ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / EJERCICIO DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / IMPROCEDENCIA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO / IMPROCEDENCIA DEL LITISCONSORCIO NECESARIO [L]a facultad para demandar en repetición no puede ser “subrogada” a un tercero, pues quien la ejerce es directamente el Estado a través de la entidad que se vio afectada con una condena, circunstancia por la que no es posible, amparado en la existencia de la figura litisconsorcial, concluir que es procedente la vinculación de una persona distinta a la enunciada por el demandante en la demanda.
En consonancia con lo anterior, la vinculación, a través de la mencionada figura procesal, de cualquier persona en un proceso de repetición, supondría una vulneración al derecho de contradicción, puesto que no existirían en la demanda cargos violación ni supuestos fácticos frente a los que pueda presentar una defensa. Igualmente, cabe agregar que, cuando se está ante la posible responsabilidad solidaria por la actuación de varios funcionarios públicos y la entidad pública solo considera demandar en repetición a uno de aquellos, el juez está vedado para integrar a los demás a través de la figura del litisconsorcio necesario, en tanto que la entidad pública, que es la legitimada para demandar, es libre para elegir a los destinatarios de sus pretensiones patrimoniales.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TRANSICIÓN DE LA LEY De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, el conteo de los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior debe hacerse según lo dispuesto en dicha norma.
En ese sentido, a pesar de que el régimen procesal aplicable a este asunto es el contenido en el CPACA, en tanto que la demanda se interpuso con posterioridad a su entrada en vigencia, dado que la condena por la cual hoy se repite se profirió dentro un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado en vigencia del CCA, este último cuerpo normativo será el aplicable para contar la caducidad.
FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 177 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la forma de computar el término de caducidad de la acción de repetición, ver: Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material.
La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la de carácter material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente (E): MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00099-01(52526) Actor: MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA Demandado: JULIO CÉSAR ARDILA TORRES Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (SENTENCIA) Temas: RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE – la demanda se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, por ende, este es el cuerpo normativo aplicable a la controversia / COMPETENCIA FUNCIONAL EN REPETICIÓN LEY 1437 DE 2011 – se aplica el factor cuantía para los procesos de dos instancias y el subjetivo para los de única / PRESUNCIONES DE CULPA GRAVE O DOLO – previstas por la Ley 678 de 2001 / CULPA GRAVE DE LOS AGENTES – no se acreditó que la actuación de los demandados hubiera sido gravemente culposa en la expedición de los actos administrativos declarados nulos.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 23 de julio de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda de la referencia. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Barrancabermeja interpuso demanda de repetición en contra del señor Julio César Ardila Torres, con el fin de que se le ordenara reintegrar la suma que aquella entidad debió pagar como consecuencia de la condena impuesta en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con ocasión de la orden de reintegro de la señora Rosabel Angarita Quintero al cargo de Jefe de Unidad y del pago de los sueldos y prestaciones sociales que dejó de devengar durante su desvinculación. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda El 17 de septiembre de 2012[1], el municipio de Barrancabermeja, en ejercicio de la acción de repetición, presentó demanda en contra del señor Julio César Ardila Torres, para que se le declare patrimonialmente responsable, a título de culpa grave, por el pago en el que la entidad incurrió con ocasión de la declaratoria de nulidad del decreto 5 del 14 de enero de 2002 y la consecuente orden de pago a la señora Rosabel Angarita Quintero de los sueldos y prestaciones sociales dejados de devengar durante su desvinculación, así como el reintegro al cargo de Jefe de Unidad que ocupaba.
Como consecuencia, la entidad territorial demandante pidió que se condenara al señor Julio César Ardila Torres a pagarle la suma de $315’963.961, la cual fue reconocida por el Tribunal Administrativo de Santander a la señora Rosabel Angarita Quintero, a través de sentencia del 9 de mayo de 2011. 1.1. Hechos A título de fundamentos fácticos de la demanda, en síntesis, se narró lo siguiente: La señora Rosabel Angarita Quintero presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Barrancabermeja, con el fin de que se declarara la nulidad del decreto 5 del 14 de enero de 2002, por medio del cual se adoptó la modificación de la planta de personal de la administración central del municipio de Barrancabermeja y se suprimió el cargo de Jefe de Unidad que desempeñaba, hasta ese momento, la señora Angarita Quintero, así como del oficio SG-22 de esa misma fecha, a través del cual se le comunicó la anterior decisión; como restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir mientras estuvo desvinculada de dicho cargo.
Mediante sentencia proferida el 26 de agosto de 2009, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Bucaramanga negó las pretensiones de la demanda, la cual fue revocada por el Tribunal Administrativo de Santander a través de la sentencia del 19 de mayo de 2011, que declaró la nulidad del referido decreto, condenó a la entidad demandada al pago de $315’963.961 a favor de la demandante y ordenó el reintegro al cargo del que fue desvinculada.
Agregó que el municipio de Barrancabermeja mediante orden de pago No. 3344 de 13 de diciembre de 2011, ordenó el pago de esa suma de dinero a la señora Rosabel Angarita Quintero. Finalmente, manifestó que el demandado incurrió en culpa grave, “al haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación, por realizar la reestructuración de la planta de personal, sin haber realizado previamente los estudios previos técnicos de viabilidad, omisión de la cual derivó la NULIDAD del Decreto 237 de 2001 y consecuencialmente los actos administrativos de índole particular”[2]. 2.
Trámite de primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 2 de abril de 2013, admitió la demanda de la referencia y ordenó la notificación a la parte demandada y al Ministerio Público[3]. 2.2. El señor Julio César Ardila Torres, mediante apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas en su contra.
Para tal efecto manifestó que el decreto que fue declarado nulo y que originó la presente acción no fue expedido por él, puesto que para esa fecha no fungía como alcalde del municipio de Bucaramanga. Con fundamento en lo anterior, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y ausencia de culpa grave del demandado[4]. 3.
Audiencia inicial Agotado el trámite legal posterior a la contestación de la demanda, se fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la cual se realizó el 14 de agosto de 2013, pero se aplazó y se llevó a cabo el 28 de agosto de ese mismo año[5], oportunidad en la cual se decidió vincular de forma oficiosa, como demandado, al señor Abelardo Rueda Tobón, quien fungió como alcalde encargado de Barrancabermeja y suscribió los actos administrativos que fueron declarados nulos, motivo por el cual manifestó que se debía integrar el “litisconsorcio necesario”.
La anterior decisión se notificó a dicha persona el 12 de septiembre de 2013[6]. 3.1. El señor Abelardo Rueda Tobón, a través de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Afirmó que, si bien suscribió los actos administrativos demandados, lo cierto es que lo hizo en acatamiento de un estudio técnico contratado por el municipio de Barrancabermeja con la Escuela Superior de Administración Publica –ESAP- y en cumplimiento de actos administrativos de carácter general que estaban amparados por la presunción de legalidad que les era inherente, motivo por el cual manifestó que su conducta no fue dolosa ni gravemente culposa[7]. 3.2.
La continuación de la diligencia en mención se realizó el 26 de noviembre de 2013[8], oportunidad en la cual se llevaron a cabo las etapas previstas en la disposición normativa en comento; es decir, saneamiento, decisión de excepciones[9], fijación del litigio, conciliación y decreto de pruebas. El Tribunal Administrativo de primera instancia fijó el litigio en los siguientes términos (se trascribe de forma literal, incluso con los posibles errores): “(…) el litigio se contrae en determinar si los señores Julio César Ardila Torres y Abelardo Rueda Tobón son responsables o no a título de dolo o culpa grave, de la desvinculación ilegal de la señora Rosabel Angarita Quintero de la planta de personal del municipio de Barrancabermeja y que dio lugar a la sentencia condenatoria dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 2002- 1350-00, de modo que sea procedente ordenarles el pago a favor del accionante de los valores solicitados en el libelo de la demanda”.
La fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación. 3.3. Posteriormente, el magistrado conductor de la audiencia decretó las pruebas aportadas y solicitadas por las partes, las cuales se practicaron en audiencia realizada el 12 de febrero y el 5 de marzo de 2014[10]. Una vez agotado el objeto de la diligencia, el Tribunal a quo dio aplicación a lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011[11], en el sentido de prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento para, en su lugar, ordenar la presentación por escrito de alegatos de conclusión y del concepto del representante del Ministerio Público[12]. 3.4.
Alegatos de conclusión El señor Julio César Ardila Torres reiteró -en esencia- los argumentos planteados en la contestación de la demanda y agregó que la conducta descrita en la demanda no podía ser catalogada de dolosa o gravemente culposa, por cuanto los actos administrativos declarados nulos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante los cuales se retiró del servicio a la señora Angarita Quintero, se expidieron de conformidad con los resultados del estudio técnico que el municipio de Barrancabermeja contrató con la ESAP[13].
A su turno, el municipio de Barrancabermeja manifestó que los señores Julio César Ardila y Abelardo Rueda Tobón adoptaron una medida administrativa, consistente en retirar del servicio a la señora Rosabel Angarita Quintero, “sin sopesar jurídicamente los alcances de dicha decisión y sin haber cimentado aquella en un estudio técnico serio”, todo lo cual era constitutivo de una culpa grave que generaba la responsabilidad patrimonial para los demandados[14].
El Ministerio Público y el señor Abelardo Rueda Tobón guardaron silencio en esta etapa procesal[15]. 4. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 23 de julio de 2014, negó las súplicas de la demanda, al no encontrar demostrado que la conducta desplegada por los señores Julio César Ardila Torres y Abelardo Rueda Tobón, -en su calidad de alcalde y alcalde encargado del municipio de Barrancabermeja, respectivamente-, fuera dolosa o gravemente culposa; sino que, por el contrario, el proceso de reestructuración de la planta de personal de la alcaldía municipal y la consecuente expedición de los actos administrativos que posteriormente fueron declarados nulos, obedeció al estudio técnico previo contratado con la ESAP[16]. 5.
Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación. Manifestó que, si bien existió un convenio interadministrativo con la ESAP para la reestructuración de la planta de personal de la alcaldía municipal, lo cierto es que “el municipio de Barrancabermeja tiene un departamento jurídico que podía en su momento hacer un control a lo aconsejado por esa entidad”, hecho que comprometía la responsabilidad patrimonial de los demandados a título de culpa grave, dado que debían prever que con dicha reestructuración no se hubieran visto afectadas las finanzas del municipio.
Por lo anterior, sostuvo que la conducta de los demandados debe ser calificada como gravemente culposa, en la medida en que fue el desarrollo irregular de sus funciones lo que dio origen al reconocimiento indemnizatorio proveniente de una condena judicial[17]. 6. Trámite de segunda instancia El recurso presentado en los términos expuestos fue concedido mediante auto del 29 de agosto de 2014[18] y admitido en esta Corporación el 29 de octubre de la misma anualidad[19].
Posteriormente, a través de proveído fechado el 15 de enero de 2015[20], se dio traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[21]. Lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011[22], por considerar innecesario llevar a cabo la audiencia de alegaciones y juzgamiento prevista en la normativa en comento.
El señor Julio César Ardila Torres reiteró en esta oportunidad los planteamientos expuestos a lo largo del presente litigio y agregó que, de acuerdo con la Ley 443 de 1998, realizó un convenio interadministrativo para la reestructuración de la planta de personal de la alcaldía de Barrancabermeja y, con base en ello, se adoptaron las recomendaciones efectuadas por ese organismo experto, de modo que no había lugar a catalogar su conducta como dolosa ni gravemente culposa[23].
En su concepto, el Ministerio Público manifestó que debía revocarse la sentencia apelada y, como consecuencia, declarar la responsabilidad patrimonial de los señores Abelardo Rueda Tobón y Julio César Ardila, toda vez que el fundamento para declarar la nulidad de los actos administrativos fue “falsa motivación”, dado que tales funcionarios incurrieron en una inexcusable omisión, “por no contar con estudios previos serios para la respectiva fijación de la nueva estructura de la administración”, máxime cuando el cargo desempeñado por la señora Rosabel Angarita Quintero era de carrera administrativa[24].
La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Prelación de fallo La Sección Tercera de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo de 2005[25], dispuso que las acciones de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual esta Subsección se encuentra habilitada para resolver la controversia de manera anticipada. 2.
Competencia La Ley 1437 de 2011, en sus artículos 149, 152 y 155, reguló de manera expresa la competencia funcional del medio de control de repetición: i) derogó el criterio de conexidad que preveía el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 e ii) introdujo el factor subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad del demandado -en relación con los procesos de única instancia ante el Consejo de Estado- y el factor objetivo por la cuantía para los asuntos de doble instancia. Concretamente, en el numeral 11 del artículo 152 de la referida normativa se dispuso que los Tribunales Administrativos conocerían, en primera instancia, de la pretensión de repetición que se ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda el equivalente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia. A su vez, en el artículo 150 ejusdem, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, se estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, “de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.
Bajo las anteriores consideraciones, la Sala estima que es competente para conocer de este proceso, en segunda instancia, por cuanto ninguno de los demandados ostenta las calidades previstas en el numeral 13 del artículo 149 del CPACA y, a su vez, porque la cuantía de la demanda ($315’963.961) superó los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos por la norma para tal efecto[26]. 3.
Objeto del recurso de apelación El Tribunal Administrativo de Santander, a través del fallo del 23 de julio de 2014, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto no encontró probado que la conducta desplegada por los demandados en la expedición de los actos administrativos que fueron declarados nulos y que dieron origen a la condena objeto de repetición hubiera sido gravemente culposa, como se afirmó en la demanda[27].
En criterio de la apelante, los anteriores supuestos sí se probaron, pues a pesar de que existió un estudio contratado con la ESAP para la reestructuración de la planta de personal de la alcaldía, lo cierto es que “el municipio de Barrancabermeja tiene un departamento jurídico que podía en su momento hacer un control a lo aconsejado por esa entidad”, hecho que comprometía la responsabilidad patrimonial de los demandados a título de culpa grave.
Sin perjuicio de lo anterior y en uso de sus facultades oficiosas, la Subsección analizará en primer lugar, lo relacionado con la oportunidad en el ejercicio de la acción y la legitimación en la causa de las partes. 4. Ejercicio oportuno del medio de control De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, el conteo de los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior debe hacerse según lo dispuesto en dicha norma.
En ese sentido, a pesar de que el régimen procesal aplicable a este asunto es el contenido en el CPACA, en tanto que la demanda se interpuso con posterioridad a su entrada en vigencia[28], dado que la condena por la cual hoy se repite se profirió dentro un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado en vigencia del CCA, este último cuerpo normativo será el aplicable para contar la caducidad.
Al respecto, esta Subsección se ha pronunciado de la siguiente manera: “… debe aclararse que a pesar de que el plazo para efectuar el pago de la condena en la nueva codificación -Ley 1437 de 2011- corresponde a 10 meses, lo cierto es que en lo que respecta a este término deberá darse aplicación a la antigua codificación, es decir, a los 18 meses -art. 177 del decreto 01 de 1984-, ello comoquiera que así fue establecido en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de reparación directa”[29].
Pues bien, con fundamento en la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional[30] respecto del numeral 9 del artículo 136 del CCA y del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, esta Corporación ha señalado -como regla general- que el término de caducidad de dos años empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realizó el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del CCA, lo que ocurra primero. En el presente asunto, la sentencia del 9 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander[31], cobró ejecutoria el 21 de mayo de esa misma anualidad[32]; por consiguiente, el plazo de 18 meses se agotó el 22 de noviembre de 2012.
Así las cosas, dado que el último pago de la obligación que dio origen a este proceso de repetición se efectuó el 15 de diciembre de 2011[33], esto es, antes del cumplimiento de los 18 meses previstos en el artículo 177 del CCA, el término de caducidad se contabilizará a partir del siguiente día en que este se llevó a cabo, esto es, desde el 16 de diciembre de 2011 hasta el 16 de diciembre de 2013.
Bajo ese entendido, toda vez que la demanda se interpuso el 17 de septiembre de 2012[34], se impone concluir que el medio de control de repetición se ejerció dentro de la oportunidad legal prevista para ello. 5. Legitimación en la causa La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la de carácter material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial. 5.1 Legitimación en la causa por activa En primer lugar, la Subsección encuentra probada la legitimación material en la causa del municipio de Barrancabermeja, toda vez que, mediante sentencia del 9 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo de Santander lo condenó al pago de los sueldos y prestaciones sociales que la señora Rosabel Angarita Quintero dejó de devengar durante su desvinculación. 5.2.1 Legitimación en la causa del señor Julio César Ardila Torres En este punto, la Sala advierte que en el sub lite se aduce que la expedición irregular del Decreto 5 del 14 de enero de 2002[35] fue la causante de la condena objeto de esta demanda de repetición, pues el Tribunal Administrativo de Santander la anuló mediante sentencia del 9 de mayo de 2011.
Aunque en la audiencia inicial nada se dijo respecto de este punto, en el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho obra ese acto administrativo y se puede verificar que fue suscrito, únicamente, por el señor Abelardo Rueda Tobón, en su condición de Alcalde encargado del municipio de Barrancabermeja. Así las cosas, como el señor Julio César Ardila Torres no suscribió el referido Decreto, habida cuenta de que para esa época ya no fungía como alcalde del municipio de Barrancabermeja, se impone concluir que no está legitimado en la causa por pasiva en este asunto, pues no suscribió el acto administrativo que fue declarado nulo y que dio lugar a la imposición de la condena contra el municipio de Barrancabermeja y a la demanda de repetición de la referencia. En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha indicado que la falta de legitimación en la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que se trata de “… una condición propia del derecho sustancial y no una condición procesal, que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte demandada”[36].
Así las cosas, se impone confirmar en este punto la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones frente al demandado Julio César Ardila Torres, pero por las razones expuestas en este sentencia. 5.2.2. Legitimación en la causa del señor Abelardo Rueda Tobón Según se indicó, el señor Abelardo Rueda Tobón fue vinculado al proceso por el Tribunal de primera instancia de forma oficiosa, pues, en su condición de alcalde encargado del municipio de Barrancabermeja, fue quien suscribió el referido acto administrativo que fue declarado nulo y que dio origen a la condena contra dicho municipio.
Sobre el particular, la Sala advierte que para determinar si resulta procedente o no integrar un litisconsorcio necesario, se debe examinar el tipo de relación existente entre un extremo de la litis y la persona que se pretende vincular a alguno de ellos en dicha calidad y, por supuesto, qué tipo de correlación uniforme se presenta con el objeto del proceso judicial.
Conviene precisar que, en los procesos de repetición, la habilitación para repetir es potestativa de la entidad que resultó afectada con la condena, es decir, es discrecional en cuanto a que el ente estatal decide frente a qué y quienes pretende iniciar el juicio patrimonial[37]. Lo anterior, debido a que, tal como lo dispone el artículo 4 de la Ley 678 de 2001[38], es el comité de conciliación de la entidad pública deudora de la prestación inicial quien debe determinar si hay lugar o no a iniciar la acción de repetición. Además, resulta menester aclarar que la facultad para demandar en repetición no puede ser “subrogada” a un tercero, pues quien la ejerce es directamente el Estado a través de la entidad que se vio afectada con una condena, circunstancia por la que no es posible, amparado en la existencia de la figura litisconsorcial, concluir que es procedente la vinculación de una persona distinta a la enunciada por el demandante en la demanda.
En consonancia con lo anterior, la vinculación, a través de la mencionada figura procesal, de cualquier persona en un proceso de repetición, supondría una vulneración al derecho de contradicción, puesto que no existirían en la demanda cargos violación ni supuestos fácticos frente a los que pueda presentar una defensa[39]. Igualmente, cabe agregar que, cuando se está ante la posible responsabilidad solidaria[40] por la actuación de varios funcionarios públicos y la entidad pública solo considera demandar en repetición a uno de aquellos, el juez está vedado para integrar a los demás a través de la figura del litisconsorcio necesario, en tanto que la entidad pública, que es la legitimada para demandar, es libre para elegir a los destinatarios de sus pretensiones patrimoniales.
Respecto de la improcedencia de la vinculación oficiosa mediante la figura del litisconsorcio necesario en sede de repetición, esta Subsección ha precisado lo siguiente: “Si bien una pluralidad en la parte pasiva permitiría que la obligación que pueda tener un objeto divisible le sea exigible a cada uno de los implicados para que realice el pago en su totalidad[41], no quiere ello significar que pueda realizarse sin el debido respeto de los principios procesales y, en particular, al debido proceso, expresado en la igualdad de condiciones, en cuanto a la defensa, en el proceso judicial.
Por esta razón, se considera improcedente el acaecimiento de la figura litisconsorcial necesaria sin que, según el caso, haya sido expresamente mencionada en la demanda. “De conformidad con el análisis antes narrado, para el Despacho no resultaba procedente la comparecencia del señor César Orlando Torres Moreno en el contradictorio del presente asunto, dado que entre este y el señor Abdo Enrique Barrera Mejía no existe una relación jurídica de tal magnitud que evidencie que sin su incorporación sea imposible llevar a cabo el trámite procesal para proferir sentencia. “Además, en el presente asunto no se está en presencia de un litisconsorcio necesario, sino, en cambio, de uno facultativo, toda vez que al no ser necesaria la vinculación a través de la mencionada figura, correspondió a la parte demandante, al momento de interponer su demanda, dirigirla contra aquellas personas que, a su juicio, consideró fueron las causantes de la conducta reprochable.
“En efecto, la voluntad de la administración quedó expresada en la demanda que, como ampliamente se mencionó, solo se dirigió en contra del señor Abdo Enrique Barreara Mejía, de suerte que, si bien puede considerarse impropio el juicio de imputación realizado por la Universidad Popular del Cesar, lo cierto es que es un punto que está consolidado y el juez no tiene la potestad de inmiscuirse en campos ajenos a su competencia”[42].
Para el caso concreto, como en la demanda de la referencia la entidad demandante no efectuó cargo ni imputación alguna contra el señor Abelardo Rueda Tobón, amén de que -como se indicó- al juez le está vedada la posibilidad de vincular oficiosamente a otros demandados, debe reiterarse en esta oportunidad que, en materia de acción de repetición, la garantía de no modificación de la causa petendi debe operar, en razón de que el señor Rueda Tobón no fue demandado por el municipio de Barrancabermeja.
Así las cosas, lo que resalta la Sala en esta oportunidad es la relevancia del derecho fundamental al debido proceso que ampara a las partes inmiscuidas en un conflicto judicial, en especial, en lo relacionado con la contradicción de la imputación efectuada por la parte demandante, la cual se ejerce respecto de las personas demandadas y de los fundamentos de determinada conducta que se les imputa -dolo o culpa grave-.
En conclusión, ante la imposibilidad de desconocer la causa petendi de la demanda, so pena de vulnerar derechos fundamentales como el debido proceso del señor Abelardo Rueda Tobón, se confirmará la sentencia denegatoria de pretensiones dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 23 de julio de 2014. Finalmente, debe precisarse que, al momento de dictar sentencia, al juez le corresponde analizar los presupuestos de la acción, en orden a establecer si puede decidir el fondo del asunto, de manera que el tema relacionado con la legitimación en la causa –por activa o pasiva- no puede, ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones y/o decisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, toda vez que el artículo 187 del C.P.A.C.A. establece que “en la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del fallador no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus” (se destaca). 6. Condena en costas El artículo 188 del CPACA establece: «ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil» (se destaca).
De la lectura de la norma se desprende que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, excepto en los procesos en que se ventilan intereses públicos. Claramente, el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público.
Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado (C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil): «(…) es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política (…)» (se destaca).
Pues bien, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no habría lugar a condenar en costas a la entidad pública. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de julio de 2014, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 8 del cuaderno 1. [2] Fls. 1 a 8 del cuaderno 1. [3] Folios 131 a 135 del cuaderno 1. [4] Folio 137 a 143 del cuaderno 1. [5] Folios 176 a 177 y 179 a 180 del cuaderno de primera instancia. [6] Folio 185 del cuaderno 1. [7] Folios 189 a 192 del cuaderno 1. [8] Folios 210 a 215 del cuaderno de primera instancia. [9] Se resolvieron de manera desfavorable las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva del señor Abelardo Rueda Tobón y ausencia de culpa grave de la conducta de ese mismo demandado, sin que las partes manifestaran alguna inconformidad al respecto. [10] Folios 281 a 283 del cuaderno No. 1. [11] “Artículo 181.
En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días. // En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.
En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene”. [12] Folio 696 del cuaderno 1. [13] Folio 679 a 686 del cuaderno 1. [14] Folios 260 a 262 del cuaderno 1. [15] Folio 693 del cuaderno 1. [16] Folios 296 a 304 del cuaderno principal. [17] Folios 309 a 318 del cuaderno principal. [18] Folio 322 del cuaderno principal. [19] Folios 330 del cuaderno principal. [20] Folio 305 del cuaderno principal. [21] Folio 358 del cuaderno principal. [22] Esto consagra la norma en mención: “4.
Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes.
Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente”. [23] Folios 307 a 313 del cuaderno principal. [24] Folios 338 a 343 del cuaderno principal. [25] Según Acta No. 15 de esa misma fecha. [26] El salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda (17 de septiembre de 2012) correspondía a la suma de $566.700, la cual multiplicada por 500 equivalía a la suma de $283’350.000. [27] Folios 169-176, cuaderno 1. [28] En el presente asunto la demanda se interpuso 17 de septiembre de 2012 y, de conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, dicha normativa comenzaría a regir a partir del 2 julio de esa misma anualidad. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2018, exp. 59.245, M.P. María Adriana Marín, reiterada en sentencia del 11 de abril de 2019, expediente 59.139. [30] La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 136.9 del CCA, bajo el entendido que «(…) [e]l término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo».
Igualmente, como el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 reiteró el contenido normativo del artículo 136.9 del CCA, la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-394 de 2002, precisó que lo señalado en la providencia C-832 de 2001, le resultaba aplicable a la anterior disposición normativa, por cuanto se trataba del mismo contenido material. [31] Folios 263 a 272 del cuaderno No. 1. [32] A este proceso no se allegó la constancia de ejecutoria de la sentencia; no obstante, sí se aportó la notificación de la aludida providencia, según la cual el edicto se fijó el 16 de mayo de 2011 y se desfijó el 18 de esos mismos mes y año; por consiguiente, quedó ejecutoriada dentro de los tres días siguientes, esto es, el 21 de mayo de 2011, de conformidad con el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil.
Folio 274 del cuaderno de primera instancia. [33] Ello, de conformidad con la certificación expedida por el Tesorero del municipio de Barrancabermeja y los comprobantes de egresos Nos. 11587 y 12051, los cuales obran a folios 44 a 46 del cuaderno No. 1. [34] Folio 8 del cuaderno No. 1. [35] “Por el cual se adopta la planta global de personal de la administración central del municipio de Barrancabermeja”.
El mencionado decreto fue aportado en CD Rom. Fl. 87 cuaderno 1. [36] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 26 de noviembre de 2015, exp. 31.747. M.P. Hernán Andrade Rincón. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 18 de mayo de 2017, exp. 58.078, M.P.: Hernán Andrade Rincón. [38] “Es deber de las entidades públicas ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus agentes.
El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta”. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de octubre de 2018, exp. 51.949, M.P.: María Adriana Marín. [40] Artículo 2344 del Código Civil, según el cual “si un delito o culpa ha sido cometido por dos o más personas, cada una de ellas será solidariamente responsable de todo perjuicio procedente del mismo delito o culpa”. [41] “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 19 de julio de 2007, exp. 33.226, M.P.: Ruth Stella Correa Palacio”. [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 3 de octubre de 2018, exp. 51.949, M.P.: María Adriana Marín.