ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Inexistencia / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - Inexistencia / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación normativa / PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES DERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD - Cuando se suscriben contratos de prestación de servicios de manera interrumpida / SOLUCIÓN DE CONTINUIDAD EN CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Por interrupción superior a quince días / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]as autoridades accionadas no incurrieron en desconocimiento de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, puesto que justamente acogieron la regla fijada por esta Corporación, precisando claramente que para los contratos que tienen interrupciones, la prescripción de las acreencias económicas que de ellos se puedan derivar, como consecuencia de la declaración de la existencia de una relación laboral, se cuenta de forma independiente para cada contrato, tomando como referente la fecha de terminación de cada vínculo.

Distinto es, que la parte actora no se encuentre conforme con la decisión desfavorable y, a su entender, considere que el alcance de la sentencia, en su caso, debe ser distinta. Lo que en modo alguno configura un defecto en la providencia que no se apartó del precedente judicial citado (…) Por otra parte, frente al defecto sustantivo por aplicación indebida de los artículos 45 del Decreto 1042 de 1978 y 10 del Decreto 1045 de 1978, porque a decir de la accionante regulan aspectos diferentes al de la prescripción de los contratos realidad, como es la bonificación por servicios y las vacaciones de los empleados públicos, la Sala precisa en este punto que si bien, como indica la actora, las disposiciones citadas regulan las prestaciones mencionadas, su aplicación al caso no resulta inadecuada porque, en todo caso, en ellas se establece un criterio para definir la solución de continuidad en las relaciones laborales a fin de determinar prestaciones laborales.

Esta es una interpretación, primero sistemática, además de analógica, que permite traer el concepto de solución de continuidad en materia laboral a otro contexto, como es el de la prescripción. Y esta regla hermenéutica fue la que aplicaron los jueces de instancia al momento de resolver la reclamación de salarios y prestaciones derivadas de la relación laboral que se declaró entre la demandante (…) Además, esta aplicación normativa ha tenido lugar en diferentes decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las que para resolver casos similares al que aquí se revisa, asume que si la interrupción es superior a 15 días, existe solución de continuidad y cada orden de servicios constituye un contrato cuyos derechos deben ser reclamados oportunamente, so pena de que se declare la prescripción en los términos que estipulan los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 “[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales” y 102 del Decreto 1848 de 1969 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.” En este orden de ideas, no obstante que el actor parte desde otra interpretación o entendimiento del ordenamiento aplicable, su postura no es suficiente para que esta Sala afirme la presencia del defecto sustantivo alegado, pues la hermenéutica de los jueces ordinarios resulta razonable, proporcionada y cuenta con el debido sustento legal y jurisprudencial.

Las anteriores razones son suficientes para que la Sala concluya que tampoco se incurrió por los jueces del proceso ordinario en violación directa de la Constitución, pues tal y como se precisó en párrafos anteriores, se aplicó y respetó la jurisprudencia y las normas pertinentes aplicables en los eventos en que se declara la existencia del contrato realidad.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04730-00(AC) Actor: ELVIA MARÍA ROJAS GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DE TUNJA Acción de Tutela– Sentencia de Primera Instancia La Sala decide la acción de tutela que presentó Elvia María Rojas García en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y del Juzgado Trece Administrativo Oral de Tunja.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Elvia María Rojas García presentó solicitud de tutela[1] en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá y del Juzgado Trece Administrativo Oral de Tunja, por cuanto consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, y que fue desconocido el principio de seguridad jurídica, con las sentencias que profirieron la accionadas el 30 de abril de 2019 y 21 de septiembre del 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-CORPOBOYACÁ. 2.

Hechos probados 2.1. La accionante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del oficio número 110- 002604 del 6 de abril del 2015 suscrito por la secretaria general y jurídica de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, que le negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales derivadas de la misma desde el 13 de octubre del 2006 hasta el 12 de junio del 2013, cuando se desempeñó a través de contratos de prestación de servicios en la Subdirección Técnica Ambiental de la entidad. 2.2.

El Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja, como juez de primera instancia dentro del proceso ordinario, en sentencia del 21 de septiembre del 2017[2] declaró la nulidad del oficio demandado al encontrar demostrada la existencia de la relación laboral entre la entidad demandada y Elvia Maria Rojas García desde el 13 de octubre del 2006 hasta el 12 de junio del 2013, mediante una continuada subordinación y dependencia. En virtud de lo anterior, el juzgado, a título de restablecimiento del derecho, reconoció a la demandante las prestaciones sociales correspondientes al cargo de profesional universitario código 2044 grado 10, para los contratos suscritos desde el año 2006 y hasta el 2011, y de profesional especializado código 2028 grado 12 para los años 2012 y 2013; atendiendo los efectos fiscales derivados de la declaratoria de prescripción, a partir del 6 de febrero del 2012 y atendiendo las reglas jurisprudenciales previstas en la sentencia de unificación del 25 de agosto del 2016.

Respecto de la prescripción de las anteriores relaciones laborales, el juzgado consideró lo siguiente: “[D]ebe señalarse que ha operado el fenómeno de la prescripción, sobre las prestaciones sociales de la demandante, generadas con anterioridad al seis (06) de febrero del año 2012, pues según consta a folio 70, la reclamación fue realizada el día dieciséis (16) de marzo del año 2015 y como quiera que hubo en reiteradas ocasiones de la relación laboral solución de continuidad, la prescripción de las diez (10) órdenes y contratos de prestación de servicios, debió estudiarse de manera singular, conforme lo anota la jurisprudencia atrás citada”[3]. 2.3.

Contra la anterior decisión el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación, que sustentó afirmando que la sentencia incurrió en una falta de motivación porque desconoció que las interrupciones que se presentaron en los servicios, ocurrieron por lapsos muy cortos y en ellos no intervino la voluntad de la trabajadora. Agregó que la circunstancia especial de la interrupción de los servicios mereció una explicación en el capítulo de “concepto de violación” de la demanda y de manera textual precisó: “[N]uestra inconformidad radica en que, evidentemente, el a quo NO garantizó verdaderamente el Derecho al Trabajo, NI aplicó en debida forma el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, conforme lo pregonado reiteradamente por el Consejo de Estado en las jurisprudencias que hemos traído a colación, al contrario las motivaciones y decisiones del a quo desfavorecieron a la trabajadora, pues, para aplicar la prescripción solamente tuvo en cuenta si transcurrieron, o no, más de los 15 días hábiles entre uno y otro contrato para así darla por estructurada, máxime, cuando de manera literal tal término ni siquiera era aplicable, como lo demostraré más adelante”[4]. 2.4.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, el 30 de abril del 2019, encontró demostrados los elementos de prestación personal del servicio, subordinación y remuneración, por lo que consideró que existió una relación laboral entre la demandante y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- CORPOBOYACÁ-, pero al dar aplicación a lo previsto en el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978 concluyó que “entre diez contratos de prestación de servicios suscritos de manera interrumpida por la actora y la entidad demandada, durante los años 2006 a 2013, transcurrieron lapsos, entre uno y otro, en varios casos superiores a los 15 días hábiles, por lo que hubo solución de continuidad en la prestación del servicio y por lo menos hay que hablar de, seis relaciones laborales diferentes, cuyo término de prescripción ha de computarse de manera independiente, encontrándose afectado por tal fenómeno los derechos derivados de las OPS suscritas durante los períodos anteriores al 6 de febrero de 2012 (fecha de inicio del contrato de prestación de servicios No. 2012032), como quiera que fue hasta el 16 de marzo de 2015 que la demandante solicitó a la entidad demanda el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el consecuente pago de los salarios y prestaciones derivados de las OPS […][5].

En virtud de lo anterior y sustentado en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, el tribunal decidió confirmar la providencia recurrida pero aclaró y adicionó el numeral séptimo de la parte resolutiva de la misma, en el sentido de indicar que los aportes al sistema de seguridad social en pensiones no tienen término prescriptivo alguno, y pueden ser reclamados en cualquier tiempo. 3.

Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó: i) amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y el principio de seguridad jurídica; ii) dejar sin efectos parcialmente la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Boyacá el 30 de abril del 2019; iii) ordenar al tribunal accionado que profiera una nueva decisión con fundamento en el precedente del Consejo de Estado, en relación con la ausencia de prescripción cuando se declara la existencia de una relación laboral originada en la suscripción de contratos de prestación de servicios. 4.

Argumentos de la solicitud de tutela La parte accionante manifestó que el fallo objeto de tutela no atendió la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, no estudió la vocación de permanencia en el servicio, ni tuvo en cuenta el carácter razonable de las interrupciones, es decir, no le dio aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas.

Afirmó que el sustento normativo, esto es, el artículo 45 del Decreto 1042 de 1978, no resultaba aplicable porque dicha norma y también el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, se aplican cuando se trata de relaciones legales y reglamentarias, no para los contratistas de prestación de servicios, como es su caso. El tutelante también consideró que el tribunal desconoció las sentencias del 11 de noviembre de 2009 y del 24 de enero del 2013, en las que se concluyó que no obstante existió interrupción en la prestación del servicio, esta situación no se le puede imputar al trabajador y no puede ser tomada en su contra.

Y de las que también se infiere que en el contrato de servicios no opera, en estricto sentido, la solución de continuidad, toda vez que “esta es una figura o ficción jurídica exclusiva de una relación laboral, legal o reglamentaria, por ello, algunas entidades firman contratos de servicios por menos de un año, o sólo (sic) renuevan un contrato de prestación de servicios después de 15 días de terminado el anterior, pero, con el único objetivo de propiciar la solución de continuidad, lo cual no tiene asidero alguno en casos como este, donde está desdibujada la relación laboral oculta en contratos de servicios”[6].

La parte accionante le atribuyó a la sentencia tutelada los siguientes defectos: 4.1. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, fijado, concretamente, en la sentencia de unificación que profirió la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril del 2016, pues si se hubieran atendido los lineamientos de esta decisión, “lo procedente era únicamente no reconocerle a la demandante las prestaciones de los periodos de interrupción, pero SIN declaratoria de la prescripción; de allí que las sentencias son erradas”[7]. 4.2.

Defecto material o sustantivo porque se sustentó la decisión en una norma que no es “pertinente”, ya que se acudió, para declarar la prescripción, al contenido de los artículos 10 del Decreto 1045 de 1978 y 45[8] del Decreto 1042 de 1978, que resultan inaplicables a los contratistas por prestación de servicios. Además no existió motivación, porque el tribunal al citar las normas que se acaban de referir, no expresó las razones por las cuales regulaban la pretensión ni tuvo en cuenta los documentos que aportó al expediente y que contenían la adición al contrato 056 de 2008, ignorando con ello su existencia, lo cual conllevó a que citara como interrupción en la tabla inserta en el fallo, un término de 103 días, cuando en realidad solo fueron 22 días de interrupción. Insistió en que las interrupciones no fueron producto de su voluntad sino por decisión unilateral de la entidad para proyectar cada contrato y contar con la disponibilidad presupuestal.

Agregó que los juzgadores al declarar la prescripción impusieron una barrera procedimental excesiva en contra del derecho material, al aplicar dos normas que rigen exclusivamente para las relaciones legales y reglamentarias: el artículo 45 del Decreto 1042 y el artículo 10[9] del Decreto 1045 de 1978, que regulan en materia de vacaciones y de bonificación por servicios y no los contratistas que pretenden estructurar una verdadera relación laboral.

Estos argumentos, si bien los trajo el tutelante de manera independiente, constituyen a juicio de la Sala el sustento del defecto material por aplicación indebida de los artículos citados, y por lo tanto de manera conjunta se efectuara su estudio. 4.3. Violación directa de la Constitución porque la declaración de prescripción sin una debida motivación, desconoce directamente la Constitución. 5.

Trámite de tutela 5.1. El Despacho del ponente por auto del 6 de noviembre del 2019[10], admitió la acción, ordenó su notificación a las partes y vinculó a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-CORPOBOYACÁ. 5.2. Intervenciones 5.2.1. El Juzgado Trece Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Tunja manifestó que se atiene al contenido de las sentencias del 21 de septiembre del 2017 y 30 de abril del 2019, en las que claramente se evidencia que no se incurrió defecto alguno. Informó que no existen otras partes vinculadas al proceso ordinario y por tal razón no desplegó la carga que se le impuso en el auto admisorio de la demanda.[11] 5.2.2.

El Tribunal Administrativo de Boyacá afirmó que la parte accionante pretende derivar la vulneración de los derechos fundamentales de la postura por él adoptada, al proferir el fallo de segunda instancia que confirmó la declaración de prescripción y por lo tanto, el amparo solicitado se torna en improcedente. Para la autoridad accionada, se analizó en forma precisa el caso concreto y tuvo en cuenta los fundamentos legales y jurisprudenciales que resultaban aplicables.[12] II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo del 2019[13], por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.

Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una sentencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[14] para, luego, en caso de superarse, hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en términos de los defectos alegados[15]. 2.1.

En este orden, se tiene que la acción la ejerce quien se encuentra legitimado por activa, dada su condición de demandante en el proceso ordinario laboral que concluyó con las sentencias a las que le atribuyó el desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y del principio de seguridad jurídica.

También se encuentra probada la legitimación por pasiva. Las accionadas son las autoridades judiciales que profirieron las decisiones objeto de tutela, como jueces de primera y segunda instancia. 2.2. La parte accionante presentó una explicación clara, suficiente y razonada de los hechos y razones de la vulneración, de los que se pretende derivar la afectación de los derechos fundamentales, en cuanto consideró que el juez de segunda instancia, al declarar la prescripción de los derechos laborales causados antes del 6 de febrero del 2012 afectó sus derechos fundamentales por desatender el precedente consagrado en la sentencia de unificación que profirió la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril del 2016, que, en su decir, dispone que frente a relaciones anteriores a esa fecha, no procedía declarar la prescripción. Todo ello en concordancia con los artículos 10 del Decreto 1045 de 1978 y 45[16] del Decreto 1042 de 1978.

Así, se supera este requisito para los defectos sustantivos por desconocimiento del precedente y de las normas reglamentarias aplicables, y por violación directa de la Constitución. Pero para esta Sala, no ocurre lo mismo con los argumentos que planteó la accionante para sustentar el defecto fáctico que le atribuyó a la sentencia, por falta de valoración de “2 contratos adicionales que obran en el expediente”[17] y de una certificación que expidió la DIAN con la cual dice, demostró no tener otra vinculación durante el tiempo de interrupción de la relación laboral con CORPOBOYACÁ, pues no basta con citar medios de prueba de manera genérica, sino que es necesario que se expresen con claridad los motivos por los que se considera que su falta de valoración por las autoridades accionadas generó la afectación de derechos de contenido ius fundamental.

Es decir, no se precisó la razón por la cual estas pruebas, apenas mencionadas, debían ser tenidas en cuenta, o en qué sentido ser interpretadas para soportar uno u otro hecho en particular o de qué manera resultaban relevantes y trascendentes para la decisión final, en relación con la declaratoria de prescripción de las acreencias laborales causadas antes del 6 de febrero del 2012.

Esta carencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que, si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada y sobre las que se predica la presunción de constitucionalidad al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.

La Sala entonces, considera que frente a este defecto no se consignó una argumentación precisa y clara, ya que las razones que expuso la tutelista, no refieren falta de sustento en la decisión que adoptaron los jueces de instancia, por lo tanto no procede estudio de fondo de este defecto fáctico. 2.3. La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, en la medida en que, la controversia sobre la aplicación de la normatividad que regula la prescripción de los derechos laborales, compone el sustento material de los fallos objeto de reproche que, justamente, definieron sobre la existencia de un contrato realidad y el pago de las prestaciones derivadas.

Cuestiones que configuran parte nuclear del debido proceso en la medida en que se trata de verificar cuál es la normatividad que regula el derecho. 2.4. De igual manera la acción de tutela se instauró oportunamente, en términos del requisito de inmediatez. La última de las sentencias que se acusa se profirió el 30 de abril del 2019, se notificó por correo electrónico el 3 de mayo de 2019 y la solicitud de tutela se radicó el 1º de noviembre de 2019[18], es decir, dentro del término que la jurisprudencia consideró como razonable para cuestionar decisiones judiciales. 2.5.

También se superó el requisito de subsidiariedad, porque no procede mecanismo judicial alguno para controvertir las providencias objeto de la solicitud de tutela y no se evidencia causal alguna para el ejercicio del recurso extraordinario de revisión o del de unificación de jurisprudencia. 2.6. No se alegó irregularidad procesal alguna y no se trata de una tutela contra decisión de tutela.

Superado el estudio de los requisitos generales de procedibilidad, la Sala pasa a hacer el análisis de fondo a partir de los demás defectos alegados que se concretan en el sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por indebida aplicación de los artículos 45 del Decreto 1042 de 1978 y 10 del Decreto 1045 de 1976, y en violación directa de la Constitución por el desconocimiento de los artículos 13 y 53 constitucionales. 3.

Problema jurídico A la Sala le corresponde establecer si, las sentencias del 30 de abril del 2019 y 21 de septiembre del 2017, que profirieron el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Trece Administrativo Oral de Tunja, incurrieron en los siguientes defectos: i) Sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia del 25 de agosto de 2016, al declarar la prescripción de las prestaciones derivadas de la relación laboral que, a través de la figura del contrato realidad, mantuvo con la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-CORPOBOYACÁ; ii) Sustantivo por indebida aplicación de los artículos 45 del Decreto 1042 de 1978 y 10 del Decreto 1045 de 1976, en los que también se sustentó el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. iii) Violación directa de la Constitución que sustentó en los argumentos que sirvieron de fundamento al defecto sustantivo, y que para la parte accionante vulneran el derecho a obtener una remuneración justa y completa, en condiciones dignas y justas. 4.

Solución al problema jurídico 4.1. En relación con el defecto por desconocimiento del precedente judicial por haber declarado el juez ordinario, en las sentencias objeto de tutela, la prescripción de los derechos económicos laborales, es preciso destacar que el fallo de unificación que se aduce como incumplido, del 25 de agosto de 2016 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción consideró que: “ […] encuentra sustento en el principio de la seguridad jurídica, en la medida en que busca impedir la perpetuidad de las reclamaciones referentes a reconocimientos de índole laboral, que pudieron quedar pendiente entre los extremos de la relación de trabajo al momento de su finalización, pues contrario sensu resultaría desproporcionada la situación en la que se permitiera que el trabajador exigiera de su empleador (o exempleador) la cancelación de emolumentos que con el transcurrir de los años implicarían un desmedro excesivo del patrimonio de este […] y le impediría la conservación de los elementos probatorios tendientes a desvirtuar lo demandado”.

Con fundamento en lo anterior la Sección Segunda fijó las siguientes reglas: “i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto de la pensión. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (Artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Lo anterior, explica la Sala, porque al ser derechos laborales irrenunciables, tampoco son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral […]. vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador”.

En consecuencia, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y reclama, superados los tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, las prestaciones que de ella se derivan, en aplicación del principio de la “primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”[19], pierde la oportunidad de obtener el pago, ya que dicha inactividad o tardanza se traduce en desinterés, que no puede soportar el Estado en su condición de empleador.

De otra parte, la sentencia de unificación precisó que en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un periodo determinado y cuya ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, el análisis de la prescripción frente a cada uno de ellos se debe realizar a partir de las fechas de finalización, por cuanto uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

En este sentido, le corresponde al juez analizar sí existió o no la referida interrupción, la cual será excluida del reconocimiento y estudiada en cada caso particular, con el fin de proteger los derechos de los empleados, a quienes se les han desconocido sus derechos bajo la figura de los contratos de prestación de servicios. Ahora bien, un examen en el caso concreto de las sentencias reprochadas[20] arroja que el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Trece Administrativo de Oralidad de Tunja, se plantearon como problema jurídico a resolver si la vinculación de Elvia María Rojas García con la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-CORPOBOYACÁ en el lapso comprendido entre el 13 de octubre de 2006 y el 12 de junio de 2013, que estuvo regida por un contrato de prestación de servicios, configuró una relación laboral; y, en caso de declarar su existencia, si había lugar al pago de las prestaciones y cotizaciones a la seguridad social, o si había operado la prescripción. Luego de concluir que se había presentado una relación laboral, las autoridades accionadas afirmaron que, con fundamento en el criterio jurisprudencial que la Sección Segunda expuso en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, debían aplicar la prescripción para los períodos laborados anteriores al 6 de febrero de 2012, porque se comprobó que los contratos tuvieron lapsos de interrupción superiores a 15 días y por lo tanto existió solución de continuidad en la prestación del servicio.

Para tal efecto, los jueces accionados, acudieron a la sentencia de unificación y efectuaron el análisis de los períodos que se pactaron en cada uno de los contratos de prestación de servicios, lo cual les permitió concluir que, como la última vinculación se dio el 12 de junio de 2013 y la reclamación en sede administrativa se radicó el 16 de marzo de 2015, existiendo relaciones laborales diferentes, solo era posible reconocer el pago de las acreencias laborales para los contratos pactados desde el 6 de febrero de 2012, pues los derechos derivados de las anteriores órdenes de prestación de servicios se encontraban prescritos. [21] De lo anterior, se deriva que las autoridades accionadas no incurrieron en desconocimiento de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, puesto que justamente acogieron la regla fijada por esta Corporación, precisando claramente que para los contratos que tienen interrupciones, la prescripción de las acreencias económicas que de ellos se puedan derivar, como consecuencia de la declaración de la existencia de una relación laboral, se cuenta de forma independiente para cada contrato, tomando como referente la fecha de terminación de cada vínculo.

Distinto es, que la parte actora no se encuentre conforme con la decisión desfavorable y, a su entender, considere que el alcance de la sentencia, en su caso, debe ser distinta. Lo que en modo alguno configura un defecto en la providencia que no se apartó del precedente judicial citado. 4.2. Por otra parte, frente al defecto sustantivo por aplicación indebida de los artículos 45 del Decreto 1042 de 1978 y 10 del Decreto 1045 de 1978, porque a decir de la accionante regulan aspectos diferentes al de la prescripción de los contratos realidad, como es la bonificación por servicios y las vacaciones de los empleados públicos, la Sala precisa en este punto que si bien, como indica la actora, las disposiciones citadas regulan las prestaciones mencionadas, su aplicación al caso no resulta inadecuada porque, en todo caso, en ellas se establece un criterio para definir la solución de continuidad en las relaciones laborales a fin de determinar prestaciones laborales.

Esta es una interpretación, primero sistemática, además de analógica, que permite traer el concepto de solución de continuidad en materia laboral a otro contexto, como es el de la prescripción. Y esta regla hermenéutica fue la que aplicaron los jueces de instancia al momento de resolver la reclamación de salarios y prestaciones derivadas de la relación laboral que se declaró entre la demandante, hoy accionante y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá-CORPOBOYACÁ. Además, esta aplicación normativa ha tenido lugar en diferentes decisiones de la Sección Segunda del Consejo de Estado[22], en las que para resolver casos similares al que aquí se revisa, asume que si la interrupción es superior a 15 días, existe solución de continuidad y cada orden de servicios constituye un contrato cuyos derechos deben ser reclamados oportunamente, so pena de que se declare la prescripción en los términos que estipulan los artículos 41[23] del Decreto 3135 de 1968 “[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales” y 102[24] del Decreto 1848 de 1969 “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.” En este orden de ideas, no obstante que el actor parte desde otra interpretación o entendimiento del ordenamiento aplicable, su postura no es suficiente para que esta Sala afirme la presencia del defecto sustantivo alegado, pues la hermenéutica de los jueces ordinarios resulta razonable, proporcionada y cuenta con el debido sustento legal y jurisprudencial.

Las anteriores razones son suficientes para que la Sala concluya que tampoco se incurrió por los jueces del proceso ordinario en violación directa de la Constitución, pues tal y como se precisó en párrafos anteriores, se aplicó y respetó la jurisprudencia y las normas pertinentes aplicables en los eventos en que se declara la existencia del contrato realidad.

Así las cosas, y como los jueces de instancia al decidir que existió una verdadera relación laboral pero que, se configuró la prescripción de los derechos laborales que no se reclamaron en tiempo, para lo cual analizaron con suficiencia cada uno de los contratos de prestación de servicios, sus fechas de inicio y de terminación, no evidencia esta Sala en su condición de juez constitucional, que las sentencias objeto de tutela, sean contrarias a precedente alguno y tampoco que exista indebida aplicación de los artículos 45 del Decreto 1042 de 1978 y 10 del Decreto 1045 de 1978.

Según los jueces, apoyados en la jurisprudencia de la Sección Segunda, es una obligación del trabajador el reclamo oportuno de los derechos económicos que considera le son desconocidos o no pagados y que se derivan de la existencia de un vínculo laboral o de un contrato de prestación de servicios en el que estén insertos los elementos de la relación laboral.

Todo lo anterior, además determina que no se concrete el defecto de violación directa de la Constitución, que la accionante fundó en que la declaración de prescripción se hizo sin una debida motivación, pues como ya se explicó, los jueces motivaron suficientemente su decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción por incumplimiento del requisito de suficiencia en hechos y argumentos en relación con el defecto fáctico que se le atribuyó a la sentencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y al principio de seguridad jurídica de la parte accionante, en relación con los defectos sustantivos y de violación directa de la Constitución, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los vinculados por el medio más expedito posible.

CUARTO: DEVOLVER el expediente ordinario número 11001-03-15-000-2019-04730- 00 al Tribunal Administrativo de Boyacá, si esta decisión no es impugnada.

QUINTO: ENVIAR el presente fallo a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no fuere impugnado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03386-01/19 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 a 31 del expediente de tutela. [2] Folios 35 a 95 ibídem. [3] Folio 92 del expediente de tutela. [4] Folio 101 ibídem. [5] Folios 140 y 141 ibídem. [6] Folio 11 del expediente de tutela. [7] Folio 24 ibídem. [8]

ARTÍCULO  45. De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. [9]

ARTÍCULO  10. Del tiempo de servicios para adquirir el derecho a vacaciones. Para el reconocimiento y pago de vacaciones se computará el tiempo servido en todos los organismos a que se refiere el artículo 2o. de este Decreto, siempre que no haya solución de continuidad. Se entenderá que hubo solución de continuidad cuando medien más de quince días hábiles de interrupción en el servicio a una y otra entidad.  [10] Folio 147 del expediente de tutela. [11] Folio 157 ibídem. [12] Folios 159 a 161 ibídem. [13] Publicado en el diario oficial 50.913 del1 de abril de 2019. [14] Antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(ii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iv) que se cumpla con el principio de inmediatez; (v) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión;

(vi); y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [15] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [16]

ARTÍCULO  45. De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa. [17] Folio 27 del expediente de tutela. [18] Folio 1 del expediente de tutela. [19] Artículo 53 de la C.P. [20] Folios 116 a 144 del expediente de tutela. [21] Folios 23 a 26 del cuaderno anexo 2. [22] Entre otras, en sentencia del 4 de mayo de 2017 expediente 08001-23-31- 000-2007-00062-01 (1736-15). [23] “ARTÍCULO  41.

Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. [24] “ARTÍCULO  102.- Prescripción de acciones.1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual”.