ACCIÓN POPULAR / SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA DE LA ACCIÓN POPULAR - Modifica sentencia de primera instancia / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES / RESPONSABILIDAD DE LOS PARTICULARES EN LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / CONSTRUCCIÓN DE PROYECTOS DE URBANIZACIÓN / INTERVENCIÓN DE FUENTES HÍDRICAS / USO DEL SUELO DE LA VEREDA PICÓN ARENAL DEL MUNICIPIO DE YOPAL - Área para el desarrollo de actividades industrial y agroindustriales [L]a Sala observa, por un lado, que la empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S.: i) intervino un área de bosque de galería que existía en la parte central e inferior del proyecto, la cual se taló totalmente y se niveló el terreno que conformaba el caño, consolidando un total de cinco (5) hectáreas afectadas; ii) no intervino el bosque de galería del caño El Gaque, pero si se “[…] alteró el flujo o patrón de drenaje superficial con la canalización o nivelación de un tramo del cauce del caño NN, el cual se ubica en la parte baja o sur del predio, por la construcción de cunetas de manejo y descarga por las aguas lluvias a sitios distintos por la escorrentía natural, la construcción de terraplenes de vías transversales al flujo natural del agua de escorrentía obligando a cambiar su dinámica natural, con afectación de los cauces cercanos (Caño Gaque), llegando afectar la calidad y caudal de estos cuerpos hídricos […]”; y iii) para el tratamiento de las aguas residuales y/o el sistema de descarga, lo hace por medio de un pozo séptico artesanal, y para el suministro de agua, lo hace a través de un pozo profundo, de los cuales no se tiene certeza de quien los haya construido, no obstante las constructoras se han valido de ellos para mitigar su responsabilidad en materia de saneamiento básico, lo que a estas alturas del trámite judicial resulta inocuo determinar en la medida que a raíz de la ejecución de los proyectos de urbanización, por sí solo, se están trasgrediendo los derechos e intereses colectivos de la comunidad.

Y, por el otro, que la empresa Urbanizando Futuro S.A.S. i) intervino el bosque de galería sobre el caño El Gaque, reduciendo la ronda protectora de esta fuente hídrica para desarrollar su proyecto urbanístico; y ii) el manejo de las aguas residuales y el suministro de agua lo hace de la misma manera que la empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S., surtiendo la misma consecuencia jurídica explicada en el párrafo precedente.

Sobre este punto de apelación, la Sala concluye que no tienen vocación de prosperidad los argumentos de los recurrentes cuando aducen que no intervinieron la ronda hídrica del caño, ni construyeron los pozos sépticos y profundos, en la medida que está demostrado que si intercedieron en la ronda del caño El Gaque, talando los bosques aledaños, lo cual afectó las fuentes hídricas y con su aquiescencia se valieron de los mencionados instrumentos para manejar las aguas residuales y surtir de agua a la comunidad.

Por tanto no se advierte contradicción entre lo probado a través del dictamen pericial y lo enunciado por Corporinoquia. ACCIÓN POPULAR / DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS - No son taxativos / CARÁCTER ENUNCIATIVO DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS [L]a Sala concluye que: i) el Tribunal Administrativo del Casanare denominó el amparo de los derechos e intereses colectivos de forma similar a los enunciados en el artículo 4.º de la Ley 472, los cuales se encuentran definidos y reglamentados por la legislación colombiana, ii) en una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico se infiere que los derechos amparados aluden a los derechos e intereses colectivos enlistados en la norma referida supra, en la medida que no desbordan la colectividad, la solidaridad y pertenecen a todos y cada uno de los individuos integrantes de una comunidad, y iii) cada uno de los derechos amparados describe bienes jurídicamente protegidos por el Estado y son de naturaleza compartida.

En consecuencia, los argumentos sobre este punto de apelación no tienen vocación de prosperidad. EXHORTO AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE - Por la improcedencia de decretar medidas cautelares en la sentencia [L]as medidas cautelares tienen un carácter provisional, toda vez que su objeto se dirige a evitar, de forma transitoria, la afectación de un derecho o interés colectivo mientras se profiere la sentencia (…) [Por ello, la Sala] exhortará al Tribunal Administrativo de Casanare para que, en adelante, tenga en cuenta las consideras expuestas de forma presente, en relación con la improcedencia de decretar medidas cautelares en la sentencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00323-03(AP) Actor: Defensoría Del Pueblo Regional Casanare Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA ORINOQUÍA - CORPORINOQUIA Y MUNICIPIO DE YOPAL - SECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN Vinculados: Urbanizando Futuro S.A.S., H&S Bienes Raíces S.A.S., Jairo Pezca Cepeda, Fundación la Nueva Granada de los Llanos, Asociación de Vivienda J&G, Inversiones Cruz Barrera, Orpe Sabana Constructora S.A.S., y Empresa de Acueducto, Aseo y Alcantarillado de Yopal - EAAAY EYCE E.S.P. Asunto: Apelación de la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2017, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se ampararon los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y salubridad públicas, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; previstos en los literales a), c), j), g), y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S., en calidad de demandados, contra la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Casanare, que declaró la vulneración de los derechos colectivos mencionados supra.

La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación: I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La Defensoría del Pueblo Regional Casanare, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[1], en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – en adelante Corporinoquia – y el Municipio de Yopal – Secretaría de Obras Públicas y Oficina Asesora de Planeación-, autoridades públicas que considera responsables de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. La parte demandante propone las siguientes pretensiones[2]: “[…] Primero. DECLARAR que la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA ORINOQUIA, SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS DEL MUNICIPIO DE YOPAL y la OFICINA ASESORA DE PLANEACION DEL MUNICIPIO DE YOPAL, como consecuencia de sus actuaciones omisivas y negligentes en el cumplimiento de sus funciones y deberes constitucionales y legales, han vulnerado a la COMUNIDAD VEREDA PICON ARENAL los derechos colectivos consagrados en el Artículo 4º de la Ley 472 de 1998: a).

Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y b) Realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; vulnerados por la (sic) Segundo. ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA ORINOQUIA, SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS DEL MUNICIPIO DE YOPAL y la OFICINA ASESORA DE PLANEACION DEL MUNICIPIO DE YOPAL, realizar de forma coordinada todas las actuaciones administrativas tendientes a suspender de forma definitiva cualquier tipo de construcción y actividades que impliquen mayores daños al ecosistema de los caños EL GAQUE y LAS GUACHARACAS a la altura de la vereda Picon Arenal.

Tercero. ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA ORINOQUIA, SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS DEL MUNICIPIO DE YOPAL y la OFICINA ASESORA DE PLANEACION DEL MUNICIPIO DE YOPAL iniciar las investigaciones administrativas previstas en la Ley en contra de las personas y empresas que han causado daños al ecosistema de los caños EL GAQUE y LAS GUACHARACAS a la altura de la vereda Picon Arenal.

Cuarto. Se ORDENE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA ORINOQUIA, SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS DEL MUNICIPIO DE YOPAL y la OFICINA ASESORA DE PLANEACION DEL MUNICIPIO DE YOPAL, ejecutar en forma coordinada todas las acciones necesarias para mitigar los daños ecológicos causados a los caños El Gaque y Las Guacharacas a la altura de la vereda Picon Arenal.

Quinto. Se ORDENAR (sic) a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DE LA ORINOQUIA, SECRETARIA DE OBRAS PÚBLICAS DEL MUNICIPIO DE YOPAL y la OFICINA ASESORA DE PLANEACION DEL MUNICIPIO DE YOPAL, ejecutar en forma coordinada actividades pedagógicas en los temas de ecología y protección del medio ambiente encaminadas a los habitantes de la vereda Picon Arenal. […]” (Resaltados y mayúsculas sostenidas del texto original).

Presupuestos fácticos 3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes[3]: 3.1. El Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal dispone que la Vereda Picón Arenal “[…] tiene un uso de suelo permitido para conservación por ser áreas frágiles, teniendo como usos compatibles la producción agrícola y pecuaria […]” y en ninguno de sus componentes permite la construcción de proyectos de urbanización. 3.2.

Desde el año 2013, las constructoras Urbanizando Futuro S.A.S y H&S Bienes Raíces S.A.S han venido realizando los proyectos de vivienda denominados Nueva Granada y San Miguel, respectivamente, en el sector denominado La Pedrera de la Vereda Picón Arenal. 3.3. Mediante conceptos técnicos núms. 500.10.1.14-0014 y 500.10.1.14-1111 de 21 de enero y de 30 de septiembre de 2014, emitidos por Corporinoquia, se pudo constatar, por una parte, que la constructora Urbanizando Futuro S.A.S taló y quemó material vegetal de la zona de protección del caño El Gaque e inició la perforación de un pozo profundo para la captación de aguas subterráneas y, por la otra, que la constructora H&S Construcciones S.A.S., taló y quemó la vegetación nativa de los nacimientos y orillas de los caños La Pedrera y Las Guacharacas que atravesaban los predios donde se adelanta el proyecto de urbanización, todo ello sin permiso de la autoridad ambiental. 3.4.

Actualmente existen personas que habitan las viviendas irregulares entregadas por las constructoras que no cuentan con los servicios públicos domiciliarios necesarios para la habitabilidad. 3.5. La anterior situación ha llevado a que estas personas recurran al caño El Gaque con el objeto de abastecerse de agua. Asimismo, al carecer de un sistema de alcantarillado se ha presentado un inadecuado manejo de las aguas residuales, generando un peligro para el ambiente y los habitantes de la Vereda Picón Arenal. 3.6.

La comunidad de la Vereda Picón Arenal puso en conocimiento de las diferentes autoridades ambientales la situación del inadecuado uso de los recursos naturales por parte de las constructoras a través de numerosas peticiones; sin embargo, Corporinoquia ha sido la única entidad que ha adelantado procedimientos sancionatorios que no han sido óbice para que, a la fecha de interposición de la demanda, se hayan continuado los proyectos de urbanización y, en consecuencia, generado daños ambientales. 3.7.

La Defensoría del Pueblo Regional Casanare remitió oficios a las entidades demandadas con el fin de agotar el requisito de previsto en el artículo 144 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[4] que a la fecha de interposición de la presente demanda no habían sido contestados. Actuaciones en primera instancia 4. El Magistrado Sustanciador a quien correspondió por reparto la demanda, en primera instancia, admitió la acción popular mediante auto proferido el 27 de noviembre de 2015[5] y dispuso: i) notificar a la parte actora por anotación en estado electrónico, ii) vincular como integrantes del contradictorio, a las constructoras H&S Bienes Raíces S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S., iii) vincular en calidad de tercero con interés directo a la Empresa de Acueducto, Aseo y Alcantarillado de Yopal - EAAAY EYCE E.S.P., iv) notificar personalmente a las entidades demandadas, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y al Ministerio Público, conforme a lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437, y v) informar a la comunidad en general sobre la existencia de la presente acción a través de un medio masivo de comunicación o cualquier mecanismo eficaz, para que procedieran a su contestación, propusieran excepciones, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales. 5.

El Despacho sustanciador, en primera instancia, mediante providencia de 1 de julio de 2016[6], dispuso vincular a la empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S. como integrante del contradictorio, y a los habitantes ocasionales y permanentes de los lotes y las viviendas de propiedad de las constructoras demandadas en el presente medio de control, en calidad de terceros con interés directo, para que ejercieran su derecho de defensa e indicaran si se adherían o no al proceso. 6.

El Magistrado sustanciador, mediante auto proferido el 8 de septiembre de 2016[7], vinculó como integrantes del contradictorio a Jairo Pezca – Urbanización del señor Jairo Pezca -, Osmary Martina Coronado Piña – Urbanización Nueva Granada -, Zoraida Jaimez Ballesteros – Urbanización J&G Bienes Raíces La Española - y Omar Cruz Barrera – Urbanización Inversora Cruz Barrera - y les corrió traslado de la demanda para que ejercieran su derecho de defensa.

Asimismo convocó al proceso como terceros con interés directo en el asunto a todos los residentes permanentes y ocasionales de los proyectos urbanísticos objeto de la presente litis. 7. El Despacho sustanciador, en la primera instancia, mediante auto de 9 de marzo de 2017[8], tuvo como pruebas documentales aquellas aportadas tanto por la parte demandante, como por las demandadas; y, como prueba común para la cuerda principal del proceso, aquellas recaudadas en el cuaderno de medidas cautelares y decretó las pruebas testimoniales solicitadas por la parte actora; además decretó de oficio la inspección judicial compleja o mixta con pericia para verificar el estado actual de cosas en tres dimensiones esenciales: i) impacto ambiental en ronda protectora y otros elementos de uso público superficiario; ii) impacto ambiental bajo superficie, por manejo de escorrentías, aguas sanitarias y demás infiltraciones al subsuelo; y iii) estado de las viviendas de todo tipo, que se encuentren habitadas, en cuanto se refiera a condiciones mínimas humanitarias de saneamiento básico en cuanto al manejo de agua potable, aguas sanitarias y residuos sólidos. 8.

El Magistrado sustanciador constituyó audiencia de pruebas el 14 de junio de 2017, con la asistencia de las partes procesales y practicó la inspección judicial en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal. Se dejó constancia de las intervenciones, observaciones y las decisiones adoptadas en torno a la diligencia. 9. Por auto proferido el 25 de septiembre de 2017[9] se clausuró el periodo probatorio y se corrió traslado a las partes procesales y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión de conformidad con lo expuesto en el artículo 33 de la Ley 472. 10.

Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal profirió sentencia, en primera instancia, el 16 de marzo del 2017[10]. Intervenciones de las entidades accionadas 11. Las autoridades demandadas contestaron la demanda y ejercieron su derecho de defensa en los siguientes términos: 11.1. La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE E.S.P.[11] mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 11.1.1.

La Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EICE E.S.P. es una empresa de servicios públicos domiciliarios del nivel municipal y su campo de acción se circunscribe al perímetro urbano del Municipio de Yopal. Adujo que no ha vulnerado derecho e interés colectivo alguno en la medida que no es de su competencia la realización o construcción de obras en el sector objeto de estudio, salvo que se realicen en desarrollo de convenios institucionales con recursos de la entidad territorial o departamental. 11.1.2.

Manifestó que es responsabilidad del Municipio de Yopal y del Departamento de Casanare el financiamiento y ejecución de obras para la prestación de los servicios públicos domiciliarios en territorios de su jurisdicción. 11.1.3. Con fundamento en lo anterior formuló la excepción de “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […]”. 11.2.

La sociedad comercial H&S Bienes Raíces S.A.S.[12], mediante apoderado, se pronunció en los siguientes términos: 11.2.1. Adujo mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio colombiano, a través del goce de una vivienda digna acatando las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias. 11.2.2. Manifestó estar dispuesta a atender los requerimientos que realicen las autoridades competentes en atención a las investigaciones administrativas a que haya lugar por los daños ambientales ocasionados a los caños El Gaque y Las Guacharacas a la altura de la Vereda Picón Arenal. 11.2.3.

Informó que el área de suelo de la Vereda Picón Arenal ha sido utilizada para el desarrollo de dos proyectos urbanísticos con el fin de satisfacer las necesidades de la población más vulnerable, no obstante refirió su disposición para solucionar los inconvenientes de orden ambiental que se han presentado con la ejecución de los mismos. 11.2.4.

Con fundamento en lo anterior no formuló excepciones de mérito, en atención a que admitió ser la constructora vinculada en la ejecución de los proyectos urbanísticos denominados Nueva Granada y San Miguel en la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal. 11.3. La sociedad comercial Urbanizando futuro S.A.S.[13], mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: 11.3.1.

Adujo que implementó dos proyectos de urbanización para personas de escasos recursos con el fin de contribuir al bienestar económico y social y la necesidad de brindar una vivienda digna a las familias que aspiren a ello. 11.3.2. En relación con la afirmación de la tala y quema de material vegetal en la zona de protección del caño El Gaque y la perforación de un pozo profundo, la sociedad manifestó que no realizó la tala de dos (2) hectáreas de individuos arbóreos en tanto que los terrenos corresponden a sabanas de pasto con antecedentes de uso ganadero. 11.3.3.

La presunta tala de árboles no corresponde a vegetación de protección del caño El Gaque teniendo en cuenta que realmente correspondió a limpieza de la maleza, además se mantuvo la faja de protección del caño instalándose para ello una cerca y se evitó el cruce de ganado al mismo. 11.3.4. Informó que no se pretendió afectar el ecosistema o fragmentar la biodiversidad de la región, toda vez que dentro de las actividades de adecuación faltantes está la reforestación organizada con especies arbóreas nativas. 11.3.5.

Respecto a la quema de individuos arbóreos, refirió que la madera que se taló no fue usada con fines domésticos ni comerciales, lo que se pretendió fue incorporar la biomasa al suelo de manera acelerada en lugares estratégicos a través de quemas controladas y afectación leve. 11.3.6. Indicó que si bien se adecuó el terreno para iniciar con las actividades de perforación para la obtención de aguas subterráneas de uso doméstico, no se realizó ninguna actividad en atención a que la autoridad competente no había dado respuesta a la solicitud de concesión para la prospección y exploración de aguas subterráneas y señaló que en ningún momento se quiso vulnerar a la institución y el debido proceso que exige la ley para la obtención de cualquier licencia ambiental. 11.4.

La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, Corporinoquia[14] se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: 11.4.1. Corporinoquia ha realizado actuaciones tendientes a la imposición de medidas correctivas, por un lado, sobre la constructora Urbanizando Futuro S.A.S. de acuerdo con la inspección ocular realizada el 27 de diciembre de 2013 en el área del proyecto denominado San Miguel, específicamente, en el predio La Pedrera de la Vereda Picón Arenal por “[…] las actividades ilegales de exploración y prospección de agua subterránea por medio de la perforación de un pozo profundo sin contar con los permisos ambientales correspondientes para el desarrollo de estas actividades contempladas en el Decreto 1541 de 1978 […]” y, por el otro, sobre la sociedad H&S Bienes Raíces S.A.S impuso medida consistente en “[…] Suspensión inmediata de tala troncando, nivelación y ocupación de cauce llevada a cabo en el predio La Pradera que es de propiedad de la sociedad H&S Bienes Raíces S.A.S, Vereda el Picón Arenal, del Municipio de Yopal […]”. 11.4.2.

Adujo que impuso sanción de carácter pecuniaria consistente en multa y subsidiariamente el restablecimiento y mantenimiento de 3,9 hectáreas de especies nativas distribuidas en el área de afectación. 11.4.3. Refirió que de acuerdo a las medidas preventivas y correctivas impuestas a las constructoras, a través de los autos 200.57.14.0019 de 8 de enero de 2014 y 200.57.14.1018 de 17 de junio de 2014, se hace evidente que Corporinoquia ha cumplido su labor de autoridad ambiental en el marco de sus competencias constitucionales y legales, y que no es cierto que haya generado actuaciones omisivas o negligentes en relación con la problemática del caso sub examine. 11.4.4.

Explicó que es competencia del Municipio de Yopal “[…] promover y ejecutar actividades que permitan normal y legal desarrollo de los habitantes, así como ajustar sus planes de ordenamiento territorial, reglamentando los usos del suelo, lo cual incluye la reglamentación de las rondas de protección de las fuentes hídricas de su territorio […]”. 11.4.5.

A manera de conclusión, alegó que el tema urbanístico y de espacio público sobre las rondas protectoras de las fuentes hídricas es de competencia exclusiva de la entidad territorial que, a través de su esquema de ordenamiento, debe reglamentar “[…] el uso y aprovechamiento sobre la ronda de protección de una fuente hídrica […]” y “[…] velar por la legalidad del proyecto urbanístico en términos de licencia de construcción y de violación al espacio público […]”. 11.4.6.

Con fundamento en lo anterior, formuló la excepción de “[…] improcedencia de la acción por carencia de presupuestos sustanciales […]”. 11.5. El Municipio de Yopal[15], mediante apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la demanda con fundamento en lo siguiente: 11.5.1. La entidad territorial no ha realizado ninguna actividad que implique afectación a los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama en el presente medio de control. 11.5.2.

Adujo que no ha otorgado ningún tipo de permiso o licencia en razón a que “[…] el desarrollo de usos urbanos o loteos son actividades prohibidas por el actual Plan de Ordenamiento Territorial en el sector objeto de la demanda […]”; asimismo ha venido adelantando el proceso por infracción urbanística, con el objeto de dar cumplimiento al POT y de que cese toda actividad desarrollada por particulares en el área de reserva forestal. 11.5.3.

Evidenció que son los particulares quienes han realizado afectación al área de reserva forestal y deben dar solución a la problemática que, de manera irregular y sin autorización de la entidad territorial, han venido ocasionado. 11.5.4. Explicó que es imposible que la entidad territorial o las empresas prestadoras de servicios públicos asuman la responsabilidad en el caso sub iudice. 11.5.5.

Indicó que la responsabilidad recae sobre los particulares que deben interrumpir las actividades de construcción y restablecer los derechos e intereses colectivos reclamados en el presente medio de control. 11.6. La empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S.[16], mediante apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la demanda con fundamento en lo siguiente: 11.6.1.

Manifestó que las pretensiones no la vinculan por cuanto no están encaminadas a que se reconozca una obligación a su cargo, estas se dirigen específicamente contra Corporinoquia y el Municipio de Yopal. 11.6.2. Corolario de lo anterior, formuló las excepciones de “[…] Falta de legitimación en la causa […]”, “[…] Falta de objeto en la acción […]”, “[…] Inexistencia de vulneración del derecho colectivo […]”, “[…] Falta de legitimación por pasiva […]” y “[…] Excepción genérica […]”, como quiera que, a su juicio, no existen acciones u omisiones por parte de Orpe Sabana Constructora S.A.S. que hayan vulnerado o pretendan vulnerar los derechos colectivos señalados en la demanda. 11.7.

La Fundación La Nueva Granada de los Llanos[17], mediante apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: 11.7.1. Adujo que no ha realizado aprovechamiento forestal alguno toda vez que sus intervenciones urbanísticas han respetado las unidades forestales aisladas y pasturas nativas, que a la fecha de contestación de la demanda se mantienen en perfectas condiciones, lo anterior por cuanto fueron incluidas en el proyecto como parte integral.

En esa medida, las afectaciones ocasionadas a relictos de bosque no se ubican dentro del predio de la fundación. 11.7.2. Manifestó que si bien algunas de las parcelas ya fueron habitadas por familias y estas cuentan con un sistema de tratamiento primario para las aguas residuales consistente en trampas de grasa, filtros y pozo séptico, se encuentran a la espera de que la problemática del presente asunto sea resuelta de fondo para darle continuidad al proyecto y solucionar de manera definitiva el tratamiento de las aguas servidas.

Esta solución parcial prevé un impacto ambiental mínimo al subsuelo. 11.7.3. Refirió que la deforestación de las franjas de protección de fuentes superficiales naturales se ha realizado a una distancia aproximada de 2 a 3 km lineales lejos de su proyecto de urbanización, es decir, que no tienen vinculación directa o indirecta con ninguna actividad antrópica realizada en torno a esos cuerpo de agua, dada la lejanía que se encuentran respecto de los predios de la fundación. 11.7.4.

Mencionó que el suministro de agua a las unidades residenciales se realiza por medio de una red de distribución primaria denominado pozo profundo que capta el agua para uso en actividades domésticas y no para consumo directo o preparación de alimentos. 11.7.5. Resaltó que no realizó la perforación del pozo mencionado supra, toda vez que ya se encontraba en el lugar antes de iniciar el proyecto de urbanización como punto de abastecimiento para el sector. 11.7.6.

Indicó que el proyecto de urbanización que adelanta la Fundación La Nueva Granada de los Llanos cuenta con licencia urbanística en la modalidad de Sub – División Rural concedida por medio de Resolución núm. 102.54 – 1242 de 19 de septiembre de 2013, expedida por el Municipio de Yopal. 11.7.7. Finalmente expuso que el Municipio de Yopal expidió la Resolución núm. 05630 de 25 de mayo de 2016 por medio del cual se solicita a Corporinoquia adelantar “[…] el proceso de concertación en lo que tiene que ver con los asuntos ambientales de la Unidad de Planificación Rural (UPR) de San Rafael del Municipio de Yopal […]”, razón por la cual el proyecto de urbanización de la Fundación La Nueva Granada de los Llanos se encuentra suspendido en su cronograma de actividades. 11.8.

La constructora Inversiones Cruz Barrera S.A.S. se opuso a las pretensiones de la demanda con iguales argumentos que los expuestos por la Fundación La Nueva Granada de los Llanos. La audiencia de pacto de cumplimiento 12. Esta audiencia tuvo lugar el día 25 de enero de 2016[18], con la asistencia de la Defensoría del Pueblo Regional Casanare como parte demandante y su apoderado judicial, el delegado y el apoderado judicial del Municipio de Yopal, la delegada, el apoderado judicial y profesional de apoyo de Corporinoquia, el representante legal de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal EAAAY EICE S.A.S., los apoderados judiciales y representantes legales de las empresas H&S Bienes Raíces S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S., y el agente del Ministerio Público. 12.1.

El Magistrado sustanciador, una vez escuchadas las partes, precisó las obligaciones para estructurar un pacto en los siguientes términos: “[…] i) suspensión de toda nueva actividad de desarrollo de los dos proyectos a partir de la fecha, incluidas actividades de publicidad, promoción o enajenación de lotes o parcelas; ii) 15 días hábiles para que CORPORINOQUIA realice el diagnóstico de impacto y restauraciones pendientes tanto de la ronda protectora como de las demás afectaciones ambientales efectuadas por los proyectos urbanísticos para trazar los lineamientos a que haya lugar para las actividades de restauración ambiental a cargo de las empresas; iii) las empresas elaborarán el plan de trabajo de medidas de mitigación y restauración a partir del diagnóstico de Corporinoquia y lo someterán a su aprobación, a más tardar en la primera semana de abril, con copia al Tribunal, y ejecutarán los compromisos que adquieran frente al juez popular y la autoridad ambiental a partir del 15 de abril de 2016, con acompañamiento de las medidas de restauración que adopten durante dos (2) años y entrega de la zona restaurada en tres (3) años; iv) solución de salida en las 6 familias que ocupan terrenos del proyecto en un lapso de hasta un (1) año, a partir del pacto.

El juez de oficio agrega: a) suministro de agua potable de legítima procedencia a esas seis (6) familias por cuenta de cada empresa hasta cuando salgan de allá, y b) respecto de vertimientos de aguas residuales de esas viviendas, hacer instalar o instalar por cuenta de las empresas un sistema de pretratamiento cuando menos básico y confinado que entregue aguas aptas para riego, el cual se mantendrá hasta el desalojo definitivo de esas viviendas; v) los acuerdos comerciales a que se llegue por las empresas con sus clientes se cumplirán dentro de los dieciocho (18) meses siguientes al pacto; viii) (sic) obligación permanente para la alcaldía de hacer cesar intervención antrópica en la ronda protectora como bien de uso público y ejercer vigilancia de policía administrativa, incluyendo dar aviso a los prestadores de servicios públicos domiciliarios acerca del estado actual de cosas; ix) (sic) obligación conjunta de las dos empresas y de la alcaldía de hacer divulgación masiva en los medios de comunicación (radial e impresos de Yopal), en carteleras de Alcaldía y Corporinoquia de la suspensión inmediata de todo desarrollo del proyecto de urbanización, loteos o parcelaciones en ese predio, a partir de la fecha […]”. 12.2.

Se dispuso a título de medidas cautelares: “[…] 1. Ordenar la cesación inmediata de toda actividad de intervención antrópica en los dos proyectos de parcelación adelantados en la vereda Picón Arenal por las empresas H&C BIENES RAICES S.A.S. y URBANIZANDO FUTURO S.A.S. 2. Por Secretaría líbrese comunicación a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de energía, agua, aseo y gas haciendo saber que por orden judicial a partir del día de hoy cesa toda actividad de desarrollo de estos dos proyectos.

En consecuencia, se advierte a los respectivos representantes legales la situación irregular del proyecto para que se abstengan de tramitar o aprobar cualquier tipo de solicitud de servicios. 3. Se ordena a Yopal, bajo responsabilidad directa del alcalde y del jefe de la Oficina Asesora de Planeación, realizar vigilancia de policía administrativa urbanística permanente, a partir de la fecha, y dar aviso inmediato al Tribunal acerca de cualquier nueva intervención en estos proyectos, sin perjuicio del ejercicio de las acciones de su competencia propia, y 4.

CORPORINOQUIA debe realizar verificaciones periódicas sin previo aviso en los inmuebles donde se desarrollan los dos proyectos para verificar cualquier nueva intervención antrópica, cualquier novedad se pondrá en conocimiento inmediato del Tribunal, sin perjuicio de iniciar las actuaciones de su competencia […]”. 12.3. El 17 de enero de 2017[19] se continuó la audiencia de pacto de cumplimiento con la asistencia, además de los sujetos procesales que intervinieron en la pasada diligencia, de las empresas Orpe Sabana Constructora S.A.S., Inversiones Cruz Barrera, la Fundación Nueva Granada de los Llanos e Inversiones J&G Bienes Raíces la Española y la Procuraduría Agraria y Ambiental.

El Tribunal la declaró fallida debido a la ausencia de propuesta de pacto. La sentencia impugnada 13. El Tribunal Administrativo de Casanare, en primera instancia, en sentencia proferida el 7 de noviembre de 2017, decidió[20]: “[…] 1. Declarar probada la excepción de falta de legitimación material por pasiva propuesta por la EMPRESA DE ACUEDUCTO ALCANTARILLADO Y ASEO DE YOPAL E.S.P. (EAAAY) y, en consecuencia, desvincularla de este proceso. 2.

Declarar no probadas las excepciones instrumentales de falta de legitimación material por pasiva y las defensas de fondo propuestas por algunos demandados y vinculados, por lo expuesto en la motivación. 3. DECLARAR vulnerados los derechos colectivos consagrados en la Ley 472 de 1998 (art. 4º), relativos al ambiente sano, el desarrollo sostenible, la protección de los recursos naturales, el acceso efectivo a los servicios públicos domiciliarios y el desarrollo planificado y ordenado de la ciudad de Yopal en condiciones sanitarias, ambientales y de seguridad y salubridad dispuestas por el ordenamiento jurídico, por la actuación y la omisión de los empresarios privados (Zona 1): Inversora Cruz Barrera, representante Omar Cruz Barrera;

Asociación de Vivienda J&G Bienes Raíces, representante Zoraida Jaimez Ballesteros y H&S Bienes Raíces y H&S Bienes Raíces, representante Silvia Yaneth Cortés; (Zona 2): Urbanizando Futuro S.A.S. y Orpe Sabana Constructora S.A.S., representante legal común Indra Juliana Ortiz Rodríguez; (Zona 3): Jairo Pezca Asesorías ATS del Llano, representante Jairo Pezca y Urbanización Nueva Granada (representante Osmary Coronado Piña); por la de sus víctimas clientes respecto de las construcciones individuales; así como por la omisión o tardía e ineficaz intervención de CORPORINOQUIA y del MUNICIPIO DE YOPAL, con relación a los loteos, parcelaciones, urbanizaciones proyectadas, construcciones de viviendas, pozos sépticos, pozos profundos para extraer agua, afectación de ronda protectora de los caños Gaque y La Pradera y las demás alteraciones que se han hecho en el sector La Pradera, vereda Picón Arenal de jurisdicción de Yopal, en los términos y por los motivos que se precisaron en la parte considerativa, 3.

(sic) A título de medidas judiciales para la protección efectiva de dichos derechos e intereses colectivos, ORDENAR al municipio de Yopal, a CORPORINOQUIA, los EMPRESARIOS PRIVADOS indicados en el ordinal precedente y a los adquirentes, poseedores y ocupantes de los predios que conforman dichos proyectos, el CUMPLIMIENTO INMEDIATO y permanente de las medidas cautelares indicadas en la consideración cinco-siete-uno (5.7.1) de la motivación, con todos los subnumerales allí señalados.

Igualmente, ORDENAR a los mismos obligados señalados en el inciso que precede, el CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE FONDO, dentro de los plazos y condiciones que correrán a partir de ejecutoria de la sentencia, indicados en la consideración cinco-siete-dos (5.7.2) de la motivación, con todos los subnumerales de la misma y en el marco de las precisas y concretas advertencias y restricciones señaladas en el consideración cinco-siete-tres (5.7.3) de aquella. 4.

Denegar las demás pretensiones de la demanda popular de la referencia. 5. Constituir comité de verificación del cumplimiento de la sentencia así: alcalde de Yopal (indelegable), quien lo coordinará; representante legal de CORPORINOQUIA (o delegado de nivel directivo); actora popular institucional; personero municipal de Yopal (o personero delegado que asigne) y procurador judicial 23 para asuntos ambientales y agrarios.

Deberá instalarse dentro de los quince (15) días siguientes a notificación de fallo; realizar control permanente, reportar novedades relevantes cuando ocurran y rendir informes periódicos cada tres (3) meses, hasta agotarse efectos del fallo. El primero, antes de culminar el mes de noviembre de 2017 (instalación, metodología de trabajo, cumplimiento de medidas cautelares y distribución de actividades, si la adoptan). 6.

ORDENA R al municipio de YOPAL que haga publicar, dentro de los diez (10) siguientes a la notificación del fallo, su encabezado (identificación, asunto por resolver y hechos probados) y los primeros cinco (5) ordinales de la resolutiva, en cuando menos de tres (3) veces con intervalos semanales; el costo estará a cargo solidariamente de todos los empresarios indicados en el ordinal tercero (3º), a quienes podrá exigir el pertinente reembolso.

Adicionalmente, YOPAL y CORPORINOQUIA deberán dentro del plazo indicado en precedencia publicar en sus portales institucionales, por medios técnicos y con despliegue que facilite ubicar y consultar la sentencia, el texto completo de la misma; el archivo digital y su enlace de acceso se mantendrán hasta cuando el Tribunal declare agotados sus efectos. 6.

(sic) Sin costas en la instancia. 7. Reconocer personería jurídica a la abogada Mariluz Pulido Daza (T.P. 141.569), en calidad de apoderada sustituto (sic) del mandatario principal de Urbanizando Futuro S.A.S. y Orpe Sabana Constructora S.A.S., según poder visible al folio 1100. 8. En firme, líbrense las demás comunicaciones de rigor a los representantes legales de las entidades, dependencias y empresas estatales y privadas concernidas por las órdenes de fondo impartidas; igualmente, a la Defensoría del Pueblo que se ocupará de la inserción en el registro público previsto en el art. 80 de la Ley 472 de 1998.

Para ello, remítase copia auténtica y completa de la demanda y de este pronunciamiento, con constancia de ejecutoria. 9. Sin esperar ejecutoria, remítanse de inmediato las copias de sentencia y piezas procesales a (sic) FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, (sic) PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y (sic) MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO, de quienes se requieren resultados e informes periódicos, según se indicó en la consideración 6° de la motivación. 10.

La Secretaría agregará al cuaderno separado de medidas cautelares copia auténtica de la sentencia, de las constancias de notificación y del trámite subsiguiente hasta eventual remisión al Consejo de Estado. Tendrá en cuenta lo relativo a términos para solicitudes de revisión eventual, si no fuere apelada […]”. (Destacado y mayúsculas sostenidas del original). 13.1.

En el numeral 5.7.1 de la parte considerativa contenida en la sentencia proferida en primera instancia, se establecieron las medidas cautelares de ejecución inmediata en los siguientes términos: “[…] 5.7.1. Cautelares de ejecución inmediata. Exigibles desde cuando se adoptaron, más las que se adicionan ahora, a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, sin perjuicio de trámites de oposición o recursos, todo en efecto devolutivo.

Su finalidad radica en impedir la agravación de la problemática que ya existe, sin que en manera alguna pueda entenderse que con ellas se legitima lo que ya ocurrió o se impide que las autoridades cumplan sus deberes constitucionales y legales permanentes; simplemente, como se ha hecho en todas las sentencias populares estimatorias en que se han requerido, se han librado categóricos mandatos de ejecución inmediata que subsisten hasta cuando el superior las modifica o revoca, cumple sus cometidos y se agotan o los fallos cobran ejecutoria y su cabal cumplimiento las torna superfluas.

Así que nadie podrá encontrar en estas cautelas paz y salvo o salvaguarda retrospectiva de nada; ni excusa para eludir el respeto a derechos e intereses colectivos vulnerados; ni pretexto para omitir las funciones misionales de todas las autoridades concernidas. 5.7.1.1. Siguen vigentes todas las cautelares adoptadas en el curso del proceso; en esencia, obligación de los empresarios de proveer agua apta para uso y consumo humano a quienes habitan unidades de vivienda en sus respectivos proyectos, hasta cuando desalojen, abandonen o se retiren de esos predios y montar o hacer montar por su cuenta, sin perjuicio de eventuales acuerdos con sus clientes, sistemas primarios de mitigación de impacto ambiental de vertimientos de aguas residuales, validados por CORPORINOQUIA, en cada uno de dichos sitios habitados. 5.7.1.2.

YOPAL debe utilizar eficaces, inmediatos e integrales procedimientos administrativos urbanísticos preventivos y correctivos para hacer cesar realmente toda nueva construcción en situación de infracción al ordenamiento jurídico en dichos proyectos y utilizar, si es necesario, la Fuerza Pública y los recursos materiales estatales para reforzar la suspensión y cuando a ello tenga que acudirse, la pertinente demolición de las obras de quienes persistan en desconocer la prohibición legal y judicial.

Dentro de los tres (3) meses siguientes a notificación de fallo debe acreditar terminación de periodos probatorios de investigaciones y decisiones de fondo; de ser imposible por motivos insalvables, tendrá que probarlos caso por caso ante el juez popular en sede de control de cumplimiento. En firme cada administrativo, tendrá hasta tres (3) meses para ejecutarlo o hacerlo ejecutar. 5.7.1.3.

CORPORINOQUIA debe utilizar eficaces, inmediatos e integrales procedimientos administrativos ambientales, preventivos y correctivos para hacer cesar realmente toda nueva intervención antrópica en situación de infracción al ordenamiento jurídico en dichos proyectos y utilizar, si es necesario, la Fuerza Pública y los recursos materiales estatales para forzar la suspensión y cuando a ello tenga que acudirse, la pertinente demolición de las obras de quienes persistan en desconocer la prohibición legal y judicial.

Igualmente, hacer ejecutar las medidas de restauración de ronda protectora de los caños Gaque y La Pedrera afectados, así como las de restablecimiento o compensación de los bloques de galería y otras especies nativas perturbadas por los desarrollos ilegales en el sector La Padrera, vereda Picón Arenal, de los que se ocupa este juicio popular, de conformidad con lo establecido en la Ley 393 de 1997.

Dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de fallo debe acreditar que hizo cumplir las medidas de compensación o restauración del medio ambiente que ya tiene decretadas; y la terminación de periodos probatorios de investigaciones y decisiones de fondo. De ser posible por motivos insalvables, tendrá que probarlos caso por caso ante el juez en sede de control de cumplimiento.

En firme cada nuevo acto administrativo, tendrá hasta tres (3) meses para ejecutarlo o hacerlo ejecutar. 5.7.1.4. Queda categóricamente prohibido a los empresarios vinculados y a quienes a cualquier título hayan adquirido lotes, parcelas, predios u otras reparticiones y unidades habitadas que los ocupen o realicen cualquier nueva actividad de promoción, venta, transferencia de derechos reales o posesión por cualquier otro medio por acto entre vivos; desarrollo de obras de urbanismo, construcciones o cualquier otra intervención antrópica en dichos inmuebles, salvo las que correspondan a cumplir las medidas cautelares judiciales y las que dispongan las autoridades administrativas acorde con esta sentencia. Cualquier nueva infracción será objeto de incidente de desacato y traslado a Fiscalía General de la Nación, por probable fraude a resolución judicial y delitos contra la legislación ambiental y urbanística.

La vigilancia permanente del cumplimiento de esta orden corresponderá al alcalde de Yopal, al jefe de la Oficina Asesora de Planeación, al inspector de policía para asuntos urbanísticos con jurisdicción en La Pedrera o quien haga sus veces, al corregidor de Santafé de Morichal y al Personero de Yopal, si es del caso con la intervención de la Fuerza Pública.

Sus responsabilidades son concurrentes y el eventual incumplimiento de todos o alguno se evaluará individualmente. 5.7.1.5. En cada proyecto, el respectivo empresario, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del fallo, deberá fijar una valla publicitaria resistente a la intemperie de no menos de tres (3) metros cuadrados, en letras visibles a la distancia, en la que se indicará: en la que se indicará: i) identificación del Tribunal Administrativo de Casanare, número de expediente y la fecha de esta sentencia; ii) la calificación judicial de ilegal del desarrollo urbanístico y de las construcciones en este lugar; y iii) la prohibición judicial hasta nueva orden de toda nueva actividad constitutiva de obras, enajenaciones, loteo, parcelación, urbanización o construcción de viviendas en ese sitio.

Debe acreditarlo dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento de dicho plazo. […]”. (Negrillas y subrayas del texto original) 13.2. En el numeral 5.7.2 de la parte considerativa contenida en la sentencia proferida en primera instancia, se resolvieron las medidas de fondo y las soluciones estructurales definitivas de la siguiente manera: “[…] 5.7.2.

Medidas de fondo, soluciones estructurales definitivas. Exigibles a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, acorde con cada uno de los plazos que se indican enseguida. Son ellas: 5.7.2.1. Yopal: el alcalde tendrá hasta tres (3) meses para adoptar determinaciones de política pública municipal orientadas a definir eventual proyecto de modificación al POT 2013 vigente, adopción de planes parciales u otros instrumentos urbanísticos acordes con la ley, para normalizar si es técnicamente posible los desarrollos irregulares en el sector La Padrera, bajo las condiciones que se indican más adelante respecto del perímetro de los servicios públicos domiciliarios.

Si el alcalde opta por someter el asunto al Concejo Municipal, este dispondrá de hasta tres (3) meses siguientes a la radicación del proyecto para decidir de fondo, mediante expedición del respectivo acuerdo, o su archivo definitivo. Si es necesario por calendario de sesiones, para cumplir la orden el alcalde tendrá que convocar el periodo extraordinario que se requiera, con tema único lo relativo al fallo.

Todas las decisiones de una y otra autoridad tendrán que ser motivadas y darse a conocer a la comunidad y a este proceso, dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento de cada plazo. 5.7.2.2. CORPORINOQUIA, definida la opción que acoja el alcalde de Yopal, tendrá hasta un (1) mes, de los tres (3) fijados para el proceso decisorio colegiado, para cerrar o decidir de fondo la actuación de concertación ambiental a que haya lugar para eventual modificación del POT conforme a la ley.

Si por insalvables motivos técnicos no fuere posible o se requiere ampliar cronograma, tendrá que justificarlo ante el juez popular para proveer en sede de control de cumplimiento. 5.7.2.3. Los EMPRESARIOS a quienes se dirigen órdenes en esta sentencia, identificados en la parte resolutiva, tendrán que diseñar, costear, ejecutar o hacer ejecutar todos los trabajos que se requieran para proveer soluciones estructurales permanentes de servicios públicos domiciliarios en sus respectivos proyectos, si la decisión de la municipalidad fuere viabilizar legalmente el desarrollo urbanísticos en el sector de La Pedrera, vereda Picón Arenal; igualmente, tendrán que someterse a la integridad del ordenamiento legal que corresponda (entre otras, Ley 3ª de 1991, Ley 388 de 1997, Ley 9ª de 1989 y sus modificaciones) y a los requerimientos técnicos pertinentes, incluidos amueblamiento urbanístico, sistemas de tratamiento de aguas residuales y de disposición de residuos sólidos, acceso efectivo al agua conforme a los estándares técnicos nacionales vigentes, áreas de cesión y vías de acceso e internas de cada proyecto, entre otros aspectos propios de un centro poblado o asentamiento en área rural.

Queda advertido que ninguna de tales obras podrá sufragarse con recursos públicos; las fuentes de financiación tendrán que serlo las propias del negocio privado de los urbanizadores infractores que se han vinculado a este proceso, sin perjuicio de las alianzas estratégicas legales que puedan hacer con otros interesados. 5.7.2.3.1. Si Yopal opta por la normalización aludida en precedencia y se obtienen los avales de la autoridad ambiental, los empresarios tendrán hasta un (1) año siguiente a (sic) ejecutoria de los actos administrativos de autorización y, en todo caso, hasta no más de dos (2) años siguientes a (sic) ejecutoria del fallo, para entregar en funcionamiento toda la infraestructura urbanística y de servicios públicos domiciliarios a que haya lugar; solo entonces, podrán reactivar promoción, venta u otras formas de enajenación de los predios para fines de loteo, parcelación, urbanización o similares. 5.7.2.3.2.

Si Yopal opta por preservar el actual ordenamiento del POT (2013) o no produce decisión de fondo que permita viabilizar los desarrollos en las condiciones señaladas dentro de los plazos fijados en esta sentencia, los empresarios tendrán hasta un (1) año siguiente a la expiración de los términos que se fijan a las autoridades y, en todo caso, hasta no más de dos (2) años siguientes a (sic) ejecutoria del fallo, para negociar, acordar o actuar ante la jurisdicción competente, para resolver sus negocios jurídicos particulares, darlos por terminados, dejarlos sin efectos o restituir las cosas a su estado anterior, con todos y cada uno de los clientes afectados con la enajenación de lotes, parcelas, predios, construcciones y similares, en todos los proyectos ilegales que cada uno ha promovido, auspiciado, desarrollado o permitido, a que alude este fallo.

Las controversias económicas por restituciones recíprocas, perjuicios y cualquier otro tipo de resarcimiento tendrán que ventilarse en la jurisdicción competente; la civil ordinaria para los conflictos entre empresarios y sus clientes o terceros afectados. 5.7.2.4. Si los empresarios optan por constituir empresas legales de servicios públicos domiciliarios, tendrán que cometerse al ordenamiento pertinente (Leyes 142 y 143 de 1994 y sus modificaciones y complementarias) y podrán operarlos conforme al mismo; si una vez construida y puesta en funcionamiento la infraestructura de dichos servicios prefieren conectarse a las redes, plantas y emisarios finales de los estatales que existan o que se desarrollen en el futuro, se sujetarán a los respectivos contratos uniformes, a la regulación para grandes usuarios o a la que hayan dispuesto las autoridades competentes conforme a la ley.

Solo en esta segunda hipótesis podrán configurarse obligaciones para la EAAAY o del prestador estatal que haga sus veces en el aludido sector de La Pedrera, vereda Picón Arenal, municipio de Yopal, en virtud de contratos, convenios u otras formas de participación que convengan los entes públicos con los demás interesados, acorde con el ordenamiento jurídico relativo a servicios públicos domiciliarios. […]”.

((Negrillas y subrayas del texto original) 13.3. En el numeral 5.7.3 se realizó una advertencia y salvedad por pedagogía judicial. 13.4. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal Administrativo de Casanare consideró que el Plan de Ordenamiento Territorial vigente en el Municipio de Yopal, por un lado, no autorizó usos de suelo para loteo, parcelación, urbanización o construcción masiva de viviendas en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal y, por el otro, no previó dicha zona para expansión urbana, ni organización de unidades de planificación rural.

Quiere decir lo anterior, que el único uso autorizado para el sector mencionado supra es el agropecuario propio de la región. 13.5. Sin embargo, varios empresarios privados, desde el año 2013 aproximadamente, han promovido proyectos de vivienda “[…] sin obtener licencias municipales […]” acorde con el ordenamiento vigente y en condiciones precarias de saneamiento básico, sin servicios públicos domiciliarios, sin vías internas acordes al nivel freático y sin obras de cesión propias de un asentamiento masivo de viviendas. 13.6.

Todos los proyectos urbanísticos se han desarrollado con el actuar pasivo y permisivo de las autoridades municipales y ambientales. Pese a que el municipio de Yopal inició procesos administrativos sancionatorios, ninguno ha concluido ni se han adoptado medidas eficaces para disuadir, contener o corregir la problemática en el sector La Pedrera de la vereda Picón Arenal.

Asimismo, Corporinoquia adelantó procesos correctivos ambientales y sancionó a uno de los empresarios por tala de bosques, pero no se reportaron las medidas de compensación adoptadas en el trámite administrativo. 13.7. Indicó que la responsabilidad directa por la vulneración de los derechos e intereses colectivos es imputable a los empresarios privados, por los proyectos urbanísticos que cada uno promueve, desatendiendo el contenido del Plan de Ordenamiento Territorial, la legislación ambiental y la Constitución Ecológica y, en ese sentido, sus clientes son “[…] víctimas […]” e “[…] infractores directos […]” con relación a las unidades individuales de vivienda, pues han construido chozas, enramadas, casas, pozos sépticos, igualmente sin licencia, para garantizar la habitabilidad en el sector. 13.8.

Finalmente, consideró que a Corporinoquia y al Municipio de Yopal se les imputa pasividad por su falta de contundencia en la intervención administrativa, ineficacia de las medidas preventivas y correctivas, ausencia absoluta de resultados reales en la garantía de los derechos e intereses colectivos y negligencia de las autoridades urbanísticas.

Recurso de apelación 14. Las empresas Orpe Sabana Constructora S.A.S y Urbanizando Futuro S.A.S.[21] presentaron recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia proferida, en primera instancia, por las razones que se sintetizan de la siguiente manera: 14.1. Explicaron que si bien el Tribunal declaró que las constructoras eran responsables de la vulneración de los derechos e intereses colectivos consagrados en la Ley 472 relativos “[…] al ambiente sano, desarrollo sostenible, la protección de los recursos naturales, el acceso a los servicios públicos domiciliarios y el desarrollo planificado y ordenado de la ciudad de Yopal en condiciones sanitarias, ambientales y de seguridad y salubridad dispuestas por el ordenamiento jurídico […]”, lo cierto es que tal conclusión es errada en tanto el artículo 4.º ibídem define cuales son los derechos e intereses colectivos y no contempla particularmente los indicados por el Tribunal en su decisión. Lo anterior, en la medida que el legislador indicó que los derechos e intereses colectivos enunciados en el mencionado artículo estarían definidos y regulados por las normas y, en esa medida, los derechos indicados por el a quo no cuentan con dicha reglamentación. 14.2.

Afirmaron que más allá de las actividades de adecuación y nivelación del terreno, no han realizado ninguna de las construcciones identificadas en los predios, como pozos sépticos y profundos. Dichas obras, a su juicio, fueron realizadas por terceros adquirentes de los lotes y son estos quienes realizaron los vertimientos identificados en la actuación. 14.3.

Indicaron que no intervinieron la ronda del caño y de acuerdo con el último informe de Corporinoquia se tiene por establecido, a su juicio, que allí no existía ningún nacimiento o fuente de agua, cuestión que contraría el dictamen pericial en cuanto a la desaparición de un nacimiento acuífero en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal. 14.4.

Finalmente, sostuvieron que no es cierta la supuesta inaplicación del Plan de Ordenamiento Territorial vigente en el Municipio de Yopal, adoptado en diciembre de 2013, toda vez que la adecuación del terreno realizada por las constructoras fue anterior a la entrada en vigencia de esta normativa. Resaltaron que el anterior Plan de Ordenamiento Territorial había estado vigente entre el año 2000 - 2011 y, para la época en que las constructoras comenzaron a realizar actividades de urbanización en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal, no estaba vigente el POT actual y tampoco existía uno aplicable en el Municipio de Yopal, en la medida que el anterior había perdido vigencia en el año 2011.

Actuaciones en segunda instancia 15. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 11 de diciembre de 2018[22], admitió el recurso de apelación interpuesto por las constructoras Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S. contra la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Casanare. 16.

Por auto proferido el 28 de marzo de 2019[23], se ordenó correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión, asimismo, se surtió traslado al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que rindiera concepto. Alegatos de conclusión 17. La Sala observa que en esta instancia procesal, las constructoras Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S. y la apoderada judicial del Municipio de Yopal, allegaron alegatos de conclusión. 18.

Las constructoras Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S.[24] presentó alegatos de conclusión en segunda instancia en los siguientes términos: 18.1. Los derechos e intereses colectivos cuya trasgresión se endilga a las constructoras, no se encuentran previstos en el artículo 4.º de la Ley 472 y tampoco han sido objeto de definición y reglamentación en otras normas, es decir, que la vulneración referida por el a quo carece de fundamento en el ordenamiento jurídico vigente. 18.2.

De acuerdo al acervo probatorio que obra en el expediente, se demostró que Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S. no realizaron construcciones, pozos profundos ni sépticos en los predios identificados a lo largo de la actuación procesal y por el contrario dichas actividades fueron realizadas por terceros adquirentes de los lotes. 18.2.1.

Además, según Corporinoquia, en los asentamientos humanos de Villa San Miguel y Ciudadela Real de la Vereda Picón Arenal no existía ninguna fuente hídrica, circunstancia que desvirtúa lo indicado en el dictamen pericial que obra en el expediente; luego no puede inferir el Tribunal Administrativo de Casanare que las constructoras intervinieron la ronda del caño ubicado en el sector indicado supra. 18.3.

Indicaron que en cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas por el a quo: i) diseñaron el sistema de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de aguas residuales domésticas de acuerdo a los requerimientos de Corporinoquia, y posteriormente implementaron medidas de conducción de alcantarillado pluvial, y ii) suministraron agua potable a los habitantes de los asentamientos humanos de Villa San Miguel y Ciudadela Real de la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal. 18.4.

Argumentaron que mediante Decreto 239 de 23 noviembre de 2017[25], el Municipio de Yopal reconoció, legalizó y otorgó licencia urbanística respecto de los asentamientos humanos denominados “[…] Villa San Miguel, Palmar de la Pedrera y Ciudadela Real […]”, lo que permite inferir que las constructoras no vulneraron los derechos e intereses colectivos amparados en este medio de control y que si en algún momento los asentamientos referidos supra fueron ilegales, hoy se encuentran legalizados y reglamentados, de conformidad con el artículo 2.2.6.5.1 del Decreto 1077 de 26 mayo de 2015[26], lo cual permitió su integración a la infraestructura urbana y de servicios públicos del Municipio de Yopal. 18.4.1.

En virtud de lo anterior, precisaron que, de considerar en esta instancia judicial que en algún momento se vulneraron los derechos e interés colectivos pretendidos en este medio de control, hoy es un hecho superado teniendo en cuenta la expedición del Decreto mencionado supra. 18.5. Finalmente, explicaron que las labores de adecuación al terreno ubicado en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal fue anterior a la entrada en vigencia del actual Plan de Ordenamiento Territorial. 18.5.1.

Para el efecto, indicaron que el anterior Plan de Ordenamiento Territorial estuvo vigente entre los años 2000 y 2011 y tras un periodo de vacío normativo se adoptó el Acuerdo Municipal 024 de 29 de diciembre de 2013[27]. Dado que la sentencia del Tribunal Administrativo de Casanare se sustentó en la supuesta inaplicación, por parte de las constructoras, del actual POT resaltaron que para la época en que se desarrollaron las actividades de adecuación y comercialización de predios en el sector La Pedrera no existía la norma cuya desconocimiento o incumplimiento se endilga. 19.

El Municipio de Yopal[28] presentó alegatos de conclusión en los siguientes términos: 19.1. Indicó que no puede endilgársele responsabilidad por el fenómeno del urbanismo ilegal en la medida que no es promovida ni consentida por la entidad territorial, como sí lo son las constructoras particulares que han realizado proyectos de urbanización sin las licencias correspondientes, toda vez que el sector de La Pedrera es de suelo rural y se encuentra por fuera de la zona de expansión urbana. 19.2.

Reiteró que la orden proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare relacionada con la modificación al Plan de Ordenamiento Territorial es de difícil materialización en los tiempos establecidos en la medida que para ello se debe: i) agotar el procedimiento establecido en la ley, ii) gestionar los recursos, iii) gestionar el riesgo, y iv) ejecutar los proyectos.

Concepto del Ministerio Público 20. La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 21. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iii) Planteamiento del problema jurídico; iv) Análisis y solución del caso concreto y; v) conclusiones de la Sala.

Competencia de la sala 22. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472[29] de 5 de agosto de 1998, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[30], sobre la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el trámite de las acciones populares. 23.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir la sentencia correspondiente. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 24. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 25.

En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 26.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 27. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 28.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia proferida el 28 de marzo de 2014[31], explicó lo siguiente: “[…] Acorde con el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción popular radica en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.

Por su parte, el artículo 9 de la misma disposición prevé que tal instrumento procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares […] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.

En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica.

Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese causado.

Aunado a ello, el artículo 26 ibídem, señala que contra el auto que ordena dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas […]”. 29. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 30.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Planteamiento del problema jurídico 31. Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación presentado por las constructoras Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S., determinar si: i) los derechos amparados en la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare tienen el carácter de colectivos; y ii) las empresas privadas han vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados por la parte actora en el presente asunto por la construcción de proyectos de urbanización, pozos profundos y sépticos, e intervención de fuentes hídricas en la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal cuyo uso de suelo tiene la calificación de “Área para el desarrollo de actividades industriales y/o agroindustriales”.

En consecuencia, determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada. 32. Para efectos de abordar el estudio del caso, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía de los derechos colectivos al goce al ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; ii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el carácter enunciativo de los derechos e intereses colectivos; iv) deber de los particulares en la protección del medio ambiente y su responsabilidad en la vulneración de los derechos e intereses colectivos; v) análisis de la normativa contenida en los Planes de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal relacionada con el uso del suelo en la Vereda Picón Arenal; y vi) se procederá a resolver el problema jurídico.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía de los derechos colectivos al goce al ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales 33. En el orden internacional[32] existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas, procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 34.

Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[33]. 35. En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que: “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: 1.

El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”. 36. En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"[34], adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado en nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de 1996[35] y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 2001[36], estableció: “[…]

ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente […]” (Resalta la Sala). 37. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional[37] ha denominado la “Constitución Ecológica”, es decir, el conjunto de disposiciones contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a proteger el medio ambiente. 38.

Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 39.

Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio público y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 40.

En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional[38] ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 41.

Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 1999[39] precisó lo siguiente: “[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”. 42.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 1973[40] y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 1974[41], cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 43.

Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución. Marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 44.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”[42]. 45.

De igual forma, esta Sección mediante sentencia de 7 de abril de 2011[43], determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad[44]; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio[45]; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible[46]. 46.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que abarca el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos[47].

Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros[48]. 47.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 48.

En efecto, esta Sección[49] ha manifestado al respecto que: “[…] el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 49.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el carácter enunciativo de los derechos e intereses colectivos 50. Las acciones populares consagradas en el artículo 88 de la Constitución Política “[…] para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza […]” que defina la ley, se erigen en el principal instrumento para la tutela del interés público al tiempo que representan la respuesta del ordenamiento constitucional a los fenómenos culturales y científicos del mundo contemporáneo, toda vez que el desarrollo de las nuevas tecnologías, la industria y el comercio han superado la previsión de los efectos nocivos que se pueden ocasionar a grupos considerables de población. 51.

En consonancia con lo anterior, por derechos colectivos se entiende, por un lado, “[…] un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona pertene[n]ciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés […]”[50] y, por el otro, que son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. 52.

Si bien, el Constituyente se detuvo para categorizar como derechos colectivos los mencionados supra, la Corte Constitucional también ha dicho en varias oportunidades, que tal definición no es taxativa, pues a la vez se le defirió al legislador la posibilidad de señalar otros derechos e intereses colectivos cuya protección sea materia de las acciones populares, en el evento de que participen de similar naturaleza y siempre que no contraríen la finalidad pública o colectiva para la cual fueron concebidos. 53.

Es decir, tal reflexión al permitir una noción ampliada del concepto derecho, se podría convertir en una herramienta interpretativa para el hallazgo de otros derechos e intereses colectivos no enunciados en los artículos específicos de la Constitución Política y la ley. 54. Cabe recordar que lo colectivo describe bienes o situaciones jurídicas de naturaleza compartida.

Pero esta descripción a su vez implica establecer matices respecto de las distintas colectividades, que pueden ir desde los derechos de grupos claramente delimitados hasta los intereses difusos de titular indeterminado, y que podrían coincidir con el interés general, nacional, público, internacional, de la humanidad y de las generaciones futuras. 55.

En efecto, de manera enunciativa, el artículo 4.º de la Ley 472 relaciona los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos mediante las acciones populares, entre los que se encuentran los atinentes a la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el derecho a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos. A su vez, establece que: “[…] Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.

PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley […]”. (Resalta la Sala) 56. Al respecto, el Consejo de Estado ha mantenido una línea jurisprudencial consolidada y reiterada en relación con el alcance que le confiere el ordenamiento constitucional a las acciones populares, en cuanto instrumento principal de protección de los derechos o intereses colectivos y lo referente a los que deben considerarse como tales.

Al respecto, esta sección ha considerado[51]: “[…] Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere.

Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales. De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el reconocimiento –como tales- hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento interno colombiano. Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el sólo (sic) hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos.

Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales […]”.

(Resalta la Sala) 57. Quiere decir lo anterior que los derechos e intereses colectivos de similar naturaleza, a los enunciados en la Constitución Política y la Ley 472, deben, además de reunir las características propias del interés colectivo, estar reconocidos como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales. 58. Finalmente, cabe resaltar que esa similitud radica en una de tres posibles razones, que dan lugar a que se puedan clasificar los derechos e intereses colectivos de la siguiente manera: i) algunos están relacionados con objetos jurídicos que poseen la característica de ser ontológicamente colectivos, en la medida de que su disfrute “tiene” que efectuarse necesariamente de manera compartida ya que no son susceptibles de ser repartidos y por consiguiente no se puede acceder a ellos de manera excluyente; y iii) la naturaleza colectiva puede ser referida a una tipología de derechos que alude a necesidades masivas y compartidas en la población y cuya satisfacción necesariamente tiene que brindarse de manera colectiva a través de los órganos e instituciones del Estado.

Son en el fondo derechos que constituyen condiciones de posibilidad de otros, concretamente de los derechos sociales, económicos y culturales. Deber de los particulares en la protección del medio ambiente y su responsabilidad en la vulneración de los derechos e intereses colectivos 59. La Constitución Política, en sus artículos 4.º y 6. º, no solo establece la organización política básica del Estado y garantiza los derechos y las libertades públicas, sino que, además, constituye un marco general de conducta que vincula directamente a los particulares[52], sometiéndolos, en sus actuaciones, al acatamiento de la Constitución y las leyes. 60.

Por deberes constitucionales se entienden aquellas “[…] conductas o comportamientos de carácter público, exigibles por la ley a la persona o al ciudadano, que imponen prestaciones físicas o económicas y que afectan, en consecuencia, la esfera de su libertad personal. Las restricciones a la libertad general solo pueden estar motivadas por fundadas razones que determine el Legislador […]””[53].

Vistas así las cosas, los deberes consagrados en la Constitución Política constituyen una autorización al legislador para desarrollar y concretar la sanción por el incumplimiento de los parámetros básicos de conducta social fijados por el Constituyente. 61. Con relación a la obligación de protección y conservación del ambiente que se establece en el numeral 8.º del artículo 95 de la Constitución Política, es necesario resaltar que el mismo no recae exclusivamente sobre el Estado, sino que es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos, toda vez que lo que está en juego es la protección ambiental de las generaciones presentes y la supervivencia de las futuras. 62.

Igualmente, dicha carga gira, en gran medida, en torno al concepto de desarrollo sostenible, el cual pretende “[…] superar una perspectiva puramente conservacionista en la protección del medio ambiente, al intentar armonizar el derecho al desarrollo -indispensable para la satisfacción de las necesidades humanas- con las restricciones derivadas de la protección al medio ambiente […]”[54].

Sobre este tema en particular, en sentencia C- 431 de 2000, la Corte señaló que: “[…] el desarrollo social y la protección del medio ambiente imponen un tratamiento unívoco e indisoluble que progresivamente permita mejorar las condiciones de vida de las personas y el bienestar social, pero sin afectar ni disminuir irracionalmente la diversidad biológica de los ecosistemas pues éstos, además de servir de base a la actividad productiva, contribuyen en forma decidida a la conservación de la especie humana […]”[55]. 63.

Ahora bien, en desarrollo del citado deber de proteger y conservar el ambiente, el ordenamiento jurídico colombiano, pese a respetar la libertad de la actividad económica desarrollada por los particulares, impone una serie de limitaciones y condicionamientos a su ejercicio que tienden a hacer compatibles el desarrollo económico sostenido con la necesidad de preservar y mantener un ambiente sano. 64.

Lo anterior, se reitera, por cuanto existe para los particulares una especial responsabilidad en la preservación y protección del ambiente, cuando quiera que con el ejercicio de la libertad de empresa se atente contra su equilibrio; más aún, cuando de su posible lesión pueden derivarse amenazas a derechos fundamentales o colectivos. 65. En ese sentido, el interés privado que representa la actividad económica se ve subordinado al interés público o social que exige la preservación del ambiente, de tal suerte que el particular debe realizar sus respectivas actividades dentro de los precisos marcos que le señalan la Constitución, la ley ambiental, los reglamentos y las autorizaciones que debe obtener de la entidad responsable del manejo del recurso o de su conservación. Al respecto, en la sentencia T-254 de 1993[56] la Corte Constitucional expresó: “[…] El particular al realizar su actividad económica tiene que adecuar su conducta al marco normativo que la orienta, la controla y la verifica, con el fin de que no cause deterioro al ambiente, o lo reduzca a sus más mínimas consecuencias y dentro de los niveles permitidos por la autoridad ambiental.

Hay que concluir que la contaminación dentro de ciertos rangos es una realidad, pues resulta ingenuo condicionar las actividades humanas a un impacto ambiental cero - aun cuando las actuaciones de los sujetos públicos y privados involucrados en la preservación ambiental debe necesariamente atender a ello - pues en general, la acción del hombre en el campo de sus actividades industriales y comerciales, incorpora de alguna manera elementos extraños y nocivos al ambiente.

La autoridad ambiental, debe admitir el ejercicio de una actividad económica legítima cuando su ejercicio no comprometa los límites tolerables de la contaminación, pues si los excede, el bien común exigirá que restrinja o se prohíba al particular el ejercicio de su actividad. No se pueden señalar límites a las acciones y a las inversiones que requiera el control efectivo de la contaminación ambiental, pero debe saber quien asuma una actividad contaminante, que su primera responsabilidad, por encima de cualquier otra, es establecer los mecanismos más adecuados y eficaces para suprimir, o cuando menos reducir al mínimo tolerable, los efectos nocivos que se puedan deducir de tal actividad, aparte de que debe pagar, según las tasas de retribución ambiental que se establezcan, por lo menos parte del precio que cuesta contaminar […]”.

(Resalta la Sala). 66. Así las cosas, la Sala concluye, por una parte, que es una obligación para todos los particulares, en especial para los que realizan actividades que de una u otra forma puedan causar impactos ambientales, dar cumplimiento al deber de protección y conservación del ecosistema, tomando las medidas de precaución necesarias para evitar la ocurrencia de un perjuicio o no al ambiente o para disminuir o mitigar las consecuencias generadas. 67.

Y, por la otra, que al ser las normas ambientales de orden público, no podrán ser objeto de transacción o renuncia por parte de los funcionarios públicos y los particulares, y en tal medida la ley consagra una preeminencia o prevalencia del interés público sobre el particular, en desarrollo del artículo 1º de la Constitución Política que consagra la prevalencia del interés general sobre el particular como uno de los principios fundamentales del Estado colombiano; prescripción reiterada por el artículo 58 de la Carta.

En desarrollo de dicho postulado constitucional es que la ley contempla procesos administrativos y judiciales para garantizar la protección del medio ambiente por medio de multas, sanciones, órdenes de reubicación de una construcción que afecte bienes protegidos ambientalmente, etc. Y prevé, el carácter obligatorio de las medidas tomadas para evitar o mitigar los daños ambientales. 68.

Queda claro, pues, que estas acciones, aunque estén previstas para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar otros derechos de similar naturaleza, siempre que estos sean definidos por la ley conforme a la Constitución, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.

Análisis de la normativa contenida en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal relacionada con el uso del suelo de la Vereda Picón Arenal 69. Con fundamento en: i) los artículos 311 y 313 de la Constitución Política de 1991, mediante los cuales se facultó a los municipios para orientar el desarrollo de sus territorios y regular los usos del suelo, ii) el artículo 41 de la Ley 152 de 15 de julio de 1994[57] que prevé que además del Plan de Desarrollo, los municipios cuenten con un Plan de Ordenamiento Territorial, iii) el artículo 65 de la Ley 99 de 1993 que estableció que los Municipios debían dictar sus propias normas sobre Ordenamiento Territorial y reglamentar el uso del suelo, de conformidad con la Constitución y la Ley y, finalmente, iv) lo establecido en la Ley 388 de 18 de julio de 1997[58] respecto de la obligación de los municipios de expedir el Plan de Ordenamiento Territorial en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal vigente, el Municipio de Yopal expidió el Acuerdo núm. 024 de 2 diciembre de 2013 “POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE YOPAL” y los siguientes documentos: “[…] a) Documento Técnico de Soporte DTS (DTS1 Análisis Territorial y DTS2.

Formulación), b) Documento Resumen, c) Cartografía de Soporte, d) El Acta de concertación Ambiental emitida por Corporinoquia […]” y “[…] e) Los anexos […]”, que hacen parte integral del POT. 70. Para efectos metodológicos, la Sala estima conveniente traer a colación, por un lado, el artículo 136 del acuerdo núm. 012 de 21 de diciembre 2007[59], por remisión directa del acuerdo núm. 024, que estableció la división política administrativa rural del Municipio de Yopal, la cual está conformada por 10 corregimientos y 92 veredas, donde se encuentra la Vereda Picón Arenal adscrita al corregimiento el Morichal. 71.

Y, por el otro, el numeral 7.2., capítulo III del Documento Técnico de Soporte del Plan de Ordenamiento Territorial que estableció las normas para el suelo rural de desarrollo productivo sostenible, en el cual se mencionó los diferentes usos del suelo en el área rural del Municipio de Yopal con las actividades que se permiten, restringen o prohíben en el mismo, así: “[…] Cuadro 11.

Norma para el suelo rural de desarrollo productivo y sostenible del Municipio de Yopal |SUELO |CATEGORÍA | |Relativos al ambiente sano, el |Al goce de un ambiente sano, de | |desarrollo sostenible |conformidad con lo establecido | | |en la Constitución, la ley y las| | |disposiciones reglamentarias | |La protección de los recursos |A la existencia del equilibrio | |naturales |ecológico y el manejo y | | |aprovechamiento racional de los | | |recursos naturales para | | |garantizar su desarrollo | | |sostenible, su conservación, | | |restauración o sustitución | |El acceso efectivo a los |Al acceso a los servicios | |servicios públicos domiciliarios|públicos y a que su prestación | | |sea eficiente y oportuna | |El desarrollo planificado y |A la realización de las | |ordenado de la ciudad de Yopal |construcciones, edificaciones y | |en condiciones sanitarias, |desarrollos urbanos respetando | |ambientales y de seguridad y |las disposiciones jurídicas, de | |salubridad dispuestas por el |manera ordenada, y dando | |ordenamiento jurídico |prevalencia al beneficio de la | | |calidad de vida de los | | |habitantes | | |A la seguridad y salubridad | | |públicas | 82.

Visto lo anterior y en consonancia con la parte motiva de la sentencia, la Sala concluye que: i) el Tribunal Administrativo del Casanare denominó el amparo de los derechos e intereses colectivos de forma similar a los enunciados en el artículo 4.º de la Ley 472, los cuales se encuentran definidos y reglamentados por la legislación colombiana, ii) en una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico se infiere que los derechos amparados aluden a los derechos e intereses colectivos enlistados en la norma referida supra, en la medida que no desbordan la colectividad, la solidaridad y pertenecen a todos y cada uno de los individuos integrantes de una comunidad, y iii) cada uno de los derechos amparados describe bienes jurídicamente protegidos por el Estado y son de naturaleza compartida.

En consecuencia, los argumentos sobre este punto de apelación no tienen vocación de prosperidad. Responsabilidad de las empresas Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S. en la vulneración de los derechos e intereses colectivos en la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal 83. La Vereda Picón Arenal está contemplada en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal del año 2013 como un “[…] Área para el desarrollo de actividades industriales y/o agroindustriales […]” en el cual se prohíbe su uso para urbanización y loteo, y lo permite para actividades productivas de tipo agropecuario, pecuario y agroforestal, siempre y cuando sean amigables con el medio ambiente y se respeten las rondas hídricas y los relictos de bosque natural existente en el área.

Lo anterior, también se observa del concepto de uso del suelo de 15 de diciembre de 2015[60] expedido por el Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal. 84. Los habitantes del sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal, representados por sus líderes comunales, han presentado reiteradas solicitudes dirigidas a Corporinoquia[61], como autoridad ambiental competente, a la entidad territorial[62] y a la Procuraduría Regional de Casanare[63] requiriendo, por un lado, la intervención y suspensión de los proyectos urbanísticos ilegales desarrollados en el sector referido supra, toda vez que han afectado las fuentes hídricas aledañas denominadas “[…] El Gaque […]” y “[…] La Pedrera […]” y, por el otro, información sobre la cobertura del acueducto, en construcción, en el sector. 85.

En virtud del presente trámite constitucional, el Tribunal a quo decretó una prueba pericial para constatar el estado actual en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal. Para ello se designó al perito Omar Sierra Medina, perteneciente a la Sociedad de Ingenieros de Casanare, quien rindió informe final de ejecución de peritaje el 25 de julio de 2017[64], según el cual: “[…] 10.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES […] 2. Con relación a la intervención en la Zona 2, que corresponde a los proyectos de Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S. se tiene: - Predio del Proyecto de Orpe Sabana Constructora S.A.S., taló totalmente el área del bosque secundario y niveló el terreno que conformaba el caño existente en la parte central y sur del predio […] el área total de (sic) intervenida por este proyecto es de cinco (5) hectáreas. - Predio del proyecto Urbanizando Futuro SAS, intervino o taló el bosque de galería sobre Caño Gaque en un ancho promedio de 14 metros lineales en el área 1 y de 21 metros lineales en el área 2, para un total de bosque intervenido de 4.000 m2 (0,4 hectáreas). […] Como resultado de la intervención del Componente Biótico (Cobertura vegetal) en la Zona 2, se generó un impacto ambiental de carácter negativo valorado en (-60), lo que indica que la intervención sobre la cobertura vegetal fue severa; principalmente por la tala del bosque de galería y relleno de un tramo del caño existente en la parte central y sur del predio donde se localiza el proyecto de Orpe Sabana Constructora SAS, en una longitud de 260 metros lineales y por la tala y reducción del ancho del bosque de protección de la ronda hídrica del Caño Gaque, establecida en 30 metros incumpliendo normas como el (Decreto 2811 de 1974 y el Decreto 1449 de junio de 1977 entre otros), produciendo además la alteración del hábitat natural, con afectación a corredores biológicos, ahuyentamiento de la fauna y alteración de las condiciones del paisaje. […] - En cuanto al saneamiento básico no son las mejores toda vez que el recurso agua se obtiene o los usuarios utilizan agua extraída de un pozo profundo en un 41% de las viviendas, sin ningún tratamiento para su consumo diario y en algunos casos los complementan con la recolección de agua lluvia depositándola en canecas y tanques plásticos; el 59% restante de las viviendas (16) no tienen el recurso agua. - El manejo de las aguas sanitarias y/o residuales domesticas en un 30% de las viviendas utilizan el pozo séptico artesanal para la disposición final de las aguas negras, el 15% descargan las aguas negras a pozo séptico y las aguas grises provenientes de los baños y cocinas al suelo directamente; el 7% (2) viviendas tienen un sistema séptico (tanque plásticos); y el 48% restante no tiene ningún sistema implementado (no definido en campo).

Esta situación genera un impacto negativo sobre el recurso hídrico en la medida que pone en riesgo la calidad del recurso, impacto catalogado como severo y valorado en -58. […] En cuanto al manejo de los residuos sólidos se encontró gran variedad en su manejo y disposición final, el 7% utilizan la huerta casera para la disposición, una parte los queman y otra la seleccionan y la trasladan al área urbana de Yopal (Recolección), el 11% los queman, el 4% los y los entierran, un 4% queman los residuos sólidos o basuras; el 1% las entierran y el 67% restante no realiza ningún manejo de residuos sólidos. - El manejo de las aguas lluvias, es deficiente y no se evidencia un sistema hidráulico integrado para la recolección, encauzamiento y evacuación de las aguas lluvias de la zona del proyecto.

Existe una descarga no autorizada sobre Caño Gaque, que recoge una mínima parte de las aguas lluvias de la parte Norte del predio, pero la mayoría de las aguas discurren por gravedad sin ningún control aprovechando la topografía natural de los predios y estancándose en los pequeños terraplenes de las vías que se ubican transversal al flujo del agua, situación que se valoró como un impacto severo y calificado en (-70).

Lo anteriormente citado también afecta la capacidad de usar el recurso hídrico del Caño Gaque agua debajo de estos proyectos por la comunidad de la Vereda Picón-Arenal, con un efecto negativo valorado como severo y calificado en (-52). Con relación a esta área (Zona 2), La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, deberá entrar a evaluar la situación encontrada y ordenar las medidas necesarias a fin de mitigar, minimizar y/o compensar los daños presentados en este documento […]”.

(Negrillas del original y subrayas de la Sala). 86. Quiere decir lo anterior que las empresas Orpe Sabana Constructora S.A.S. y Urbanizando Futuro S.A.S han intervenido el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal ocasionado daños ambientales, a saber: i) a la cobertura vegetal por la tala del bosque de galería que protege de las ronda hídricas, ii) al hábitat natural por afectación de los corredores biológicos debido a la alteración de las condiciones del paisaje y el ahuyentamiento de la fauna, y iii) a las fuentes hídricas por alteración de los parámetros fisicoquímicos y/o bacteriológicos del agua, y variación en el drenaje o flujo de la misma. 87.

Además, la Sala observa que los daños ambientales referidos supra se generaron por el inadecuado saneamiento básico e indebido manejo de las aguas residuales, de los residuos sólidos y de las aguas pluviales, toda vez que la comunidad extrae agua de un pozo profundo sin ningún tratamiento para su consumo diario, utiliza un pozo séptico artesanal para la disposición final de las aguas servidas y quema o entierra los residuos sólidos. 88.

La responsabilidad endilgada en el mencionado dictamen pericial se puede corroborar, por una parte, con la medida preventiva impuesta a la empresa Urbanizando Futuro S.A.S. a través de auto núm. 200.57.14.0019 de 8 de enero 2014[65] expedido por Corporinoquia en el que se ordena la “[…] suspensión inmediata de toda obra o actividad que comprende la explotación y prospección de agua subterránea por medio de la perforación de un pozo profundo ubicado en el Lote No. 2 de la finca La Piedrera (sic), vereda El Picón, Municipio de Yopal, sin contar con los permisos ambientales correspondientes para el ejercicio de dicha actividad, incumpliendo presuntamente con lo establecido en el Decreto 1541 de 1978 […]”. 89.

Y, por el otro, con el contenido del concepto técnico núm. 500.10.114.0014 de 21 de enero de 2014[66], expedido por Corporinoquia en atención a la contravención ambiental realizada por la empresa Urbanizando Futuro S.A.S relacionada con la tala ilegal de bosque de la ronda protectora del caño El Gaque y la perforación de un pozo para la explotación de aguas subterráneas sin autorización de la autoridad ambiental. 90.

También con la inspección ocular realizada, al sector, por el Jefe de la Oficina de Planeación Municipal el 15 de diciembre de 2015[67] según el cual “[…] se realizó […] diligencia de inspección ocular al sitio y se impuso requerimiento […] a la empresa ORPES SABANA CONSTRUCTORA (Urbanizando Futuro S.A.S.) en este se puede evidenciar que se parcelaron o urbanizaron varias fincas, alrededor de unas 40 Hectáreas aproximadamente a lado y lado de la vía […]”, y con el estudio técnico realizado por la misma dependencia el 15 de febrero de 2016[68] a los predios de las empresas Urbanizando Futuro S.A.S y Orpe Sabana Constructora S.A.S en el que “[…] Se evidencia consolidación de viviendas, apertura de vías, amojonamiento demarcando lotes a vender.

Instalación de redes eléctricas, no cuenta con acueducto ni alcantarillado, los vertimientos se realizan a pozos sépticos […]”. 91. Asimismo con el diagnóstico de impactos y restauraciones núm. 500.25.8.16.0027 de 16 de marzo de 2016[69], núm. 500.25.8.16.0063 de 10 de mayo de 2016[70] y núm. 500.40.17.11412 de 11 de septiembre de 2017[71] realizado por Corporinoquia como resultado de las medidas ordenadas en la audiencia de pacto de cumplimiento. 92.

De igual manera con el informe rendido por el Municipio de Yopal el 15 de abril de 2016[72] y el 27 de julio de 2017[73] sobre el estado actual de las diligencias administrativas que se adelantan en contra de las empresas privadas que están urbanizando en la Vereda Picón Arenal, dentro de las cuales se destaca: i) resolución núm. 102.54.058 de 9 de marzo de 2016 por medio del cual se inicia investigación administrativa sancionatoria y se formulan cargos por infracción urbanística a la empresa Urbanizando Futuro S.A.S., por observarse, en otras, que no cuenta con licencia de construcción para ejecutar las obras de urbanización; ii) auto de 22 de marzo de 2016 por medio del cual se ordena la suspensión y sellamiento de obra por infracción urbanística a la empresa Urbanizando Futuro S.A.S.; iii) resolución núm. 102.54.105 de 13 de abril de 2016 por medio de la cual se inicia investigación administrativa sancionatoria y se formulan cargos por infracción urbanística a la empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S., por observarse, en otras, que no cuenta con licencia de construcción para ejecutar las obras de urbanización; iv) auto de 13 de abril de 2016 por medio del cual se ordena la suspensión y sellamiento de obra por infracción urbanística a la empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S.; y v) listado de personas que habitan en las urbanizaciones referidas supra. 93.

Adicionalmente con la inspección judicial realizada el 14 de junio de 2017[74] al sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal, a la que asistieron el Magistrado sustanciador, las partes procesales y el perito, y se dejó constancia de lo observado en cada uno de los predios. 94. Visto el acervo probatorio, la Sala observa, por un lado, que la empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S.: i) intervino un área de bosque de galería que existía en la parte central e inferior del proyecto, la cual se taló totalmente y se niveló el terreno que conformaba el caño, consolidando un total de cinco (5) hectáreas afectadas; ii) no intervino el bosque de galería del caño El Gaque, pero si se “[…] alteró el flujo o patrón de drenaje superficial con la canalización o nivelación de un tramo del cauce del caño NN, el cual se ubica en la parte baja o sur del predio, por la construcción de cunetas de manejo y descarga por las aguas lluvias a sitios distintos por la escorrentía natural, la construcción de terraplenes de vías transversales al flujo natural del agua de escorrentía obligando a cambiar su dinámica natural, con afectación de los cauces cercanos (Caño Gaque), llegando afectar la calidad y caudal de estos cuerpos hídricos […]”; y iii) para el tratamiento de las aguas residuales y/o el sistema de descarga, lo hace por medio de un pozo séptico artesanal, y para el suministro de agua, lo hace a través de un pozo profundo, de los cuales no se tiene certeza de quien los haya construido, no obstante las constructoras se han valido de ellos para mitigar su responsabilidad en materia de saneamiento básico, lo que a estas alturas del trámite judicial resulta inocuo determinar en la medida que a raíz de la ejecución de los proyectos de urbanización, por sí solo, se están trasgrediendo los derechos e intereses colectivos de la comunidad. 95.

Y, por el otro, que la empresa Urbanizando Futuro S.A.S. i) intervino el bosque de galería sobre el caño El Gaque, reduciendo la ronda protectora de esta fuente hídrica para desarrollar su proyecto urbanístico; y ii) el manejo de las aguas residuales y el suministro de agua lo hace de la misma manera que la empresa Orpe Sabana Constructora S.A.S., surtiendo la misma consecuencia jurídica explicada en el párrafo precedente. 96.

Sobre este punto de apelación, la Sala concluye que no tienen vocación de prosperidad los argumentos de los recurrentes cuando aducen que no intervinieron la ronda hídrica del caño, ni construyeron los pozos sépticos y profundos, en la medida que está demostrado que si intercedieron en la ronda del caño El Gaque, talando los bosques aledaños, lo cual afectó las fuentes hídricas y con su aquiescencia se valieron de los mencionados instrumentos para manejar las aguas residuales y surtir de agua a la comunidad. 97.

Por tanto no se advierte contradicción entre lo probado a través del dictamen pericial y lo enunciado por Corporinoquia. 98. Respecto al argumento del recurrente, en relación con la existencia de un vacío normativo en la época en que ocurrieron los hechos objeto de litigio que, a su juicio, comprueba que no se desconoció mandato legal alguno, la Sala considera que el marco normativo aplicable para el otorgamiento de los permisos y/o autorizaciones para construcción se define por la norma vigente a la época de la radicación de su solicitud y en esa medida, tal afirmación no es de recibo por cuanto las empresas privadas nunca solicitaron licencia de construcción ante el Municipio de Yopal, ni los permisos pertinentes ante la autoridad ambiental, luego solo tenían una mera expectativa de que sus proyectos pudieran ser legalizados con posterioridad. 99.

Adicionalmente, la expedición Decreto 239 de 23 de noviembre de 2017[75] “[…] Por medio del cual se reconoce y legalizan los asentamientos de origen informal denominados, Villa San Miguel, Palmar de La Pedrera y Ciudadela Real. Pertenecientes a la Vereda Picón – Del Municipio de Yopal […]”,acto administrativo que hizo las veces de licencia de urbanismo para las constructoras Urbanizando Futuro S.A.S. y Orpe Sabana Constructora S.A.S. propietarias de la urbanización Villa de San Miguel, ocurrió en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial del año 2013, es decir, solo hasta ese momento podría hablarse de una situación jurídica consolidada, no antes. 100.

Ahora bien, los recurrentes afirman en los alegatos de conclusión que a través del acto administrativo referido supra se legalizaron unos asentamientos humanos y en esa medida las acciones que en su momento trasgredieron derechos e intereses colectivos habrían fenecido. Al respecto, la Sala observa que dicho acto administrativo fue inaplicado por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 28 de octubre de 2018 por infracción directa de la Constitución Política. 101.

Adicionalmente, sobre el mismo recae una medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión provisional de sus efectos, decretada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Yopal, mediante auto del 2 de julio de 2019[76], en tanto encubre manifiesta ilegalidad y desconoce la orden judicial de adoptar determinaciones de política pública municipal orientadas a definir una eventual modificación al Plan de Ordenamiento Territorial del año 2013. 102.

En ese orden de ideas, se desestima este específico argumento planteado por las constructoras Urbanizando Futuro S.A.S. y Orpe Sabana Constructora S.A.S. por cuanto el Decreto 239 actualmente no está produciendo efectos jurídicos y ha perdido su ejecutoria de conformidad con el numeral 1.º del artículo 91 de la Ley 1437 de 2 de enero de 2011[77]. 103.

Por lo anterior, la Sala concluye que la responsabilidad de las constructoras quedó cabalmente demostrada por las pruebas legalmente aportadas por la parte actora y las decretadas de oficio durante la actuación procesal. Decreto de medidas cautelares en la sentencia proferida, en primera instancia 104. El Tribunal a quo, en la sentencia proferida, en primera instancia, decretó las siguientes medidas cautelares: i) “[…] Siguen vigentes todas las cautelares adoptadas en el curso del proceso; en esencia, obligación de los empresarios de proveer agua apta para uso y consumo humano a quienes habitan unidades de vivienda en sus respectivos proyectos, hasta cuando desalojen, abandonen o se retiren de esos predios y montar o hacer montar por su cuenta, sin perjuicio de eventuales acuerdos con sus clientes, sistemas primarios de mitigación de impacto ambiental de vertimientos de aguas residuales, validados por CORPORINOQUIA, en cada uno de dichos sitios habitados […]”[78]. ii) “[…] YOPAL debe utilizar eficaces, inmediatos e integrales procedimientos administrativos urbanísticos preventivos y correctivos para hacer cesar realmente toda nueva construcción en situación de infracción al ordenamiento jurídico en dichos proyectos y utilizar, si es necesario, la Fuerza Pública y los recursos materiales estatales para reforzar la suspensión y cuando a ello tenga que acudirse, la pertinente demolición de las obras de quienes persistan en desconocer la prohibición legal y judicial.

Dentro de los tres (3) meses siguientes a notificación de fallo debe acreditar terminación de periodos probatorios de investigaciones y decisiones de fondo; de ser imposible por motivos insalvables, tendrá que probarlos caso por caso ante el juez popular en sede de control de cumplimiento. En firme cada administrativo, tendrá hasta tres (3) meses para ejecutarlo o hacerlo ejecutar […]”[79]. iii) “[…] CORPORINOQUIA debe utilizar eficaces, inmediatos e integrales procedimientos administrativos ambientales, preventivos y correctivos para hacer cesar realmente toda nueva intervención antrópica en situación de infracción al ordenamiento jurídico en dichos proyectos y utilizar, si es necesario, la Fuerza Pública y los recursos materiales estatales para forzar la suspensión y cuando a ello tenga que acudirse, la pertinente demolición de las obras de quienes persistan en desconocer la prohibición legal y judicial.

Igualmente, hacer ejecutar las medidas de restauración de ronda protectora de los caños Gaque y La Pedrera afectados, así como las de restablecimiento o compensación de los bloques de galería y otras especies nativas perturbadas por los desarrollos ilegales en el sector La Pedrera, vereda Picón Arenal, de los que se ocupa este juicio popular, de conformidad con lo establecido en la Ley 393 de 1997.

Dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de fallo debe acreditar que hizo cumplir las medidas de compensación o restauración del medio ambiente que ya tiene decretadas; y la terminación de periodos probatorios de investigaciones y decisiones de fondo. De ser posible por motivos insalvables, tendrá que probarlos caso por caso ante el juez en sede de control de cumplimiento.

En firme cada nuevo acto administrativo, tendrá hasta tres (3) meses para ejecutarlo o hacerlo ejecutar […]”[80]. iv) “[…] Queda categóricamente prohibido a los empresarios vinculados y a quienes a cualquier título hayan adquirido lotes, parcelas, predios u otras reparticiones y unidades habitadas que los ocupen o realicen cualquier nueva actividad de promoción, venta, transferencia de derechos reales o posesión por cualquier otro medio por acto entre vivos; desarrollo de obras de urbanismo, construcciones o cualquier otra intervención antrópica en dichos inmuebles, salvo las que correspondan a cumplir las medidas cautelares judiciales y las que dispongan las autoridades administrativas acorde con esta sentencia. Cualquier nueva infracción será objeto de incidente de desacato y traslado a Fiscalía General de la Nación, por probable fraude a resolución judicial y delitos contra la legislación ambiental y urbanística.

La vigilancia permanente del cumplimiento de esta orden corresponderá al alcalde de Yopal, al jefe de la Oficina Asesora de Planeación, al inspector de policía para asuntos urbanísticos con jurisdicción en La Pedrera o quien haga sus veces, al corregidor de Santafé de Morichal y al Personero de Yopal, si es del caso con la intervención de la Fuerza Pública.

Sus responsabilidades son concurrentes y el eventual incumplimiento de todos o alguno se evaluará individualmente […]”[81]. v) “[…] En cada proyecto, el respectivo empresario, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del fallo, deberá fijar una valla publicitaria resistente a la intemperie de no menos de tres (3) metros cuadrados, en letras visibles a la distancia, en la que se indicará: en la que se indicará: i) identificación del Tribunal Administrativo de Casanare, número de expediente y la fecha de esta sentencia; ii) la calificación judicial de ilegal del desarrollo urbanístico y de las construcciones en este lugar; y iii) la prohibición judicial hasta nueva orden de toda nueva actividad constitutiva de obras, enajenaciones, loteo, parcelación, urbanización o construcción de viviendas en ese sitio.

Debe acreditarlo dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento de dicho plazo […]”[82]. 105. En efecto, el artículo 25 de la Ley 472, como fundamento para el decreto de estas medidas cautelares, prevé que antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.

Sin embargo, al interpretar sistemáticamente las normas que regulan las medidas cautelares en la Ley 472, la Sala concluye que las mismas deben adoptarse de forma previa a la sentencia. 106. En ese sentido, el artículo 26 ejusdem establece que las medidas cautelares deben ser decretadas mediante un auto, contra el cual proceden los recursos de reposición y apelación en efecto devolutivo.

En contraste, contra la sentencia solo procede el recurso de apelación, en los términos señalados en el Código General del Proceso. 107. Además, las medidas cautelares tienen un carácter provisional, toda vez que su objeto se dirige a evitar, de forma transitoria, la afectación de un derecho o interés colectivo mientras se profiere la sentencia. Precisamente, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 25 de mayo de 2018, definió las medidas cautelares como “[…] aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso […]”[83] (Resaltado fuera de texto original). 108.

Así las cosas, una vez se profiere la sentencia que accede a las pretensiones de la demanda, se adoptan órdenes de forma definitiva para proteger los derechos o intereses colectivos, cuya vulneración o amenaza se probó en el transcurso del proceso. En este orden de ideas, la medida cautelar adoptada deja de tener efectos. 109. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sección Primera del Conejo de Estado ha considerado que en las acciones populares no es procedente decretar medidas cautelares en la sentencia. 110.

En efecto, en la sentencia proferida el 22 de febrero de 2018, esta Corporación precisó que se vulnera el derecho al debido proceso y a la doble instancia de la parte demanda cuando, se forma simultánea, se profiere sentencia y se adoptan medidas cautelares, toda vez que el trámite del recurso de apelación contra el auto que decreta la medida cautelar difiere del previsto para la sentencia. En esta oportunidad, se precisó: “[…] La Sala considera que la situación planteada reviste de suma importancia, pues, se reitera, que en la sentencia proferida al interior de una acción popular, el Juez debe resolver la controversia y adoptar medidas definitivas que, en caso de ser apeladas, deben ser revisadas por el superior jerárquico, en aras de garantizar el derecho a la doble instancia, razón por la que carece de toda técnica jurídica la emisión de medidas cautelares en la misma, pues estas son de carácter provisional o transitorio. […] La Sala destaca que, si bien, el objeto de la acción popular es el amparo de los derechos colectivos, en cuyo trámite se debe observar la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el Juez también está obligado a velar por el respeto del debido proceso, garantías procesales y el equilibrio entre las partes, lo cual no se advirtió en el trámite de la presente acción popular […]”[84] (Resaltado fuera de texto original). 111.

La tesis supra, fue reiterada por la Sección Primera en la sentencia proferida el 9 de mayo de 2019. En esta ocasión, se consideró que si el juez profirió sentencia con órdenes definitivas carece de sentido decretar, de forma paralela, medidas cautelares: “[…] De manera que para la Sala no es admisible la postura del a quo, según la cual es necesario “señalar soluciones instrumentales de fácil aplicación para sortear rápidamente la discusión en segundo grado de las órdenes preventivas, sin tenerse que esperar a la suerte de las imposiciones de fondo o definitivas”, como si la protección del derecho dependiera de “la suerte de las imposiciones de fondo” y no del examen de legalidad que efectúa el superior funcional, en orden a establecer la correspondencia del fallo de primer grado con el ordenamiento jurídico, cuestión no menor, que atañe directamente con la preservación del Estado de Derecho, el respeto a las garantías judiciales y la protección del derecho al debido proceso.

Siendo ello así, al proferir sentencia estimatoria de las pretensiones, el juez de la acción popular en primer grado debe ceñirse a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 y limitarse a imponer «órdenes de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible» […]”[85] 112.

Comoquiera que las medidas cautelares contenidas en el numeral tercero de la sentencia proferida, en primera instancia, están relacionadas con la protección y el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, y de acuerdo con el estudio de los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación, respecto de su vulneración o amenaza, la Sala adoptará como medidas definitivas las decretadas por el Tribunal Administrativo de Casanare referidas supra (párrafo 13.1). 113.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala modificará el numeral tercero de la sentencia proferida, en primera instancia. 114. Además, exhortará al Tribunal Administrativo de Casanare para que, en adelante, tenga en cuenta las consideras expuestas de forma presente, en relación con la improcedencia de decretar medidas cautelares en la sentencia. Comité de verificación 115.

Finalmente, resulta pertinente anotar que el Tribunal de conocimiento en la parte resolutiva de la sentencia de 7 de noviembre de 2017, no se hizo parte dentro del mecanismo previsto en el artículo 34 de la Ley 472 que preceptúa: “[…] Artículo 34. - Sentencia. […] En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminará su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]” (Resalta la Sala). 116. De conformidad con la norma transcrita, se considera que el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia le permite al juez popular encaminar las órdenes judiciales a la efectiva protección de los derechos colectivos, razón por la cual la Sala procederá a ordenar su conformación integrando al Tribunal de primera instancia en el mismo, con el propósito de que realice seguimiento y adopte las medidas necesarias para el cabal cumplimiento de la sentencia. 117.

Por consiguiente, se impone modificar la sentencia apelada, en el sentido de ordenar la conformación del Comité de Verificación, que ordena el citado artículo 34, que debe ser precedido por el Tribunal Administrativo de Casanare y no por el Alcalde de Yopal como se indicó en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida, en primera instancia. Conclusiones de la Sala 118.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sala modificará el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 7 de noviembre de 2016, y se tendrán como medidas definitivas, las señaladas por el Tribunal Administrativo de Casanare en los párrafos 13.1, 13.2 y 13.3 de la parte motiva de dicha providencia, manteniendo la esencia de dichas órdenes, como se verá reflejado en la parte resolutiva de esta providencia. 119.

Además, exhortará al Tribunal Administrativo de Casanare para que, en adelante, tenga en cuenta las consideras expuestas, en relación con la improcedencia de decretar medidas cautelares en la sentencia. 120. De igual manera, modificará el numeral quinto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en primera instancia, el 7 de noviembre de 2017, en el sentido de indiciar que el comité de verificación debe ser precedido por el Tribunal a quo y no por el Alcalde Yopal como se indicó en la parte resolutiva de la sentencia. 121.

Asimismo se confirmará en lo demás la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en primera instancia, el 7 de noviembre de 2017. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: 3º ORDENAR: 3.1. Al Municipio de Yopal y a la Oficina Asesora de Planeación, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: 3.1.1.

Hacer cesar toda nueva construcción en situación de infracción al ordenamiento jurídico que se realice en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal y utilizar, si es necesario, la Fuerza Pública y los recursos materiales estatales para reforzar la suspensión y cuando a ello tenga que acudirse, la pertinente demolición de las obras de quienes persistan en desconocer la prohibición legal y judicial.

Para tal efecto remitir informes semestrales al Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia hasta tanto se reestablezcan los derechos colectivos aquí amparados. 3.1.2. Acreditar la terminación de los procedimientos administrativos sancionatorios que cursen en contra de los empresarios vinculados al presente trámite constitucional, dentro de los tres (3) meses siguientes a notificación del fallo.

En firme cada administrativo, tendrá hasta seis (6) meses para ejecutarlo o hacerlo ejecutar. 3.1.3. Adoptar determinaciones de política pública municipal orientadas a resolver la problemática de ilegalidad del sector objeto de amparo para lo cual podrá optar por alguno de los siguientes escenarios: i) modificar el Plan de Ordenamiento Territorial vigente, ii) adoptar planes parciales u otros instrumentos urbanísticos acordes con la ley, para normalizar si es técnicamente posible los desarrollos irregulares en el sector La Pedrera de la Vereda Picón Arenal del Municipio de Yopal, o iii) reubicar a la población que resida en dicho sector, debidamente cesada disponiendo de las medidas necesarias para garantizar que las viviendas construidas sean desalojadas y se imposibilite su nueva ocupación; lo anterior dentro de los tres (3) meses siguientes a notificación del fallo.

Parágrafo 1º: En el evento en que el alcalde opte por modificar el Plan de Ordenamiento Territorial vigente, se exhorta al Concejo Municipal para que resuelva este asunto en el término de hasta tres (3) meses siguientes a la radicación del proyecto para decidir de fondo, mediante expedición del respectivo acuerdo, o su archivo definitivo.

Si es necesario por calendario de sesiones, para cumplir la orden el alcalde tendrá que convocar el periodo extraordinario que se requiera, con tema único lo relativo al fallo. Parágrafo 2º: En el escenario de legalización de los asentamientos urbanos el Municipio como garante de la prestación de os servicios públicos de alcantarillado, aseo y acueducto deberá prever a través de cuál de los mecanismos previstos en la Ley 142 de 1994 garantizará dichos servicios. 3.2.

A las empresas Urbanizando Futuro S.A.S., H&S Bienes Raíces S.A.S., Jairo Pezca Cepeda, Fundación la Nueva Granada de los Llanos, Asociación de Vivienda J&G Bienes Raíces, Inversiones Cruz Barrera y Orpe Sabana Constructora S.A.S.: 3.2.1. De manera inmediata y mientras el Municipio de Yopal da cumplimiento de la obligación establecida en el numeral 3.1. deberán: i) proveer agua apta para uso y consumo humano a quienes habitan unidades de vivienda en sus respectivos proyectos, y ii) definir un sistema primario de mitigación de impacto ambiental de vertimientos de aguas residuales, validados por CORPORINOQUIA, en cada uno de dichos sitios habitados. 3.2.3.

En cada proyecto, el respectivo empresario, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del fallo, deberá fijar una valla publicitaria resistente a la intemperie de no menos de tres (3) metros cuadrados, en letras visibles a la distancia, en la que se indicará: i) identificación del Tribunal Administrativo de Casanare, número de expediente y la fecha de esta sentencia; ii) la calificación judicial de ilegal del desarrollo urbanístico y de las construcciones en este lugar; y iii) la prohibición judicial hasta nueva orden de toda nueva actividad constitutiva de obras, enajenaciones, loteo, parcelación, urbanización o construcción de viviendas en ese sitio.

Debe acreditarlo dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento de dicho plazo. 3.2.4. En el evento en que el Municipio de Yopal legalice los asentamientos urbanos, los empresarios tendrán hasta un (1) año siguiente a la ejecutoria de los actos administrativos de autorización y, en todo caso, hasta no más de dos (2) años siguientes a la ejecutoria del fallo, para obtener los respectivos avales de la autoridad ambiental y entregar en funcionamiento toda la infraestructura urbanística y de servicios públicos domiciliarios a que haya lugar; solo entonces, podrán reactivar promoción, venta u otras formas de enajenación de los predios para fines de loteo, parcelación, urbanización o similares. 3.2.5.

Si el Municipio de Yopal opta por preservar el actual Plan de Ordenamiento Territorial, los empresarios tendrán hasta un (1) año siguiente a la expiración de los términos que se fijan a las autoridades y, en todo caso, hasta no más de dos (2) años siguientes a la ejecutoria del fallo, para negociar, acordar o actuar ante la jurisdicción competente, para resolver sus negocios jurídicos particulares, darlos por terminados, dejarlos sin efectos o restituir las cosas a su estado anterior, con todos y cada uno de los clientes afectados con la enajenación de lotes, parcelas, predios, construcciones y similares, en todos los proyectos ilegales que cada uno ha promovido, auspiciado, desarrollado o permitido, a que alude este fallo.

Parágrafo 1º: Se prohíbe la venta, transferencia de derechos reales, desarrollo de obras de urbanismo, construcciones o cualquier otra intervención antrópica en dichos inmuebles, salvo las previstas en el numeral 3.2.1. Parágrafo 2º: El cumplimiento de los ordinales 3.2.4 y 3.2.5 dependerán de lo que sea resuelto por el Municipio de Yopal de conformidad con la instrucción judicial a que se refiere el numeral 3.1. 3.3.

A la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias: 3.3.1. Culminar en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación del presente fallo, los procedimientos administrativos sancionatorios en materia ambiental, tendientes a definir las medidas de restablecimiento y compensación, así como las sanciones que le sean atribuibles a los presuntos infractores por los impactos ambientales negativos causados al sector La Pedrera y por la alteración de la ronda protectora de los caños el Gaque y la Pedrera afectados.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral quinto de la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: 5º INTÉGRESE un Comité para la verificación del cumplimiento de la decisión, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Casanare, quien lo presidirá, el actor popular, Corporinoquia o su representante, el Municipio de Yopal o su representante, la empresa Urbanizando Futuro S.A.S. o su representante, H&S Bienes Raíces S.A.S o su representante, Jairo Pezca Cepeda, Fundación la Nueva Granada de los Llanos o su representante, Asociación de Vivienda J&G o su representante, Inversiones Cruz Barrera o su representante, Orpe Sabana Constructora S.A.S. o su representante y un agente del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido por el artículo 34 de la Ley 472, quienes deberán hacer seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2017, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: EXHORTAR al Tribunal Administrativo de Casanare para que, en adelante, tenga en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en relación con la improcedencia del decreto de medidas cautelares en la sentencia.

QUINTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN | |Presidente |Consejera de Estado | |Consejero de Estado | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [2] Cfr. folio 42 del cuaderno núm. 1 del expediente. [3] Cfr. folio 1 del cuaderno núm. 1. [4] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [5] Cfr. folio 66 del cuaderno núm. 1. [6] Cfr. folio 348 del cuaderno núm. 2. [7] Cfr. folio 380 del cuaderno núm. 2. [8] Cfr. folio 588 al 589 del cuaderno núm. 3. [9] Cfr. folio 1087 del cuaderno núm. 5. [10] Cfr. folio 1951 del cuaderno núm. 5 del expediente. [11] Cfr. folios 81 al 87 del cuaderno núm. 1. [12] Cfr. folios 111 al 114 del cuaderno núm. 1. [13] Cfr. folios 116 a 122 del cuaderno núm. 1. [14] Cfr. folio 132 al 134 del cuaderno núm. 1. [15] Cfr. folios 185 al 186 del cuaderno núm. 1. [16] Cfr. folios 359 al 365 del cuaderno núm. 2. [17] Cfr. folio 458 al 460 del cuaderno núm. 2. [18] Cfr. folios 213 al 215 del cuaderno núm. 1. [19] Cfr. folios 554 al 556 del cuaderno núm. 3. [20] Cfr. folios 1110 al 1134 del cuaderno núm. 5. [21] Cfr. folios 1161 al 1162 del cuaderno núm. 5. [22] Cfr. folio 1258 al 1259 del cuaderno núm. 5. [23] Cfr. folio 1273 del cuaderno núm. 5. [24] Cfr. folio 2086 del cuaderno núm. 5. [25] Por medio del cual se reconoce y legalizan los asentamientos de origen informal denominados, Villa San Miguel, Palmar de la Pedrera y Ciudadela Real pertenecientes a la vereda Picón Arenal. [26] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. [27] Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Yopal. [28] Cfr. folio 1291 del cuaderno núm. 5. [29] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [30] “Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”: [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [32] Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [33] Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. [34] El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con lo previsto en su artículo 21, numeral 3. [35] Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. [36] Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988. [37] Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero;

T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [38] Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Diana Fajardo Rivera. [39] M.P. Hernando Herrera Vergara. [40] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. [41] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. [42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.

No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31-000- 2004-00688-01(AP) [44] Inciso segundo artículo 58 C.P. [45] Art. 95 numeral 1 C.P. [46] Art. 3º ley 388 de 1997. [47] Art. 5. º Ley 388 de 1997. [48]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001-23- 31-000-2004-00243-01(AP). [49] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de diecinueve (19) de noviembre de dos mil nueve (2009), Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación Número: 17001-23-31-000-2004-01492-01(AP). [50] Corte Constitucional; sentencia C-215 de 14 de abril de 1999;

M.P. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano. [51] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de veinte (20) de enero de dos mil once (2011), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000- 23-25-000-2005-00357-01(AP). [52] Corte Constitucional; sentencia T-125 de 14 de marzo de 1994;

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [53] Corte Constitucional; sentencia T-125 de 14 de marzo de 1994; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [54] Corte Constitucional; sentencia C-058 de 1994 de 17 de febrero de 1994; M.P. Alejandro Martínez Caballero. [55] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [56] M.P. Antonio Barrera Carbonell [57] Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. [58] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. [59] Por el Cual se Revisa y Ajusta El Plan Básico de Ordenamiento Territorial de Yopal Acuerdo Municipal 027 de 2003 y de dictan otras disposiciones. [60] Cfr. folio 191 del cuaderno núm. 1. [61] Cfr. folio 8 al 12 del cuaderno núm. 1. [62] Cfr. folio 14 del cuaderno núm. 1. [63] Cfr. folios 15 al 19 del cuaderno núm. 1. [64] Cfr. folios 864 al 1032 del cuaderno núm. 4. [65] Cfr. folios 140 al 150 del cuaderno núm. 1. [66] Cfr. folios 21 al 30 del cuaderno núm. 1. [67] Cfr. folio 192 del cuaderno núm. 1. [68] Cfr. folios 227 al 232 del cuaderno núm. 1. [69] Cfr. folios 246 al 251 del cuaderno núm. 1. [70] Cfr. folios 319 al 324 del cuaderno núm. 2. [71] Cfr. folios 1080 al 1082 del cuaderno núm. 5. [72] Cfr. folios 262 al 310 del cuaderno núm. 2. [73] Cfr. folios 859A al 863 del cuaderno núm. 4. [74] Cfr. folios 694 al 703 del cuaderno núm. 3. [75] Proferido por el Municipio de Yopal. [76] Consultado en el estado de sistema oral núm. 023 del 3 de julio de 2019, disponible en la página de la Rama Judicial www.ramajudicial.gov.co, consultada el día 5 de noviembre de 2019 ttps://www.ramajudicial.gov.co/documents/2255473/26680016/Estado+23.pdf/ec8a 9d31-0f92-40ce-b64e-2cb40d0863d3 [77] “[…]

ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. [78] Cfr. folio 1131 del cuaderno núm. 5. [79] Cfr. folio 1131 del cuaderno núm. 5. [80] Ibidem. [81] Cfr. folio 1131 del cuaderno núm. 5. [82] Ibidem. [83] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 25 de mayo de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, núm. único de identificación: 25000-23-41-000- 2013-00443-01. [84] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 22 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número único de radicación 850012333000201400129- 03. [85] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 9 de mayo de 2019, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 850012333000201600197 01