ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / RÉGIMEN APLICABLE AL EMPLEADO PÚBLICO TERRITORIAL / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / DEMOSTRACIÓN DEL DOLO [P]ara que resulten aplicables las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 deberá demostrarse el supuesto fáctico en que las mismas se apoyan y, además, que, al tratarse de presunciones de carácter legal, estas, sin duda alguna, pueden ser desvirtuadas en el proceso de repetición. Ciertamente, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Así pues, la parte demandante estaba en la obligación de probar el dolo de la actuación desplegada por el demandado, no sólo anexando el referido acuerdo conciliatorio, […] sino las pruebas fehacientes e indiscutibles que demostraran que el exfuncionario actuó con dolo cuando celebró dicho acuerdo. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 177 CONCEPTO DE ACCIÓN DE REPETICIÓN / FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [L]a demanda de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo –declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000– como un mecanismo para que la entidad condenada, por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto. […] Dicha ley [Ley 678 de 2001] definió la repetición como una demanda de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o exservidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, una conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.
En relación con los aspectos procesales, la Ley 678 de 2001 se ocupó de asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 78 / LEY 678 DE 2001 ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / DEMOSTRACIÓN DEL DOLO [C]uando la acción de repetición deriva de la suscripción de un acuerdo conciliatorio, ese hecho por sí solo no acarrea obligatoriamente la responsabilidad patrimonial del agente público, porque se requiere la demostración del elemento intencional, dolo o culpa, a título grave, dado que las otras modalidades de culpa, a saber, leve y levísima no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / TRANSICIÓN DE LA LEY De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, el conteo de los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior debe hacerse según lo dispuesto en dicha norma.
En ese sentido, a pesar de que el régimen procesal aplicable a este asunto es el contenido en el CPACA, en tanto que la demanda se interpuso con posterioridad a su entrada en vigencia, dado que la conciliación prejudicial por la cual hoy se repite se efectuó en vigencia del CCA, este último cuerpo normativo será el aplicable para contar el término de la caducidad.
FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA FUNCIONAL La Ley 1437 de 2011, en sus artículos 149, 152 y 155, reguló de manera expresa la competencia funcional del medio de control de repetición: i) derogó el criterio de conexidad que preveía el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 e ii) introdujo el factor subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad del demandado -en relación con los procesos de única instancia ante el Consejo de Estado- y el factor objetivo por la cuantía para los asuntos de doble instancia. […] [E]n el artículo 150 ejusdem, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, se estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, “de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 13 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 155 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 615 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente (E): MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 70001-23-33-000-2012-00188-01(50023) Actor: MUNICIPIO DE COVEÑAS Demandado: ROOBINS DE JESÚS VITOLA ÁLVAREZ Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (SENTENCIA) Temas: RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE – la demanda se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, por ende, este es el cuerpo normativo aplicable a la controversia / COMPETENCIA FUNCIONAL EN REPETICIÓN LEY 1437 DE 2011 – se aplica el factor cuantía para los procesos de dos instancias y el subjetivo para los de única / PAGO PARCIAL – resulta procedente adelantar la acción de repetición por el valor efectivamente pagado por la entidad pública / PRESUNCIONES DE CULPA GRAVE O DOLO – previstas por la Ley 678 de 2001 / DOLO DE LOS AGENTES – no se acreditó que la actuación del demandado hubiera sido dolosa.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 21 de noviembre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones de la demanda de la referencia y condenó en costas a la parte actora. I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Coveñas interpuso demanda de repetición en contra del señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, con el fin de que se le ordenara reintegrar la suma que aquella entidad debió pagar, como consecuencia de la conciliación extrajudicial realizada ante la Inspección de Trabajo de Tolú (Sucre), con ocasión del reconocimiento y pago de varios factores salariales a favor de 55 trabajadores de ese municipio.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda El 19 de diciembre de 2012[1], el municipio de Coveñas, en ejercicio de la acción de repetición, presentó demanda en contra del señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, para que se le declare patrimonialmente responsable, a título de dolo, por el pago en el que la entidad realizó con ocasión de una conciliación extrajudicial realizada por el demandado cuando ejercía como alcalde encargado de ese municipio.
Como consecuencia, la entidad territorial demandante pidió que se condenara al señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez a pagarle la suma de $964’196.712, correspondiente al 55% del monto que efectivamente el municipio pagó por la conciliación extrajudicial efectuada con varios trabajadores del referido municipio. 1.1. Hechos A título de fundamentos fácticos de la demanda, en síntesis, se narró lo siguiente: El 4 de octubre de 2011, el gobernador del departamento de Sucre designó al señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez como alcalde encargado del municipio de Coveñas.
En noviembre de 2011 (no se especificó la fecha), mediante apoderado judicial, la señora Leidy Tirado Morales y otros 54 trabajadores del municipio de Coveñas presentaron una solicitud de conciliación extrajudicial a la Procuraduría 44 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Sucre, para que se convocara al referido municipio, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de varios factores salariales supuestamente adeudados, pero la parte convocante desistió de dicha solicitud de conciliación, la cual fue aceptada el 10 de noviembre de 2011 por el agente del Ministerio Público.
El 16 de diciembre de 2011 se realizó una audiencia de conciliación ante la Inspección del Trabajo de Tolú, entre el municipio de Coveñas (representado por el señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, en calidad de alcalde encargado de ese municipio) y el apoderado de la señora Leidy del Carmen Tirado Morales y otros 54 trabajadores del municipio de Coveñas.
En dicha audiencia se llegó a un acuerdo conciliatorio consistente en reconocer los factores salariales pedidos por la parte convocante y “efectuar el pago del 55% de las sumas adeudadas por salarios y prestaciones sociales el 20 de diciembre de 2011 y, el saldo restante, el 16 de febrero de 2012; sin embargo, extrañamente en dicho acuerdo no se expresó el valor conciliado, sino sólo la forma de pago”.
Adicionalmente, no existía disposición alguna (acuerdo o decreto) que autorizara el reconocimiento y liquidación de los factores salariales conciliados en el ámbito territorial (prima de servicios, prima de antigüedad, prima de navidad, entre otros), puesto que dichas prestaciones eran reconocidas, únicamente, a empleados del nivel nacional; además, en varios casos -no se dijo cuáles-, había operado la prescripción de las pretensiones laborales que se reclamaron.
Dado que el municipio no tenía disponibilidad presupuestal para efectuar dichos pagos reconocidos en la conciliación extrajudicial, se tuvieron que comprometer vigencias futuras y hacer uso de dineros de regalías. El 16 de julio de 2012, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Sincelejo libró mandamiento de pago por vía ejecutiva laboral contra el municipio de Coveñas, a favor de los 55 trabajadores del municipio, por valor de $900’000.000, correspondiente al 45% del pago insoluto del referido acuerdo conciliatorio.
Los anteriores hechos fueron puestos en conocimiento de la Contraloría General de la República, la cual abrió investigación fiscal contra el señor Vitola Álvarez “y advirtió que el municipio se abstuviera de cancelar el 45% restante del valor conciliado”; asimismo, la Procuraduría Regional de Sucre profirió sanción disciplinaria contra el ahora demandado por tales hechos[2]. 2.
Trámite de primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante providencia del 13 de febrero de 2013, admitió la demanda de la referencia y ordenó la notificación al demandado y al Ministerio Público[3]. 2.2. El señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez no contestó la demanda, según constancia de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre[4]. 3.
Audiencia inicial Mediante auto del 14 de agosto de 2013, el Tribunal de primera instancia fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, la cual se realizó el 10 de septiembre de 2013, oportunidad en la que se llevaron a cabo las etapas previstas en esa disposición normativa: saneamiento y decisión de excepciones[5], fijación del litigio, conciliación y decreto de pruebas.
El Tribunal Administrativo de primera instancia fijó el litigio en los siguientes términos (se trascribe de forma literal, incluso con los posibles errores): “(…) el problema jurídico del litigio se contrae en determinar si ¿hay lugar a declarar civilmente responsable al demandado por la erogación que el municipio de Coveñas hizo, derivada de una conciliación realizada por cuando éste se desempeñaba como alcalde de la entidad territorial?”.
La fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes, quienes manifestaron expresamente su aceptación. 3.3. Posteriormente, el magistrado conductor de la audiencia decretó las pruebas aportadas y solicitadas, las cuales se practicaron en audiencia realizada el 16 de octubre de 2013[6]. Una vez agotado el objeto de la diligencia, el Tribunal a quo dio aplicación a lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011[7], en el sentido de prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento para, en su lugar, ordenar la presentación por escrito de alegatos de conclusión y del concepto del representante del Ministerio Público[8]. 3.4.
Alegatos de conclusión El señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez manifestó que la conducta descrita en la demanda no podía ser catalogada de dolosa ni gravemente culposa, por cuanto “la entidad pública demandante ni aportó ni pidió prueba con la cual se pueda determinar que mi representado haya actuado con dolo o culpa grave, ni que hubiera sido declarado responsable disciplinariamente”.
Adicionalmente, señaló que no se probó el pago efectuado por la demandada, pues los documentos que se aportaron al proceso fueron emanados por la misma entidad territorial, pero no acreditan que los supuestos beneficiarios hubieran recibido las sumas de dinero referidas en la demanda[9]. A su turno, el municipio de Coveñas reiteró que el señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, en su calidad de alcalde encargado del municipio, celebró un acuerdo conciliatorio extrajudicial lesivo para el patrimonio de esa entidad territorial, pues los trabajadores a quienes se les reconocieron tales factores salariales no tenían derecho a percibirlos, dado que estos estaban concebidos, únicamente, para empleados del orden nacional; además, en varios casos -no se dijo cuáles-, las pretensiones estaban prescritas, todo lo cual hacía que la conducta del demandado sea catalogada como dolosa[10].
El Ministerio Público manifestó que debía accederse a las pretensiones de la demanda, por cuanto el señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez “violó de manera manifiesta e inexcusable la Ley 640 de 2001, al acudir, celebrar, reconocer y suscribir acta de audiencia de conciliación extrajudicial ante una inspección del trabajo, cuando debió adelantarse ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción. Esta conducta de desprecio por la ley del señor alcalde encargado lo fue a título de culpa grave”[11]. 4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante sentencia del 21 de noviembre de 2013, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte actora, por considerar que, a partir de la conciliación extrajudicial lograda entre el municipio de Coveñas, representado por el hoy demandado, y algunos funcionarios de ese ente territorial, no podía generarse una acción de repetición contra aquél, puesto que “lo pagado deviene de una controversia jurídica del orden laboral, no del reconocimiento de la causación de un daño, que evidentemente tiene otras connotaciones”.
A tal conclusión llegó el a quo luego de considerar lo siguiente (se transcribe literalmente incluso los posibles errores): “Nótese, que a través de este medio de control (repetición), no puede este Tribunal, pronunciarse frente a la legalidad o no del acto mismo de conciliación, por el contrario, tal actuación, se encuentra revestida de una presunción de legalidad, que a través de los medios jurídicos adecuados puede desvirtuarse, para luego si, establecer la responsabilidad pecuniaria del ex servidor público, aquí demandado.
“Podría discutirse en este punto, que la conciliación efectuada sin el lleno absoluto de los requisitos legales, como eventualmente podría predicarse en este caso, en sí mismo es inexistente, dada su total ilegalidad, por ende, que resulta más clara, la afectación al patrimonio público y que el ex servidor público demandado debe resarcirlo; sin embargo, el tema así considerado no sería del resorte del medio de control de repetición, sino de un juicio de responsabilidad penal o fiscal, dado que la causa de lo pagado no es la consideración de un daño en los términos del artículo 90 de la C.P. que aplica a la repetición, sino del detrimento del erario público, ocasionado por un servidor que omitió cumplir con los requisitos legales para erogar una suma de dinero, que le pertenece al ente territorial que representa.
“No debe confundirse el daño ocasionado por el ex servidor público al ente territorial que representaba (que sería la víctima del daño), con el daño descrito en el art. 90 de la C.P. que, a su vez, por mandato del mismo artículo, permite el ejercicio del modo de control de repetición”[12]. 5. Recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso oportunamente recurso de apelación, en el cual manifestó que, contrario a lo afirmado por el Tribunal, la acción de repetición de la referencia es “absolutamente procedente”, pues, de acuerdo con la Ley 678 de 2001, la entidad pública que haya efectuado un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, de una conciliación u otra forma de terminación de conflictos, deberá repetir contra el servidor o exservidor público, cuando su conducta sea catalogada como dolosa o gravemente culposa, como ocurre en este caso.
Agregó que, si bien al Tribunal no le corresponde estudiar la legalidad del acuerdo conciliatorio, lo cierto es que con esa conciliación extrajudicial se causó un daño al patrimonio público, incluso, la parte convocante desistió de la conciliación ante el Ministerio Público “por temor a que no iba a soportar un control de legalidad”. En cuanto a la conducta del demandado, insistió en que las prestaciones sociales reconocidas y pagadas mediante la referida conciliación extrajudicial estaban autorizadas, únicamente, para los funcionarios del sector nacional y no territorial, como en este caso; además, varias pretensiones de la citada conciliación estaban prescritas.
Por lo anterior, sostuvo que la conducta del demandado debe ser calificada como dolosa, en la medida en que fue el desconocimiento del ordenamiento jurídico lo que dio origen al detrimento patrimonial[13]. 6. Trámite de segunda instancia El recurso presentado en los términos expuestos fue concedido mediante auto del 29 de enero de 2014[14] y admitido en esta Corporación el 12 de marzo de la misma anualidad[15].
Posteriormente, a través de proveído fechado el 9 de abril de 2014[16], se dio traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto[17]. Lo anterior, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011[18], por considerar innecesario llevar a cabo la audiencia de alegaciones y juzgamiento prevista en la normativa en comento.
En esta oportunidad procesal, tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio[19]. La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Prelación de fallo La Sección Tercera de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo de 2005[20], dispuso que las acciones de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual esta Subsección se encuentra habilitada para resolver la controversia de manera anticipada. 2.
Competencia La Ley 1437 de 2011, en sus artículos 149, 152 y 155, reguló de manera expresa la competencia funcional del medio de control de repetición: i) derogó el criterio de conexidad que preveía el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 e ii) introdujo el factor subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad del demandado -en relación con los procesos de única instancia ante el Consejo de Estado- y el factor objetivo por la cuantía para los asuntos de doble instancia. Concretamente, en el numeral 11 del artículo 152 de la referida normativa se dispuso que los Tribunales Administrativos conocerían, en primera instancia, de la pretensión de repetición que se ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda el equivalente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia. A su vez, en el artículo 150 ejusdem, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, se estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, “de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación”.
Bajo las anteriores consideraciones, la Sala estima que es competente para conocer de este proceso, en segunda instancia, por cuanto ninguno de los demandados ostenta las calidades previstas en el numeral 13 del artículo 149 del CPACA y, a su vez, porque la cuantía de la demanda ($964’196.712) superó los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos por la norma para tal efecto[21]. 3.
Ejercicio oportuno del medio de control De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, el conteo de los términos que hubiesen empezado a correr en vigencia de una ley anterior debe hacerse según lo dispuesto en dicha norma. En ese sentido, a pesar de que el régimen procesal aplicable a este asunto es el contenido en el CPACA, en tanto que la demanda se interpuso con posterioridad a su entrada en vigencia[22], dado que la conciliación prejudicial por la cual hoy se repite se efectuó en vigencia del CCA, este último cuerpo normativo será el aplicable para contar el término de la caducidad.
Al respecto, esta Subsección se ha pronunciado de la siguiente manera: “… debe aclararse que a pesar de que el plazo para efectuar el pago de la condena en la nueva codificación -Ley 1437 de 2011- corresponde a 10 meses, lo cierto es que en lo que respecta a este término deberá darse aplicación a la antigua codificación, es decir, a los 18 meses -art. 177 del decreto 01 de 1984-, ello comoquiera que así fue establecido en las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en el proceso de reparación directa”[23].
Con fundamento en la interpretación condicionada que realizó la Corte Constitucional[24] respecto del numeral 9 del artículo 136 del CCA y del artículo 11 de la Ley 678 de 2001, esta Corporación ha señalado -como regla general- que el término de caducidad de dos años empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realizó el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del CCA, lo que ocurra primero. Toda vez que la entidad demandante pretende el reintegro del pago que habría realizado en virtud del acuerdo conciliatorio celebrado, se hace necesario determinar la fecha en la que este se produjo, puesto que el pago en los procesos de repetición tiene dos connotaciones: i) sirve para identificar la fecha a partir de la cual se debe computar el término de la caducidad y ii) se constituye como uno de los requisitos que se deben reunir para la procedencia de la acción de repetición, porque con su demostración se advierte el daño o desmedro patrimonial causado al ente público, lo cual autoriza a la respectiva entidad a repetir en contra del agente o exagente estatal.
En el presente asunto observa la Sala que en el acta de conciliación extrajudicial celebrada el 16 de diciembre de 2011 ante la Inspección de Trabajo de Tolú (Sucre), entre el municipio de Coveñas y 55 trabajadores de ese municipio se acordó que su pago se realizará así: “el 50% de las sumas adeudadas se cancelará el día 20 de diciembre de 2011 y el saldo restante del 50% el día 16 de febrero de 2012” [25].
Como el último pago debía efectuarse el 16 de febrero de 2012, la Sala contabilizará el término de la caducidad a partir del día siguiente al vencimiento de los 18 meses previstos en el artículo 177 del CCA[26], que para el presente caso venció el 17 de agosto de 2013. Así las cosas, dado que el pago parcial de la obligación que dio origen a este proceso de repetición (aspecto sobre el cual se volverá más adelante) se efectuó el 22 de diciembre de 2011[27], antes del cumplimiento de los 18 meses previstos en el artículo 177 del CCA, el término de caducidad se contabilizará a partir del siguiente día al que este se llevó a cabo: desde el 23 de diciembre de 2011 hasta el 23 de diciembre de 2013.
Bajo ese entendido, toda vez que la demanda se interpuso el 19 de diciembre de 2012[28], se impone concluir que el medio de control de repetición se ejerció dentro de la oportunidad legal prevista para ello. 4. La demanda de repetición. Consideraciones generales. Reiteración jurisprudencial[29] Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.
En tal sentido, la demanda de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo –declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000– como un mecanismo para que la entidad condenada, por razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de este el reintegro de lo que pagó como consecuencia de una sentencia, de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”. La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo.
De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”. Dicha ley definió la repetición como una demanda de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o exservidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, una conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.
En relación con los aspectos procesales, la Ley 678 de 2001 se ocupó de asuntos relativos a la jurisdicción y a la competencia, a la legitimación, al desistimiento, al procedimiento, al término de caducidad, a la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, a la cuantificación de la condena y a su ejecución, lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y a las medidas cautelares.
Para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha aplicado la regla general según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.
De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de Ley 678 de 2001, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).
Cuando se trate de hechos o actuaciones que acaecieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, la Sala, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, ha acudido al Código Civil, aunque no es el único referente. En cuanto al aspecto procesal de la acción de repetición, se deben aplicar los preceptos de la Ley 678 de 2001, inclusive a aquellos procesos que se encontraban en curso para el momento en que entró en vigencia, como el de la referencia, pues según lo estableció el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas procesales son de orden público y, por ello, tienen efectos inmediatos con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”[30].
Pues bien, en este asunto, como la conducta que se le reprocha al demandado –celebración de un acuerdo conciliatorio sin los requisitos legales– ocurrió después de la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, esta será el parámetro para calificar su actuación. 5. Objeto del recurso de apelación Según se indicó, el Tribunal Administrativo de Sucre, a través del fallo del 21 de noviembre de 2013, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto a partir de la conciliación extrajudicial lograda entre el municipio de Coveñas, representado por el hoy demandado y 55 trabajadores de ese ente territorial, no podía generarse una acción de repetición contra aquél, puesto que, “lo pagado deviene de una controversia jurídica del orden laboral, no del reconocimiento de la causación de un daño, que evidentemente tiene otras connotaciones”.
En criterio de la apelante, la acción de repetición de la referencia resulta procedente, pues, de acuerdo con la Ley 678 de 2001, la entidad pública que haya efectuado un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, una conciliación u otra forma de terminación de conflictos, deberá repetir contra el servidor público, cuando su conducta sea dolosa o gravemente culposa, como ocurre en este caso.
En cuanto a la conducta del demandado, insistió en que las prestaciones sociales reconocidas y pagadas mediante la referida conciliación extrajudicial estaban permitidas, únicamente, para los funcionarios del orden nacional y no del territorial; además, varias de las pretensiones de la citada conciliación extrajudicial estaban prescritas, motivo por el cual la conducta del demandado debe ser calificada como dolosa, en la medida en que fue el desconocimiento del ordenamiento jurídico lo que dio origen al pago del referido acuerdo conciliatorio.
Así las cosas, a la Sala le corresponde determinar si se encuentran acreditados los presupuestos de prosperidad de la pretensión de repetición, a saber: a) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad demandante el pago de una suma de dinero; b) que el pago se haya realizado; c) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado o particular que cumple funciones públicas y d) la culpa grave o el dolo. 6.
Caso concreto 6.1. Existencia de la condena o conciliación judicial invocada por la parte demandante En cuanto al primero de los supuestos enunciados no existe discusión, pues en el proceso obra el acta de conciliación extrajudicial celebrada el 16 de diciembre de 2011 ante la Inspección de Trabajo de Tolú (Sucre), entre el municipio de Coveñas y los señores Leidy Tirado Morales, Edith Zúñiga Cárdenas, Roque Fuentes Redondo, Alcides Pitalúa González, Jaquelin Pinto Ramos, Ender Cárdenas Álvarez, Darwin Guevara Olascoaga, José Joaquín Gómez Martínez, Nellys Ringo Zubiría, Laureno Cuello Escudero, Sandra Tovar Castro, Marilis Zúñiga Tapia, Dilidia Romero Romero, Fredy Puerta Padilla, Elguis Álvarez Pestana, José Carrilo Sibaja, Raúl Murillo Delgado, Luz Estella Bello Pretel, Carmen Navarro Hernández, Nohora Medina Pinzón, Donaldo Pérez González, Dalji Puche Vargas, Yaneth Mercado Zúñiga, Fredy Puerta, Kaderine Marimón Aragón, Claudia Pico Mogollón, Omar Palacio Valois, Jaime Romero Care, Sulay Palacio Dumeth, Mario Valeta Angarita, Oscar Manjarrés Bravo, Alberto Carta Monterrosa, Laura Carta, Eduardo Santos Bedoya, Lucy Pérez Carta, Iván Berrocal Álvarez, Julio Díaz Torres, Jhony Garay, Oney Ochoa García, Aníbal Meza Pérez, Francisco López Garay, Karina Hernández Villadiego, Rafael García Garay, Oney Ochoa García, Maricela López Suárez, Ruperto Padilla Díaz, Oscar Castaño Gazabon, Domingo Agresoth Mendoza, Mirlenia García Chica, Sergio Tapia Sierra, Samuel Percy Tirado, Alejandro Pizarro González, Manuel Adrián Tobios, Nelcy Ladeus Macías y Tatiana Sotomayor Díaz, quienes fueron representados por el abogado Hernán Arrázola Espitia[31].
El acuerdo logrado entre las referidas partes fue el siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Se le concede el uso de la palabra a la parte reclamante, quien manifiesta: solicito al señor Alcalde del Municipio de Coveñas, que reconozca y ordene el pago de los siguientes factores salariales los cuales no han sido incluidos en las nóminas de pago y son derechos ciertos y adquiridos de acuerdo al mandato legal, y le asisten a mis patrocinados: primas de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de navidad y reajuste salarial, los cuales anexo liquidación de cada uno de mis asistidos, para lo cual nuevamente solicito al señor Alcalde reconozca y ordene el pago.
En este estado de la diligencia se le concede el uso de la palabra al reclamado, señor Roobins Vitola Álvarez, en su calidad de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE COVEÑAS, quien manifiesta que es cierto que se le adeudan estas prestaciones sociales a los reclamantes y que efectivamente no se les han reconocido, y que se encuentra en disposición de conciliar el pago de estas prestaciones, de la siguiente manera: 50% de las sumas adeudadas se cancelará el día 20 de diciembre de 2011 y el saldo restante del 50% el día 16 de febrero de 2012, el cual se liquidará con los intereses a que haya lugar en esa fecha, comoquiera que son derechos ciertos e indiscutibles que le asisten a cada uno de mis reclamantes.
En este estado de la diligencia el apoderado de los reclamantes acepta la propuesta del reclamado señor Alcalde del Municipio de Coveñas. Las partes concilian de esta manera el valor de la reclamación la cual consta en las liquidaciones de cada uno de los funcionarios y que hacen parte integral de la reclamación hoy conciliada. “AUTO: Una vez escuchadas las partes y en vista de que existe ánimo conciliatorio, la suscrita funcionaria teniendo en cuenta que el presente acuerdo no viola los derechos ciertos y discutibles de los trabajadores se imparte aprobación y les advierte que el presente acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada de conformidad con el artículo 28 de la Ley 640 de 2001.
Una vez cancelado el valor de la presente acta, el reclamante declara en paz y salvo al reclamado por los conceptos aquí referidos. Se deja constancia que se hicieron las aclaraciones respectivas a las partes y se expide copias a cada una de ellas (…)”[32] (negrillas adicionales). Así las cosas, se encuentra demostrada la existencia de la conciliación extrajudicial objeto de la demanda de repetición. 6.2.
El pago de la conciliación extrajudicial por la parte demandante Precisa la Sala que, aunque en la audiencia inicial el pago de la conciliación por parte del municipio de Coveñas fue relacionado como uno de los hechos de la demanda, al momento de la intervención de la parte demandada este aspecto no fue controvertido y, por tanto, no hace parte del debate en el caso bajo estudio.
Sin perjuicio de lo anterior, conviene mencionar que en el expediente obra la resolución 176 del 19 de diciembre de 2011, mediante la cual el alcalde municipal de Coveñas “ordena el pago de una acreencia reconocida por el municipio a favor de los señores Leidy del Carmen Tirado Morales, (…), representados legalmente por el doctor Hernán Arrázola Espitia, la suma de mil setecientos sesenta y dos millones trescientos noventa y nueve mil ciento cincuenta y siete pesos ($1.762’399.157)”[33].
En esa misma resolución, se dispuso que dicha suma fuera pagada así: “el primer pago el día 20 de diciembre del presente año, por valor de $964’196.712, correspondiente al 55% de la deuda total y otro pago a efectuarse el 16 de febrero de 2012, correspondiente a la suma de $798’202.445, equivalente al 45% del valor final de la obligación laboral contraída”.
Obra también la certificación expedida el 8 de octubre de 2012 por la Tesorería del municipio de Coveñas, en la cual se hizo constar que, “según comprobante de egreso No. 988 del 22 de diciembre de 2011, se canceló la suma de $964’196.712 al señor Hernán Arrázola Espitia, identificado con cédula (…)”[34]. A juicio de la Sala, en atención a lo establecido en el artículo 142[35] de la Ley 1437 de 2011, tales documentos constituyen prueba idónea y suficiente del pago del 55% de la conciliación extrajudicial asumida por el municipio de Coveñas, equivalente a $964’196.712.
Al respecto, esta Corporación ha explicado que es posible ejercer la acción de repetición para solicitar el reintegro de la suma efectivamente pagada por la entidad pública, así esta no corresponda al valor total de la condena. Así se ha señalado: “En este orden de ideas, es válido afirmar que si bien el pago se constituye como un presupuesto para que la acción de repetición tenga vocación de prosperidad, toda vez que otorga legitimación en la causa para demandar, no necesariamente implica que se deba rechazar la demanda cuando la acción se haya iniciado por el pago parcial de la condena impuesta, de lo cual se desprende, en consecuencia, que resulta procedente ejercitar la acción con la pretensión de repetición incluso cuando el pago efectuado por la administración no se corresponda con el total al que haya sido obligada, pero, por obvias razones, en dicho evento solamente se podrá repetir por los valores efectivamente cancelados”[36].
Así las cosas, para la Sala resulta procedente la acción de repetición por el pago parcial realizado por el municipio de Coveñas, equivalente al 55% del valor total de la conciliación extrajudicial, a favor del abogado Hernán Arrázola Espitia. Finalmente, cabe precisar que, si bien en la demanda se manifestó que se había adelantado un proceso ejecutivo en contra del municipio de Coveñas para obtener el pago del otro 45% del valor restante del acuerdo conciliatorio, lo cierto es que no se aportó prueba alguna de dicho proceso, circunstancia que –como se vio-, en nada afecta la procedencia de la presente acción de repetición sobre el 55% del valor pagado por el municipio. 5.3.
La condición de exagentes del Estado de los demandados En el sub lite se aduce que la conciliación extrajudicial celebrada el 16 de diciembre de 2011 fue la causante del pago efectuado por el municipio de Coveñas objeto de esta demanda de repetición. Aunque en la audiencia inicial nada se dijo respecto de este punto, en el expediente obra la citada acta de conciliación y se puede verificar que fue suscrita por el hoy demandado, señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, en su condición de alcalde encargado del municipio de Coveñas[37].
Adicionalmente, se allegó al proceso el Decreto 899 del 4 de octubre de 2011, suscrito por el gobernador de Sucre, mediante el cual designó al señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez como alcalde encargado del municipio de Coveñas, así como el acta de posesión de esa misma fecha[38]. Por tanto, la Subsección estima que se acreditó el requisito en análisis. 5.4.
El dolo en cabeza del demandado 5.4.1.- De las presunciones de la Ley 678 de 2001 El municipio de Coveñas manifestó que el demandado en su calidad de alcalde encargado era patrimonialmente responsable a título de dolo, puesto que celebró un acuerdo conciliatorio lesivo para el patrimonio de esa entidad territorial, pues los funcionarios a quienes se les reconocieron tales prestaciones sociales no tenían derecho a percibirlas, pues estaban autorizadas, únicamente, para empleados del orden nacional; además, en varios casos -no se especificó cuáles-, las pretensiones reclamadas estaban prescritas.
Entre tanto, el demandado afirmó que la conducta descrita en la demanda no podía ser catalogada de dolosa, por cuanto “la entidad pública demandante ni aportó ni pidió prueba con la cual se pueda determinar que mi representado haya actuado con dolo o culpa grave, ni que hubiera sido declarado responsable disciplinariamente”. Adicionalmente, señaló que no se probó el pago efectuado por la demandada, pues los documentos que se aportaron al proceso en ese sentido fueron emanados por esa misma entidad territorial, pero no acreditan que los supuestos beneficiarios hubieran recibido las sumas de dinero referidas en la demanda.
La Sala procederá a relacionar los hechos que se encuentran probados dentro del expediente, para luego analizar si el dolo que se alegó por la actora se encuentra demostrado. Así: - El 25 de octubre de 2011, el abogado Hernán Arrazola Espitia, actuando en representación de 55 trabajadores del municipio de Coveñas,[39] presentó una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 44 Judicial Administrativa de Sincelejo, delegada ante el Tribunal Administrativo de Sucre, con el fin de que se citara al municipio de Coveñas para que reconociera y pagara varios factores salariales supuestamente adeudados a tales trabajadores de ese municipio[40]. - El 1 de noviembre de 2011, la Procuraduría 44 Judicial II Administrativa de Sucre aceptó el desistimiento de la referida conciliación presentada por la parte convocante[41]. - El 20 de noviembre de 2011, el abogado Hernán Arrázola Espitia, actuando en representación de los 55 trabajadores del municipio de Coveñas referidos, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Inspección de Trabajo de Tolú (Sucre), para que se citara al mencionado ente territorial para llegar a un acuerdo conciliatorio sobre “el pago de factores salariales dejados de percibir”[42]. - El 16 de diciembre de 2011, se realizó la audiencia de conciliación entre el municipio de Coveñas, representado por el señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez y los referidos trabajadores de ese municipio[43].
El acuerdo logrado entre las referidas partes fue el siguiente (se transcribe literal, incluso con posibles errores): “Se le concede el uso de la palabra a la parte reclamante, quien manifiesta: solicito al señor Alcalde del Municipio de Coveñas, que reconozca y ordene el pago de los siguientes factores salariales los cuales no han sido incluidos en las nóminas de pago y son derechos ciertos y adquiridos de acuerdo al mandato legal, y le asisten a mis patrocinados: primas de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de navidad y reajuste salarial, los cuales anexo liquidación de cada uno de mis asistidos, para lo cual nuevamente solicito al señor Alcalde reconozca y ordene el pago.
En este estado de la diligencia se le concede el uso de la palabra al reclamado, señor Roobins Vitola Álvarez, en su calidad de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE COVEÑAS, quien manifiesta que es cierto que se le adeudan estas prestaciones sociales a los reclamantes y que efectivamente no se les han reconocido, y que se encuentra en disposición de conciliar el pago de estas prestaciones, de la siguiente manera: 50% de las sumas adeudadas se cancelará el día 20 de diciembre de 2011 y el saldo restante del 50% el día 16 de febrero de 2012, el cual se liquidará con los intereses a que haya lugar en esa fecha, comoquiera que son derechos ciertos e indiscutibles que le asisten a cada uno de mis reclamantes.
En este estado de la diligencia el apoderado de los reclamantes acepta la propuesta del reclamado señor Alcalde del Municipio de Coveñas. Las partes concilian de esta manera el valor de la reclamación la cual consta en las liquidaciones de cada uno de los funcionarios y que hacen parte integral de la reclamación hoy conciliada. “AUTO: Una vez escuchadas las partes y en vista de que existe ánimo conciliatorio, la suscrita funcionaria teniendo en cuenta que el presente acuerdo no viola los derechos ciertos y discutibles de los trabajadores se imparte aprobación y les advierte que el presente acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada de conformidad con el artículo 28 de la Ley 640 de 2001.
Una vez cancelado el valor de la presente acta, el reclamante declara en paz y salvo al reclamado por los conceptos aquí referidos. Se deja constancia que se hicieron las aclaraciones respectivas a las partes y se expide copias a cada una de ellas (…)”[44]. - Se adjuntaron con el acta de conciliación las liquidaciones individuales de cada uno de los trabajadores que hicieron parte del acuerdo conciliatorio[45]; también se anexaron las certificaciones laborales de cada uno de los 55 trabajadores del municipio de Coveñas, expedidas por el jefe de la oficina de talento humano[46]. - Mediante resolución 176 del 19 de diciembre de 2011, el alcalde municipal de Coveñas ordenó “el pago de una acreencia reconocida por el municipio a favor de los señores Leidy del Carmen Tirado Morales, (…)”, representados por el abogado Hernán Arrázola Espitia, la suma reconocida fue $1.762’399.157; en esa misma resolución, se dispuso que sería pagada así: “el primer pago el día 20 de diciembre del presente año, por valor de $964’196.712, correspondiente al 55% de la deuda total y otro pago a efectuarse el 16 de febrero de 2012, correspondiente a la suma de $798’202.445, equivalente al 45% del valor final de la obligación laboral contraída”[47]. - A través de la certificación expedida el 8 de octubre de 2012, la tesorería del municipio de Coveñas hizo constar que, “según comprobante de egreso No. 988 del 22 de diciembre de 2011, se canceló la suma de $964’196.712 al señor Hernán Arrázola Espitia, identificado con cédula (…)”[48].
De acuerdo con el escaso material probatorio allegado, la Sala encuentra probado, básicamente, que luego de haber desistido del trámite conciliatorio ante la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo de Sucre, los 55 trabajadores del municipio de Coveñas presentaron la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Inspección de Trabajo de Tolú, Sucre; la audiencia fue realizada el 16 de diciembre de 2011, en la cual el municipio de Coveñas se comprometió a pagar la suma de $1.762’399.157, por concepto de primas de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, prima de navidad, entre otras; asimismo, se acordó que dicha suma se dividía en dos pagos, el primero, a realizarse el 20 de diciembre de 2011, por valor de $964’196.712, equivalente al 55% de la deuda y, el segundo, el 16 de febrero de 2012, por valor de $798’202.445, correspondiente al 45%; sin embargo, en este caso sólo se acreditó el pago del 55% del valor total de la referida suma.
En este punto, vale la pena resaltar que cuando la acción de repetición deriva de la suscripción de un acuerdo conciliatorio, ese hecho por sí solo no acarrea obligatoriamente la responsabilidad patrimonial del agente público, porque se requiere la demostración del elemento intencional, dolo o culpa, a título grave, dado que las otras modalidades de culpa, a saber, leve y levísima no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal.
Si bien es cierto que la conciliación extrajudicial suscrita por el señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, en su calidad de alcalde encargado del municipio de Coveñas, dio lugar al pago de la citada suma de dinero por parte de ese municipio, también lo es que ese acuerdo conciliatorio no constituye plena prueba para acreditar la responsabilidad del demandado, la cual debe quedar debidamente demostrada en el proceso de repetición con fundamento en las pruebas válidamente aportadas.
En efecto, so pena de vulnerar el derecho de defensa y contradicción, así como el principio de inmediación, no resulta acertado estructurar el dolo alegado en este proceso con la sola copia del acuerdo conciliatorio. Así las cosas, no puede la Sala considerar que la conducta del demandado al suscribir el acta de conciliación extrajudicial hubiera sido dolosa, de la cual depende la configuración de la presunción de dolo prevista en el artículo 5 de la Ley 678 de 2001[49].
Como se indicó anteriormente, esta Subsección ha adoptado el criterio según el cual, para que resulten aplicables las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 deberá demostrarse el supuesto fáctico en que las mismas se apoyan y, además, que, al tratarse de presunciones de carácter legal, estas, sin duda alguna, pueden ser desvirtuadas en el proceso de repetición. Ciertamente, de conformidad con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil[50], corresponde a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Así pues, la parte demandante estaba en la obligación de probar el dolo de la actuación desplegada por el demandado, no sólo anexando el referido acuerdo conciliatorio, por medio del cual se reconocieron prestaciones sociales a 55 trabajadores del municipio de Coveñas, como efectivamente lo hizo, sino las pruebas fehacientes e indiscutibles que demostraran que el exfuncionario actuó con dolo cuando celebró dicho acuerdo.
Se insiste en que, revisado el proceso, no se hallan elementos que demuestren el dolo del señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, pues las pruebas allegadas a este proceso, si bien dan cuenta del referido acuerdo conciliatorio y del pago por el 55% del valor total, no acreditan de forma alguna la actuación dolosa que se le endilgó en la demanda.
Así, pues, si bien en la demanda se manifestó que el demandado fue objeto de sanción fiscal y disciplinaria por los respectivos entes de control, con ocasión del pluricitado acuerdo conciliatorio, lo cierto que a este proceso no se allegó prueba alguna de la existencia de tales procedimientos sancionatorios en contra del demandado. En diferentes oportunidades, la Sala ha puesto de presente la importancia de probar la culpa grave o el dolo en la actuación del demandado; al respecto, ha dicho: “v) Sin embargo, no parece debidamente acreditado que el demandado hubiese actuado con dolo o culpa grave, toda vez, que el demandante no aportó prueba alguna al respecto.
“En efecto, en relación con este asunto, el actor se limitó aportar con la demanda fotocopias autenticadas de las sentencias de primera y segunda instancia, -que, se insiste, son importantes para acreditar algunos de los aspectos expuestos, como son los relacionados con el daño antijurídico causado por la Administración y la consecuencial condena judicial-, pero se abstuvo de aportar o solicitar la práctica de pruebas tendientes a acreditar que el demandado actuó con dolo o con culpa grave.
“Ante tal omisión, no resulta posible dictar sentencia estimatoria de las pretensiones, toda vez que las pruebas idóneas, regular y debidamente arrimadas al proceso, que acrediten que la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa resultan indispensables, en la acción de repetición, para condenar al demandado y (sic) ni lo dicho en las sentencias que condenaron al Estado, ni la valoración probatoria en ellas contenida puede entenderse como suficiente para suplir la omisión mencionada”[51].
Esta Subsección, mediante sentencia del 6 de julio de 2017 (exp. 45.203)[52], señaló que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, son legales -por lo que admiten prueba en contrario-, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, pues, de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría quitado la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo: “Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales.
Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.
“Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a ‘presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’[53] (…).
“De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado”.
Asimismo, del pronunciamiento en cita y por la importancia que amerita, se destaca que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que se funda la misma, eximiéndolo de demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume: “Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.
“La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que ‘la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar.
Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho’[54]. “La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.
“Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley. “En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla” (se destaca).
En conclusión, las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 son legales, de ahí que, en caso de invocarse una de ellas en la demanda de repetición, deberá demostrarse el hecho en que se apoya dicha presunción y así, en principio, se deduciría que la conducta del demandado ocurrió a título de culpa grave o de dolo, a menos que, en ejercicio de su derecho de defensa, desvirtúe dicha presunción. Vistas así las cosas, es posible afirmar que en el presente asunto no se demostró que el señor Roobins de Jesús Vitola Álvarez, dentro de las actuaciones que se le reprochan, hubiese actuado con dolo, por lo cual la providencia objeto del recurso de apelación será confirmada, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia. 7.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA establece: «ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil» (se destaca). De la lectura de la norma se desprende que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, excepto en los procesos en que se ventilan intereses públicos.
Claramente, el proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado (C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil): «(…) es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política (…)» (se destaca).
Pues bien, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no habría lugar a condenar en costas a la parte vencida, es decir, a la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de noviembre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones de la demanda, según las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 6 del cuaderno 1. [2] Folios 1 a 7 del cuaderno 1. [3] Folios 364 a 365 del cuaderno 1. [4] Folio 378 del cuaderno 1. [5] El Magistrado ponente del proceso concluyó que no había causal de nulidad alguna que invalidara el proceso, frente a lo cual las partes no manifestaron inconformidad. [6] Folios 281 a 283 del cuaderno 1. [7] “Artículo 181.
En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días. // En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.
En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene”. [8] Folio 449 a 450 del cuaderno 1. [9] Folio 457 a 460 del cuaderno 1. [10] Folios 464 a 465 del cuaderno 1. [11] Folios 452 a 455 del cuaderno 1. [12] Folios 467 a 478 del cuaderno principal. [13] Folios 482 a 486 del cuaderno principal. [14] Folio 488 del cuaderno principal. [15] Folio 495 del cuaderno principal. [16] Folio 497 del cuaderno principal. [17] Folio 358 del cuaderno principal. [18] Esto consagra la norma en mención: “4.
Admitido el recurso o vencido el término probatorio si a él hubiere lugar, el superior señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días. Si el Magistrado Ponente considera innecesaria la celebración de audiencia ordenará, mediante auto que no admite recurso alguno, la presentación de los alegatos por escrito dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de los veinte (20) días siguientes.
Vencido el término que tienen las partes para alegar, se surtirá traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días, sin retiro del expediente”. [19] Constancia secretarial obrante a folio 499 del cuaderno principal. [20] Según Acta No. 15 de esa misma fecha. [21] El salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda (19 de diciembre de 2012) correspondía a la suma de $566.700, la cual multiplicada por 500 equivalía a la suma de $283’350.000. [22] En el presente asunto la demanda se interpuso el 17 de septiembre de 2012 y, de conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, dicha normativa comenzaría a regir a partir del 2 julio de esa misma anualidad. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2018, exp. 59.245, M.P. María Adriana Marín, reiterada en sentencia del 11 de abril de 2019, expediente 59.139. [24] La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 136.9 del CCA, bajo el entendido que «(…) [e]l término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo».
Igualmente, como el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 reiteró el contenido normativo del artículo 136.9 del CCA, la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-394 de 2002, precisó que lo señalado en la providencia C-832 de 2001, le resultaba aplicable a la anterior disposición normativa, por cuanto se trataba del mismo contenido material. [25] Folios 45 a 46 del cuaderno 1. [26] “Articulo 177.
Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada. “(…). “Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria” (se destaca). [27] Ello, de conformidad con la certificación expedida por el Tesorero del municipio de Coveñas.
Folio 13 del cuaderno 1. [28] Folio 7 del cuaderno 1. [29] Se reiteran en este acápite las consideraciones expuestas por la Sala en sentencia fechada el 16 de julio de 2008, expediente 29.291, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez, entre muchas otras providencias. [30] Artículo 40 de la Ley 153 de 1887. [31] Se transcriben los nombres tal como aparecen en el acuerdo conciliatorio.
Folios 45 a 46 cuaderno 1. [32] Folios 30 a 31, cuaderno 1. [33] Folios 180 a 181 del cuaderno 1. [34] Folio 132 del cuaderno 1. [35] “Artículo 142. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.
“(…) Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”. [36] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 10 de agosto de 2016, exp. 37.265 y del 14 de septiembre de 2016, exp. 40.601, entre otras. [37] Folios 45 a 46 del cuaderno 1. [38] Folios 15 a 18 del cuaderno 1. [39] Señores Leidy Tirado Morales, Edith Zúñiga Cárdenas, Roque Fuentes Redondo, Alcides Pitalúa González, Jaquelin Pinto Ramos, Ender Cárdenas Álvarez, Darwin Guevara Olascoaga, José Joaquín Gómez Martínez, Nellys Ringo Zubiría, Laureno Cuello Escudero, Sandra Tovar Castro, Marilis Zúñiga Tapia, Dilidia Romero Romero, Fredy Puerta Padilla, Elguis Álvarez Pestana, José Carrilo Sibaja, Raúl Murillo Delgado, Luz Estella Bello Pretel, Carmen Navarro Hernández, Nohora Medina Pinzón, Donaldo Pérez González, Dalji Puche Vargas, Yaneth Mercado Zúñiga, Fredy Puerta, Kaderine Marimón Aragón, Claudia Pico Mogollón, Omar Palacio Valois, Jaime Romero Care, Sulay Palacio Dumeth, Mario Valeta Angarita, Oscar Manjarres Bravo, Alberto Carta Monterrosa, Laura Carta, Eduardo Santos Bedoya, Lucy Pérez Carta, Iván Berrocal Álvarez, Julio Díaz Torres, Jhony Garay, Oney Ochoa García, Aníbal Meza Pérez, Francisco López Garay, Karina Hernández Villadiego, Rafael García Garay, Oney Ochoa García, Maricela López Suárez, Ruperto Padilla Díaz, Oscar castaño Gazabon, Domingo Agresoth Mendoza, Mirlenia García Chica, Sergio Tapia Sierra, Samuel Percy Tirado, Alejandro Pizarro González, Manuel Adrián Tobios, Nelcy Ladeus Macías y Tatiana Sotomayor Díaz.
Se transcriben los nombres tal como aparecen en la solicitud de conciliación extrajudicial. Folios 31 a 33 del cuaderno 1. [40] Folios 392 a 395 del cuaderno 1. [41] Folios 443 a 444 del cuaderno 1. [42] Fls. 31 a 33 del cuaderno 1. [43] Se transcriben los nombres tal como aparecen en el acuerdo conciliatorio. Folios 31 a 33 del cuaderno 1. [44] Folios 45 a 46 del cuaderno 1. [45] Folios 184 a 239 del cuaderno 1, [46] Folios 47 a 177 del cuaderno 1, [47] Folios 179 a 180 del cuaderno 1. [48] Folio 132 del cuaderno 1. [49] A cuyo tenor: “La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado.
“Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3. Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5. Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial”. (negrillas adicionales). [50] Lo anterior dado que para la época de presentación de la demanda se aplicaba la referida norma. [51] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2006, radicado 85001-23-31-000-1999-00423-01, interno 21.926. [52] Criterio reiterado por esta misma Subsección, a través de las sentencias del 7 de agosto de 2017, exp. 42.777, del 1° de febrero de 2008, exp. 50453A y del 1° de marzo de 2018, exp. 52209. [53] Original de la cita: El inciso 4º del artículo 29 constitucional señala: “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. [54] Original de la cita: ROCHA, Alvira, Antonio, Op. cit., Pág. 558.