GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Revoca sanción / IMPOSIBILIDAD DE LOS INCIDENTADOS DE CUMPLIR LAS ÓRDENES IMPARTIDAS EN EL FALLO - Al no ser actualmente los llamados a responder La Sala destaca que el incidente de desacato fue iniciado concretamente en contra de los señores [G.A.J.M.] (alcalde de Ibagué para el periodo 2016- 2019), [L.H.R.R.] (ex alcalde de la misma ciudad para el periodo 2012- 2015), [P.P.M.C.] (alcalde del municipio de Cajamarca para el periodo 2016- 2019) y el señor [L.E.G.V.] (ex alcalde de dicho municipio para el periodo 2012-2015).

(…) Como quiera que los ciudadanos [L.H.R.R.] y [L.E.G.V.] no fungen como alcaldes de los municipios de Ibagué y Cajamarca no es procedente sancionarlos por desacato, en atención a que materialmente no pueden darle cumplimiento a la sentencia objeto del incidente. En consecuencia, se revocará la providencia consultada en este punto, en el sentido de no imponer sanción por desacato en contra de ellos.

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Confirma sanción / AUSENCIA EN LA MATERIALIZACIÓN DE LAS ÓRDENES DADAS EN LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO / CONSECUCIÓN DE RECURSOS ADICIONALES ANTE EL GOBIERNO NACIONAL Y POR CONDUCTO DEL FONDO NACIONAL DE REGALÍAS PARA EL MANTENIMIENTO DE LAS RUTAS DE EVACUACIÓN DEL CERRO VOLCÁN MACHÍN - No está acreditada / EJECUCIÓN DE ACCIONES ENCAMINADAS A REVISAR LA VIABILIDAD DE LA COMPRA DE LOS 52 PREDIOS DE LAS PERSONAS QUE VIVEN EN LA LADERA DEL VOLCÁN - No configuración / AUSENCIA EN LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA, AL ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA Y EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE - Por parte de algunos incidentados Teniendo en cuenta que los ciudadanos [G.A.J.M.] y [P.P.M.C.], en su calidad de alcaldes de los municipios de Ibagué y Cajamarca, respectivamente, no han cumplido con la totalidad de las obligaciones asumidas en el pacto de cumplimiento y aprobadas por el Tribunal Administrativo del Tolima el 31 de mayo de 2012, se confirmará parcialmente y se modificará la sanción por desacato impuesta a los aludidos funcionarios.

(…) En relación con el ciudadano [G.A.J.M.], se encontró que incumplió las órdenes de emprender la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías para el mantenimiento de las rutas de evacuación del Cerro Volcán Machín y adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de la compra de los 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán. (…) En lo concerniente al ciudadano [P.P.M.C.] se observó el incumplimiento de la obligación asumida en conjunto con el municipio de Ibagué de adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de la compra de los 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán. GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Reducción de sanción / CUMPLIMIENTO PARCIAL DE LAS ÓRDENES DADAS EN EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA [A juicio de la Sala,] no todos los aspectos que el Tribunal advirtió como incumplidos en realidad lo fueron, en relación con el alcalde de Ibagué señor [G.A.J.M.] se encontró que sí dio cumplimiento a la obligación de mantener disponible de manera permanente un set de maquinaria pesada para la realización de trabajos de mantenimiento necesarios en los puntos críticos de las rutas de evacuación, y que el Comité Local de Emergencias del Municipio de Ibagué ejerció acciones para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen y normalicen las prestación del servicio de comunicación que pudiere afectarse.

(…) En cuanto al señor alcalde de Cajamarca, [P.P.M.C.], se advirtió que el Comité Local de Emergencias del municipio de Cajamarca ejerció acciones necesarias para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen y normalicen la prestación del servicio de comunicación que pudiere afectarse.

Igualmente, en el pacto de cumplimiento no se le impuso a este ente que debía informar las gestiones realizadas ante el MinTIC para superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura del servicio de telefonía móvil, esta obligación fue impuesta a cargo de la Dirección General del Riesgo. En atención a lo anterior, se reducirá la multa impuesta a los aludidos incidentados, pues la mayoría de los puntos que el Tribunal advirtió como incumplidos en realidad sí se habían cumplido y otros no fueron parte del pacto de cumplimiento al cual llegaron las partes en la presente acción popular, por lo que la multa para el caso del alcalde de Ibagué se reducirá de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a un (1) y, en el caso del Alcalde de Cajamarca se reducirá de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes a un (1) salario mínimo legal vigente.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 73001-23-33-000-2010-00379-01(AP)A Actor: ISAAC VARGAS MORALES (PERSONERO MUNICIPAL DE IBAGUÉ) Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ, TOLIMA, Y NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia del 28 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se sancionó a los señores Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez en su calidad de alcalde de Ibagué para el periodo 2016-2019, así como al señor Luis Hernando Rodríguez Ramírez, ex alcalde de la misma ciudad para el periodo 2012-2015, con multa de “tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

También se sancionó al señor Pedro Pablo Marín Cruz, alcalde del Municipio de Cajamarca para el periodo 2016-2019, con multa de 15 (quince) Salarios Mínimos Legales vigentes, y al señor Luis Evelio Gómez Velasco, ex alcalde de dicho municipio para el periodo 2012-2015, con multa de 3 (tres) salarios mínimos legales vigentes. Lo anterior por haber incurrido en desacato a las obligaciones impuestas en la providencia proferida el 31 de mayo de 2012 en la acción popular de la referencia. I.

ANTECEDENTES I.1. El personero municipal de Ibagué, ciudadano Isaac Vargas Morales, en ejercicio de la acción popular, demandó a la Nación - Ministerio de Transporte y al municipio de Ibagué con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, al acceso a una infraestructura de servicios públicos que garantice la salubridad pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, relacionados con el defectuoso estado de las vías de acceso y evacuación en el sector de la vereda Cataima, Cataimita y demás en la zona de influencia del Volcán Machín. Sostuvo que la adecuación del carreteable que de Ibagué conduce al Corregimiento de Tapias es tan apremiante que el propio Ministerio de Transporte, mediante Resolución 4911 de 19 de noviembre de 2008, tuvo que declarar la emergencia vial ordenando adoptar las medidas necesarias para conjurarlo.

Como pretensiones se invocaron las siguientes: “PRIMERO: Que se declare que la Nación – Ministerio de Transporte y El Municipio de Ibagué son responsables de la problemática de índole vial que padecen las familias de la comunidad residente en las veredas Cataima, Cataimita y demás a lo largo de los 65 kilómetros de vía entre Ibagué – Tapias – Toche, por la omisión en el arreglo de la vía, que permita sacar sus productos a la ciudad, utilizar el transporte en condiciones de seguridad, es decir, sin los riesgos por el mal estado de la vía, evacuar en forma rápida y lo más segura posible la zona ante una orden de autoridad competente, ante la posible o inminente erupción del volcán Cerro Machín y así salvaguardar su integridad personal, sus vidas e incluso sus bienes y por no actuar a prevención para salvaguardar tales derechos, vulnerándose en consecuencia los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsible técnicamente.

SEGUNDO: Que se declare y se ordene a los demandados, la necesidad de acoger lo estipulado en el numeral 4, las conclusiones y recomendaciones del informe de Ingeominas.

TERCERO: Que se ordene a la NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE y EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ, que con fundamento en el informe de Ingeominas a que me he referido y los demás estudios que se realicen, el arreglo general de la vía tantas veces referida y/o se construya una vía alterna total o sobre los dos sitios críticos de los kilómetros 15 y 18 indicados en los hechos o la construcción de un viaducto como una de las formas de mitigar la amenaza presente por la inestabilidad en el sector de la vereda El Salón, como lo sugiere el informe de Ingeominas”.

I.2. Mediante sentencia proferida el 31 de mayo de 2012, el Tribunal Administrativo del Tolima[1] halló acreditada la vulneración de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, dado que encontró probado el defectuoso estado de las vías de acceso y evacuación en la zona de influencia del Volcán Cerro Machín, en especial, el carreteable que de Ibagué conduce al Corregimiento de Tapias (fallas del kilómetro 15 – El Salón y 18 – Quebrada Puntezuelas).

En la sentencia en comento se aprobó el pacto de cumplimiento acordado por las partes[2] en las audiencias celebradas los días 13 de diciembre de 2011 y 10 de febrero de 2012. En el pacto se concertaron los siguientes compromisos: “1.- Las vías de evacuación y direcciones de evacuación. Se acuerda que los Municipios de Ibagué y Cajamarca, se encarguen de manera conjunta del mantenimiento y recuperación de las vías de evacuación contempladas en el Plan de Contingencia adoptado por cada uno de los entes territoriales por eventual erupción del cerro volcán Machín, disponiendo de su respectivo presupuesto.

EL MUNICIPIO DE IBAGUÉ se compromete a mantener disponible de manera permanente un set de maquinaria pesada necesaria para la realización de los trabajos de mantenimiento que sean necesarios en los puntos críticos de las rutas de evacuación, en especial el carreteable que de Ibagué conduce al Corregimiento de Tapias (fallas del kilómetro 15 - El Salón y 18 - Quebrada Puntezuelas), y hará entrega de un informe sobre las rutas de evacuación, con el fin de lograr el uso de la vía sin los contratiempos frecuentes por el mal estado de las mismas ante la eventualidad de un desastre en los términos señalados en el Plan de Contingencia. Como compromiso adicional, el MUNICIPIO DE IBAGUÉ a través de su alcalde, emprenderá la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías.

El DEPARTAMENTO DEL TOLIMA en su función de complementariedad de la acción municipal, se compromete a mantener disponible de manera permanente un set de maquinaria pesada necesaria para la realización de los trabajos de mantenimiento en los puntos críticos de las rutas de evacuación. EL MINISTERIO DE TRANSPORTE y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS monitoreará de forma permanente la vía Cajamarca - Toche y ejecutará el mantenimiento del carreteable de su competencia que permita su libre tránsito, y se compromete a prestar colaboración técnica en las rutas que no están a su cargo, a través de especialistas ingenieros de su planta de personal en ejercicio del deber institucional de colaboración. 2- Sitios o puntos de llegada.

Las entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres siendo en su orden, la Dirección General del Riesgo, el Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres — CREPAD- y el Comité Local de Emergencia - CLOPAD-, deberán adelantar las acciones de análisis de vulnerabilidad, entre ellos actualización del censo de la población ubicada en la zona de influencia directa del Volcán Machín, planteamiento (sic) de operaciones de emergencia, adecuación de elementos que se requieran para ser usados en los puntos de encuentro, entrenamiento y capacitación. La Dirección General del Riesgo se compromete a apoyar a las entidades antes mencionadas y en lo de su competencia para que efectivamente los puntos llamados de encuentro, puedan ser lo suficientemente seguros ante la eventualidad de una emergencia. 3.- Las telecomunicaciones La Dirección General del Riesgo adquiere el compromiso de realizar la entrega de torres de comunicaciones y alarmas al Comité Regional de Emergencias del Tolima "CREPAD", entidad que será la encargada de realizar los trabajos de mantenimiento de los equipos, responsabilidad apoyada por el Departamento del Tolima.

Asimismo la Dirección General del Riesgo se compromete a adelantar todas las gestiones necesarias ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, encaminadas a superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura del servicio de telefonía móvil, ampliando cobertura atendiendo los informes georeferenciados entregados por los CLOPAD de los Municipios de CAJAMARCA e IBAGUÉ. Conjuntamente las anteriores entidades ejercerán las acciones necesarias por conducto del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil, contar con un plan de emergencia para que en el evento del desastre regularicen y normalicen la prestación del servicio de comunicación que pudiere verse afectado con el desastre.

Los Municipios de CAJAMARCA e IBAGUÉ se comprometen a presentar proyectos de ampliación de cobertura de fluido eléctrico en la zona de influencia del volcán Machín ante los organismos del orden nacional (Ministerio de Minas y Energía), con el fin de obtener los recursos necesarios para la ejecución del mismo. La Dirección General del Riesgo también se compromete para que por conducto del Ministerio de las TICS, se elaboren programas de socialización sobre la responsabilidad en los medios de comunicación hablada y escrita respecto al comportamiento del volcán, buscando presentar a la comunidad información veraz y directamente relacionada con el plan de contingencia por eventual erupción del volcán Cerro Machín; para lo cual el Ministerio del ramo estará presto a iniciar las investigaciones pertinentes contra los medios que no atiendan este llamado previa queja presentada por las autoridades municipales o departamentales.

INEGOMINAS se compromete a mantener constantemente actualizada su página de información al público y las conexiones existentes con las redes sociales, así mismo a la creación de canales de comunicación directos entre los entes de monitoreo de la actividad del volcán y los medios de difusión oficiales de la información a la comunidad. 4-.

Predios circundantes al volcán, la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA, como autoridad ambiental, se compromete a culminar el proceso de adquisición de los 7 predios que se encuentran en la parte alta (el domo) del volcán Machín, y de ser necesario, adelantará las acciones administrativas y judiciales que sean del caso para obtener la expropiación de todos ellos.

El DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Y los MUNICIPIOS DE IBAGUÉ y CAJAMARCA se comprometen a adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de la compra de los 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán, a fin de que, a futuro, no se cuente con ningún morador en dicha zona. Estas acciones se adelantaran en coordinación con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER-.” I.3.

En audiencia especial del Comité de verificación al cumplimiento del fallo llevada a cabo el 2 de agosto de 2013, el magistrado sustanciador del proceso señaló lo siguiente: “El Despacho advierte que una vez escuchado las intervenciones, las entidades se encuentran en mora de cumplir, en consecuencia de acuerdo con la idea planteada por el señor Procurador Ambiental, es necesario articular la ejecución de las obligaciones impuestas, por lo tanto, se insta a las partes a personarse (sic) de las actividades establecidas en el pacto de cumplimiento suscrito, comprometiéndose a un cronograma claro para su ejecución, y de esta forma se solicita al Departamento del Tolima para que sea a través del CREPAR que se haga esta articulación”[3] En audiencia especial del Comité de verificación fechada el 22 de noviembre del año 2013, el Magistrado conductor de la misma exhortó al municipio de Ibagué a que realice las siguientes actuaciones: 1) tramitar la licencia ambiental relacionada con la adecuación de la vía de salida del Volcán Cerro Machín, esto es, la vía que conduce al Corregimiento de Tapias; 2) Contestar el requerimiento efectuado por el Ministerio del Interior en el sentido de certificar sobre la existencia de grupos étnicos en la zona objeto de la acción popular, y 3) Tramitar de forma seria y efectiva la consecución de los recursos que sean necesarios para el cumplimiento del fallo.[4] En auto de 17 de junio de 2014, el Tribunal solicitó al municipio de Ibagué que informara: 1) las gestiones surtidas ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones tendientes a superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura del servicio de telefonía y comunicaciones en los municipios de Ibagué y Cajamarca; 2) informar el trámite y estado actual de la licencia ambiental del carreteable Vía Los Mangos Tapias, indicando y allegando copia de los trámites surtidos ante el Ministerio del Interior concernientes a la presencia de asentamientos humanos en el sector donde se proyecta la carretera; 3) indicar los trámites y actuaciones surtidas ante el INVÍAS y el Fondo Nacional de Regalías para la consecución de recursos orientados al mantenimiento de las vías de evacuación del volcán; y 4) relatar lo concerniente al estado del proceso de georreferenciación de los predios cercanos al Volcán Machín y el estado de las negociaciones con sus propietarios.[5] Mediante auto de 5 de septiembre de 2014, el Tribunal requirió al municipio de Ibagué para que informara qué trámites administrativos ha adelantado para la ejecución del carreteable y si existe un cronograma de actividades verificable por ese tribunal.

Reiteró la información solicitada en el auto de 17 de junio de 2014.[6] El 28 de marzo de 2017 se llevó a cabo la audiencia de verificación de cumplimiento del fallo, en la cual se indicó que los municipios de Ibagué y Cajamarca no remitieron los informes solicitados por el Comité de Verificación ni demostraron su interés en comparecer a la audiencia. Igualmente se advirtió que se había solicitado al municipio de Ibagué informar las gestiones realizadas ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones para superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura del servicio de telefonía móvil en los municipios de Cajamarca e Ibagué.[7] I.4.

Como consecuencia de lo anterior, mediante auto de 30 de marzo de 2017, el Despacho del magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Tolima de oficio inició la apertura del incidente de desacato en contra de los señores Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, alcalde municipal de Ibagué, Luis Hernando Rodríguez Ramírez, ex alcalde de dicho municipio en el periodo 2012-2015, Pedro Pablo Marín Cruz, alcalde municipal de Cajamarca, y Luis Evelio Gómez Velasco ex alcalde de dicho municipio para el periodo 2012-2015, por el incumplimiento de la sentencia de 31 de mayo de 2012, que aprobó el precitado pacto de cumplimiento.

En el mismo auto de apertura del incidente de desacato se ordenó correr traslado a los incidentados para que, en el término de tres (3) días, presentaran las explicaciones pertinentes y, de considerarlo necesario, solicitaran las pruebas que estimaran conducentes. I.5. Respuestas a la apertura del incidente I.5.1. Alcalde actual del municipio de Ibagué (Guillermo Alfonso Jaramillo) En memorial presentado el 30 de marzo de 2017, la apoderada del municipio de Ibagué excusó al alcalde de Ibagué por su no asistencia al Comité de Verificación del día 28 de marzo del mismo año. En memorial allegado el 4 de abril de 2017, la apoderada del municipio de Ibagué interpuso recurso de reposición en contra del auto por medio del cual se abrió el incidente de desacato.

Explicó que se le presentaron una serie de inconvenientes que le impidieron asistir a la última audiencia de verificación al cumplimiento del fallo. Consideró que se le vulnera el derecho al incidentado dado que no se analizó la razón por la cual no pudo asistir a la audiencia y se decidió abrir el incidente.[8] Mediante Oficio del 28 de julio de 2017, el municipio de Ibagué a través de su apoderada judicial dio contestación al incidente de desacato, en el cual manifestó que se tuviera en cuenta los oficios allegados como cumplimiento del fallo, en los cuales se ponen de presente actividades tales como el mantenimiento de la vía Mangos – Tapias, la presencia de maquinaria en el sector[9], proyectos de electrificación rural en la zona objeto de la acción popular[10] y gestiones en materia de comunicaciones.[11] I.5.2.

Luis Hernando Rodríguez Ramírez (exalcalde de Ibagué periodo 2012- 2015) El día 3 de agosto de 2017[12], el señor Luis Hernando Rodríguez Ramírez recurrió el auto de apertura del incidente, aduciendo que la apertura del mismo se dio cuando ya no se desempeñaba como servidor público en el cargo de alcalde de Ibagué. Por lo tanto, no es el funcionario encargado de darle continuidad al cumplimiento del fallo.

Mediante auto de 5 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió el recurso de reposición, el cual resolvió desfavorablemente al considerar que no era el momento procesal pertinente para evaluar sus exculpaciones. I.5.3. Alcalde del municipio de Cajamarca (Pedro Pablo Marín Cruz) El día 8 de septiembre de 2017[13], el alcalde del municipio de Cajamarca presentó descargos en el incidente de desacato de la referencia, en los cuales manifestó que se posesionó cinco días hábiles antes de la celebración de la audiencia, es decir, el 17 de marzo de 2017, por lo cual no tenía conocimiento de su celebración. En el mismo escrito presentó un informe sobre las gestiones adelantadas con el fin de mitigar el impacto de una posible erupción del Volcán Machín, dentro de las cuales se observan contratos y convenios tendientes al mejoramiento y mantenimiento de los sectores de la vías de evacuación, específicamente de las que conducen a los municipios de Toche, Anaime y Vereda Potosí. Explicó que el municipio actualmente no cuenta con una maquinaria útil y repotenciada por lo que convocó a sesiones extraordinarias al Concejo Municipal y presentó un proyecto de acuerdo para un cupo de endeudamiento con el fin de destinar recursos para comprar un kit de maquinaria pesada y mantener en buenas condiciones las vías de evacuación en caso de una emergencia. Adujo que ha destinado aparatos de telecomunicaciones como radioteléfonos, celulares y alarmas, y también ha realizado mantenimiento exclusivo con el fin de prestar un servicio de información oportuna para la comunidad.

Expuso que respecto a la señalización de las vías de evacuación ha ordenado al Secretario de Planeación realizar un permanente seguimiento tendiente a que las mismas no se destruyan y pierdan su finalidad por estar expuestas a la intemperie. Relató que personalmente y con varios secretarios del despacho ha inspeccionado periódicamente las vías que componen los carreteables Cajamarca – Toche y Cajamarca- Potosí con el fin de conocer de primera mano su estado y tomar las acciones pertinentes.

También ha realizado varias reuniones escuchando sus inquietudes y procurando satisfacer las necesidades de la comunidad en relación con una posible erupción del Volcán. I.5.4. El exalcalde del municipio de Cajamarca (Luis Evelio Gómez Velasco) El día 21 de septiembre de 2017, el señor Luis Evelio Gómez Velasco mediante escrito manifestó que no procede el incidente de desacato en su contra, debido a que no desempeñaba funciones como alcalde de Cajamarca y, por lo tanto, no es la persona encargada de dar cumplimiento a la sentencia objeto del incidente.

También adujo que no procedería el trámite debido a que en su momento le dio cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Tolima. II. PROVIDENCIA CONSULTADA Por medio de auto calendado el 28 de mayo de 2018[14], el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió el incidente de desacato en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR que los señores GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ, Alcalde Municipal de Ibagué, LUIS HERNANDEZ RODRÍGUEZ, exalcalde de la misma ciudad en el periodo 2012-2015, PEDRO PABLO MARÍN CRUZ, actual alcalde de Cajamarca – Tolima, y LUIS EVELIO GÓMEZ VELASCO, exalcalde de dicho municipio en el periodo 2012-2015, han incurrido en desacato respecto a las obligaciones impuestas en la providencia proferida dentro del proceso de la referencia el día 31 de mayo de 2012.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, sancionar a los señores GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ, LUIS HERNANDO RODRÍGUEZ RAMÍREZ y LUIS EVELIO GÓMEZ VELASCO con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Igualmente, al señor PEDRO PABLO MARÍN CRUZ, con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos diarios vigentes, cuya suma deberán consignar en la cuenta número 220009009507 del Banco Popular a órdenes del Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos de la Defensoría del Pueblo, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

TERCERO: REQUIÉRASE a los actuales alcaldes de los municipios incidentados, para que, sin más dilaciones, procedan a cumplir con las demás obligaciones que le fueron impuestas dentro del presente proceso.

CUARTO: CONSÚLTESE esta providencia ante el H. CONSEJO DE ESTADO, como se indicó en la parte motiva de esta providencia.”[15] Como fundamentos de la decisión, el Tribunal Administrativo del Tolima sostuvo en cada uno de los puntos objeto del pacto de cumplimiento lo siguiente: II.1. Aspectos que fueron cumplidos por los incidentados: II.1.1.

Los municipios de Ibagué y Cajamarca se obligaron a mantener las vías de evacuación del Cerro Volcán Machín transitables En relación con este punto, el Tribunal consideró que los municipios de Ibagué y Cajamarca han cumplido con la obligación de mantener las vías de evacuación del Volcán Cerro Machín transitables. Así pudo constatarlo en la diligencia de inspección judicial realizada a ese sector en el mes de enero del año 2018.

En consecuencia, este punto no fue tenido en cuenta para imponer la sanción. II.1.2. Presentación de proyectos para la ampliación de la cobertura del fluido eléctrico por parte de los municipios de Ibagué y Cajamarca En cuanto a la obligación de presentar proyectos de ampliación de cobertura del fluido eléctrico en la zona de influencia del Volcán Machín ante los organismos del orden nacional (Ministerio de Minas y Energía), el Tribunal explicó que el municipio de Ibagué ha adelantado los trámites y ha elaborado proyectos para ampliar la cobertura de la red eléctrica a las veredas de Cajamarca.

El proyecto fue aprobado según informe técnico suscrito por la Secretaría de Desarrollo Rural y del Medio Ambiente de Ibagué, de fecha 29 de marzo de 2017, sin embargo, se encuentra en la espera de la asignación de recursos por parte del Ministerio de Minas y Energía. En relación con el municipio de Cajamarca, el Tribunal no hizo pronunciamiento.

II.1.3. Adelantar acciones de análisis de vulnerabilidad: actualización del censo de la población ubicada en la zona de influencia del volcán Machín, planteamiento de operaciones de emergencia, adecuación de elementos para los puntos de encuentro, capacitación, y entregar informes georeferenciados a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres En relación con los compromisos en comento, indicó que los Concejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres de Ibagué y Cajamarca han cumplido a cabalidad con tales obligaciones, dado que en el expediente obra el censo realizado y la georreferenciación de los predios ubicados en el área de influencia del volcán, lo que permitió a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres adelantar los trámites ante el MinTIC para realizar acciones encaminadas a superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura de la telefonía móvil.

En consecuencia, este aspecto tampoco fue tenido en cuenta como fundamento para imponer la sanción por desacato. II.2. Aspectos que no fueron cumplidos por los incidentados II.2.1. Suministro de maquinaria pesada por parte del municipio de Ibagué para el mantenimiento de las rutas de evacuación del cerro Volcán Machín, en especial el carreteable Mangos – Tapias Este compromiso, en los términos en que quedó pactado según la sentencia proferida el 31 de mayo de 2012, consiste puntualmente en mantener un set de maquinaria pesada.

Esta maquinaria, será utilizada para la realización de los trabajos de mantenimiento señalados en el punto II.1.1 de esta providencia, estos son las adecuaciones y recuperación de las vías de evacuación del cerro Volcán Machín. El Tribunal sostuvo que, según las pruebas obrantes en el expediente, el municipio de Ibagué ha adelantado los trámites administrativos en asocio con el Departamento de Tolima con el fin de dar cumplimiento a lo aprobado por esa Corporación en cuanto al suministro de maquinaria pesada para atender las contingencias que se llegaren a presentar en las vías de evacuación del sector “Volcán Machín”, en especial los tramos donde se presentan las fallas geológicas.

No obstante lo anterior, advirtió que en reunión realizada por el Personero de Ibagué para hacer seguimiento a las actividades realizadas por las diferentes entidades para hacer efectivo el pacto de cumplimiento, los habitantes de las regiones manifestaron que: “en los kit de maquinaria es otra inquietud porque no funciona bien, tanto el departamento como el municipio ambos tiene compromisos de tener esta maquinaria ubicada y en buen estado y se evidencia que tampoco se está cumpliendo a cabalidad con esto, además que se investigará y se harán exigencias respecto de la gasolina suministrada y facturada estando la maquinaria varada hace ya 3 meses”.

De otra parte, en la inspección judicial realizada el 26 de enero del año en curso, el Ingeniero César Picón, Secretario de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Municipio de Ibagué, respecto de la maquinaria indicó: “(…) tenemos un buldócer que presentó falla en este momento, los mecanismos (sic) deben estar desmontando algunas piezas, soldando y arreglando un problema (…)”.

Así las cosas, consideró que, si bien es cierto que el ente territorial ha aunado esfuerzos para obtener los recursos para el mantenimiento de las vías terciarias del municipio de Ibagué, es necesario mantener la vigilancia respecto del funcionamiento de la maquinaria para solucionar los problemas que se llegaren a presentar en su funcionamiento en el menor tiempo posible.

II.2.2. Construcción de la vía “Los Mangos - Tapias" por parte del municipio de Ibagué y adopción de un cronograma de actividades verificable respecto de la construcción del carreteable en esa vía Sobre el punto, el Tribunal manifestó que, a pesar de haberse otorgado la correspondiente licencia ambiental para la construcción de dicha vía, el Ingeniero César Picón, en su condición de Secretario de Desarrollo Rural y Ambiental de Ibagué, en la inspección judicial realizada el pasado 26 de enero de 2018, indicó que de los 21 kilómetros de la vía se han ejecutado aproximadamente 14.

Explicó que en dicha inspección judicial se constató el abandono en que se encuentra la vía, situación que quedó registrada en el acta vista a folio 239 del cuaderno del trámite incidental, donde se evidencia no sólo el desinterés del municipio por ejecutar el proyecto en la forma primigenia como fue concebida "Vía Mangos-Tapias", sino que incluso se plantea una alternativa diferente que no fue aprobada ni consultada con ese tribunal.

En este sentido, afirmó que la vía alterna que se proyectó, que sube hasta Tapias, ha sido prácticamente abandonada y según lo explicó el Secretario de Desarrollo del municipio, para poder tomar la otra ruta que existe, se debe pasar el puente del rio Bermellón y salir a la Panamericana, vía que es mucho más rápida. De otra parte, aseveró que no se arrimó el cronograma de actividades solicitado por ese despacho respecto de la construcción de la vía Magos — Tapias, ni se tiene conocimiento del estado o avance de la nueva vía proyectada o de la construcción del puente sobre el río Bermellón. II.2.3.

Los municipios de Cajamarca e Ibagué se obligaron a: (i) ejercer acciones por conducto del MinTIC para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil, contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen la prestación del servicio de comunicaciones y (ii) informar las gestiones realizadas ante el MinTIC para superar las deficiencias técnicas en la cobertura del servicio de telefonía móvil En relación con este compromiso, una vez valoradas las pruebas obrantes en el expediente, el Tribunal indicó que no desconoce las gestiones adelantadas por los alcaldes incidentados al enviar oficios a las empresas de telefonía celular y dotar de radios de comunicación portátil para las veredas del municipio de Ibagué. Sin embargo, expresó que esa obligación no puede quedar resumida en simples oficios enviados a las empresas de telefonía del país, pues los entes territoriales han contado con más de cinco años para adelantar trámites ante el MinTIC, y a la fecha no se cuenta con cobertura de telefonía celular en la zona, lo cual fue puesto de presente por los funcionarios que asistieron a la inspección judicial adelantada el 26 de enero de 2018.

Con fundamento en lo anterior, este aspecto fue tenido en cuenta por el a quo para imponer la sanción por desacato. II.2.4. Viabilidad de compra de 52 predios por parte de los municipios de Cajamarca e Ibagué En lo concerniente a la obligación de adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de compra de 52 predios de las personas que viven en la ladera del Volcán Machín con el fin de que a futuro no se cuente con ningún morador en dicho sector, explicó que no se aportó documento alguno del cual se pueda inferir el cumplimiento de esa obligación. En consecuencia, concluyó que no se ha adelantado gestión alguna y tuvo en cuenta este aspecto para imponer la sanción. II.3.

Conclusiones Como conclusiones, el Tribunal Administrativo del Tolima expuso las siguientes: II.3.1. En cuanto a la obligación de gestionar ante el MinTIC la ampliación de la cobertura de la telefonía móvil, los incidentados se limitaron a la dotación de radios de comunicación portátiles para las veredas del municipio de Ibagué y al envío de oficios a las empresas de telefonía celular.

Sin embargo, expuso que ellos han contado con más de cinco (5) años para adelantar trámites ante el MinTIC y, a la fecha no se cuenta con una cobertura completa de telefonía móvil en la zona. II.3.2. En relación con la construcción de la vía "Tapias- Mangos", explicó que a pesar de haberse otorgado la correspondiente licencia ambiental desde el año 2014, no se ha terminado su construcción. Tampoco se ha adoptado un cronograma de actividades verificable respecto a la construcción del carreteable denominado "proyecto de evacuación volcán Cerro Machín- vía los Mangos- tapias Corregimiento No. 5”.

II.3.3. Expuso que los alcaldes incidentados no han adelantado gestiones tendientes a la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías para la realización de los trabajos de mantenimiento que sean necesarios para los puntos críticos de las rutas de evacuación del volcán. II.3.4.

Indicó que los incidentados no han adelantado acciones encaminadas a revisar la viabilidad de compra de 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán Machín, a fin de que a futuro no se cuente con ningún morador en dicha zona. Así entonces, a juicio del Tribunal, los alcaldes incidentados no lograron satisfacer el objetivo principal de la acción popular, ya que han transcurrido más de cinco (5) años desde el momento en que quedaron en firme las obligaciones que fueron asumidas motu propio para la ejecución de las obras pertinentes, empero durante ese tiempo se limitaron a ejecutar acciones de poca monta.

En relación con los ex alcaldes de Cajamarca e Ibagué para el periodo 2012- 2015, señores Luis Evelio Gómez Velasco y Luis Hernando Rodríguez Ramírez, el a quo estimó que en el presente incidente se deben sancionar, porque en dichos servidores públicos recaía la mayor responsabilidad por el cumplimiento del fallo judicial. Respecto a los alcaldes actuales de dichas entidades territoriales, señores Pedro Pablo Marín Cruz y Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, tuvo en cuenta en su favor las iniciativas encaminadas a dar cumplimiento a las obligaciones contraídas en el pacto de cumplimiento en lo que respecta al mantenimiento de las vías de evacuación del Volcán Cerro Machín. Sin embargo, estimó que estos mandatarios no acreditaron durante el incidente de desacato que las administraciones anteriores hubieran omitido realizar las apropiaciones presupuestales correspondientes para dar cumplimiento a todas las obligaciones impuestas.

Por último, expuso que: “no puede la actual administración de la ciudad de Ibagué excusarse en la actuación negligente y en la desidia de su antecesor político, pues su responsabilidad, entre otras, como primera autoridad administrativa, reside precisamente en dar cumplimiento a los fallos impartidos por las autoridades judiciales.” III.

TRÁMITE EN CONSULTA III.1. El señor Luis Hernando Rodríguez Ramírez (ex alcalde de Ibagué), mediante escrito calendado el 15 de junio de 2018[16], solicitó revocar el auto proferido el 28 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima bajo las siguientes consideraciones: Sostuvo que es improcedente la apertura del incidente de desacato en su contra, en atención a que fue alcalde del municipio de Ibagué durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2012 y 31 de diciembre de 2015.

Si bien es cierto, la sentencia respecto de la cual se predica el desacato fue proferida dentro de ese periodo, también lo es que el incidente se abrió cuando él ya no se desempeñaba como servidor público y, por lo tanto, no es el funcionario llamado a dar cumplimiento al fallo. Indicó que el Consejo de Estado[17] ha sostenido que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma sino una manera para persuadir el cumplimiento de la sentencia. Manifestó que el desacato está concebido por el legislador como una medida coercitiva frente al incumplimiento de las órdenes judiciales proferidas en los procesos que se adelantan en acciones populares.

Así las cosas, como ya no es alcalde de Ibagué, cargo que desempeñó hasta el 31 de diciembre de 2015, no se le puede imponer medida alguna por desacato a la orden impartida en la sentencia. Es imposible materialmente que él le pueda dar cumplimiento a la sentencia en este momento. Citó la providencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado[18] en un caso similar, en la cual se indicó que no se configuraba el elemento subjetivo del desacato en atención a que a quien se le había impuesto la sanción por desacato en ese caso ya no fungía como alcalde del municipio obligado cumplir con el fallo.

Por último, citó otros pronunciamientos de la Sección Primera del Consejo de Estado en el mismo sentido. III.2. El señor Guillermo Alfonso Jaramillo, actual alcalde del municipio de Ibagué, por intermedio de apoderada judicial, manifestó que dicha entidad territorial ha dado cabal cumplimiento a las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo del Tolima, por lo que pidió revocar la sanción por desacato que le fue impuesta como alcalde del ente territorial.

Indicó que el Despacho que resolvió el incidente de desacato manifestó que no se remitieron los informes de cumplimiento del fallo, afirmación que a su juicio no es cierta, porque, si bien el municipio de Ibagué no asistió a la audiencia de verificación del cumplimiento del fallo, presentó excusa dentro del término legal, así mismo lo hizo la Jefe de la Oficina Jurídica del momento y su apoderada.

Otro asunto a su juicio es que el señor magistrado sustanciador no tuvo en cuenta dicha justificación. De todas formas, en el escrito de excusa presentaron informes de los avances del cumplimiento del fallo judicial. Ahora bien, señaló que en la parte considerativa de la providencia que impone la sanción por desacato se hace un recuento de las pruebas aportadas para darle cumplimiento al fallo judicial, en las cuales se puede concluir que a cada punto le ha dado cumplimiento.

Respecto a los kit de maquinaria para el mantenimiento de las rutas de evacuación, en especial el carreteable que conduce al corregimiento de Tapias, adujo que el tribunal consideró que se cumplió pero que en visita realizada se observa que la maquinaria no estaba en buen estado. Sobre el punto, consideró que esta apreciación no es congruente, dado que ningún personal técnico conceptuó que la maquinaria no estuviera en buen estado, fueron apreciaciones subjetivas realizadas por personas que no tienen conocimiento sobre maquinaria.

Igualmente, adujo que si se presentan fallas como es normal en este tipo de maquinaria, la Secretaría de Desarrollo Rural de inmediato entra a revisar el equipo. Al respecto anexó informe técnico sobre el estado de la maquinaria. En cuanto a la consecución de los recursos adicionales ante el Gobierno Nacional por conducto del Fondo Nacional de Regalías para la realización de los trabajos de mantenimiento que sean necesarios para los puntos críticos de las rutas, indicó que presentó prueba donde se realizaron todos los trámites administrativos y presupuestales para arreglar la vía, y en visita al lugar el mismo magistrado constató los arreglos de las vías, haciendo dicha manifestación a lo largo de la providencia que impuso la sanción, por lo cual no entiende que en una parte del fallo el Tribunal manifieste que observó que la vía se encuentra en abandono. En lo concerniente a la afirmación del Tribunal consistente en que el municipio no le consultó los arreglos que se debía hacer, no entiende la misma, como quiera que en la orden judicial en ningún momento se exigió que se debía consultar al tribunal qué clase de arreglos se debían hacer en la vía, “sentimos el desconocimientos de las acciones realizadas a través de la Secretaría de Desarrollo rural, lo cual contradice en el punto que si se ha dado cumplimiento al mantener las vías de evacuación transitables y en buen estado, que es lo evidenciado de la visita y de las actividades desplegadas por el Municipio de Ibagué.” También aseguró: “Es de anotar que la misma Sala no desconoce las gestiones realizadas por los municipios incidentados en materia de comunicaciones, teniendo en cuenta que se han realizado acciones para que se otorgue esta cobertura es que a la fecha no se ha dado respuesta clara por las entidades prestadoras de éste servicio, el Municipio de Ibagué tendrá que insistir al respecto.

Pero las gestiones administrativas se han realizado, tanto para las comunicaciones como para los servicios públicos.” Finalmente, expresó que, en cuanto a los predios que se solicita la viabilidad para la compra, “es de anotar que a la fecha no existen programas de vivienda para reubicación por parte del Municipio de Ibagué y del Ministerio de Vivienda, pero igualmente se informa que el al (sic) respecto con el fin de dar solución de vivienda el Municipio de Ibagué presentó ante el Concejo Municipal proyecto de acuerdo el cual fue aprobado mediante Acuerdo 10 de 2017 y su decreto reglamentario, con el fin de entrar a estudiar la posibilidad de obtención de subsidios para estas 52 el cual se ésta (sic) a la espera de su decreto reglamentario el cual se encuentra para la firma del señor Alcalde.” Adujo que, en este último punto, el municipio de Ibagué sí ha estudiado la viabilidad de obtener subsidios de viviendas para estas personas que colindan con el volcán Machín y ha realizado todos los trámites presupuestales y administrativos para el mantenimiento de las vías de evacuación y la vía en general.

III.3. Los ciudadanos Pedro Pablo Marín Cruz, actual Alcalde de Cajamarca, Tolima y Luis Evelio Gómez Velasco ex alcalde de dicho Municipio guardaron silencio durante el trámite del grado jurisdiccional de consulta. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA IV.1. Competencia De conformidad con el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 472 de 1998[19], esta Corporación es competente para conocer en grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo del Tolima a los señores Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez en su calidad de alcalde de Ibagué para el periodo 2016- 2019, Luis Hernando Rodríguez Ramírez, ex alcalde de la misma ciudad para el periodo 2012-2015, Pedro Pablo Marín Cruz, alcalde del municipio de Cajamarca para el periodo 2016-2019, y Luis Evelio Gómez Velasco, ex alcalde de dicho municipio para el periodo 2012-2015.

IV.2. El grado jurisdiccional de consulta de la sanción por incidente de desacato De manera previa a la decisión que haya de adoptarse, la Sala estima pertinente pronunciarse respecto de las siguientes cuestiones: (i) el incidente de desacato; (ii) el grado jurisdiccional de consulta de sanciones por desacato impuestas en acciones populares y, luego, resolver (iii) el caso concreto.

IV.2.1. Generalidades del incidente de desacato El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece que se configura el desacato por el incumplimiento de una orden judicial proferida por autoridad competente: “La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar”.

En reciente decisión proferida por esta Sección[20], se precisó que el incumplimiento a las órdenes expresadas solamente puede configurarse cuando se han “superado los términos concedidos para su ejecución”. En efecto, la sociedad tiene una expectativa social indefectible, consistente en que, una vez impartida la orden de protección de un derecho colectivo, su destinatario debe proceder a cumplirla en los términos en que ha sido expedida, o demostrar las razones por las cuáles no ha sido posible su cumplimiento.

Por esa razón, su desatención injustificada acarrea sanciones por desacato. En pronunciamiento de 12 de septiembre de 2019,[21] la Sala resolvió en grado jurisdiccional de consulta un incidente de desacato en el que se precisó que “por ser de naturaleza sancionatoria, requiere para su imposición demostrar no sólo el aspecto objetivo de la conducta que se reprocha como de incumplimiento a las órdenes proferidas en un fallo de acción popular, sino que se debe valorar el elemento subjetivo de dicha conducta, lo cual resulta ineludible para establecer la responsabilidad”.

En consecuencia, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona responsable dentro de la entidad; y el subjetivo que, dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente[22].

Para garantizar dichos elementos, la providencia que decide el incidente de desacato deba precisar con claridad: (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, cuál era su alcance, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.

Una vez determinado lo anterior, el juez procederá a imponer la sanción que corresponda al tenor del artículo 41 de la ley 472 de 1998, es decir, multa de hasta cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses. También, en relación con la naturaleza del incidente de desacato, los precedentes fijados por esta Sección han establecido lo siguiente: En decisión de 7 de diciembre de 2017, se aclaró que “al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta[23], para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento (elemento objetivo) y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial (elemento subjetivo).

Esto sin perjuicio de que, a su vez, pueda adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho colectivo amparado en el fallo[24]”[25]. (Énfasis de la Sala). En decisión de 14 de marzo de 2019, se fijó que “en el grado de consulta lo único que se persigue es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez”[26].(Énfasis de la Sala).

En decisión de 10 de mayo de 2007[27], reiterada por las decisiones de 24 de septiembre de 2015[28] y 16 de mayo de 2019[29], se precisó que “no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del [incumplimiento objetivo de la orden]”[30].

Adicionalmente, en la decisión de 2015 referida se dijo: “La Jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”[31].

En ese orden de ideas, pese a que el incidente de desacato puede concluir con la imposición de una sanción, su propósito final no es imponerla, sino que se cumpla la orden impartida por el juez popular. En otras palabras, la sanción es una de las formas de buscar el acatamiento de la orden proferida. De ahí que para evitarla e, incluso, para que ella no se haga efectiva, resulta indispensable que el responsable cumpla con las órdenes proferidas en el fallo popular, con el fin de garantizar los derechos colectivos amparados.

En un caso análogo por desacato, pero en una acción de tutela, cuya finalidad es la misma que en la acción popular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-421 de 2003, precisó: “La imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.”.

(Resalta la Sala). De conformidad con lo expuesto, lo que se regula en el tema bajo estudio consiste en que la renuencia injustificada en atender una orden impartida por un juez acarrea una sanción, que en sí misma no constituye la finalidad del trámite del desacato, sino una forma de persuadir al responsable de cumplir las órdenes para que las acate.

En consecuencia, solo el cumplimiento de la orden -ya sea durante el curso del incidente de desacato o aun cuando se haya impuesto la sanción- evita su materialización[32]. IV.2.2. El grado jurisdiccional de consulta en acciones populares Como ya se vio, el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe confirmarse o revocarse la sanción. La Corte Constitucional en la sentencia T-533 de 1992, sostuvo que la finalidad del grado jurisdiccional de consulta en las acciones constitucionales, consiste en proteger los derechos del incidentado, precisamente por la naturaleza sancionatoria que conlleva dicho trámite, por lo que se reivindica la protección de los derechos de quien es sancionado, con barreras muy precisas que evitan cualquier arbitrariedad: “[P]roteger los derechos del incidentado, toda vez que éste se encuentra en una situación de indefensión. Lo anterior, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden [dada en la sentencia].

En este contexto, se encuentra que la consulta al proceder sin necesidad de solicitud de las partes comprometidas en el trámite, debe ser considerada como un mecanismo automático que conduce al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a una de las partes dentro del mencionado procedimiento.

De tal manera que, su estudio debe limitarse a la primera providencia, por tanto, la consulta del incidente no puede extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia en la cual se dio la orden que se alega como incumplida”. Así las cosas, el grado de consulta persigue, además de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden del fallo popular, verificar si la sanción impuesta se efectuó por el juez del desacato con respeto del régimen de responsabilidad subjetiva, en el que se debió demostrar (no solo argumentar) el dolo o la culpa del incidentado, y verificado lo anterior, constatar que dicha sanción resulta proporcionada y adecuada, pues su finalidad es proteger el debido proceso del accionado que incumple, sin que ello obste para enfatizar que, en todo momento, está en la obligación de acatar la orden del juez popular.

Es por ello que a la Sala, como juez de la consulta, le compete revisar si la sanción decretada por el juez del desacato fue impuesta conforme a derecho, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si éste puede valorarse como renuente, negligente o caprichoso, respecto del acatamiento de la orden judicial. En ese orden de ideas, para el juez del grado jurisdiccional de consulta, al igual que para el del desacato, resulta indispensable analizar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo de la sanción impuesta por el a quo.

IV.3. Caso Concreto La Sala destaca que el incidente de desacato fue iniciado concretamente en contra de los señores Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez (alcalde de Ibagué para el periodo 2016-2019), Luis Hernando Rodríguez Ramírez (ex alcalde de la misma ciudad para el periodo 2012-2015), Pedro Pablo Marín Cruz (alcalde del municipio de Cajamarca para el periodo 2016-2019) y el señor Luis Evelio Gómez Velasco (ex alcalde de dicho municipio para el periodo 2012-2015)[33].

Ahora bien, para efectos de verificar si los incidentados incumplieron con las órdenes previstas en el pacto de cumplimiento aprobado mediante providencia de 31 de mayo de 2012, la Sala se permite hacer una síntesis de las órdenes que les correspondía cumplir a ellos. En el pacto de cumplimiento aludido, de manera particular, al municipio de Ibagué en cabeza de su alcalde se le impusieron las siguientes órdenes: 1.

Mantener disponible de manera permanente un set de maquinaria pesada para la realización de trabajos de mantenimiento necesarios en los puntos críticos de las rutas de evacuación, en especial el carreteable que de Ibagué conduce al Corregimiento de Tapias y hacer entrega de un informe sobre las rutas de evacuación. 2. Emprender la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías para cumplir lo anterior. 3.

El Tribunal Administrativo del Tolima también consideró, sin exponer razón alguna, que del pacto de cumplimiento se desprendía la obligación de construir la “vía Los Mangos – Tapias” por parte del municipio de Ibagué y que se debía adoptar un cronograma de actividades verificable respecto a la construcción. Por otro lado, en el pacto de cumplimiento también se impusieron de manera conjunta a los municipios de Ibagué y de Cajamarca las siguientes órdenes: 1.

Mantenimiento y recuperación de las vías de evacuación contempladas en el Plan de contingencia por una eventual erupción del Volcán Machín. 2. Los Comités Locales de Emergencias (en adelante CLOPAD) de los municipios de Ibagué y Cajamarca se comprometieron a ejercer acciones necesarias por conducto del MinTIC para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen la prestación del servicio de comunicación que pudiere afectarse. 3.

De manera concomitante con el punto anterior, el Tribunal Administrativo del Tolima consideró, sin exponer razón alguna, que del pacto de cumplimiento se desprendía que los municipios de Ibagué y Cajamarca debían informar las gestiones realizadas ante el MinTIC para superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura del servicio de telefonía móvil en los municipios de Cajamarca e Ibagué. 4.

A los CLOPAD se les impuso también la obligación de adelantar las acciones de análisis de vulnerabilidad como: i) actualización del censo de la población ubicada en la zona de influencia directa del volcán Machín, ii) el planteamiento de operaciones de emergencia, y iii) la adecuación de los elementos que se requiere para ser usados en los puntos de encuentro entrenamiento y capacitación. 4.

Los municipios de Ibagué y Cajamarca se comprometieron a presentar proyectos de ampliación de cobertura de fluido eléctrico en la zona de influencia del Volcán Machín ante los organismos del orden nacional. 5. Los municipios de Ibagué y Cajamarca se comprometieron a adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de la compra de los 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán. IV.3.1.

Cuestión previa La Sala observa que varios de los puntos contenidos en la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento no fueron objeto de sanción por desacato, en atención a que, a juicio del Tribunal, estos aspectos fueron cumplidos por los incidentados. Tales puntos son: I) El mantenimiento y recuperación de las vías de evacuación contempladas en el Plan de contingencia por una eventual erupción del Volcán Machín. En este punto, el a quo consideró que tanto el municipio de Ibagué como el municipio de Cajamarca han cumplido con la obligación de mantener las vías de evacuación transitables, lo cual también corroboró en la diligencia de inspección judicial realizada a este sector en el mes de enero de 2018;

II) Los municipios de Ibagué y Cajamarca se comprometieron a presentar proyectos de ampliación de cobertura de fluido eléctrico en la zona de influencia del volcán Machín ante el Ministerio de Minas y Energía. Sobre este aspecto, el Tribunal Administrativo del Tolima advirtió que el municipio de Ibagué ha adelantado los trámites y ha elaborado los proyectos para ampliar la cobertura de la red eléctrica y que a la fecha se encuentra a la espera de asignación de recursos por parte del Ministerio de Minas y Energía. En este aspecto, pese a que el Tribunal no hizo mención alguna respecto al municipio de Cajamarca, no fue un punto tenido en cuenta para imponer la sanción por desacato, dado que en la parte considerativa y en las conclusiones no expuso motivo alguno para sancionar a los incidentados por esta razón;

III) La obligación de los CLOPAD de adelantar las acciones de análisis de vulnerabilidad, las cuales incluyen: a) la actualización del censo de la población ubicada en la zona de influencia directa del volcán Machín, b) el planteamiento de operaciones de emergencia, y c) la adecuación de elementos que se requieran para para ser usados en los puntos de encuentro, entrenamiento y capacitación. Sobre este punto, el Tribunal Administrativo del Tolima también consideró satisfecha esta obligación y, por lo tanto, no constituyó fundamento para la imposición de la sanción por desacato.

Por otro lado, la Sala advierte que hubo un punto que fue objeto del pacto de cumplimiento aprobado el 31 de mayo de 2012, pero no fue estudiado por el a quo para determinar si había incumplimiento o no. Este punto es el concerniente a la obligación del municipio de Ibagué de entregar un informe sobre las rutas de evacuación del Cerro Volcán Machín. Esta obligación se impuso en la segunda parte del párrafo segundo del numeral primero del pacto de cumplimiento, después de indicarse la obligación del municipio de Ibagué de mantener un set de maquinaria para los trabajos de mantenimiento de las rutas de evacuación. Como quiera que este punto, al no ser examinado, no constituyó un argumento para la imposición de la sanción por desacato, tampoco puede ser objeto de estudio en grado jurisdiccional de consulta, dado que respecto del mismo los incidentados no ejercieron su derecho a la defensa en este trámite.

Así las cosas, estos cuatro puntos no serán analizados en el presente trámite del grado jurisdiccional de consulta. I. II. III. IV.3.2. Actuaciones de los ciudadanos Luis Hernández Rodríguez Ramírez y Luis Evelio Gómez Velasco (exalcaldes de Ibagué y de Cajamarca para el periodo 2012-2015) La Sala observa que los ciudadanos Luis Hernández Rodríguez Ramírez y Luis Evelio Gómez Velasco, exalcaldes de Ibagué y de Cajamarca para el periodo 2012-2015 no fungían como representantes de las mencionadas entidades territoriales para el momento de la apertura del incidente de desacato (30 de marzo de 2017) ni para el momento en que fue decidido el incidente (28 de mayo de 2018).

Luego, les resulta imposible materialmente cumplir con las órdenes impartidas en el pacto de cumplimiento aprobado mediante providencia de 31 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en atención a que lo que allí se dispuso, para efectos del presente trámite incidental lo deben cumplir los respectivos alcaldes de los Municipios de Ibagué y Cajamarca, pues son ellos quienes pueden adelantar los trámites administrativos y presupuestales requeridos para satisfacer las ordenes acordadas en el pacto de cumplimiento.

En consecuencia, nos encontramos ante una situación en la cual la sanción fue impuesta a una persona que en la actualidad no representa los intereses de las entidades accionadas. Al respecto ésta Sala ha sostenido que: “La Sala rectifica su posición de sancionar a las personas que al momento de iniciar y/o decidirse el incidente de desacato de una sentencia judicial ya no representan la persona jurídica destinataria de ésta, para considerar que éstos no son pasibles de la amonestación pecuniaria o de arresto, toda vez que no está a su alcance el cumplimiento de la orden judicial y, por ende, cualquier sanción que se les impusiera no tendría el efecto esperado que es lograr el amparo de los derechos vulnerados.

Claro está que ello no es óbice para compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación a fin de que establezca si hay lugar o no a una sanción disciplinaria; y así lo dispondrá la Sala en casos como el sub examine. En virtud de lo precedente, estima la Sala que el sujeto de una eventual sanción por desacato debe ser quien tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo, pues, es respecto de éste que tendría el efecto persuasivo la imposición de la sanción.”[34] (Se destaca).

En consecuencia, las sanciones impuestas a los señores Luis Hernando Rodríguez Ramírez y Luis Evelio Gómez Velasco han de ser revocadas, toda vez que aquellos no ostentan la representación de los municipios de Ibagué y Cajamarca, y, por ende, no pueden cumplir con lo ordenado en el pacto de cumplimiento. IV.3.3. Actuaciones de los ciudadanos Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez y Pedro Pablo Marín Cruz, (Alcaldes de Ibagué y de Cajamarca para el periodo 2016-2019) IV.3.3.1.

Compromisos a cargo del señor Guillermo Alfonso Jaramillo en calidad del alcalde Ibagué IV.3.3.1.1. Mantener disponible de manera permanente un set de maquinaria pesada para la realización de trabajos de mantenimiento necesarios en los puntos críticos de las rutas de evacuación contempladas en el Plan de Contingencia adoptado por cada uno de los entes territoriales por eventual erupción del cerro Volcán Machín, disponiendo de su respectivo presupuesto[35] En relación con este punto, se observa la existencia de los siguientes elementos de juicio: - Informe por parte de la Secretaría de Infraestructura y Hábitat del Departamento del Tolima en relación con la maquinaria y combustible que se entregó a la Secretaría de Desarrollo Rural del Municipio de Ibagué en calidad de préstamo, con el fin de dar cumplimiento a la acción popular.[36] - Convenio interadministrativo nro. 844 del 16 de septiembre de 2013 suscrito entre la Gobernación del Tolima y el municipio de Ibagué, cuyo objetivo es el mantenimiento y rehabilitación de la red vial terciaria del municipio de Ibagué, - Tolima entregando un kit de maquinaria conformado por un Buldócer D65EX-15EO, un cargador FIAT FR12 y UNA Volqueta Chevrolet de placas OTE -026.

El Municipio de Ibagué asintió en la asignación de recursos necesarios para garantizar la operación de la maquinaria, suministrando personal para la operación de dicho kit y el combustible será asumido por las dos entidades.[37] - Convenio nro. 1006 de 20 de noviembre de 2014 suscrito por el departamento del Tolima y el municipio de Ibagué, cuyo objeto es "aunar esfuerzos en el mantenimiento y rehabilitación de la red vial terciaria con el Municipio de Ibagué y especialmente en las Vías de evacuación del Volcán Cerro Machín, entregando el Departamento al ente territorial un kit de maquinaria para la ejecución de los proyectos "mantenimiento de la vial secundaria del Departamento del Tolima" y "mantenimiento de la red vial terciaria del Departamento del Tolima".[38] - Convenio interadministrativo nro. 1127 de fecha 15 de diciembre de 2014, suscrito por el departamento del Tolima y el municipio de Ibagué, cuyo objeto es "aunar esfuerzos con el Municipio de Ibagué, para la adquisición del combustible y el mantenimiento del Kit de maquinaria entregada por el Departamento a través del Comodato No, 1006 de 2014, en desarrollo del proyecto "manteamiento de la red vial terciaria del departamento del Tolima".[39] - Reunión realizada por el Personero de Ibagué [pic]para hacer seguimiento a las actividades realizadas por las diferentes entidades para hacer efectivo el pacto de cumplimiento, en la cual los habitantes del sector manifestaron lo siguiente: "En los kit de maquinaria es otra inquietud por que no funciona bien, tanto el departamento como el municipio porque ambos tiene compromisos de tener esta maquinaria ubicada y en buen estado y se videncia que tampoco se está cumpliendo a cabalidad con esto, además que se investigará y se harán exigencias respecto de la gasolina suministrada y facturada estando la maquinaria varada hace ya 3 meses.”[40] - Inspección judicial llevada a cabo el 26 de enero de 2018, en la cual el Ingeniero César Picón, Secretario de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Municipio de Ibagué indicó que: “(…) tenenos un buldócer que presentó falla y en este momento, los mecanismos deben estar desmontando algunas piezas, soldando y arreglando el problema.” Durante el trámite del incidente de desacato y el grado jurisdiccional de consulta, esta Sala encontró también lo siguiente: - Memorando 14264 de 29 de marzo de 2017, en el cual el Secretario de Desarrollo Rural y Medio Ambiente de la alcaldía de Ibagué informó: “nos permitimos comunicar que en el momento en el sector del salón permanece de manera constante un buldócer de propiedad de la Gobernación del Tolima y una retroexcavadora del Municipio de Ibagué, las cuales en cuanto a combustible y operarios están siendo suministrados por el Municipio de Ibagué a través de recursos de esta Secretaría. Sumado a lo anterior, debido a la ola invernal en la que nos encontramos se está gestionando un kit de maquinaria con el Grupo de Prevención y atención de Desastres GPAD para atender los averíos en la vía mangos – toche.” - Certificación expedida por el Secretario de Planeación e Infraestructura de Cajamarca, Tolima, el 8 de septiembre de 2017 en la cual indica lo siguiente: “Se realizó el mantenimiento con maquinaria del Municipio de la vía Cajamarca – Toche (21 kilómetros), igualmente a la vía Cajamarca – Anaime – Potosí (35 kilómetros).”[41] Sobre este tema, el apoderado del municipio de Ibagué manifestó que lo relatado por el Ingeniero César Picón en la inspección judicial y lo dicho en la reunión convocada por el Personero de Ibagué se tratan de apreciaciones subjetivas realizadas por personas que no tienen conocimiento sobre maquinaria.

Igualmente, indicó que si se presentan fallas como es lo normal en este tipo de maquinaria la Secretaría de Desarrollo Rural de inmediato entra a revisar dicho equipo. Para demostrar el estado de la maquinaria allegó informe técnico fechado el 16 de julio de 2018, con memorando 1090030825. En dicho informe se indica: “Ahora bien, en cuanto al estado de la maquinaria que se encuentra en la zona allegamos certificación del ing.

Civil a cargo de las vías con sus respectivos soportes, en donde evidencia las gestiones en cuanto a mantenimiento y repuestos de la maquinaria de la zona” La Sala, al revisar dicho informe técnico de actividades desarrolladas desde el mes de agosto de 2017 al mes de mayo de 2018, por el ingeniero civil Horacio Molano Espinosa, observa que se han ejecutado obras para mejorar el tránsito de la vía que comunica a las veredas Boquerón, Tapias y Toche, lo cual incluye la remoción de deslizamientos, nivelación, perfilado y conformación de la vía, apertura de la vía Mangos – Tapias y la construcción de un puente vehicular sobre el río Bermellón en la Vereda El Porvenir.

En dicho informe también se observan una serie de fotografías a blanco y negro de maquinaria pesada realizando labores de excavación, remoción y transporte de materiales. También se observa un cronograma de mantenimiento de vías terciarias Machín 2018. Así mismo, en carta fechada el 21 de junio de 2018, el aludido Ingeniero Civil Horacio Molano Espinosa informó que el buldócer de placa D51PX-22B -11345 ha desarrollado actividades de mantenimiento, perfilación, conformación y remoción de deslizamientos sobre la vía Boquerón- Tapias – Toche como acciones de preservación. El uso constante del buldócer ha llevado a realizarle actividades mecánicas de mantenimiento y prevención (cambio de filtros y de lubricantes entre otras) y de corrección (cambio de válvulas, soldadura de zapatas y cambio de tornillos etc.) Según el ingeniero, las anteriores actividades se han realizado de manera pronta sin interferir en las actividades de mantenimiento, perfilación y conformación de la vía. Para ello, se adjuntan sendas copias de facturas de mantenimiento del anotado Buldócer entre los años 2017 y 2018. - Análisis del aspecto objetivo Al analizar en conjunto los elementos de prueba que se allegan a este expediente, se puede observar que, contrario a lo indicado por el Tribunal, no se acredita un incumplimiento en relación con la orden de mantener maquinaria pesada en el sector para la realización de trabajos de mantenimiento necesarios en los puntos críticos de las rutas de evacuación, toda vez que las pruebas relacionadas anteriormente dan cuenta de la existencia de maquinaria, la realización de trabajos en el sector, y también la realización de mantenimientos a un buldócer.

En relación con el buldócer que presentó fallas se pudo observar que el mismo ha sido objeto de mantenimientos permanentes y de cambio de repuestos, situación que por sí sola no constituye un incumplimiento de grandes proporciones en atención a que los demás elementos de juicio dan cuenta de la existencia de varias máquinas pesadas ubicadas en el sector.

Así mismo, los diversos convenios celebrados entre el municipio de Ibagué y el Departamento demuestran la entrega de maquinaria para operar en el sector. Como quiera que no se acredita el elemento objetivo, no hay lugar a examinar el elemento subjetivo. Por lo anterior, este punto no podrá ser tenido en cuenta como fundamento para la imposición de la sanción por desacato y será revocado por esta Sala.

IV.3.3.1.2. Emprender la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías para la realización de los trabajos de mantenimiento que sean necesarios para los puntos críticos de las rutas de evacuación del cerro Volcán Machín - Aspecto objetivo Sobre el punto, después del momento en que el incidentado, señor Guillermo Alfonso Jaramillo asumió su cargo como alcalde de Ibagué (1º de enero de 2016) y durante las audiencias de verificación al cumplimiento del fallo en la cuales él ya fungía como alcalde, no se observa actuación alguna tendiente a la consecución de recursos adicionales ante el Fondo Nacional de Regalías para la realización de los trabajos de mantenimiento que sean necesarios en los puntos críticos de las rutas de evacuación del cerro volcán Machín. El incidentado no allega a este trámite incidental elemento probatorio alguno que acredite el cumplimiento de esta orden, es decir, la consecución de recursos adicionales.

Así mismo, en la diligencia de inspección judicial llevada a cabo el 26 de enero de 2018, por el magistrado sustanciador del proceso del Tribunal Administrativo del Tolima, se dejó constancia que no se aportó por los incidentados prueba alguna que acredite el cumplimiento del fallo en este punto.[42] El apoderado del señor Guillermo Alfonso Jaramillo, en el trámite del grado jurisdiccional de consulta manifestó que presentó prueba donde se realizaron todos los trámites administrativos y/o presupuestales para el arreglo de la vía y aseveró que en la visita al lugar el mismo magistrado conductor del proceso constató los arreglos de las vías, haciendo esta manifestación a lo largo de la providencia que impuso la sanción. Al respecto, la Sala observa que el incidentado no señaló cuál es la prueba que demostraría que le dio cumplimiento al fallo en relación con la consecución de recursos adicionales.

Ahora, un asunto es adelantar las actuaciones administrativas y presupuestales para realizar el mantenimiento de las rutas en el sector, aspecto que el tribunal encontró acreditado, y otro tema es emprender la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías para la realización de los trabajos de mantenimiento que sean necesarios para los puntos críticos de las rutas.

La Sala observa que si bien es cierto la consecución de recursos adicionales ante el Fondo Nacional de Regalías tiene como objetivo la realización de los trabajos de mantenimiento de las rutas de evacuación, aspecto que el tribunal encontró acreditado y que no es objeto de estudio en este grado jurisdiccional de consulta, también lo es que en el párrafo tercero del numeral 1º del pacto de cumplimiento se impuso expresamente como compromiso adicional a cargo del alcalde de Ibagué la obligación de conseguir recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del fondo nacional de regalías, obligación cuyo cumplimiento no acreditó el incidentado en este trámite de desacato. - Aspecto subjetivo Sobre este aspecto, la Sala advierte una inactividad por parte del incidentado, dado que entre el momento en que inició su periodo como alcalde (1º de enero de 2016) y la presente decisión no se observa gestión alguna tendiente a la consecución de recursos adicionales ante el Fondo Nacional de Regalías, lo cual da por acreditada la negligencia del incidentado en este punto.

Por lo anterior, este punto será tenido en cuenta para confirmar parcialmente la sanción por desacato. IV.3.3.1.3. El municipio de Ibagué se compromete a construir la vía “Los Mangos – Tapias” y adoptar un cronograma de actividades verificable respecto a la construcción del carreteable en esa vía Sobre el punto, la Sala advierte que, al leer en su integridad las órdenes impuestas en el pacto de cumplimiento aprobado en providencia de 31 de mayo de 2012, no se le impuso al municipio de Ibagué la obligación de construir la vía “Los Mangos – Tapias” y adoptar un cronograma de actividades verificable respecto a la construcción del carreteable en esa vía. La orden que verdaderamente fue impuesta es la siguiente: “1.- Las vías de evacuación y direcciones de evacuación. Se acuerda que los Municipios de Ibagué y Cajamarca, se encarguen de manera conjunta del mantenimiento y recuperación de las vías de evacuación contempladas en el Plan de Contingencia adoptado por cada uno de los entes territoriales por eventual erupción del cerro volcán Machín, disponiendo de su respectivo presupuesto.

(…) Como compromiso adicional, el MUNICIPIO DE IBAGUÉ a través de su alcalde, emprenderá la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías.” Como puede apreciarse, el compromiso más parecido al que se obligó el municipio fue el consistente en realizar de manera conjunta con el municipio de Cajamarca el mantenimiento y recuperación de las vías de evacuación del cerro volcán Machín, contempladas en el Plan de Contingencia adoptado por cada uno de los entes territoriales.

No obstante, en el pacto de cumplimiento, en ninguna parte se dispuso que el municipio de Ibagué se obligaba a construir la vía Mangos - Tapias y mucho menos a adoptar un cronograma de actividades respecto de la construcción de la misma. Se observa que estas obligaciones surgieron durante las audiencias de verificación al cumplimiento del fallo objeto del grado jurisdiccional de consulta, pero no fue una orden del fallo aprobatorio del pacto de cumplimiento.

Esta Sala considera que si bien es cierto, los comités de verificación al cumplimiento del fallo se encuentran habilitados para imponer obligaciones adicionales que no se encuentran expresamente en el fallo objeto de desacato con el fin de proteger en la mejor medida posible los derechos colectivos, también lo es que dichas obligaciones adicionales se dan en el marco de los compromisos generales previstas en el pacto de cumplimiento, los cuales, debido a su amplitud, permiten que de ellos se deriven uno o varios compromisos adicionales con el fin de satisfacer la obligación impuesta y la modificación de las ordenes aprobatorias en la sentencia, por parte del Magistrado conductor, deben versar sobre asuntos accesorios sin que sea posible incluir nuevos puntos no objeto del proceso de acción popular.

En este caso, en el pacto de cumplimiento al que llegaron las partes, en ninguna parte se impuso, ni si quiera de manera general o implícita, la obligación a cargo del municipio de Ibagué de construir la vía Los Mangos – Tapias y, en consecuencia, tampoco la obligación que se deriva de adoptar un cronograma de actividades verificable respecto de la construcción de esa vía. En este contexto, no resulta procedente imponer una sanción para persuadir el cumplimiento de una orden que no se acordó en el pacto de cumplimiento al cual llegaron las partes, como quiera que eso no fue a lo que ellas se comprometieron directa o implícitamente.

Lo anterior guarda armonía con el derecho a la defensa y al debido proceso propio del trámite judicial de la acción popular, en atención a que durante ese trámite las partes agotaron las etapas, presentaron sus pruebas, ejercieron el derecho de contradicción y finalmente se dictó una sentencia judicial. Por lo tanto, es a esa sentencia y a las obligaciones que se deriven de ella a lo que se obligaron las partes involucradas.

Lo que el comité de verificación al cumplimiento de la providencia judicial exija durante las audiencias debe guardar concordancia directa o indirecta con el fallo objeto de desacato, siendo posible adicionar compromisos que se deriven del fallo, pero no incorporar aspectos absolutamente ajenos a las obligaciones que se le impusieron, pues éstas no fueron objeto de todas las garantías propias del debate judicial.

Lo anterior cobra una mayor relevancia en materia de incidente de desacato, como quiera que por medio de este instrumento se hace uso de la facultad sancionatoria con el fin de conminar al cumplimiento de un fallo judicial, luego, un presupuesto para la imposición de la sanción consiste en acreditar el incumplimiento de una obligación clara, sometida a un término y contenida en la decisión judicial respecto de la cual se inicia el incidente.

En providencia fechada el 12 de septiembre de 2019[43], referida en el acápite IV.2.1 de la presente decisión, la Sala precisó que el incidente de desacato por ser de naturaleza sancionatoria, requiere para su imposición demostrar el aspecto objetivo de la conducta el cual se configura cuando se acredita el incumplimiento a las órdenes proferidas en un fallo de acción popular.

En consecuencia, es necesario que el juez verifique el incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona responsable dentro de la entidad. Para garantizar este elemento, la providencia que decide el incidente de desacato debe precisar con claridad, si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, cuál era su alcance, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término. En este caso, no se observa en el pacto de cumplimiento aprobado el 31 de mayo de 2012 una obligación clara, con la identificación de los sujetos llamados a cumplirla y sometida a un término respecto a la construcción de la vía “Los Mangos – Tapias y la adopción de un cronograma de actividades en la misma.

En consecuencia, este punto no puede ser tenido en cuenta como fundamento para confirmar la imposición de la sanción por desacato. IV.3.3.2. Obligaciones conjuntas a cargo de los Alcaldes Guillermo Alfonso Jaramillo y Luis Hernando Rodríguez Ramírez IV.3.3.2.1. Los Comités Locales de Emergencias (en adelante CLOPAD) de los municipios de Ibagué y Cajamarca se comprometieron a ejercer acciones necesarias por conducto del MinTIC para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen y normalicen la prestación del servicio de comunicación que pudiere afectarse Es del caso destacar que el Comité Local de Emergencia CLOPAD para el municipio de Ibagué fue creado por el Decreto Municipal 010 de 1989 órgano que es presidido por el alcalde del municipio.

Para efectos de verificar el cumplimiento en este punto del fallo objeto del incidente de desacato, se tienen en cuenta los siguientes elementos de juicio: - Contrato nro. 7359 de fecha 18 de diciembre de 2012, suscrito por el municipio de Ibagué, cuyo objeto es la compra de elementos de comunicación para el fortalecimiento del sistema de atención en emergencias y desastres en el municipio de Ibagué en torno del proyecto "asistencia técnica y operativa para atender las emergencias en el municipio de Ibagué.[44] - Listado sin fecha sobre la totalidad de veredas del municipio de Cajamarca que cuentan con telefonía móvil, especificando en cuáles el servicio es deficiente o no funciona.[45] - Oficio nro. 000298 mediante el cual el MinTIC informa lo siguiente: "En el listado denominado "ALCALD/A MUNICIPAL DE CAJAMARCA TOLIMA" se relacionan dos (2) veredas en las cuales se tiene cobertura de las redes de Colombia Telecomunicaciones S.A., Comunicación Celular S.A y Colombia Móvil S.A ESP; adicionalmente se relacionan veintiocho (28) veredas en las cuales se tiene cobertura de la red de Comunicación Celular S.A., teniendo en cuenta que estas treinta (30) veredas se tiene cobertura, como mínimo de una red de los proveedores de redes y servicios móviles, no es posible para este Ministerio solicitar a los otros proveedores de redes y servicios móviles que cubran estas veredas, puesto que no existe para ello ninguna obligación asociada a la licencia que otorgó este Ministerio.

En este mismo informe se relacionan ocho (8) veredas con cobertura parcial de la red de telefonía móvil de comunicación Celular S.A. y seis veredas que no tiene cobertura de ninguna de las redes de los proveedores de redes y servicios móviles y que disponen de red de energía. Para estas (14) veredas, procederemos a solicitar a los proveedores de redes y servicios móviles Comunicación Celular S.A Comcel S.A, Colombia Móvil S.A ESP y Colombia Telecomunicaciones S.A ESP, que nos indiquen si dentro de los planes de expansión de red se encuentra la prestación del servicio en estas veredas.

En este mismo informe se indica que la vereda de la Ceja no dispone de suministro de energía y tampoco tiene cobertura de ninguna de las redes y servicios móviles. Ante esta situación, no es posible solicitar su cubrimiento por alguna de las redes de estos proveedores hasta tanto no se disponga de energía en esta vereda.”[46] Al trámite del presente incidente de desacato fueron allegados los siguientes elementos: - Derechos de petición de fecha 7 de marzo de 2017, suscrito por el Grupo de Prevención y Desastres del municipio de Ibagué a las empresas de telefonía móvil, en los cuales se solicita adoptar las medidas necesarias para darle cumplimiento el fallo objeto de desacato.

Se relacionan los sectores en los cuales no hay buena cobertura del servicio de celular. [47] - Actas de entrega de radios de comunicación portátil por parte de la Alcaldía del Municipio de Ibagué a las veredas: Guaico, Cataimíta, Peñaranda, Tapias, Coello San Juan Machín, Alto de Toche, Toche, Villa Restrepo, Quebrada Seca, Finca la Selva, y granja Villa Caracol Corregimiento 8, con el fin de tener comunicación inmediata en caso de presentarse una emergencia en el Cerro Volcán Machín.[48] - Inspección judicial llevada a cabo el 26 de enero de 2018 en la cual se dejó constancia que en el sector no hay señal de celular.[49] En relación con este punto, el Tribunal Administrativo del Tolima consideró que la obligación de los incidentados no puede quedar resumida en simples oficios enviados a las empresas de telefonía del país, pues los entes territoriales han contado con más de cinco años para adelantar trámites ante el MinTIC y a la fecha no se cuenta con cobertura celular en la zona.

Sobre el punto, el apoderado judicial del municipio de Ibagué manifestó que ha realizado todas las gestiones en materia de comunicaciones y ha realizado los requerimientos ante las empresas de telefonía celular, pero a la fecha, las entidades prestadoras del servicio no han dado una solución. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala procede a verificar el aspecto objetivo. - Aspecto objetivo La Sala estima que la obligación establecida en el pacto de cumplimiento aprobado por el Tribunal Administrativo del Tolima fue clara en establecer que los CLOPAD de los municipios de Cajamarca e Ibagué “ejercerán las acciones necesarias por conducto del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil, contar con un plan de emergencia para que en el evento del desastre regularicen y normalicen la prestación del servicio de comunicación que pudiere verse afectado con el desastre.” En relación con el incidentado, Guillermo Alfonso Jaramillo, se acredita el cumplimiento de esta orden, dado que en el plenario obran varias pruebas que dan cuenta del adelantamiento de varias acciones para prestar el servicio de comunicación en el sector, tales como el contrato para la compra de elementos de comunicaciones para el sistema de emergencias, los derechos de petición presentados directamente ante las empresas de telefonía móvil en los cuales solicita adoptar las medidas necesarias para darle cumplimiento el fallo, entrega de radios de comunicación portátil en las veredas aledañas al municipio de Ibagué. En cuanto al incidentado Luis Hernando Rodríguez Ramírez, se acredita estudio de listado de veredas del municipio de Cajamarca que cuentan con telefonía móvil, especificando en cuáles el servicio es deficiente o no funciona, respuesta del MinTIC en donde informa al alcalde que se procederá a solicitar a los proveedores de redes y servicios móviles Comunicación Celular S.A Comcel S.A, Colombia Móvil S.A ESP y Colombia Telecomunicaciones S.A ESP si dentro de los planes de expansión de red se encuentra la prestación del servicio en las veredas donde el servicio no funciona bien.

Al respecto, se advierte que, de conformidad con las pruebas indicadas, los CLOPAD de los municipios de Ibagué y Cajamarca han efectuado las actuaciones correspondientes dentro de la órbita de sus competencias, dado que a ellas no les compete la prestación del servicio de telefonía celular sino a las empresas prestadoras del mismo. La obligación que les fue impuesta no consistió en garantizar la prestación del servicio de telefonía móvil sino la de adelantar las gestiones ante el MinTIC con ese propósito.

Así las cosas, los elementos de prueba relacionados anteriormente permiten advertir que se han realizado las gestiones dentro de la órbita de las competencias de los incidentados, en tanto que la prestación del servicio de celular corresponde a las empresas encargadas del mismo que para este caso son Colombia Telecomunicaciones S.A, Comunicación Celular S.A, Colombia Móvil S.A, y Comcel S.A. Por lo tanto, no puede considerarse incumplida la orden impartida en el pacto de cumplimiento cuando ésta consistió en que los Comités Locales de Emergencias (en adelante CLOPAD) de los municipios de Ibagué y Cajamarca se comprometían a ejercer acciones necesarias por conducto del MinTIC para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen y normalicen la prestación del servicio de comunicación que pudiere afectarse.

Es decir, en los términos en que la obligación fue impuesta, se trata de gestiones y acciones ante el MinTIC para que las empresas de telefonía presten el servicio, en la orden no se precisó que estas acciones debían tener como resultado la prestación efectiva del servicio de telefonía móvil, pues la prestación del servicio no depende de los incidentados sino de las empresas prestadoras del mismo.

En este contexto, como quiera que no se encuentra acreditado un incumplimiento a la orden prevista en el fallo objeto de desacato, carece de sentido analizar el aspecto subjetivo, dado que para poder confirmar la sanción por desacato se requiere tener acreditados los dos elementos y en este caso, no se configura el primero. Por último, es importante destacar que, la orden consistente en informar las gestiones realizadas ante el MinTIC para superar las deficiencias presentadas en la cobertura del servicio de telefonía móvil en los municipios de Cajamarca e Ibagué, de acuerdo con el párrafo segundo del numeral 3 del pacto de cumplimiento fue impuesta a cargo de la Dirección General del Riesgo, no en cabeza de los CLOPAD de los municipios, por lo tanto, tampoco puede constituir fundamento para confirmar la sanción por desacato.

Por lo anterior, tampoco hay lugar a confirmar la sanción por desacato en este punto. IV.3.3.2.2. Los incidentados se comprometieron a adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de la compra de los 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán Cerro Machín Sobre este tema, el Tribunal Administrativo del Tolima advirtió que no se aportó documento alguno del cual se pueda inferir el cumplimiento de esa obligación, tampoco pudo evidenciar el adelantamiento de trámite administrativo o de gestión alguna para la consecución de los recursos y revisar la vialidad de compra de los predios ubicados en las laderas del Volcán Machín. En relación con la sanción impuesta al señor Guillermo Alfonso Jaramillo, la Sala advierte que el incidentado no allegó a este trámite incidental prueba alguna que dé cuenta del cumplimiento de lo aprobado.

Es decir, entre el momento en que el incidentado inició su periodo como alcalde de Ibagué (1º de enero de 2016) y la presente decisión, no se observa el cumplimiento de este punto. Ahora bien, el apoderado del incidentado adujo que el municipio de Ibagué presentó ante el Concejo Municipal proyecto de acuerdo, el cual fue aprobado mediante Acuerdo nro. 10 de 2017 con el fin de estudiar la viabilidad de obtención de subsidios para las 52 familias que viven en las laderas del volcán. También sostuvo que el decreto reglamentario de ese acuerdo está a la espera de la firma del alcalde.

Al respecto, la Sala observa que el incidentado no anexó en su alegato copia del acuerdo municipal y del proyecto de reglamento ni tampoco documento alguno que acredite cuáles son las gestiones que el municipio ha realizado al respecto. Tampoco solicitó la práctica de una prueba en ese sentido. En este caso, la falta de adelantamiento de trámite alguno para cumplir esta orden da cuenta de la negligencia del incidentado, motivo por el cual se tiene por acreditado también el aspecto subjetivo de la sanción. En relación con el incidentado Pedro Pablo Marín Cruz, la Sala tampoco observa gestión alguna con el fin de dar cumplimiento a la orden impuesta, él no allegó a este trámite incidental probanza alguna que dé cuenta del cumplimiento de este punto.

Por su parte, esta inactividad del incidentado también da cuenta de la negligencia para darle pronto cumplimiento al fallo. En este contexto, este punto también será tenido en cuenta para confirmar parcialmente la sanción por desacato impuesta. IV.3.4. CONCLUSIONES Como quiera que los ciudadanos Luis Hernando Rodríguez Ramírez y Luis Evelio Gómez Velasco no fungen como alcaldes de los municipios de Ibagué y Cajamarca no es procedente sancionarlos por desacato, en atención a que materialmente no pueden darle cumplimiento a la sentencia objeto del incidente.

En consecuencia, se revocará la providencia consultada en este punto, en el sentido de no imponer sanción por desacato en contra de ellos. Teniendo en cuenta que los ciudadanos Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez y Pedro Pablo Marín Cruz, en su calidad de alcaldes de los municipios de Ibagué y Cajamarca, respectivamente, no han cumplido con la totalidad de las obligaciones asumidas en el pacto de cumplimiento y aprobadas por el Tribunal Administrativo del Tolima el 31 de mayo de 2012, se confirmará parcialmente y se modificará la sanción por desacato impuesta a los aludidos funcionarios, por los siguientes motivos: En relación con el ciudadano Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, se encontró que incumplió las órdenes de emprender la consecución de recursos adicionales ante el Gobierno Nacional y por conducto del Fondo Nacional de Regalías para el mantenimiento de las rutas de evacuación del Cerro Volcán Machín y adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de la compra de los 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán. En lo concerniente al ciudadano Pedro Pablo Marín Cruz se observó el incumplimiento de la obligación asumida en conjunto con el municipio de Ibagué de adelantar acciones encaminadas a revisar la viabilidad de la compra de los 52 predios de las personas que viven en la ladera del volcán. Ahora bien, no todos los aspectos que el Tribunal advirtió como incumplidos en realidad lo fueron, en relación con el alcalde de Ibagué señor Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez se encontró que sí dio cumplimiento a la obligación de mantener disponible de manera permanente un set de maquinaria pesada para la realización de trabajos de mantenimiento necesarios en los puntos críticos de las rutas de evacuación, y que el Comité Local de Emergencias del Municipio de Ibagué ejerció acciones para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen y normalicen las prestación del servicio de comunicación que pudiere afectarse.

Ahora, en el pacto de cumplimiento no se le impuso a este ente municipal que debía informar las gestiones realizadas ante el MinTIC para superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura del servicio de telefonía móvil, esta obligación fue impuesta a cargo de la Dirección General del Riesgo. Así mismo, en el pacto de cumplimiento no se acordó la obligación a cargo del municipio de Ibagué de construir la Vía Los Mangos - Tapias y adoptar un cronograma de actividades verificable respecto a la construcción del carreteable en esa vía. En cuanto al señor alcalde de Cajamarca, Pedro Pablo Marín Cruz, se advirtió que el Comité Local de Emergencias del municipio de Cajamarca ejerció acciones necesarias para exigir a las empresas privadas de telefonía móvil contar con un plan de emergencia para que en el evento de desastre regularicen y normalicen la prestación del servicio de comunicación que pudiere afectarse.

Igualmente, en el pacto de cumplimiento no se le impuso a este ente que debía informar las gestiones realizadas ante el MinTIC para superar las deficiencias técnicas presentadas en la cobertura del servicio de telefonía móvil, esta obligación fue impuesta a cargo de la Dirección General del Riesgo. En atención a lo anterior, se reducirá la multa impuesta a los aludidos incidentados, pues la mayoría de los puntos que el Tribunal advirtió como incumplidos en realidad sí se habían cumplido y otros no fueron parte del pacto de cumplimiento al cual llegaron las partes en la presente acción popular, por lo que la multa para el caso del alcalde de Ibagué se reducirá de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a un (1) y, en el caso del Alcalde de Cajamarca se reducirá de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes a un (1) salario mínimo legal vigente.

La razón para considerar la sanción anterior se fundamenta en varios aspectos. En primer lugar, la necesidad, por cuanto mediante fallo proferido el 31 de mayo de 2012 el Tribunal Administrativo del Tolima aprobó al pacto de cumplimiento que impuso varias de las obligaciones que a la fecha no han sido cumplidas por los alcaldes de los Municipios de Ibagué y Cajamarca.

Es decir, han transcurrido más de 6 años sin que los incidentados hubiesen adoptado la totalidad de las medidas para darle cumplimiento a la sentencia objeto del incidente de desacato. Por lo tanto, es menester persuadirlos para que agoten las gestiones pendientes de acatar con el fin de cumplir en su integridad el fallo por medio del cual se protegen los derechos colectivos ventilados en esta acción popular.

En segundo lugar, la sanción es adecuada, toda vez que de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el juez popular se encuentra habilitado para impartir una multa en un rango hasta de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

En este caso, en consideración a que la mayor parte del fallo ha sido cumplido por los incidentados y que el incumplimiento es respecto de unos puntos concretos, se justifica la imposición de una multa de 1 salario mínimo legal mensual vigente a cada uno. En concordancia con lo dicho, las multas que se imponen como sanción no se advierten desproporcionadas, como quiera que en el rango de hasta 50 salarios mínimos legales mensuales y un arresto hasta de 6 meses, solo se acude a la sanción de un salario mínimo legal mensual vigente, teniendo en consideración que los incidentados han cumplido gran parte del fallo objeto de desacato y han sido en términos generales diligentes frente a los requerimientos y obligaciones asumidas, salvo en los puntos que se pusieron de presente como incumplidos.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR los numerales 1 y 2 de la providencia consultada, proferida el 28 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima, únicamente en cuanto declaró que los señores Luis Hernando Rodríguez Ramírez y Luis Evelio Gómez Velasco incurrieron en desacato de lo ordenado en la audiencia de pacto de cumplimiento aprobada el 31 de mayo de 2012 por esa Corporación y les impuso la consecuente sanción por desacato que les fue impuesta.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia consultada en el sentido de reducir la multa para el caso del alcalde de Ibagué señor Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, y para el alcalde de Cajamarca, señor Pedro Pablo Marín Cruz de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

TERCERO: En lo demás CONFIRMAR el auto proferido el 28 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Tolima CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de desacato y el de la acción popular al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 677 a 703 [2] En audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 24 de noviembre de 2010 se vinculó al trámite de la acción popular al Departamento del Tolima, al Municipio de Cajamarca, al Instituto de Geología y Minería INGEOMINAS, a la Dirección de Gestión del Riesgo y a la Corporación Autónoma Regional del Tolima CORTOLIMA.

En auto proferido el 6 de octubre de 2011 se vinculó al Instituto Nacional de Vías - INVÍAS y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER. [3] Folios 1015 a 1022 del cuaderno de la acción popular. [4] Folio 1604 del cuaderno de la acción popular. [5] Folio 1673 del cuaderno número 3 de la acción popular. [6] Folio 1963 del cuaderno nro. 5 de la acción popular. [7] Folio 2288 a 2294 del cuaderno nro. 5 de la acción popular. [8] Folios 45 a 47 del cuaderno del incidente de desacato. [9] Folio 24 del cuaderno del incidente de desacato. [10] Folios 33 a 44 del cuaderno del incidente de desacato. [11] Folios 75 del cuaderno del incidente de desacato. [12] Folio 78 del cuaderno del incidente de desacato. [13] Folio 155 del cuaderno del incidente de desacato. [14] Folios 283 a 293 del cuaderno del incidente de desacato. [15] Folio 393 [16] Folios 721 a 725 [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicación: 2004-00966-02, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, diciembre de 2011. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 1999-02129-01, 3 de noviembre de 2016. [19] La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 11 de julio de 2019, rad. 88001 23 33 000 2004 00010 02(AP).

M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 12 de septiembre de 2019, rad. 47001-23-31-000-2000- 00398-04, M.P. Oswaldo Giraldo López [22] En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional indicó: «Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva.

Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento». [23] Evidentemente, la competencia del juez del incidente de desacato debe partir de lo decidido en la sentencia, específicamente de la parte resolutiva del fallo cuyo cumplimiento se alega, puesto que no le está permitido reabrir el debate constitucional. [24] La Corte Constitucional, en la Sentencia T-086 de 2003 señaló respecto de la acción de tutela, que se puede aplicar al caso por analogía: “Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger.

Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato. El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato.

Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales.

(…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados.

(…) Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.” [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 7 de diciembre de 2017, rad. 88001-23-31-000-2012- 00031-01(AP)A. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 14 de marzo de 2019, rad. 23001-23-31-000-2002-00354- 01(AP)A M.P. Oswaldo Giraldo López. [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 10 de mayo de 2007, rad. 880012331000200390007-01 (AP), MP.

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 24 de septiembre de 2015, rad. 1100103150002015005420, MP. María Elizabeth García González. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 16 de mayo de 2019, rad. 85001-23-33-000-2014-00068- 03(AP)A, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [30] Ibíd. [31] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 24 de septiembre de 2015, rad. 11001031500020150054201, MP.

María Elizabeth García González. [32] La Corte Constitucional se refirió sobre este punto, en la sentencia T- 074 de 15 de febrero de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) de la siguiente manera: “En este orden de ideas, la Corte constitucional ha precisado que en resumidas cuentas busca que estando en curso el trámite del incidente de desacato, el accionado se persuada del cumplimiento de la orden de tutela y, a fin de evitar la imposición de la sanción, acate la sentencia. Igualmente, sostiene la jurisprudencia Constitucional, que aun cuando se haya proferido la decisión de sancionar, el responsable podrá evitar la imposición de la multa o arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor”. [33] Esta aclaración es necesaria en atención a que en el pacto de cumplimiento también se impusieron obligaciones a cargo del Departamento del Tolima, el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS, la Dirección General del Riesgo, el Comité Regional para la Prevención del Riesgo y Atención de Desastres (CREPAD), la Corporación Autónoma Regional del Tolima (CORTOLIMA) y INGEOMINAS, las cuales no serán objeto de estudio en este grado jurisdiccional de consulta, en atención a que respecto de los representantes de tales entidades no se inició el trámite incidental. [34] Expediente núm. 25000-23-41-000-2015-02098-01, Auto del 28 de Julio de 2016, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González.

También puede verse en Auto radicado número 54001-23- 33-000- 2014-00421- 03, Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. [35] Numeral 1.1 del Pacto de Cumplimiento aprobado el 31 de mayo de 2012. [36] Folios 949 a 956 [37] Folios 1098 a 1106 del cuaderno principal [38] Folios 2102 a 2108 [39] Folios 114 a 1119 del cuaderno principal [40] Folios 885 a 889 del cuaderno principal [41] Folio 154 del cuaderno del incidente de desacato. [42] Folios 237 a 243 del cuaderno del incidente de desacato. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, decisión de 12 de septiembre de 2019, rad. 47001-23-31-000-2000- 00398-04, M.P. Oswaldo Giraldo López [44] Folio 792 a 797 del cuaderno principal [45] Folio 985 del cuaderno principal [46] Folio 1609 del cuaderno principal [47] Folios 49 a 56 del cuaderno del incidente de desacato. [48] Folios 57 a 66 del cuaderno del incidente de desacato. [49] Folios 239 a 241 del cuaderno del incidente de desacato.