leyes expedida por motivos de utilidad pública o interés social, éstas tienen efecto general inmediato, aunque ello implique modificar estipulaciones amparadas bajo la norma anterior, incluyendo relaciones contractuales. La Carta Política, a la vez que garantiza los derechos adquiridos de conformidad con la ley civil previsión en la que tienen cabida los derechos patrimoniales de origen contractual, impone límite a esta protección, en cuanto tales derechos deben ceder cuando se enfrenten a intereses públicos o sociales.

El artículo 58 de la Constitución dispone: ´Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por las leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resulten en conflictos los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social´.

Del texto de la anterior disposición superior se desprende inequívocamente la consagración del principio universal de derecho de la no retroactividad de la ley, pero así mismo establece una excepción: Cuando las normas son expedida ´por motivos de utilidad pública o interés social´ o sea cuando interesan más a la sociedad que el individuo, cuando se inspiran más en el interés general que en el de los particulares, tienen efecto general inmediato, aunque restrinjan derechos amparados por la ley anterior, porque el interés privado debe ceder al interés público o social.

Para la Sala el parágrafo del artículo 28 de Lay 546 de 1999, que consagró un límite a la tasa de interés remuneratorio para la financiación de vivienda de interés social, es evidentemente una norma de interés social, como quiera que obedece al mandato consagrado en el artículo 51 constitucional: ´Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna.

El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda´. Tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 355 de la Carta, la actividad financiera es de interés público, aunque sea desempeñada por particulares, por lo que el Estado está en la obligación de intervenir en ella y las normas que con ese fin se dicten, prevalecen sobre las disposiciones contractuales.

(…) No existe ninguna razón para concluir, como lo hizo la accionante en este caso, que, partiendo de las mismas consideraciones, que en efecto hizo la Corte al analizar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 28 de la Ley, se determine que el límite de la tasa remuneratoria para los créditos que financian vivienda de interés social no rige para créditos desembolsados con anterioridad a la norma.

Al contrario, tratándose de vivienda de interés social, el control e intervención estatal deben ser mayores que para los demás créditos de vivienda en general, pues aquellos se dirigen a grupos menos favorecidos económicamente, para los cuales la Constitución exige promover condiciones de igualdad real. El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 se refiere a ´toda vivienda de interés social´, no hace relación a los ´créditos´ y por lo tanto, al mandato que este parágrafo contiene le resulta indiferente si la vivienda de interés social fue adquirida con un crédito anterior o posterior a la Ley.

Lo importante es que se trate de una ´vivienda de interés social´. Tampoco puede endilgarse retroactividad, porque la previsión legal sobre la sobre la tasa es para ´el año siguiente´ al de la vigencia de la Ley, es decir el año 2000, y como bien lo interpretó la Corte Constitucional, en lo sucesivo, la entidad competente debe prever las especiales condiciones de favorabilidad necesarias para la protección del patrimonio familiar de estos deudores (F. 295 a 318 del cuaderno 1). 3.

El recurso extraordinario de súplica El 24 de febrero de 2003, el ICAV interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de única instancia del 12 de diciembre de 2002, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, a partir de los siguientes cargos: 3.1. Primer cargo: Violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política, del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 El ICAV señaló que la irretroactividad de la ley constituye una garantía constitucional que busca proteger los derechos adquiridos legítimamente.

Agregó que, en virtud del artículo 58 de la Constitución Política, en materia contractual rige el principio de la aplicación de la ley vigente al momento de celebrarse el negocio jurídico, con el fin de proteger los derechos personales legítimamente adquiridos, que incluyen las prestaciones sujetas a plazo, porque el derecho ya ha nacido y solo se encuentra pendiente su exigibilidad.

Precisó que el legislador puede, por razones de interés general, afectar derechos subjetivos e individuales, adquiridos y nacidos de un contrato, pero en tal caso, para que la medida se torne constitucional, debe indemnizar a los afectados, pues de lo contrario se estaría frente a una expropiación sin contraprestación, que resulta abiertamente inconstitucional.

Afirmó que cuando el artículo 28 de la Ley 546 de 1999 dispuso en su parágrafo la aplicación de una tasa de interés del 11% a todos los créditos de vivienda de interés social, la norma debía interpretarse en estricta armonía con los mandatos constitucionales, por lo que habría de entenderse que la tasa mencionada solo aplicaría a los créditos que se otorgaran con posterioridad a la vigencia de la ley.

De modo que, en su criterio, la Circular Externa 054 de 2000 es inconstitucional e ilegal porque otorga un efecto retroactivo al parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999. Dijo que, con la expedición de la Circular Externa 054 de 2000, la Superintendencia Bancaria ejerció una función jurisdiccional que no tenía, ya que dio por sentado que los bancos cobraron un interés superior al permitido y, como consecuencia, ordenó su devolución. Teniendo en cuenta lo anterior, adujo que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional han concluido que la superintendencia no puede decidir derechos patrimoniales individuales nacidos de relaciones contractuales, al punto de ordenar la devolución de sumas dinerarias supuestamente cobradas en exceso. 3.2.

Segundo cargo: Violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los literales a) y d) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero El impugnante sostuvo que los literales a) y d) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero facultan a la Superintendencia Bancaria para: i) instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como deben aplicar las normas que las rigen y ii) dar trámite a las reclamaciones y quejas que se presenten contra entidades por ellos vigiladas.

Agregó que como estas atribuciones son de policía administrativa, tienen la condición de potestades administrativas y no le permiten a la Superintendencia definir controversias entre las entidades vigiladas y sus clientes, en relación con la ejecución de los contratos de mutuo. Concluyó que la Superintendencia Bancaria, con la expedición de la Circular Externa 054 de 2000, adoptó una decisión jurisdiccional para la cual no tenía competencia, puesto que en la misma declaró que existía un enriquecimiento sin causa a favor de los bancos que habían cobrado más del 11% de interés remuneratorio, entre enero y junio de 2000, a los créditos para vivienda de interés social otorgados antes de la vigencia de la Ley 546 de 1999 y ordenó a los bancos la devolución de tales sumas a los deudores, abonándoselas al capital de las obligaciones. 3.3.

Tercer cargo: Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 13 y 83 de la Constitución Política El ICAV consideró que la Superintendencia Bancaria, a través del acto demandado, fijó los criterios conforme a los cuales las entidades financieras deberían aplicar el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y ordenó a aquellas que se habían apartado de esos criterios la devolución de los dineros cobrados en exceso mediante el abono a capital; insistió en que la orden contenida en la circular demandada implicó una decisión de contenido particular y concreto, que al recaer en sujetos determinados implicaba la obligación de citarlos a la actuación administrativa correspondiente, lo que no se cumplió, viciando de nulidad el acto demandado. 3.4.

Cuarto cargo. Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución Política; 2, 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo La garantía constitucional al debido proceso establecida en el artículo 29 de la Constitución Política establece, entre otros, el principio de contradicción desarrollado en el artículo 2º del Código Contencioso Administrativo, estas garantías se aplican por igual en las actuaciones administrativas iniciadas a petición de parte u oficiosamente.

Señaló que, de conformidad con lo anterior, la Administración estaba obligada a citar a las personas afectadas por la decisión e imprimir el procedimiento reglado por los artículos 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, para conocer los argumentos expuestos por los administrados y resolver todas las cuestiones planteadas durante el trámite.

Insistió en que en tanto la Circular Externa 054 de 2000 afecta a terceros determinados conocidos por la Administración, ha debido citarlos al procedimiento administrativo previo a su expedición, con la plenitud de garantías del debido proceso aplicables al procedimiento administrativo, en particular permitirles la publicidad y contradicción de la prueba. 5.

Trámite del recurso La Sección Cuarta de esta Corporación concedió el recurso mediante auto de 13 de marzo de 2003 (F. 44 a 44 c. 2), el cual fue admitido con providencia de 30 de mayo del mismo año (F. 48 c. 2). La Superintendencia Bancaria fue notificada el 9 de septiembre de 2003 (F. 49 c. 2) y el Ministerio Público el 12 de septiembre de esa misma anualidad (F. 50 c. 2).

Mediante auto del 10 de octubre de 2003, se corrió traslado para alegar de conclusión (F. 52 c. 2). La Superintendencia Bancaria expuso, en relación con la violación directa por interpretación errónea de los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política, del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, que la aplicación de una nueva ley a los efectos futuros de los contratos de mutuo no significaba que dicha ley fuera retroactiva, sino que tenía efecto inmediato, situación que podía ser dispuesta por el legislador por razones de orden público.

Agregó que la doctrina señala que en materia contractual son de aplicación inmediata aquellas normas de orden público que corresponden a una nueva organización económica, siendo precisamente ese el caso que consagra el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, norma que fue inspirada en razones de interés social particularmente imperiosas; por tanto, este debía ser aplicado a los efectos futuros de los contratos de mutuo en curso.

Señaló que no le asistiera razón al impugnante al manifestar que el cumplimiento de la Circular Externa 054 de 2000 implicaba una expropiación, dado que dicho concepto se materializaba cuando un bien de un particular es transferido a la Administración Pública, situación que no se presentó en este caso, si se tiene en cuenta que el acreedor no poseía un derecho concreto sobre los intereses que aún no se habían causado.

Añadió que tampoco se estaba frente a un daño antijurídico, dado que la disposición contenida en la norma enunciada consistía en una medida de intervención que restringía ciertas libertades en aras de proteger un interés superior; además, la limitación que sufrieran los acreedores no constituiría técnicamente un daño, porque los intereses no se habían causado y porque dicha restricción se aplicaba a todos los acreedores, sin que el trato fuera desigual.

En relación con la violación directa por interpretación errónea de los literales a) y d) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, después de referirse a algunas providencias dictadas por esta Corporación, mencionó que ha sido tesis reiterada del Consejo de Estado que las Superintendencias tienen facultades de instrucción para hacer cumplir las disposiciones legales, lo cual les permite dictar, dentro de la órbita de sus competencias, medidas de carácter general.

Agregó que la circular acusada se ajustaba a los literales a y d del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en tanto que en esta la Superintendencia Bancaria estableció un criterio jurídico para facilitar la aplicación de una norma y señaló la forma como debía procederse en los casos en que la entidad vigilada no hubiera dado cumplimiento a la ley.

Advirtió que con su expedición impartió la orden necesaria para que las entidades financieras suspendieran inmediatamente una práctica ilegal, como era cobrar una tasa de interés superior a la permitida y ordenó que se adoptaran las medidas correctivas y de saneamiento correspondientes; concluyó que dicha instrucción era de carácter general, pues cada una de las entidades financieras debía examinar su situación en relación con la aplicación dada al parágrafo del artículo 28 y proceder en consecuencia. En lo que corresponde a la violación directa por falta de aplicación de los artículos 13 y 83 de la Constitución Política, insistió en que la Circular acusada correspondía a un acto general de la Administración, característica que no quedaba afectada por el hecho de que se aplicara solo a algunas entidades financieras.

En relación con la violación del artículo 83 de la Constitución Política, advirtió que la providencia impugnada, en parte alguna presumía la mala fe de las entidades financieras, ni establecía un tratamiento desigual, y que en ella se hacía énfasis en que la Circular constituía una instrucción general. Sobre la violación directa por falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución Política, 2, 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, afirmó que no aplicar las normas enunciadas, dado que el acto era de carácter general y se aplicaba, por tanto a todas las entidades financieras, no solo a unas concretas y determinadas.

Después de hacer un recuento de la jurisprudencia proferida por las diferentes secciones de esta Corporación, concluyó que la circular acusada contenía un acto general, en la medida en que no tenía como destinatarios a unos sujetos individualizados, sino a todas las entidades vigiladas que tenían deudores de créditos de vivienda de interés social.

Afirmó que el hecho de que la Superintendencia Bancaria en la motivación del acto habían hecho referencia a que en algunas liquidaciones encontraron inconsistencias no convertía el acto en particular (F. 53 a 91 c. 2). La sociedad demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La competencia de esta Sala Transitoria se deriva de lo establecido en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 29 del Acuerdo n.° 080 de 2019, el cual dispone:

ARTÍCULO SEGUNDO: Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…) 2. Los recursos extraordinarios de súplica asignados a las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por el artículo 3º de la Ley 954 de 2005, mientras estuvo vigente. 2.

La evolución normativa y desaparición del recurso extraordinario de súplica La Ley 11 de 1975, “por la cual se aclaran y adicionan los artículos 22 y 24 del Decreto-Ley 528 de 1964 y el artículo 4° de la ley 50 de 1967 y se modifica el 25 de la ley 167 de 1941, sobre funcionamiento del Consejo de Estado” creó en el artículo 2º el “recurso de súplica” contra los autos interlocutorios o las sentencias de las Secciones de esta Corporación que acogieran “doctrina contraria a alguna jurisprudencia” y le atribuyó la competencia para resolverlo a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Dicha norma -que en su momento se incorporó al Código Contencioso Administrativo en el artículo 130- sería subrogada por el artículo 21 del Decreto-ley 2304 de 1989, para establecer que los consejeros de la Sección que profirió el fallo suplicado no participarían en la decisión. Posteriormente, mediante el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, se modificó sustancialmente el recurso en cita, convirtiéndolo en el recurso extraordinario de súplica, regulado en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo.

Así concebido, el recurso procedía contra las sentencias ejecutoriadas de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado por la causal única de violación directa de normas sustanciales, por cualquiera de las tres modalidades de violación, a saber: aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. El referido artículo 194 del Código Contencioso Administrativo fue derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005 y, de este modo, desapareció el recurso extraordinario de súplica.

Para decidir los recursos pendientes de fallo, la misma ley creó Salas Especiales Transitorias dentro del Consejo de Estado, cuya conformación fue complementada por el Acuerdo No. 036 de 14 de junio de 2005, de la Sala Plena de esta Corporación. Finalmente, la Ley 1395 de 2010 reiteró la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión para conocer y decidir los recursos extraordinarios de súplica irresolutos, como el del presente caso, lo que guarda consonancia con lo dispuesto en el artículo 107 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el numeral 2 del artículo 2º del Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 3.

Generalidades del recurso extraordinario de súplica por violación directa de normas sustanciales El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo -que regía para la época en que fue interpuesto el recurso sub iudice- establecía las condiciones de procedencia, los requisitos, el término de caducidad, el trámite de este medio de impugnación de sentencias y las costas.

La violación directa de normas sustanciales era la única causal del recurso, entendiendo por aquéllas las “que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación”[1]. En esa medida, la súplica extraordinaria no daba cabida a cargos por violación indirecta de normas sustanciales ni por violación de normas procesales, tal como lo explicó una de las salas especiales transitorias conformadas para decidir esta clase de recursos: En efecto, la norma procesal simplemente establece los mecanismos para hacer efectivos los derechos subjetivos, definiendo las etapas y ritualidades que, en defensa del orden público, deben seguir obligatoriamente los administrados para solucionar sus conflictos de intereses, pero, normalmente por su naturaleza no contiene la declaración, creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas, ni define en sí misma la solución de un conflicto de intereses determinado.

Es en este contexto donde es posible apreciar con meridiana claridad que la violación a la norma procesal carece de mérito para producir el desconocimiento directo de la ley sustancial, simplemente porque la norma procesal no contiene determinaciones sustanciales, sino, meramente instrumentales, de manera que su desconocimiento solo podrá conducir, eventualmente, a la violación indirecta de la ley sustancial[2].

Adicionalmente, esa violación directa podía presentarse en tres modalidades: aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea. La jurisprudencia las ha explicado en los siguientes términos: La falta de aplicación se presenta cuando el fallador omite aplicar la norma que correspondía. Por su lado, la aplicación indebida se configura cuando el juez aplica normas que no eran las pertinentes al caso objeto de decisión. Y, por último, la interpretación errónea se da cuando el juez elige acertadamente la norma, pero le atribuye un significado que no es correcto[3].

Teniendo en cuenta la limitación normativa respecto de la causal, esta Corporación siempre insistió en que el recurso extraordinario de súplica no era un medio judicial para replantear la discusión de fondo propia de las instancias. En otras palabras, era inviable en el recurso controvertir nuevamente los aspectos fácticos del proceso o la valoración de los medios de prueba.

En ese sentido se dijo: [El] recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. (…). Así mismo, no es posible discutir, ni siquiera de forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador[4].

Sobre el particular, resulta igualmente oportuno el siguiente antecedente: Sea el concepto de infracción que se invoque en la violación por vía directa, no está permitido al recurrente descender en la sustentación a planteamientos fácticos o probatorios, o a aquéllos relacionados con la interpretación que el sentenciador dio a la demanda o a su contestación, pues estos aspectos son propios de la censura por vía indirecta y esta forma de infracción no está prevista como motivo de violación que pueda invocarse para atacar un fallo por la vía del recurso extraordinario de súplica, que como se sabe, sólo puede serlo por vía directa[5].

Del mismo modo, considerando que el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo exigía la indicación precisa de las normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, este recurso no admitía “acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de leyes o estatutos para formular los cargos” y era “necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado, exist[iera] afinidad de materia”[6].

Siguiendo este derrotero, se procede a analizar los cargos del recurso en el presente caso. 4. El caso concreto 4.1. Primer cargo: Violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política, del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 El ICAV señaló que la irretroactividad de la ley constituía una garantía constitucional que buscaba proteger los derechos adquiridos legítimamente.

Agregó que, en virtud del artículo 58 de la Constitución Política, en materia contractual regia el principio de la aplicación de la ley vigente al momento de celebrarse el negocio jurídico, con el fin de proteger los derechos personales legítimamente adquiridos, que incluía las prestaciones sujetas a plazo, porque el derecho ya había nacido y solo se encontraba pendiente su exigibilidad.

Precisó que el legislador había, por razones de interés general, afectar derechos subjetivos e individuales, adquiridos y nacidos de un contrato, pero en tal caso, para que la medida se tornaba constitucional, debía indemnizar a los afectados, pues de lo contrario se estaría frente a una expropiación sin contraprestación, que resultaba abiertamente inconstitucional.

Afirmó que cuando el artículo 28 de la Ley 546 de 1999 dispuso en su parágrafo la aplicación de una tasa de interés del 11% a todos los créditos de vivienda de interés social, la norma debía interpretarse en estricta armonía con los mandatos constitucionales, por lo que habría de entenderse que la tasa mencionada solo aplicaría a los créditos que se otorgaran con posterioridad a la vigencia de la ley.

De modo que, en su criterio, la Circular Externa 054 de 2000 era inconstitucional e ilegal porque otorgaba un efecto retroactivo al parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999. La Superintendencia, por su parte, sostuvo que la aplicación de una nueva ley a los efectos futuros de los contratos de mutuo no significaba que dicha ley fuera retroactiva, sino que tenía efecto inmediato, situación que podía ser dispuesta por el legislador por razones de orden público.

Agregó que la doctrina señalaba que en materia contractual era de aplicación inmediata aquellas normas de orden público que correspondían a una nueva organización económica, siendo precisamente ese el caso que consagraba el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, norma que fue inspirada en razones de interés social particularmente imperiosas, por tanto debía ser aplicado a los efectos futuros de los contratos de mutuo en curso.

Señaló que no le asistía razón al impugnante al manifestar que el cumplimiento de la Circular Externa 054 de 2000 implicaba una expropiación, dado que dicho concepto se materializaba cuando un bien de un particular era transferido a la Administración Pública, situación que no se presentaba en este caso, si se tenían en cuenta que el acreedor no poseía un derecho concreto sobre los intereses que aún no se había causado.

Análisis de la Sala: El recurrente invoca la violación directa de los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política. En un primer momento, la Corporación sostuvo que las normas constitucionales no tenían la condición de normas sustanciales, puesto que la forma adecuada de estructurar el recurso extraordinario de anulación era invocando las disposiciones legales que desarrollaban los preceptos superiores; no obstante, posteriormente el criterio jurisprudencial cambió para sostener que, por regla general, las normas contenidas en la Constitución Política de 1991 pueden ser entendidas como de naturaleza sustancial, salvo que se trate de principios generales o abstractos o preceptos de índole procesal[7].

Para resolver el punto resulta necesario tener en cuenta que el artículo 4º de la Carta es claro en señalar que aquella es la norma de normas, lo cual no sólo implica la consagración del principio de supremacía constitucional sino también el reconocimiento de que la Constitución tiene carácter de norma jurídica y, como tal, tiene eficacia normativa que se impone a todas las autoridades públicas y a los particulares; lo anterior no significa que la Constitución siempre tenga el mismo grado de eficacia normativa, pues en ocasiones el destinatario es el legislador, en tanto que a él corresponde desarrollarla, y, en otros casos, la norma superior es aplicable directamente por los jueces.

En atención a lo anterior, se tiene que, para efectos del recurso extraordinario de súplica, pueden distinguirse tres tipos de normas constitucionales: i) las que podrían denominarse normas con carácter sustancial directo, son aquellas que crean, declaran, modifican y extinguen derechos subjetivos o concretan la existencia de deberes jurídicos, sin que sea indispensable la regulación legal para que sean aplicables y se acceda a los derechos o se impongan las obligaciones; este tipo de normas se convierten en fuentes de producción normativa y vinculan al juez en sus fallos, en tanto que pueden serlo junto con la ley e, incluso, de manera preferente a ella; ii) las de carácter sustancial indirecto o normas estructurales, que son aquellas que consagran una estructura anterior a la norma sustancial, de tal forma que su objetivo principal es el de señalar reglas generales para que el legislador expidió normas sustanciales, esto es, constituyen un mandato al legislador para que concrete la regla superior en normas sustanciales de carácter legal, por lo que para que se puedan aplicar directamente por los jueces requieren la incorporación legal, de tal forma que constituyen, principalmente, mandatos dirigidos al legislador y; iii) las instrumentales que son aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a hacer enunciaciones generales, por lo que su concreción también depende del legislador, quien las desarrolla mediante normas procedimentales, esto es, normas que regulan la actuación in procedendo.

De lo expuesto hasta aquí se debe concluir que las normas constitucionales que pueden invocarse para sustentar el recurso extraordinario de súplica son, exclusivamente, las de carácter sustancial directo, pues las segundas implican una violación indirecta de la Constitución y las terceras una violación de normas que no tienen, ni alcanzan por vía legal el carácter de sustancial.

En el caso concreto, los artículos 51, 58 y 355 de la Constitución Política regulan el derecho a la vivienda digna, el derecho de propiedad y la prohibición de otorgar donaciones o auxilios a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, respectivamente. Las citadas disposiciones, en criterio de la Sala, son sustanciales directas porque determinan garantías fundamentales y prohibiciones de forma clara e inequívoca.

Sin embargo, el instituto recurrente no demostró la interpretación errónea de las referidas disposiciones constitucionales por parte de la Sección Cuarta de esta Corporación. El recurrente sostiene que la interpretación errada de los preceptos constitucionales citados, lleva aparejada una expropiación sin indemnización, pero ese análisis implicaría verificar el impacto patrimonial del acto administrativo demandado en los balances y estados financieros de cada una de las entidades crediticias, lo cual resulta a todas luces inadmisible en sede del recurso extraordinario de súplica.

De otra parte, es importante precisar que la Corte Constitucional no encontró que esa circunstancia tuviera connotaciones de expropiación[8], toda vez que en su análisis de exequibilidad de la Ley 546 de 1999 ponderó dos aspectos: i) el interés general que propende por la vivienda digna para todos los colombianos y ii) el apoyo a quienes tienen menos recursos, pues se trata de la vivienda de interés social.

De modo que mal podría la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revertir esa hermenéutica de la Corte, guardiana de la Constitución y cuyas decisiones constituyen cosa juzgada constitucional, en los términos del artículo 243 de la Constitución Política. Igual ocurre con el segmento del cargo relacionado con la interpretación errada del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999.

La disposición determina que la tasa de interés remuneratoria, para la vivienda de interés social, no podrá exceder de once puntos durante el año siguiente a la vigencia de la ley. Mediante sentencia C-955 de 2000, la Corte Constitucional declaró condicionadamente exequible el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, bajo el entendido de que “de la tasa prevista deberá deducirse la inflación y, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda”.

En ese orden de ideas, el ICAV realmente no cuestiona la interpretación de la norma legal, sino el contenido y alcance que le dio la Corte Constitucional, puesto que a partir de este pronunciamiento se reajustaron las tasas de los créditos de vivienda, incluidos los de vivienda de interés social (VIS). Por consiguiente, el cargo tampoco tiene vocación de prosperar, toda vez que fue el legislador y la Corte Constitucional los que, por razones de orden público, dispusieron que las nuevas tasas se aplicaran a los créditos de vivienda que estuvieran en curso, con independencia de la fecha de celebración de los correspondientes contratos de mutuo.

Teniendo en cuenta lo anterior, es posible concluir que el recurrente no controvierte la lógica de la Sección Cuarta, sino el contenido mismo de la ley y de la sentencia de la Corte Constitucional que condicionó la exequibilidad de la legislación. Ahora, el ICAV también adujo que la Sección Cuarta interpretó de forma equivocada el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, que determina: “En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. // Exceptúanse de esta disposición: // 1.

Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y // 2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo á la ley bajo la cual se hubiere cometido”. La Sección Cuarta, contrario a lo alegado, interpretó la citada disposición de conformidad con la jurisprudencia constitucional y los pronunciamientos previamente proferidos por esta Corporación. En otros términos, no es posible sostener que la Sección Cuarta interpretó erróneamente el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, cuando fue la propia Corte Constitucional la que determinó que la nueva regulación de las tasas para los créditos de vivienda –incluidos los de interés social– debía hacerse extensiva a los contratos de mutuo previamente suscritos.

En efecto, la aplicación de la nueva normativa, aun a los créditos otorgados con antelación a su expedición, fue un asunto ampliamente debatido en varias providencias de esta Corporación[9], en las cuales se incorporó el criterio fijado por la Corte Constitucional[10] al mismo al estudiar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, oportunidad en la cual esta razonó de la siguiente manera: El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 establece que, para toda la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la entrada en vigencia de aquélla.

La norma es exequible, en cuanto corresponde a un mandato de protección doble, de origen constitucional: recae sobre el derecho de toda persona a una vivienda digna (art. 51 C.P.) y además cobija a un amplio sector de la población carente de recursos y necesitada del apoyo estatal para financiar la construcción, mejoramiento y adquisición de su vivienda.

Si antes se ha expresado que las condiciones económicas de los créditos de vivienda en general, por recaer sobre un bien mérito, no pueden estar libradas a las fluctuaciones del mercado sino que  deben ser intervenidas y controladas por el Estado, con mayor razón ello ocurre con la vivienda de interés social, según lo dispone el artículo 13 de la Constitución Política cuando ordena a aquél promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El precepto superior impone también al Estado la obligación de proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica -entre otras- se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta. El interés social tiene gran importancia en la Constitución Política, ya que es propio que se lo atienda con carácter preferente en un Estado Social de Derecho, en el que, de otra parte, se subraya como uno de los principios centrales del ordenamiento el de solidaridad (art. 1 C.P.).

La vigencia de un orden justo (Preámbulo y art. 2 C.P.) exige perentoriamente que las personas de menores ingresos, tradicionalmente marginadas del desarrollo y afectadas en sus derechos básicos, obtengan reivindicación, así sea mínima, por parte del Estado, que debe buscar el equilibrio económico entre ellas y quienes poseen, manejan, invierten y aprovechan los recursos.

Y, al respecto, siendo la democratización del crédito objetivo prioritario señalado al sistema financiero por el artículo 335 de la Constitución, es apenas natural que la ley, llamada a regular la forma de intervención estatal en la materia, fije topes de obligatoria observancia que hagan asequibles a la población más pobre las posibilidades de financiación de su vivienda.

En armonía con los postulados constitucionales que se resaltan, debe recordarse que el Estado tiene a cargo la dirección general de la economía y que debe intervenir, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, así como para asegurar que ´todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos´ (art. 334 C.P.).

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones, en los términos del artículo 333 de la Constitución, y la ley está llamada, de conformidad con el mismo mandato, a delimitar ´el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, según las voces del artículo 366 de la Carta Política.

Unas altas tasas de interés para la vivienda de interés social hacen imposible el logro de estos objetivos y convierten en teórico el Estado Social de Derecho. Será declarado exequible el parágrafo que se examina, aunque, como establece un límite temporal -un año que pronto culminará-, la exequibilidad debe condicionarse para dejar en claro que de la tasa prevista (11%) deberá deducirse la inflación y que, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda.

Entonces, para garantizar la protección de derechos constitucionales esenciales, la Corte hizo primar el interés general sobre el particular. Como consecuencia, las mencionadas medidas económicas fueron tomadas con ocasión de la obligación que le asiste al Estado de dirigir la economía del país en busca del mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

Lo anterior explica el porqué se ordenó que esas medidas financieras fueran de aplicación inmediata y a largo plazo. En suma, el primer cargo planteado no tiene vocación de prosperar, por las razones anteriormente expuestas. 4.2. Segundo cargo: Violación directa de la ley sustancial por interpretación errónea de los literales a) y d) del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero El ICAV sostuvo que los literales a) y d) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero facultan a la Superintendencia Bancaria para: i) instruir a las entidades vigiladas sobre la forma como deben aplicar las normas que las rigen y ii) dar trámite a las reclamaciones y quejas que se presenten contra entidades por ellos vigiladas.

Agregó que como estas atribuciones son de policía administrativa, tienen la condición de potestades administrativas y no le permiten a la Superintendencia definir controversias entre las entidades vigiladas y sus clientes, en relación con la ejecución de los contratos de mutuo. Concluyó que la Superintendencia Bancaria, con la expedición de la Circular Externa 054 de 2000, adoptó una decisión jurisdiccional para la cual no tenía competencia, puesto que en la misma declaró que existía un enriquecimiento sin causa a favor de los bancos que habían cobrado más del 11% de interés remuneratorio, entre enero y junio de 2000, a los créditos para vivienda de interés social otorgados antes de la vigencia de la Ley 546 de 1999 y ordenó a los bancos la devolución de tales sumas a los deudores, abonándoselas al capital de las obligaciones.

La Superintendencia, por el contrario, indicó que ha sido tesis reiterada del Consejo de Estado que las superintendencias tienen facultades de instrucción para hacer cumplir las disposiciones legales, lo cual les permite dictar, dentro de la órbita de sus competencias, medidas de carácter general. Dijo que la circular acusada se ajustaba a los literales a) y d) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en tanto que se estableció un criterio jurídico para facilitar la aplicación de una norma y señaló la forma como debe procederse en los casos en que la entidad vigilada no haya dado cumplimiento a la ley.

Advirtió que con su expedición impartió la orden necesaria para que las entidades financieras suspendieran inmediatamente una práctica ilegal, como era cobrar una tasa de interés superior a la permitida y ordenó que se adoptaran las medidas correctivas y de saneamiento correspondientes; concluyó que dicha instrucción es de carácter general, pues cada una de las entidades financieras debía examinar su situación en relación con la aplicación dada al parágrafo del artículo 28 y proceder en consecuencia. Análisis de la Sala: Los literales a) y d)[11] del numeral 3 del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), disponen algunas funciones de control y vigilancia ejercidas por la Superintendencia Bancaria, así: a) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;

(…) d) Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar.

El recurrente sostiene que la Superintendencia, con la resolución demandada, terminó afectando contratos de mutuo y, por tanto, ejerció función jurisdiccional de forma implícita, en tanto modificó de forma retroactiva las condiciones de créditos. Considera la Sala que el cargo no tiene vocación de prosperar, por cuanto conlleva un análisis de violación indirecta de la ley sustancial.

En efecto, el ICAV pretende que se defina la posible interpretación errada de normas del EOSF, a partir de las consecuencias económicas que implicaría dar cumplimiento a la resolución demandada. Por consiguiente, no es posible estudiar de fondo la censura, puesto que el análisis implicaría definir y delimitar el impacto del acto administrativo demandado en cada uno de los créditos de vivienda de interés social otorgados por el ICAV, para establecer si existió una alteración de los contratos de mutuo y, adicionalmente, si la misma fue producto o consecuencia directa del acto administrativo demandado o si, por el contrario, tuvo su origen en otra norma o decisión jurisdiccional o administrativa.

En otros términos, el cargo es incongruente, toda vez que plantea una interpretación errónea de una norma, pero para fundamentarlo acude a la falta de competencia de la Superintendencia para proferir el acto demandado, aunado al hecho de que aduce que esta fungió como juez de los contratos de mutuo. La Sala debe recordar que la interpretación errónea como causal del recurso de súplica extraordinaria no admite la referencia a las pruebas del proceso contencioso administrativo –sin importar si es objetivo o subjetivo– puesto que ese tipo de cargo solo puede ser aducido como violación directa de la ley sustancial.

De allí que existe una falta de técnica en la formulación del cargo, toda vez que si bien se propuso la interpretación errada como violación directa de la ley sustancial, lo cierto es que la argumentación de la censura se hizo consistir en el presunto ejercicio de funciones jurisdiccionales, en la falta de competencia y en la naturaleza particular del acto administrativo demandado, aspectos todos que se relacionan con el material probatorio del proceso. 4.3.

Tercer cargo: Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 13 y 83 de la Constitución Política El ICAV consideró que la Superintendencia Bancaria, a través del acto demandado, fijó los criterios conforme a los cuales las entidades financieras deberían aplicar el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y ordenó a aquellas que se habían apartado de esos criterios la devolución de los dineros cobrados en exceso mediante el abono a capital; insistió en que la orden contenida en la circular demandada implicó una decisión de contenido particular y concreto, que al recaer en sujetos determinados implicaba la obligación de citarlos a la actuación administrativa correspondiente, lo que no se cumplió, viciando de nulidad el acto demandado.

La Superintendencia, por su parte, insistió en que la Circular acusada corresponde a un acto general de la Administración, característica que no se desconoce por el hecho de que se aplique solo a algunas entidades financieras. En relación con la violación del artículo 83 de la Constitución Política, advirtió que la providencia impugnada, en parte alguna presume la mala fe de las entidades financieras, ni establece un tratamiento desigual.

Análisis de la Sala: Los artículos 13 y 83 de la Constitución Política establecen los principios de igualdad material y de buena fe, respectivamente. El cargo no puede ser analizado de fondo, toda vez que el recurrente no indicó las razones por las cuales el fallo atacado dejó de aplicar los citados artículos constitucionales. Por el contrario, la fundamentación de la censura está estructurada a modo de instancia, pues no se controvierte la sentencia de la Sección Cuarta, sino el acto administrativo contenido en la Circular demandada.

Para el demandante, la Circular demandada era de contenido particular y concreto, por lo que los sujetos interesados debieron ser citados a la actuación administrativa correspondiente, lo que no se cumplió, viciando de nulidad el acto demandado. Como se aprecia, el cargo no tiene vocación de prosperar porque: i) no está debidamente fundamentado y ii) porque ataque se dirige contra la actuación administrativa, que no es lo que se cuestiona en el recurso extraordinario de súplica.

Y si bien el ICAV alegó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la supuesta violación al debido proceso por no citar a las entidades financieras contratantes en los acuerdos de mutuo, la sentencia de la Sección Cuarta sí se pronunció al respecto y resolvió los cargos formulados con aplicación de las normas que se invocan en el recurso extraordinario.

De allí que lo que realmente se censura con el recurso es la hermenéutica de la Sección Cuarta, lo que implica que las normas invocadas sí fueron aplicadas y estudiadas a la luz del concepto de la violación en la instancia, por lo que mal puede aseverarse que haya habido una falta de aplicación de los mandatos constitucionales invocados. 4.4.

Cuarto cargo: Violación directa de la ley sustancial por falta de aplicación de los artículos 29 de la Constitución Política; 2, 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo El ICAV sostuvo que el fallo dejó de aplicar los artículos 29 de la Constitución Política, y 2, 14, 28, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, ya que debió concluir que la Superintendencia estaba obligada a citar a las personas afectadas por la decisión e imprimir el procedimiento reglado en el Código Contencioso Administrativo.

Insistió en que en tanto la Circular Externa 054 de 2000 afecta a terceros determinados conocidos por la Administración, ha debido citarlos al procedimiento administrativo previo a su expedición, con la plenitud de garantías del debido proceso aplicables al procedimiento administrativo, en particular, permitirles la publicidad y contradicción de la prueba.

La entidad demandada, sostuvo que no era necesario aplicar las normas enunciadas, en tanto se adoptó un acto para todas las entidades financieras, no solo para unas concretas y determinadas. Después de hacer un recuento de la jurisprudencia proferida por las diferentes secciones de esta Corporación, concluyó que la circular acusada contiene un acto general, en la medida en que no tiene como destinatarios unos sujetos individualizados, sino todas las entidades vigiladas que tienen deudores de créditos de vivienda de interés social.

Análisis de la Sala: De la mano con el cargo anterior, para el demandante, la Circular demandada era de contenido particular y concreto, por lo que los sujetos interesados debieron ser citados a la actuación administrativa correspondiente, lo que no se cumplió, viciando de nulidad el acto demandado. La argumentación de la censura va encaminada a cuestionar el acto administrativo demandado, a modo de una nueva instancia. En efecto, el recurso persigue que se reabra la discusión probatoria y jurídica para establecer si era necesario citar o no a las entidades financieras al procedimiento administrativo que terminó con la expedición de la circular demandada, aspecto que quedó definido por la Sección Cuarta.

La Sección Cuarta, contrario a lo señalado en el recurso extraordinario de súplica, sí aplicó las disposiciones invocadas, puesto que como se indicó en el cargo anterior, uno de los argumentos del concepto de la violación fue precisamente la falta de citación de las entidades vigiladas al procedimiento administrativo, tema que quedó definido en la sentencia atacada.

Por consiguiente, el cargo no tiene vocación de prosperar, puesto que la Sección Cuarta sí aplicó las normas indicadas en la censura. Como consecuencia, al igual que con el cargo anterior, el recurso cuestiona la interpretación de la Sección Cuarta, lo que implica que las normas invocadas sí fueron aplicadas y estudiadas a la luz del concepto de la violación en la instancia, por lo que mal puede aseverarse que haya habido una falta de aplicación de los mandatos legales citados.

De acuerdo con lo anterior, se desestima el recurso interpuesto y se condenará en costas a la parte recurrente, de acuerdo con las previsiones del inciso cuarto del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo[12]. Por lo anterior, la Sala procederá a fijar las agencias en derecho, según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 393 del Código Procedimiento Civil, modificado por el artículo 43 de la Ley 794 de 2003, para lo que tendrá en cuenta lo siguiente: 3.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquéllas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá además en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.

En desarrollo del anterior precepto, el Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. En ese acto se hizo referencia expresa a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en relación con los distintos asuntos que en esta se tramitan. Particularmente, en lo relativo al recurso extraordinario de súplica, en el artículo 3.4.2.1 se dispuso que las agencias en derecho se fijaran “hasta seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

En ese orden de ideas, en este caso se fijarán las agencias en derecho teniendo en cuenta el monto establecido en el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura para los recursos extraordinarios de súplica, en consideración a la calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda.

Una vez revisadas las actuaciones surtidas en el recurso extraordinario de súplica, se advierte que el apoderado de la Superintendencia Financiera desplegó las actividades tendientes a la defensa de la entidad en el trámite especial y sus labores se extendieron hasta esta oportunidad. Así las cosas, la Sala considera pertinente fijar, por concepto de agencias en derecho, un monto equivalente a 1 SMMLV, en contra de la parte recurrente y a favor de la entidad demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Declarar infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 12 de diciembre de 2002, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación dentro del proceso de nulidad con radicado n°. 11751.

SEGUNDO. Condenar en costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984). Fijar las agencias en derecho a cargo del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda y a favor de la Superintendencia Financiera, en un (1) salario mínimo mensual legal vigente TERCERO: En firme esta providencia devuélvase el expediente a la Sección Cuarta de esta Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CÉSAR PALOMINO CORTÉS LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ SALVAMENTO DE VOTO PARCIAL ----------------------- [1] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia de octubre 24 de 1975, Actor: Tito Heraldo Bernal, Gaceta Judicial, T. CLI, p. 254. [2] Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 4D, sentencia de 1º de agosto de 2006, exp. 2003-00740. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, expediente No. 2003-00442(S) IJ. [4] Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 2A, sentencia de 7 de marzo de 2006, expediente No. 2002-00391. [5] Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 3D, sentencia de 4 de octubre de 2005, Expediente No. 1999-00156. [6] Consejo de Estado, Sala Especial Transitoria de Decisión 1B, sentencia de 4 de octubre de 2006, Expediente No. 2004-01273. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de febrero de 2000, exp.

S-051, M.P. Daniel Manrique Guzmán. [8] Corte Constitucional, sentencia C-955 de 2000, del 26 de julio de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Ver providencias proferidas por la Sección Cuarta de esta Corporación: Proceso No. 15617 del 28 de febrero de 2008, M.P. María Inés Ortiz Barbosa; 2000-757-02 del 22 de febrero de 2010, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [10] Corte Constitucional sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [11] Resulta pertinente dejar explicado que el literal a) fue modificado por el artículo 85 de la Ley 964 de 2005 y el literal d) fue derogado por la misma norma. [12] A pesar de que esta norma fue derogada por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005, debe ser aplicada en su totalidad para resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto.