ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO - Por indebida interpretación normativa / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DESCENTRALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE LA EDUCACIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - De entidad territorial para el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales del docente [A] partir de la Constitución de 1991, se descentralizó el servicio público de educación, las entidades territoriales que asumieron la educación y fueron certificadas por el Ministerio de Educación, quedaron a cargo del reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos prestacionales con cargo al presupuesto del situado fiscal (Ley 60 de 1993) y, posteriormente, al Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2011).
Por lo tanto, respecto de la asignación adicional del 20% de la asignación básica devengada, en la actualidad, este concepto salarial corresponde reconocerlo y pagarlo a la entidad territorial a la cual pertenece la docente, si a ello hubiere lugar (…) [C]omo la tutelante se encuentra vinculada a la planta de personal del Municipio de Valledupar y fue él quien, justamente, expidió los actos administrativos contenidos en el Oficio No. SAC 2016 - 339 del 28 de enero de 2016 y la Resolución No. 000054 del 4 de abril de 2016, a través del Secretario de Educación, se concluye que dicho ente territorial está legitimado en la causa por pasiva para actuar en el proceso como demandado (…) De acuerdo con lo expuesto en el presente proveído, esta Sala de Decisión arriba a la conclusión que, en el caso concreto, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo alegado.
En consecuencia, se confirmará la sentencia de 1 de noviembre de 2019, por medio de la cual, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante. FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2011 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04190-01(AC) Actor: HENER ZENAIDA PERPIÑÁN DE OÑATE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y JUZGADO OCTAVO (8) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR TEMA: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo del Cesar, contra la sentencia de 1º de noviembre de 2019, por medio de la cual, el Consejo de Estado, Sección Primera amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud La señora Hener Zenaida Perpiñán de Oñate, actuando mediante apoderado judicial y con escrito enviado el 18 de septiembre de 2019, al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar, con el fin de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso.
La mencionada garantía la estimó vulnerada con ocasión de la expedición del auto de 11 de julio de 2019, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Cesar, confirmó la decisión de primera instancia proferida el 24 de mayo de 2018 por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar, quien, en desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la apoderada del Municipio de Valledupar en el proceso de nulidad y restablecimiento el derecho instaurado por la accionante contra el Municipio de Valledupar - Secretaría de Educación Municipal de Valledupar - Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A., radicado con el número 20-001-33-008-2016-00505- 01. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • La señora Hener Zenaida Perpiñán de Oñate presta sus servicios desde hace más de 20 años en la planta de personal docente del Municipio de Valledupar y actualmente se desempeña como coordinadora de la Institución Educativa Leónidas Acuña del mencionado ente territorial. • Por escrito del 12 de enero de 2016, la accionante solicitó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar i) liquidar y cancelar la asignación adicional del 20% de la asignación básica devengada, con ocasión del cargo de coordinadora que desempeña a partir del 1º de febrero de 2005 y ii) reliquidar la pensión de jubilación incluyendo la totalidad de la asignación adicional correspondiente al 20% desde el 18 de febrero de 2007, fecha en que se reconoció dicho beneficio pensional. • Mediante Oficio No. SAC 2016 - 339 del 28 de enero de 2016, el Secretario de Educación del Municipio de Valledupar negó la solicitud de la accionante argumentando que la sola asignación de funciones o encargo sin comisión no otorga el derecho al reconocimiento de las asignaciones adicionales.
Inconforme con esta decisión, la parte actora formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación, frente a los cuales el mismo funcionario profirió la Resolución No. 000054 del 4 de abril de 2016, en la que decidió confirmar la decisión recurrida y no conceder por improcedente la apelación. • En virtud de lo anterior, la señora Hener Zenaida Perpiñán de Oñate presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Valledupar - Secretaría de Educación Municipal de Valledupar - Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A. • Del referido proceso conoció en primera instancia el Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar, el cual, el 24 de mayo de 2018 en desarrollo de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, resolvió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la apoderada del Municipio de Valledupar, por considerar que si bien, los actos administrativos que reconocen o niegan las prestaciones de los docentes oficiales son expedidos por las Secretarías de Educación de la entidad territorial a la que se encuentren vinculado, lo cierto es que la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es la encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones Sociales de los docentes. • Contra esta decisión el apoderado de la accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante proveído del 11 de julio de 2019, que confirmó la decisión emitida por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte actora indicó que las autoridades judiciales censuradas incurrieron en: 1. Defecto sustantivo. Advirtió que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas fueron emitidas con desconocimiento de los artículos 7 y 15 de la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, que rezan: i) Artículo 7º.
Competencias de los distritos y los municipios certificados. (…) 7.2. Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley y en el reglamento. ii) Artículo 15.
Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades: 15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Consideró que de estas normas se deduce que la obligación del pago del salario a los docentes, está en cabeza de la entidad territorial certificada en educación a la cual se encuentre vinculado el docente, que en el caso de la accionante es el Municipio de Valledupar. 2. Defecto fáctico. Señaló que las providencias atacadas no solamente carecen del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, sino que desconocen el plenario probatorio aportado por la demandante que demuestra la naturaleza de los actos administrativos acusados de nulidad. 3.
Desconocimiento del precedente. Sostuvo que las decisiones demandadas fueron proferidas con desconocimiento e inaplicación del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y del mismo Tribunal Administrativo del Cesar, que han establecido los criterios orientadores para resolver el tema que nos ocupa. Precisó que en los procesos con radicados No. 2012-00009 de Arinda Manjarrez de Ustáriz contra el Municipio de Valledupar y No. 2013-00541 de Álvaro Jesús Vega González contra el Departamento del Cesar, el tribunal accionado aceptó el criterio de que la asignación adicional debe ser cancelada por la entidad territorial certificada en educación y no por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 4.
Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: «Primera: Sírvase Señores Magistrados Tutelar el derecho Fundamental al Debido proceso que le ha sido vulnerado a mi poderdante Hener Zenaida Perpiñán de Oñate, por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Valledupar, quien profirió los autos de fecha 24 de mayo de 2018, mediante el cual, oficiosamente (sic) declara probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva a favor del Municipio de Valledupar y Auto de fecha 11 de Julio de 2019, mediante el cual El Tribunal Administrativo del Cesar, confirma el auto de fecha 24 de mayo de 2018, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado 20001-33-40-008-2016-00505-01.
Segunda: En consecuencia de lo anterior, Sírvanse Honorables Magistrados revocar los autos de fecha 24 de mayo de 2018 y 11 de julio de 2019, proferidos por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, respectivamente, mediante el cual declaran oficiosamente (sic) probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva a favor del Municipio de Valledupar.
Tercera: Sírvanse Honorables Magistrados ordenar al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Valledupar, que profiera un (sic) nuevo a donde se vincule al Municipio de Valledupar y se ordene la notificación de la demanda a dicha entidad para lo de su competencia, según lo enunciado en la presente acción. Cuarta: Sírvanse Honorables Magistrados conminar al despacho demandado para que en futuras ocasiones de aplicación a las disposiciones legales vigentes y al precedente judicial que regule las situaciones jurídicas de su conocimiento.» 5.
Auto admisorio Con auto de 20 de septiembre de 2019[1], la Magistrada Ponente del Consejo de Estado, Sección Primera admitió la tutela y ordenó su notificación a la peticionaria y, a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar y al Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar, en calidad de autoridades judiciales demandadas, para que en un término de dos (2) días rindieran informe sobre los hechos expuestos en la solicitud de amparo.
En la misma providencia se vincularon, en calidad de terceros interesados en las resultas del proceso a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Municipio de Valledupar, quienes fungieron como demandados en el proceso ordinario, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en la presente tutela, dentro del término de dos (2) días.
Finalmente, se requirió al Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar, para que remitiera copia digital del expediente ordinario. 6. Contestaciones Ordenada la notificación y surtidas las respectivas comunicaciones intervinieron: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Cesar[2] Mediante escrito enviado por correo electrónico el 27 de septiembre de 2019, el Magistrado Ponente de la decisión reprochada allegó contestación a la acción de tutela de la referencia, en la que se opuso a la prosperidad de la misma por considerar que en la decisión atacada por vía constitucional no se avizora arbitrariedad o contrariedad con el derecho, ni vulneración a los derechos fundamentales invocados por la accionante.
Señaló que en el caso objeto de estudio, en el que la accionante pretende el incremento de la asignación salarial en un 20% por ostentar un cargo directivo y la posterior reliquidación de la pensión de jubilación incluyendo la referida asignación, las entidades territoriales cumplen un papel de naturaleza administrativa en el entendido de que se encargan de expedir los actos administrativos, previa autorización de la fiducia que maneja los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Agregó que dicha responsabilidad se extiende no solo al reconocimiento de la pensión de jubilación, sino también a los gastos propios de la prestación del servicio, como es la cancelación de la asignación salarial. Indicó que la obligación administrativa del Municipio de Valledupar no puede confundirse con la responsabilidad que se discute al interior del proceso, pues “la eventual nulidad del acto demandado, no conllevaría una obligación para el ente territorial, pues este cumple la única labor de expedir el acto administrativo de acuerdo con los parámetros fijados por quien es realmente responsable”.
En consecuencia, consideró ajustada a derecho la decisión del Juez Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar, de declarar probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Municipio de Valledupar. 1.6.2. Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar[3] A través de correo electrónico enviado el 30 de septiembre de 2019, el actual titular del despacho informó que para la época en que se profirió la decisión censurada, no fungía en tal calidad.
Ahora bien, respecto al caso sometido a su consideración manifestó que, si bien, la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es la entidad que tiene a su cargo el pago de las prestaciones sociales de los docentes afiliados, lo cierto es que, en la demanda no solo se reclama la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionante, sino también la nivelación salarial con base en el sobresueldo del 20% sobre su asignación mensual, por lo tanto, considera que el Municipio de Valledupar debía continuar vinculado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la accionante. 1.6.3.
Nación - Ministerio de Educación Nacional[4] Por medio de correo electrónico recibido el 28 de septiembre de 2019, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica pidió desvincular del proceso de tutela a dicha cartera ministerial, por considerar que los derechos invocados como transgredidos no fueron vulnerados por esta entidad. 1.6.4. Alcaldía de Valledupar[5] Con escrito allegado vía correo electrónico el día 30 de septiembre de 2019, la Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio de Valledupar, contestó la presente acción y precisó que el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho los docentes no recae en cabeza de la Secretaría de Educación Municipal toda vez que la misma actúa meramente por delegación, pues la entidad encargada de dichas funciones es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En consecuencia, solicita declarar la improcedencia de la tutela por cuanto no existe violación alguna a los derechos fundamentales invocados. 7. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera profirió sentencia de fecha 1º de noviembre de 2019, a través de la cual, concedió el amparo solicitado por la accionante, precisando, en primer lugar, que solo abordaría el estudio del defecto sustantivo en razón a que frente al defecto fáctico la accionante no enunció las pruebas que, a su juicio, fueron desconocidas o indebidamente valoradas, sino que se limitó a formular una afirmación genérica que no permite precisar el objeto de análisis respectivo.
En punto del desconocimiento del precedente indicó que, si bien la parte actora trajo a colación unas providencias en las que asegura que el tribunal accionado ha aceptado la calidad de parte pasiva del municipio en asuntos como el planteado, lo cierto es que, dichos pronunciamientos no gozan de la obligatoriedad de las sentencias de unificación, ni se trata de decisiones de constitucionalidad o de alguna en la que la Corte Constitucional haya fijado el alcance de derechos fundamentales.
Respecto al defecto sustantivo indicó que, una vez revisada la decisión censurada pudo establecer que el tribunal accionado sí tuvo en cuenta que la demanda ordinaria versaba sobre un componente salarial y otro prestacional, sin embargo, estimó que para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes y el pago de sus salarios, el ente territorial solo actuaba por delegación legal en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien sería el llamado a responder en caso de declararse la nulidad de los actos acusados en el proceso ordinario.
Indicó que esta instancia judicial no es el escenario para determinar si es el mencionado fondo o el ente territorial el que debe acatar el eventual restablecimiento del derecho pretendido por la accionante, pues, en su sentir, tal situación debe ser definida en la sentencia que ponga fin al proceso. Lo anterior, no implica que el juicio que el tribunal accionado efectuó en el auto reprochado respecto de la responsabilidad del ente territorial esté o no ajustado a derecho, sino que el pronunciamiento excedió el objeto de la etapa procesal en la que se encuentra el litigio.
Sostuvo que, en el caso bajo estudio, está probado que el Municipio de Valledupar expidió el acto administrativo acusado y que parte de las pretensiones de la demanda están dirigidas en su contra, por lo tanto, consideró que el mencionado ente territorial está llamado a integrar la parte pasiva del proceso en controversia, sin perjuicio de que en la sentencia que ponga fin al litigio, la autoridad judicial respectiva establezca si tiene o no la obligación de responder por el restablecimiento del derecho pretendido en caso de que prosperen las pretensiones del libelo.
En consecuencia, accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso de la tutelante, dejó sin efectos el auto de 11 de julio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 20-001-33-008- 2016-00505-01 y le ordenó al tribunal accionado emitir en el término de tres (3) días una nueva decisión mediante la cual resuelva la apelación interpuesta por la accionante contra el auto proferido por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo del Circuito de Valledupar.
Esta decisión fue notificada por correo electrónico enviado el 28 de noviembre de 2019. 8. Impugnación[6] Mediante escrito allegado por correo electrónico el día 3 de diciembre de 2019, el Magistrado Ponente de la providencia censurada en vía de tutela, impugnó la decisión del a quo por considerar que las entidades territoriales cumplen funciones de naturaleza meramente administrativa, habida cuenta que únicamente expiden los actos administrativos de reconocimiento de pensiones de jubilación y de cancelación de salarios.
En este orden, consideró que ante una eventual condena en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la accionante, la entidad encargada de pagar la condena es la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no el Municipio de Valledupar, pues, este último desarrolla su función por delegación, lo cual no puede confundirse con la solidaridad de la responsabilidad.
Lo anterior, conforme a lo establecido en el artículo 9º de la Ley 91 de 1989, por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que dispone “Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional; función que delegará de tal manera que se realice en las entidades territoriales”.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia de tutela de primera instancia de fecha 1º de noviembre de 2019, emitida por el Consejo de Estado, Sección Primera y, en su lugar, negar el amparo del derecho fundamental invocado por la parte actora.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el magistrado ponente de la decisión censurada contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera el 1º de noviembre de 2019, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1., del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión Previa La Sala encuentra que en la contestación allegada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, la entidad solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional por considerar que carece de legitimación en la causa por pasiva; petición que no fue resuelta en la sentencia de primer grado, razón por la cual, se impone decidirla en esta instancia. Al respecto, se advierte que esta petición no es procedente, teniendo en cuenta que la vinculación al trámite de la referencia de la cartera ministerial mencionada se hizo en calidad de tercera con interés en el resultado del proceso, en la medida en que integró el extremo demandado dentro del trámite judicial objeto de censura en sede de tutela.
En consecuencia, la sentencia impugnada será adicionada en este aspecto. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, conforme a los argumentos expuestos en la impugnación al fallo de primera instancia, procede la protección del derecho fundamental invocado por la parte actora. Con este fin la Sala analizará si las autoridades acusadas incurrieron en el defecto sustantivo alegado, toda vez que, éste fue el único defecto del escrito de tutela reiterado en la impugnación. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y;
(iii) del caso concreto. 4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[7] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[8].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[9]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. La Sala precisa que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues las providencias que se censuran fueron proferidas en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Hener Zenaida Perpiñán de Oñate contra el Municipio de Valledupar - Secretaría de Educación Municipal de Valledupar - Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A. 2.5.2.
Tampoco existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad en relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, en atención a que la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, es del 11 de julio de 2019, la cual fue notificada por correo electrónico del 16 de julio del mismo año, por lo que sin que sea necesario precisar la fecha en que este cobró ejecutoria, se puede colegir que la parte actora acudió en un término razonable ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales invocados, puesto que la acción de la referencia fue interpuesta el 18 de septiembre de 2019. 2.5.3.
Por otra parte, en consideración a la subsidiariedad la Sala encuentra que la decisión atacada es el auto de segunda instancia, contra el cual no procede ningún recurso ordinario y que los cargos alegados por la parte actora no encajan en las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión. 2.6. Caso concreto En el sub examine el magistrado ponente de la decisión censurada impugnó la decisión de primera instancia que accedió al amparo solicitado, por considerar que el derecho fundamental invocado por la accionante no fue vulnerado por la corporación judicial accionada que preside, puesto que no incurrió en el defecto sustantivo alegado.
Ahora bien, recuerda la Sala que al juez de segunda instancia le corresponde realizar el análisis de los argumentos planteados en el escrito de impugnación, los cuales hace consistir en que el Municipio de Valledupar solo se limitó a expedir los actos administrativos acusados y por esta razón considera que no es el llamado a integrar la parte pasiva del proceso en controversia. 2.6.1.
Defecto sustantivo alegado Sea lo primero señalar, que en el caso bajo estudio la parte actora fundamentó la configuración del defecto sustantivo en el desconocimiento por parte de las autoridades judiciales accionadas de la Ley 715 de 2001[11], que consagra dentro de las competencias de los entes territoriales, la de administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción, los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado (Art. 7º) y que dichos recursos serán destinados, entre otros, para financiar el pago del personal docente de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales (Art. 15).
Por esta razón considera que el Municipio de Valledupar está legitimado en la causa por pasiva para comparecer al proceso y en tal calidad debe responder por el pago de la asignación adicional del 20% de la asignación básica devengada, por ser la entidad territorial certificada en educación a la cual se encuentra vinculada como coordinadora de la Institución Educativa Leónidas Acuña del Municipio de Valledupar.
Por su parte, el magistrado ponente de la decisión reprochada impugnó la sentencia de primer grado que accedió al amparo solicitado por la accionante, argumentando que las prestaciones sociales de los docentes que pague el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán reconocidas por la Nación a través del Ministerio de Educación; función que será delegada en las entidades territoriales, la cual no puede confundirse con la solidaridad de la responsabilidad.
En primer lugar, precisa la sala respecto a la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva, que la misma hace parte de las excepciones mixtas consagradas en el numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Desde el punto de vista conceptual, se ha entendido que la legitimación en la causa activa y pasiva “es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado”[12].
La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, ha considerado la doctrina y la jurisprudencia, que no constituye un presupuesto procesal, como sí ocurre con la legitimación para el proceso, entendida como “la capacidad jurídica y procesal… para comparecer en juicio”[13].
Al respecto, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, M. P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, en proveído del 5 de julio de 2018, Rad. No. 05001-23-33-000-2016-01082-01(0900-18), Actor: Cirila Palacios Romaña, Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, señaló: “[…] respecto de la legitimación en la causa[14], la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado[15] se ha pronunciado recientemente en varias ocasiones y ha concluido que esta figura se refiere a la existencia de un vínculo o conexidad que inevitablemente debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial.
También dijo, que ésta figura procesal se configura tanto por activa como por pasiva y se predica en dos modalidades, «[…] una de hecho y otra material, siendo la primera la que se estructura entre las partes con la notificación del auto admisorio del libelo, esto es, con la debida integración del contradictorio; y la segunda, la que se edifica en la relación causal entre los hechos que soportan las pretensiones y las partes […]»[16].
Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen la «obligación de anular una actuación administrativa y restablecer un derecho», la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo del auto admisorio de la demanda o de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito[17] mientras que tratándose de la legitimación de hecho o procesal[18] esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”.
Precisado lo anterior, se tiene que, con ocasión de la nacionalización de la educación en 1975, se expidió la Ley 91 de 1989, mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serían administrados por una entidad fiduciaria de orden estatal o de economía mixta, con el fin de reconocer y pagar a los docentes nacionales y nacionalizados las prestaciones sociales causadas con posterioridad a la promulgación de dicha ley.
En el parágrafo segundo del artículo 15 ejusdem, se indicó: “El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no pagará las siguientes prestaciones, que continuarán a cargo de la Nación como entidad nominadora, en favor del personal nacional o nacionalizado, vinculado antes o con posterioridad al 31 de diciembre de 1989: Primas de navidad, de servicios y de alimentación, subsidio familiar, auxilio de transporte o movilización y vacaciones”.
Es decir que los emolumentos antes descritos siguieron a cargo de la Nación, como entidad nominadora y no del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como entidad encargada de asumir la seguridad social de los docentes. Ahora, como a partir de la Constitución de 1991, se descentralizó el servicio público de educación, las entidades territoriales que asumieron la educación y fueron certificadas por el Ministerio de Educación, quedaron a cargo del reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos prestacionales con cargo al presupuesto del situado fiscal (Ley 60 de 1993) y, posteriormente, al Sistema General de Participaciones (Ley 715 de 2011).
Por lo tanto, respecto de la asignación adicional del 20% de la asignación básica devengada, en la actualidad, este concepto salarial corresponde reconocerlo y pagarlo a la entidad territorial a la cual pertenece la docente, si a ello hubiere lugar. Respecto a las obligaciones laborales de los entes territoriales, en relación con los docentes vinculados a sus plantas de personal, el H. Consejo de Estado[19], señaló: “Tampoco resulta lógico que la entidad territorial niegue el reconocimiento de un emolumento a uno de sus empleados, so pretexto de que la Ley 91 de 1989 haya excluido al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio de pagar tal obligación. No se pueden confundir los compromisos prestacionales a los que está obligado el Fondo con las obligaciones laborales que deben ser pagadas por el nominador, pues son situaciones completamente diferentes.” Así las cosas, como la tutelante se encuentra vinculada a la planta de personal del Municipio de Valledupar y fue él quien, justamente, expidió los actos administrativos contenidos en el Oficio No. SAC 2016 - 339 del 28 de enero de 2016 y la Resolución No. 000054 del 4 de abril de 2016, a través del Secretario de Educación, se concluye que dicho ente territorial está legitimado en la causa por pasiva para actuar en el proceso como demandado. 2.7.
Conclusión De acuerdo con lo expuesto en el presente proveído, esta Sala de Decisión arriba a la conclusión que, en el caso concreto, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo alegado. En consecuencia, se confirmará la sentencia de 1º de noviembre de 2019, por medio de la cual, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 1º de noviembre de 2019 por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, amparó el derecho fundamental al debido proceso invocado por la accionante.
SEGUNDO: ADICIONAR la providencia impugnada en el sentido de NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Folios 46 y 47. [2] Folios 57 y 58. [3] Folio 60. [4] Folio 63 a 66. [5] Folio 73 a 75. [6] Visto a folio 103. [7] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [8] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [9] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [10] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Dra. Ruth Stella Correa, Auto del 3 de marzo de 2010. [13] BETANCUR JARAMILLO, Carlos.
Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora Ltda.: Medellín, Octava edición, 2014, pág.272. [14] Sentencia de 03 de febrero de 2010 Rad.19526 M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia del 25 de marzo de 2010, radicación 05001-23-31-000-2000-02571-01(1275-08), actor Óscar Arango Álvarez contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y otros, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [16] Posición reiterada por Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección “A”.
Magistrado Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicación Número: 73001-23-33-000-2013- 00410-01 (1075-2014). [17] En palabras de Francesco Carnelutti, esta modalidad obliga al juez a que efectué un “pronunciamiento con contenido positivo”. [18] Por su parte Francesco Carnelutti (1959), ha considerado que: “(El) requisito de legitimación para la demanda (…) consiste, sin embargo, en la pertenencia al actuante no ya de una relación jurídica diversa de aquella que con la demanda se desarrolla sino de una situación de hecho (afirmación de la pertenencia del derecho), a la que la relación jurídica puede corresponder o no corresponder, se trata no de legitimación de derecho sino de legitimación de hecho (p. 466). [19] H. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, Sentencia del 22 de marzo de 2012, Rad.
No. 68001-23-31-000-2001-02589-01 (2483-10), Demandante: Teresa Hermencia Bautista Ramón, Demandado: Municipio de Floridablanca.