CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Es requisito de procedibilidad cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de reparación directa son transigibles / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Cuando se discuta un daño antijurídico derivado de lesiones sufridas por militares, la caducidad se computa a partir de que la junta médico-laboral militar determine la pérdida de la capacidad laboral / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Cuando la controversia verse sobre grave violación de derechos humanos, no se aplica la caducidad La caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, de acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, habida cuenta de que evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto. La letra i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé que la demanda de reparación directa debe presentarse, como regla general, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de la acción u omisión que produjo el daño que se pretende indemnizar, motivo por el cual si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad. […].
Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 señala que cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de reparación directa, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 640 de 2001, el cual estipula que la presentación de la solicitud de aquella suspende la caducidad hasta tanto concurra alguno de los presupuestos allí previstos. […].
En virtud del citado mandato, una vez se configure algún[a] de [las situaciones allí descritas], se reanuda el término para instaurar la demanda contencioso-administrativa de reparación directa, por lo que esta debe incoarse antes de que el período computable para la caducidad sume más de dos (2) años, plazo que está constituido por los interregnos comprendidos entre la fecha de ocurrencia del daño antijurídico que se pretende resarcir y la presentación de la solicitud de conciliación, y desde el momento en que acontece alguno de los sucesos enunciados en la norma transcrita y la interposición del escrito inicial. […]. [E]n el evento en que los dos (2) años de que trata la letra i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA finalicen un día feriado o vacante, el medio de control debe promoverse el primer día hábil siguiente, tal como lo autoriza el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, […].
Por otra parte, cuando en una demanda reparación directa se discuta un daño antijurídico derivado de lesiones sufridas por militares, la caducidad se computa a partir de que la junta médico-laboral militar determine la pérdida de la capacidad laboral, por cuanto es en ese momento en el que se tiene conocimiento de la magnitud de la afectación, lo que permite cuantificar los perjuicios morales y materiales […]. […].
Resulta oportuno advertir que esta Corporación ha sostenido que en caso en que la controversia en un trámite de reparación directa verse sobre grave violación de derechos humanos, no se aplica la caducidad. No obstante, en razón a que el ordenamiento jurídico no establece cuáles conductas desconocen gravemente las garantías superiores, para determinar ello debe acudirse al derecho blando (soft law), que hace referencia a criterios fijados sobre una materia que se emplean como instrumentos de interpretación destinados a solucionar controversias relacionadas con muertes, lesiones, etc.
El sistema interamericano de derechos humanos ha estipulado que el desconocimiento de derechos humanos tiene la connotación de grave, cuando proviene de ciertos delitos que los Estados, al aprobar las respectivas convenciones, se han comprometido a prevenir, investigar y sancionar, como la violencia contra la mujer, tortura y desaparición forzada.
Además de dichos ilícitos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha catalogado las ejecuciones extrajudiciales como significativas infracciones a las prerrogativas de las personas, sin que tenga incidencia que ocurran o no en el marco de un conflicto armado. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / CADUCIDAD DEL MEDO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Por lesiones sufridas por conscriptos, se calcula desde la notificación de la experticia de la junta médico laboral militar /AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA [E]n el asunto sub judice la Sala constata que el exsoldado Jhon Yerley Herrera Velásquez, esposo de la tutelante, fue secuestrado el 3 de marzo de 1998 por un grupo armado ilegal, y luego de ser liberado la junta médico-laboral militar, mediante acta 2483 de 31 de agosto de 2001, le diagnosticó una pérdida de la capacidad laboral del 20.81%, causada por las lesiones que sufrió durante el combate en el que fue raptado, acto administrativo notificado ese mismo día. El 18 de diciembre de 2017 la señora Mónica Alejandra Gómez Vélez, junto con otros familiares, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-43-062-2017-00350-00), encaminada a que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios que le provocó las afecciones que sufre su cónyuge y se ordenara indemnizarlos.
El Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá, dentro de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, celebrada el 29 de enero de 2019, declaró probada la excepción de caducidad, comoquiera que el escrito inicial ordinario no se presentó dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que el exconcripto recobró su libertad, auto apelado por la actora, bajo el argumento de que ese plazo no era dable aplicarlo en el sub lite. […]. [L] a Sala constata que la forma en que las autoridades accionadas calcularon el término de caducidad del medio de control de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00, se ajusta al ordenamiento jurídico, en especial, al criterio del Consejo de Estado según el cual en el evento en que el daño antijurídico corresponda a lesiones sufridas por conscriptos, el interregno en el que debe instaurarse el trámite contencioso-administrativo se calcula desde la notificación de la experticia de la junta médico-laboral militar.
En ese orden de ideas, como a través de acta 2483 de 31 de agosto de 2001 se le calculó una disminución psicofísica del 20.81% al exuniformado, y esta fue notificada el mismo día, la demanda de reparación directa debió presentarse antes del 31 de agosto de 2003, en atención a la letra i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA y a la mencionada postura jurisprudencial, pero ello solo sucedió hasta el 18 de diciembre de 2017, esto es, catorce (14) años, tres (3) meses y diecisiete (17) días después, de ahí que se impusiera declarar la caducidad. […].
Además, esta Corporación ha dicho que para que un secuestro sea considerado como de lesa humanidad y, por ende, releve a los actores de acudir a la administración de justicia en el término señalado en el ordenamiento jurídico, es necesario que recaiga sobre civiles, condición que el señor Jhon Yerley Herrera Velásquez no tenía, dado que era miembro de la fuerza pública cuando fue raptado, de ahí que no era dable excluir a la tutelante de la caducidad.
En ese orden de ideas, la Sala no evidencia que la providencia cuestionada desconozca el precedente del Consejo de Estado, por cuanto la regla fijada por él, consistente en que no es posible declarar la caducidad en el evento en que el daño antijurídico esté relacionado con grave violación de derechos humanos, no opera en el asunto sub examine, por cuanto no se demostró que el exuniformado sufriera tortura, desaparición forzada o ejecuciones extrajudiciales, y el secuestro del que fue víctima no puede considerarse como de lesa humanidad, porque tenía la calidad de militar.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el auto de 6 de marzo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) confirmó el de 29 de enero de la presente anualidad, con el que el Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00, no desconoce el precedente del Consejo de Estado, se impone revocar la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe, para en su lugar negar el amparo deprecado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C. treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02191-01(AC) Actor: MÓNICA ALEJANDRA GÓMEZ VÉLEZ Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado (sección cuarta), que declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 22 c. 1). La señora Mónica Alejandra Gómez Vélez, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el auto de 6 de marzo de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) confirmó el de 29 de enero de la presente anualidad, con el que el Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00 promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar uno nuevo en el que indiquen que ese trámite contencioso-administrativo se formuló oportunamente. 1.2 Hechos.
Relata la accionante que el 3 de marzo de 1998 un grupo guerrillero atacó a una unidad militar en la quebrada El Billar, ubicada en el área rural de Cartagena del Chairá (Caquetá), donde secuestraron a cuarenta y tres (43) soldados, dentro de los que se encontraba su esposo Jhon Yerley Herrera Velásquez, quien duró cautivo «1260» días. Que debido a que la arremetida subversiva se produjo por una falla del servicio, toda vez que los uniformados no contaban con las armas necesarias para repelerla y no recibieron apoyo oportunamente, a pesar de que se conocía su inminencia, el 29 de agosto de 2014 el Consejo de Estado (sección tercera), dentro del proceso 50001-23-31-000-2000-00274-01, ordenó a la Administración indemnizar los perjuicios sufridos por los conscriptos que estuvieron en el enfrentamiento y eran allí demandantes.
Dice que su cónyuge ha sufrido problemas psiquiátricos luego de su liberación1, por los cuales la junta médico-laboral militar le dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del «86.14%»2, lo que motivó que el 18 de diciembre de 2017, junto con otros familiares, incoara medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-43-062-2017-00350-00), encaminado a que se declarara administrativamente responsable de los agravios que le produjo el secuestro de su esposo y se le ordenada compensarlos pecuniariamente.
Que la demanda ordinaria fue admitida el 14 de febrero de 2018 por el Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá, despacho que el 29 de enero de 2019 celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la que declaró probada la excepción de caducidad, habida cuenta de que el trámite contencioso-administrativo no se promovió oportunamente.
Sostiene que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 6 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera), en el sentido de confirmarla, al considerar que la aludida demanda de reparación directa no se instauró dentro de los dos (2) años siguientes al momento en que se tuvo certeza de la connotación del daño antijurídico, y no se evidenciaba un delito de lesa humanidad que permitiera omitir la aplicación de la caducidad.
Que el proveído atacado transgredió los derechos constitucionales fundamentales invocados en el escrito inicial, por cuanto en él las autoridades accionadas no advirtieron que el Consejo de Estado3 ha explicado que en los casos en que se discuta una grave vulneración de derechos humanos, los demandantes no están obligados a observar el término fijado en el marco normativo para acudir a la administración de justicia. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor Ministro de Defensa Nacional, por conducto de la señora coordinadora del grupo contencioso-constitucional de esa cartera (ff. 44 a 46 c. 1), pide negar el amparo deprecado, comoquiera que la providencia reprochada se dictó de conformidad con el ordenamiento jurídico, pues como los hechos que motivaron la presentación de la demanda de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00 ocurrieron el 3 de marzo de 1998, esta debió promoverse dentro de los dos (2) años siguientes, lo que no aconteció. Que los argumentos esbozados por la demandante están orientados a justificar su descuido de incoar oportunamente el mentado medio de control, lo que no es dable efectuar a través de la acción de tutela. 1.3.2 Los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 48 a 53 c. 1), por conducto del ponente del auto cuestionado, solicita desestimar las pretensiones de la tutelante, debido a que aquel no desconoce las garantías referidas por ella, puesto que el término de caducidad del pluricitado proceso ordinario inició su cómputo en el «2001», dado que en esa anualidad se le dictaminó la pérdida de la capacidad laboral al señor Jhon Yerley Herrera Velásquez (momento en el que se tuvo certeza de la magnitud de los perjuicios), de ahí que la demanda debió instaurarse dentro de los dos (2) años siguientes, lo que no ocurrió. 1.4 Providencia impugnada (ff. 107 a 112 c. 1).
El 12 de diciembre de 2019 el Consejo de Estado (sección cuarta) declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe, al estimar que el asunto discutido carece de relevancia constitucional, habida cuenta de que los argumentos esbozados por la actora en este trámite constitucional son los mismos que planteó en el recurso de apelación que desató el proveído censurado.
Además, si bien es cierto que esta Corporación ha dicho que los medios de control de reparación directa relacionados con violaciones de derechos humanos no están sometidos a caducidad, también lo es que esa premisa no resulta aplicable en el caso concreto, porque la situación que aquí se debate no involucra grave transgresión de prerrogativas superiores. 1.5 Impugnación (ff. 122 a 137 c. 1).
La tutelante, inconforme con la anterior determinación judicial, la impugnó, en razón a que los hechos que motivaron la formulación del medio de control de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00, conciernen a tratos crueles e inhumanos, de ahí que no fuera dable acatar el presupuesto procesal de la caducidad, tal como lo ha explicado el Consejo de Estado4 al estudiar casos análogos, postura que al ser inobservada por las autoridades accionadas en el proveído reprochado impone acceder al amparo deprecado.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 325 del Decreto ley 2591 de 19916 y 27 del Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20188, expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 6 de marzo de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) confirmó el de 29 de enero de la presente anualidad, con el que el Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00 promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales9, rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 201210, y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos11. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional12, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la tutelante;
(ii) contra el proveído objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión atacada13 quedó ejecutoriada el 14 de marzo de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 15 de mayo siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses y 1 día); y (v) la providencia acusada no decidió una acción de tutela. 2.5.1 Desconocimiento del precedente.
La demandante sostiene que la providencia cuestionada incurre en desconocimiento del precedente, por cuanto en ella las autoridades accionadas no aplicaron la postura del Consejo de Estado (sección tercera)14, según la cual en los procesos de reparación directa relacionadas con grave de violación de derechos humanos, como la 11001-33-43-062-2017-00350-00, no opera la figura procesal de la caducidad.
Con el fin de determinar si dicha aseveración tiene vocación de prosperidad, es de advertir que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.
La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia15, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo16 conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe17.
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción18;
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente19.
Así, se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas20.
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en virtud de la línea jurisprudencial vertical u horizontal, porque constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de aislarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación21 sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. 2.5.1.1 Caducidad del medio de control de reparación directa. La caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, de acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, habida cuenta de que evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto22. La letra i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA23 prevé que la demanda de reparación directa debe presentarse, como regla general, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de la acción u omisión que produjo el daño que se pretende indemnizar, motivo por el cual si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad.
El tenor de la mencionada norma es: La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. […].
Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 200924 señala que cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de reparación directa, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 640 de 200125, el cual estipula que la presentación de la solicitud de aquella suspende la caducidad hasta tanto concurra alguno de los presupuestos allí previstos.
Dicho precepto consagra: La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2[26]. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.
En virtud del citado mandato, una vez se configure alguno de esas situaciones, se reanuda el término para instaurar la demanda contencioso-administrativa de reparación directa, por lo que esta debe incoarse antes de que el período computable para la caducidad sume más de dos (2) años, plazo que está constituido por los interregnos comprendidos entre la fecha de ocurrencia del daño antijurídico que se pretende resarcir y la presentación de la solicitud de conciliación, y desde el momento en que acontece alguno de los sucesos enunciados en la norma transcrita y la interposición del escrito inicial.
Ahora bien, en el evento en que los dos (2) años de que trata la letra i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA finalicen un día feriado o vacante, el medio de control debe promoverse el primer día hábil siguiente, tal como lo autoriza el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, cuyo tenor es: […] En plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. Por otra parte, cuando en una demanda reparación directa se discuta un daño antijurídico derivado de lesiones sufridas por militares, la caducidad se computa a partir de que la junta médico-laboral militar determine la pérdida de la capacidad laboral, por cuanto es en ese momento en el que se tiene conocimiento de la magnitud de la afectación, lo que permite cuantificar los perjuicios morales y materiales, tal como lo ha explicado el Consejo de Estado27 en los siguientes términos: En el asunto puesto a consideración de la Sala, y luego de efectuar una lectura sistemática de los supuestos fácticos relatados en la demanda, se infiere que el daño por cuya indemnización reclama el actor, si bien pudo tener como antecedentes los diferentes episodios que se presentaron entre los días 20 de octubre de 1996 y el 4 de abril de 1997, lo cierto es que fue a partir de la valoración y clasificación de las lesiones evaluadas por la Junta Médica Laboral contenida en el acta número 2827 registrada en la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional de fecha 14 de julio de 1997 y notificada al interesado el mismo día, fecha en la cual el actor tuvo conocimiento del daño o por lo menos pudo tener certeza sobre su existencia, daño que a la postre conllevo a la desvinculación del servicio dadas las deterioradas condiciones de salud, las cuales no presentaba cuando ingresó a prestar servicio militar obligatorio.
Esta postura fue acogida por la sección cuarta (4.ª) del Consejo de Estado28, al decidir una tutela en la que se debatía un asunto similar al presente, y reiterada por esta subsección29, al indicar que «[ ] en cuanto a las demandas de reparación directa atañederas a lesiones de conscriptos, el término dentro del cual deben instaurarse se computa a partir del momento en que se conoce el dictamen de la junta médico-laboral militar».
Resulta oportuno advertir que esta Corporación30 ha sostenido que en caso en que la controversia en un trámite de reparación directa verse sobre grave violación de derechos humanos, no se aplica la caducidad. No obstante, en razón a que el ordenamiento jurídico no establece cuáles conductas desconocen gravemente las garantías superiores, para determinar ello debe acudirse al derecho blando (soft law), que hace referencia a criterios fijados sobre una materia que se emplean como instrumentos de interpretación destinados a solucionar controversias relacionadas con muertes, lesiones, etc31.
El sistema interamericano de derechos humanos ha estipulado que el desconocimiento de derechos humanos tiene la connotación de grave, cuando proviene de ciertos delitos que los Estados, al aprobar las respectivas convenciones, se han comprometido a prevenir, investigar y sancionar, como la violencia contra la mujer32, tortura33 y desaparición forzada34.
Además de dichos ilícitos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha catalogado las ejecuciones extrajudiciales35 como significativas infracciones a las prerrogativas de las personas, sin que tenga incidencia que ocurran o no en el marco de un conflicto armado. Visto lo anterior, en el asunto sub judice la Sala constata que el exsoldado Jhon Yerley Herrera Velásquez, esposo de la tutelante, fue secuestrado el 3 de marzo de 1998 por un grupo armado ilegal (f. 401 c. 1 expediente ordinario), y luego de ser liberado la junta médico-laboral militar, mediante acta 2483 de 31 de agosto de 2001, le diagnosticó una pérdida de la capacidad laboral del 20.81%, causada por las lesiones que sufrió durante el combate en el que fue raptado, acto administrativo notificado ese mismo día. El 18 de diciembre de 2017 la señora Mónica Alejandra Gómez Vélez, junto con otros familiares, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 11001-33-43-062-2017-00350-00), encaminada a que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios que le provocó las afecciones que sufre su cónyuge y se ordenara indemnizarlos (ff. 8 a 90 c. 1 expediente ordinario).
El Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá, dentro de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, celebrada el 29 de enero de 2019, declaró probada la excepción de caducidad, comoquiera que el escrito inicial ordinario no se presentó dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que el exconcripto recobró su libertad, auto apelado por la actora, bajo el argumento de que ese plazo no era dable aplicarlo en el sub lite (ff. 408 a 411 c. 2 expediente ordinario).
La alzada fue desatada el 6 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera), en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia, pero al considerar que el lapso para promover la demanda ordinaria inició su cómputo con el dictamen de la pérdida de la capacidad laboral (31 de agosto de 2001), de ahí que debiera incoarse antes del 31 de agosto de 2003, lo cual solo ocurrió hasta el 18 de diciembre de 2017 (ff. 416 a 423 c. 2 expediente ordinario).
En atención a lo expuesto en líneas precedentes, la Sala constata que la forma en que las autoridades accionadas calcularon el término de caducidad del medio de control de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00, se ajusta al ordenamiento jurídico, en especial, al criterio del Consejo de Estado según el cual en el evento en que el daño antijurídico corresponda a lesiones sufridas por conscriptos, el interregno en el que debe instaurarse el trámite contencioso-administrativo se calcula desde la notificación de la experticia de la junta médico-laboral militar.
En ese orden de ideas, como a través de acta 2483 de 31 de agosto de 2001 se le calculó una disminución psicofísica del 20.81% al exuniformado, y esta fue notificada el mismo día, la demanda de reparación directa debió presentarse antes del 31 de agosto de 2003, en atención a la letra i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA y a la mencionada postura jurisprudencial, pero ello solo sucedió hasta el 18 de diciembre de 2017, esto es, catorce (14) años, tres (3) meses y diecisiete (17) días después, de ahí que se impusiera declarar la caducidad.
Ahora bien, la actora sostiene que el Consejo de Estado36 ha sostenido que no resulta aplicable el mentado presupuesto procesal en un medio de control de reparación directa en el cual el daño antijurídico concierna a significativas violaciones de derechos humanos, afirmación que aunque es cierta, no opera en este caso concreto, toda vez que no se probó que los perjuicios que aquella pidió resarcir en sede ordinaria estuvieran relacionados con conductas catalogadas por el derecho blando como grave afectación de garantías inherentes de las personas, esto es, violencia contra la mujer, tortura, desaparición forzada o ejecuciones extrajudiciales.
Además, esta Corporación37 ha dicho que para que un secuestro sea considerado como de lesa humanidad y, por ende, releve a los actores de acudir a la administración de justicia en el término señalado en el ordenamiento jurídico, es necesario que recaiga sobre civiles, condición que el señor Jhon Yerley Herrera Velásquez no tenía, dado que era miembro de la fuerza pública cuando fue raptado, de ahí que no era dable excluir a la tutelante de la caducidad.
En ese orden de ideas, la Sala no evidencia que la providencia cuestionada desconozca el precedente del Consejo de Estado, por cuanto la regla fijada por él, consistente en que no es posible declarar la caducidad en el evento en que el daño antijurídico esté relacionado con grave violación de derechos humanos, no opera en el asunto sub examine, por cuanto no se demostró que el exuniformado sufriera tortura, desaparición forzada o ejecuciones extrajudiciales, y el secuestro del que fue víctima no puede considerarse como de lesa humanidad, porque tenía la calidad de militar.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el auto de 6 de marzo de 2019, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) confirmó el de 29 de enero de la presente anualidad, con el que el Juzgado Sesenta y Dos (62) Administrativo de Bogotá declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa 11001-33-43-062-2017-00350-00, no desconoce el precedente del Consejo de Estado, se impone revocar la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe, para en su lugar negar el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Revócase la sentencia de 12 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado (sección cuarta), que declaró improcedente la acción de tutela del epígrafe, por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar negar el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Mónica Alejandra Gómez Vélez, conforme a lo indicado en la motivación. 2.º Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese la presente decisión al Consejo de Estado (sección cuarta) y remítasele copia. 4.º Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS