ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Prima de riesgo no es factor salarial para funcionarios del INPEC / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES El actor sostiene que el fallo cuestionado incurre en defectos (i) fáctico, puesto que en él las autoridades accionadas omitieron valorar apropiadamente «[…] los certificados salariales expedidos por el INPEC [y] aportados con la demanda, […] donde se observa que [cotizó sobre] 8 factores[, los cuales] debieron tenerse en cuenta al momento de la reliquidación de la mesada pensional»; y (ii) sustantivo, porque se interpretó de manera equivocada el «[…] régimen pensional de alto riesgo [al aplicarle] normas de las que no era destinatario […]». […]. [L]a Sala precisa, [que] de las pruebas que reposan en el expediente y de la normativa citada, que en atención a que el accionante trabajó en el Inpec desde el 4 de abril de 1994 hasta el 29 de noviembre de 2015, le resulta aplicable la Ley 32 de 1986, en lo concerniente al requisito de edad (20 años de servicio) para acceder a la pensión de jubilación, y la Ley 100 de 1993 en cuanto a la forma de calcular el ingreso base de liquidación, en el que tiene incidencia los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Se avizora que la decisión judicial reprochada no adolece de defecto fáctico, porque resulta evidente que los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima valoraron los medios probatorios allegados, en particular, las certificaciones de salarios, en las cuales se evidencia que el accionante no realizó cotizaciones sobre las sumas que, a su juicio, deben ser incluidas al determinar la cuantía de la mesada (primas de riesgo y de navidad).
Además, los medios probatorios dan cuenta del tiempo que laboró en el Inpec y, por ende, que le asistía la prerrogativa de acceder a la pensión de jubilación en la forma consignada en los actos administrativos acusados ante la jurisdicción contencioso- administrativa, de manera que no era dable acceder a su anulación. De igual modo, la decisión judicial reprochada no adolece de defecto sustantivo, pues como se observó en los apartes transcritos del fallo atacado, los accionados le negaron al tutelante el reajuste de su prestación social en los términos por él pedidos, al acoger lo dispuesto en la normativa aplicable a su situación, la cual se interpretó razonablemente, circunstancia que impide atribuirle algún reproche constitucional, puesto que se enmarca dentro del ámbito de la autonomía judicial de la que gozan los jueces al decidir los litigios que conocen.
Asimismo, cabe anotar que las recientes posturas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se han encaminado al reconocimiento de las pensiones de jubilación en la forma en que se reconoció al actor, es decir, con la inclusión de los emolumentos sobre los cuales se hayan realizado cotizaciones. A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 9 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (…), no incurre en las causales específicas denominadas defectos fáctico y sustantivo, que dieron pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04743-00(AC) Actor: JORGE IVÁN ANDRADE ACOSTA Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA | |:|Tutela contra providencia judicial; derecho | |Tema | |constitucional fundamental al debido proceso | Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Jorge Iván Andrade Acosta contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 10). El señor Jorge Iván Andrade, en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima. Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el fallo de 1.º de agosto de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Tolima revocó el de 24 de julio de 2018, con el que el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Ibagué accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-009-2017-00207-00 instaurado contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para negarlas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas expedir uno nuevo en el que se concedan las súplicas formuladas en ese trámite contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.
Relata el accionante que la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) le reconoció pensión de jubilación, mediante Resoluciones GNR 166986 y VPD 65986 de 6 de junio de 2015 y 13 de octubre siguiente, en su orden, por laborar más de veinte (20) años en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). Que solicitó de Colpensiones la reliquidación de su mesada «[…] teniendo en cuenta que el empleador había cotizado sobre 8 factores salariales […]», lo que fue despachado negativamente, a través de Resolución GNR 32735 de 26 de enero de 2017, decisión confirmada con Resolución DIR 3170 de 7 de abril siguiente.
Dice que inconforme con las anteriores determinaciones administrativas, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones (expediente 73001-33-33-009-2017-00207-00), con el propósito de que se anularan y se incrementara el valor de su pensión, pretensiones a las que accedió el 24 de julio de 2018 el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Ibagué, al considerar que la base de liquidación de la prestación equivalía al 75% «[…] de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, […], teniendo en cuenta la prima de riesgo y la doceava parte de la prima de navidad, además de la asignación mensual y bonificación por servicios prestados […]».
Que contra la mencionada providencia la parte allí demandada interpuso recurso de apelación, desatado el 1.º de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de revocar aquella y negar las súplicas ordinarias, bajo el argumento de que el valor de la pensión equivalía al 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó en los últimos diez (10) años de servicio, que corresponden a los consagrados «[…] en el Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994 […]», tal como lo indicó Colpensiones en los actos administrativos acusados.
Sostiene que la sentencia acusada adolece de defectos (i) sustantivo, dado que en ella las autoridades accionadas no interpretaron correctamente el régimen pensional de alto riesgo que le resultaba aplicable, y (ii) fáctico, puesto que se omitieron valorar las pruebas allegadas al proceso ordinario, las cuales demostraban que el valor de su mesada debió ser superior, porque en el establecido en sede administrativa no se tuvo en cuenta todos los factores salariales.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 12 de noviembre de 2019 (ff. 45 y 46), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y dispuso vincular al señor presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor presidente de Colpensiones (ff. 62 a 65), por conducto de la directora de acciones constitucionales del organismo, solicita declarar improcedente el trámite del epígrafe, en razón a que no se avizora que la providencia reprochada adolezca de algún defecto que transgreda el derecho constitucional fundamental invocado en el escrito inicial, máxime cuando en ella se atendió el criterio jurisprudencial concerniente al ingreso base de liquidación de los destinatarios de regímenes pensionales especiales. 2.1.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima (ff. 72 a 74), a través del ponente de la decisión acusada, piden negar el amparo deprecado, toda vez que aquella se dictó en atención a la normativa que regula el reconocimiento de pensiones de servidores que prestaron sus servicios en el Inpec, lo que impide atribuirle desconocimiento de garantías superiores.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 1.º de agosto de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la de 24 de julio de 2018, con la que el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Ibagué accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-009-2017-00207-00 incoado por el tutelante contra Colpensiones, para negarlas; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia, son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que, de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que la actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que la accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que, en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[1], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[2], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[3].
Por último, en la sentencia del 5 de agosto de 2014[4], proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se reiteró que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre lo que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del tutelante; (ii) la sentencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue notificada el 6 de agosto de 2019 (f. 173 exp. ordinario) y la solicitud de amparo se instauró el 6 de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses); y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela. 3.5.1 Defecto fáctico.
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones: el primero hace referencia al aspecto positivo que se presenta cuando el operador judicial fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello; y la segunda dimensión se relaciona con un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, dando por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional[5] indicó: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[6] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente […].
Es preciso advertir que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, no está facultado para ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en cumplimiento de las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1.º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[7].
El tenor de esa disposición es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, cabe anotar que las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, ciencia y experiencia. 3.5.2 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[8] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla. 3.5.3 Solución al caso concreto.
El actor sostiene que el fallo cuestionado incurre en defectos (i) fáctico, puesto que en él las autoridades accionadas omitieron valorar apropiadamente «[…] los certificados salariales expedidos por el INPEC [y] aportados con la demanda, […] donde se observa que [cotizó sobre] 8 factores[, los cuales] debieron tenerse en cuenta al momento de la reliquidación de la mesada pensional»; y (ii) sustantivo, porque se interpretó de manera equivocada el «[…] régimen pensional de alto riesgo [al aplicarle] normas de las que no era destinatario […]».
Por su parte, las autoridades accionadas señalan que no se presenta vulneración de la garantía superior invocada por el tutelante en el escrito inicial, dado que en la «[…] decisión cuestionada […] se aplicó el criterio jurisprudencial vigente [sobre el] reconocimiento pensional[,] tanto de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, como de los empleados a quienes se les aplica dicha norma, en el entendido que solo pueden ser liquidadas las pensiones con base en los factores sobre los que se hicieron aportes al Sistema de Seguridad Social, posición[,] que tiene fundamento en el principio de sostenibilidad del sistema pensional consagrado en el artículo 84 de la Constitución Política […]».
Ahora bien, revisada la sentencia objeto de reproche constitucional, se observa que en su parte motiva los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima determinaron, en cuanto al régimen pensional aplicable al tutelante, que «[…] resulta acertada la forma como le fue reconocida la pensión […] por parte de la administradora de pensiones, toda vez que, le fue [otorgada] […] con 20 años de servicio sin contemplar requisito de edad, conforme lo preceptúa el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, y como quiera que se vinculó al régimen de alto riesgo en vigencia de la Ley 100 de 1993 (4 de abril de 1994)[, el] [i]ngreso base de liquidación de esa pensión debía liquidarse [con] el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, en aplicación de lo previsto en el artículo 21 [de la mencionada normativa], por ser esta […] la norma vigente para los servidores públicos nacionales a la que hace referencia el artículo 114 de la Ley 32 de 1986, en el momento de adquirir el estatus pensional […]».
Asimismo, se consideró que, en relación con los factores salariales a incluir dentro de la liquidación pensional, en atención a lo dispuesto en los artículos 21 y 34 de la Ley 100 de 1993, estos deben ser los señalados «[…] en el Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994 […]», en los cuales no se encuentran las primas de navidad y riesgo, emolumentos reconocidos en la sentencia ordinaria de primera instancia. Las autoridades accionadas también indicaron que «[…] las personas vinculadas al INPEC que desempeñan actividades de alto riesgo y se vincularon con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, le son aplicables las prerrogativas de edad y tiempo de servicio establecidas en la ley 32 de 1986[,] y como en ella no se establece la forma de liquidar esta prestación, pues remite a las normas vigentes para los servidores públicos nacionales, [es decir, al] sistema [g]eneral de [p]ensiones que se aplica a [los empleados públicos que recibieron] su pensión durante su vigencia, para darle coherencia a las disposiciones constitucionales incluidas en el Acto Legislativo […] 1 de 2005, pues se entiende que a partir de la Ley 100 de 1993, esta norma es el régimen general al cual debe acudirse para llenar los vacíos normativos, especialmente cuando el beneficiario de la pensión reconocida bajo un régimen especial, […] se vinculó a dicho régimen […] cuando ya se encontraba en vigencia el sistema general de seguridad social […]».
Así las cosas, la Sala precisa, de las pruebas que reposan en el expediente y de la normativa citada, que en atención a que el accionante trabajó en el Inpec desde el 4 de abril de 1994 hasta el 29 de noviembre de 2015, le resulta aplicable la Ley 32 de 1986, en lo concerniente al requisito de edad (20 años de servicio) para acceder a la pensión de jubilación, y la Ley 100 de 1993 en cuanto a la forma de calcular el ingreso base de liquidación, en el que tiene incidencia los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994.
Se avizora que la decisión judicial reprochada no adolece de defecto fáctico, porque resulta evidente que los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima valoraron los medios probatorios allegados, en particular, las certificaciones[9] de salarios, en las cuales se evidencia que el accionante no realizó cotizaciones sobre las sumas que, a su juicio, deben ser incluidas al determinar la cuantía de la mesada (primas de riesgo y de navidad).
Además, los medios probatorios dan cuenta del tiempo que laboró en el Inpec y, por ende, que le asistía la prerrogativa de acceder a la pensión de jubilación en la forma consignada en los actos administrativos acusados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que no era dable acceder a su anulación. De igual modo, la decisión judicial reprochada no adolece de defecto sustantivo, pues como se observó en los apartes transcritos del fallo atacado, los accionados le negaron al tutelante el reajuste de su prestación social en los términos por él pedidos, al acoger lo dispuesto en la normativa aplicable a su situación, la cual se interpretó razonablemente, circunstancia que impide atribuirle algún reproche constitucional, puesto que se enmarca dentro del ámbito de la autonomía judicial de la que gozan los jueces al decidir los litigios que conocen.
Asimismo, cabe anotar que las recientes posturas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado[10] se han encaminado al reconocimiento de las pensiones de jubilación en la forma en que se reconoció al actor, es decir, con la inclusión de los emolumentos sobre los cuales se hayan realizado cotizaciones. A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 9 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-0009-2017-00207-00, no incurre en las causales específicas denominadas defectos fáctico y sustantivo, que dieron pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Niégase el amparo del derecho constitucional fundamenta al debido proceso, invocado por el señor Jairo Jorge Ivan Andrade Acosta, en los términos indicados en la parte motiva. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Si el fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [2] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [3] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [4] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso- administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [5] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [6] Sentencia T- 474 de 2008. [7] Auto de 25 de junio de 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [8] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [9] Folios 50 a 69 expediente ordinario. [10] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C. P. César Palomino Cortés, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01.