IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO PARA EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE NORMAS DE NATURALEZA CONSTITUCIONAL La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se ordene al Congreso de la República expedir el Estatuto del Trabajo, o como lo manifestó en el escrito de impugnación, se le otorgue un término perentorio para que lo realice, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia.
De entrada, advierte la Sala que como lo señaló el juez de primera instancia, la acción de cumplimiento resulta improcedente para ordenar el acatamiento de normas constitucionales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [esta] acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”.
(…) Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia del 14 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de declarar la improcedencia de la acción para perseguir el cumplimiento de normas que hacen parte de la Constitución Política. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02642-01(ACU) Actor: VEEDURÍA NACIONAL DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN Demandado: CONGRESO DE LA REPÚBLICA Conoce la Sala de la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 14 de noviembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, mediante la cual declaró improcedente la presente acción. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda La VEEDURÍA NACIONAL DE TRANSPARENCIA Y ANTICORRUPCIÓN[1] en ejercicio del medio de control de cumplimiento reclama del CONGRESO DE LA REPÚBLICA el acatamiento del artículo 53 de la Constitución Política de Colombia. 1.2. Hechos La parte actora manifestó que en alianza de estudio entre ciudadanos, académicos y asociaciones gremiales de trabajo evidenciaron que transcurridos más de 28 años desde la “orden constitucional” que dispuso la Gaceta Constitucional 116 del 20 de julio de 1991 y la exposición de motivos del proyecto de ley 68 de 2010, el Congreso de la República no ha expedido el estatuto del trabajo, incumpliendo así el mandato dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política.
Adujo que el artículo 53 se diferencia del sentido general del resto disposiciones de la Constitución, en que mientras que el cuerpo global de estas últimas otorga libertades, facultades o expresa valores y objetivos que no permiten ser invocados vía acción de cumplimiento, el artículo 53 “… establece una orden clara y precisa en la que se le impone una conducta a un órgano estatal determinado”.
Señaló que no cuenta con otro medio de defensa judicial como la acción pública de inconstitucionalidad, porque para que esta proceda debe existir previamente una disposición normativa de carácter legal que pueda ser contrastada con el texto constitucional, o como la tutela, porque no se están vulnerando derechos fundamentales. Frente a la procedencia de la acción de cumplimiento para ordenar el acatamiento de normas de rango constitucional, expuso que el juez fallador debía tener en cuenta el salvamento de voto dictado en la sentencia C-157 de 1998 de la Corte Constitucional, en el que se especificó que al no permitirse invocar por esta vía alguna disposición de la norma suprema se desconocería la vocación normativa de la carta, pues si las personas tienen el derecho de exigir que se cumplan las leyes y actos administrativos, “… con mayor razón tienen derecho a que la Constitución se cumpla efectivamente (…)”. 1.3.
Pretensiones Con el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende: “Que se ordene manera (sic) imperativa e inobjetable a la Autoridad demandada el cumplimiento de Expedir el estatuto del trabajo que se establece en la Constitución Política de Colombia publicada en (sic) Gaceta Constitucional Nº 116 del 20 de julio de 1991, cuyo artículo 53 reza (…).”. 1.4.
Actuaciones procesales El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante auto del 16 de octubre de 2019[2], admitió la presente acción y ordenó notificar al Presidente del Senado de la República y al Procurador Judicial Delegado. 1.5. Contestación del Congreso de la República Adujo que conforme al artículo 150 de la Constitución es de su competencia adelantar los procesos legislativos, sin embargo, señaló que la acción de cumplimiento solo procede cuando una autoridad se abstiene de acatar lo dispuesto en una ley, un decreto o cualquier otro acto administrativo.
Refirió varias iniciativas legislativas que ha desarrollado en procura de cumplir con lo establecido en el artículo 53 de la Constitución, entre las que están los proyectos de ley 011 de 2002, 002 de 2007, 003 de 2009 y 068 de 2010. 1.6. Sentencia impugnada[3] El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad mediante sentencia del 14 de noviembre de 2019, declaró improcedente la acción en razón a que su finalidad es exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos.
Para arribar a esa conclusión reiteró el criterio de la Sección Quinta del Consejo de Estado fijado en las sentencias del 8 de octubre de 2014[4] y el 25 de abril de 2019[5], y la C-651 de 2003 de la Corte Constitucional, según las cuales la presente acción no procede para exigir el acatamiento de normas supremas, destacando que los preceptos que se estimen incumplidos “… deben ser lo suficientemente precisos, y no pueden generar ningún tipo de incertidumbre en cuanto a su objeto, vigencia y exigibilidad (…)”.
Para finalizar, aclaró que no puede aplicarse de forma directa el artículo 53 toda vez que el expedir un Estatuto Único implica adelantar un trámite legislativo, que involucra, entre otros aspectos, concertaciones políticas. 1.7. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó escrito de impugnación en el que solicitó que se revocara el fallo de primera instancia. A su juicio, el juez constitucional no hizo “… esfuerzo alguno por determinar el alcance o sentido o fuerza material de ley en lo llamado a cumplir, esto es, expedir el estatuto del trabajo (…)”.
Señaló que aunque el ejercicio legislativo implique concertar la voluntad política, ello no es óbice para que el juez disponga un límite temporal para el acatamiento del mandato contenido en la norma invocada. Adicionó que el Tribunal, en atención a la orden dispuesta en el artículo 53 constitucional, debió ordenar un término perentorio para que el Congreso expidiera el Estatuto del Trabajo.
Insistió en que se debe tener en cuenta el salvamento de voto invocado en el escrito de la demanda. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 2011[6], así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.”. 2.2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse vía acción de tutela. 2.3.
Norma que se pide ordenar cumplir Artículo 53 de la Constitución Política de Colombia: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” 2.4.
Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[7] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[8]. Sobre este tema, esta Sección[9] ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[10]” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[11] 2.4.1.
La parte actora dio cuenta que solicitó vía correo electrónico el 16 de septiembre del presente año, el acatamiento del artículo 53 de la Constitución Política ante el Congreso de la República[12]. No obra prueba en el expediente de la respuesta a la solicitud por parte del Congreso de la República, sin embargo, ello no fue debatido dentro del trámite de primera instancia. De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia. 2.5.
De la procedencia de la acción de cumplimiento La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se ordene al Congreso de la República expedir el Estatuto del Trabajo, o como lo manifestó en el escrito de impugnación, se le otorgue un término perentorio para que lo realice, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia.
De entrada, advierte la Sala que como lo señaló el juez de primera instancia, la acción de cumplimiento resulta improcedente para ordenar el acatamiento de normas constitucionales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C- 193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”[13].
Sobre la imposibilidad de perseguir el cumplimiento de disposiciones de la Constitución Política, esta Sección ha dicho: “Para decidir la impugnación, lo primero es recordar que esta Sección en innumerables oportunidades ha indicado que a través del ejercicio de la acción de cumplimiento no es posible reclamar el acatamiento de normas consagradas en la Constitución Política, toda vez que la acción consagrada en el artículo 87 ídem, desarrollada a través de la Ley 397 de 1997, se creó con el único fin de perseguir el “(…) efectivo cumplimiento de una ley o acto administrativo” y no de normas de superior jerarquía por expresa disposición del Constituyente”[14].
En cuanto al salvamento de voto que solicita ser tenido en cuenta, se aclara que estas decisiones implican una postura minoritaria de la Sala que conforma la decisión, por tal razón carecen del carácter vinculante propio de una sentencia que puso fin a la controversia que se haya suscitado. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia del 14 de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de declarar la improcedencia de la acción para perseguir el cumplimiento de normas que hacen parte de la Constitución Política.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada ----------------------- [1] Con número de registro 582, suscrita ante la Personería Delegada de Medellín, siendo su objeto social vigilar la conducta oficial de las entidades públicas del orden municipal, departamental y nacional en el marco normativo de las leyes 1474 de 2011. [2] Fl. 26. [3] Fls. 40 a 46. [4] Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro.
Número de radicación: 25000- 23-41-000-2014-01174-01. [5] Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Número de radicación: 05001-23-33-000-2019-00328-01. [6] “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. 4.
Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. [8] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. [9] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla. [10] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011- 00019. [11] Fls. 17 a 19. [12] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047- 01(ACU).
Magistrado Ponente: Darío Quiñones Pinilla. [13] Sentencia del 22 de noviembre de 2012, Exp. 2012-00364-01, C.P. Susana Buitrago Valencia – Ver sentencia del 31 de julio de 2014, Exp. 20104-00720- 01, C.P. Alberto Yepes Barreiro