ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - La cuota parte pensional a cargo del tutelante se calculó en atención a la norma que regula dicho trámite / CUOTA PARTE PENSIONAL - Solo se debía tener en cuenta el tiempo de servicios prestados En el asunto sub examine el actor sostiene que la providencia objeto de censura incurre en defecto sustantivo, por cuanto en ella las autoridades accionadas inobservaron el artículo 29 de la Ley 6 de 1945, el cual prevé que el valor de las cuotas partes debe calcularse no solo en atención al tiempo de servicio, «[…] sino adicionalmente [a]l salario o remuneración devengada en cada una de las entidades que concurren al pago de una pensión», y que cualquier modificación de aquellas, debe ser consultada, premisa que no cumplió la entonces Caprecom.
Además, si se distribuyen como se dispuso en el fallo cuestionado, se pagarían mesadas superiores a los factores salariales cotizados. […]. [L]a Sala precisa que, de las pruebas que reposan en el expediente y de la normativa citada, y en atención a que la señora Emperatriz Valderrama efectuó aportes a la Caja de Previsión Social de Boyacá durante el lapso comprendido entre el 1 de octubre de 1959 y el 30 de abril de 1976, y a Telecom del 1 de mayo de ese año al 4 de octubre de 1984, solo se debía tener en cuenta el tiempo de servicios prestados para efectos de determinar la cuota parte pensional que debe asumir el tutelante, tal como se estableció en la Resolución 457 de 4 de marzo de 1989, proferida de acuerdo con el Decreto 3135 de 1968 y la Ley 42 de 1971.
En tal sentido, los magistrados accionados, después de efectuar el estudio correspondiente, concluyeron que para calcular la cuota parte a cargo del accionante solo tenía incidencia el tiempo de servicio, aserción que se ajusta al artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y, por ende, no involucra defecto sustantivo, puesto que si bien es cierto que dicha disposición consagraba que debía tenerse en cuenta el salario para efectos de determinar el valor de aquella, también lo es que esa disposición sufrió modificaciones que debían ser observadas por encontrarse en vigor al momento en el que la actora realizó los aportes.
Ahora bien, en cuanto a la reliquidación de la pensión de la señora Emperatriz Valderrama efectuada por parte de la extinguida Caprecom, por conducto de Resolución 133 de 1986, se evidencia que tampoco desconoce la normativa que regula el procedimiento administrativo (artículo 28 del Decreto Ley 3135 de 1968), puesto que del proyecto de reconocimiento de la prestación se le corrió traslado al aquí demandante, con oficio de 8 de noviembre de 1984, y fue aceptada la correspondiente cuota parte, con lo que adquirió la obligación de pagarla.
De lo anterior se colige que el procedimiento de fijación de la cuota parte pensional a cargo del tutelante se surtió en debida forma, por cuanto aquella se calculó en atención a la norma que regula dicho trámite (tiempo de servicio), tal como lo concluyeron acertadamente las autoridades accionadas en la providencia censurada, situación que impone concluir que esta no adolece de defecto sustantivo.
FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 – ARTICULO 29 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - La sentencia invocada no constituye precedente [En cuanto al] desconocimiento del precedente. […] En el sub lite el actor sostiene que la sentencia enjuiciada incurre en desconocimiento del precedente, por cuanto inobservó la de 12 de agosto de 2010, emitida por el Consejo de Estado, no obstante, al analizar este pronunciamiento se observa que si bien es cierto que en él se decidió el reconocimiento de una cuota parte pensional entre el departamento de Risaralda y la entonces Caja Nacional de Previsión Social, allí mediaba la celebración de un «[…] contrato […] en virtud del cual esta entidad tendría a cargo el reconocimiento de los derechos médico - asistenciales y prestacionales de los empleados del Departamento[,] cual se suscribió por un término de 5 años contados a partir del 1 de febrero de 1967 y se prorrogó por 5 años más, es decir que tuvo una vigencia comprendida entre el 1 de febrero de 1967 y el 31 de enero de 1977», negocio jurídico que relevaba al ente territorial de reconocimiento pensional alguno. En ese orden de ideas, se constata que la situación fáctica analizada en el fallo invocado como desatendido por el demandante, es disímil a la que se debatió en la providencia cuestionada, circunstancia por la cual las autoridades accionadas no estaban obligadas a atender las consideraciones expuestas en aquel.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el fallo de 9 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15693-33-31-702-2012-00092-00, no incurre en las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisión judiciales denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, la Sala negará el amparo deprecado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C. catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04266-00(AC) Actor: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y JUEZ TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE DUITAMA |Tema |:|Tutela contra providencia judicial; derechos | | | |constitucionales fundamentales al debido proceso, | | | |acceso a la administración de justicia e igualdad | Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por Boyacá contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo de ese departamento y Juez Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Duitama, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 9). Boyacá presenta acción de tutela, con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente vulneradas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo de ese departamento y Juez Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Duitama.
Como consecuencia de lo anterior, se dejen sin efectos los fallos de primera y segunda instancia 27 de junio de 2014 y 9 de abril de 2019, dictados por el Juzgado Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Duitama y el Tribunal Administrativo de Boyacá, en su orden, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15693-33-31-702-2012- 00092-00 y, en su lugar, se profiera uno nuevo «[…] dando aplicación a los artículo[s] 13, 29, 230 de la Constitución Política; 29 de la Ley 6 de 1945, 2, 3 y 4 del Decreto Nacional 2921 de 1948 […], acogiendo las pretensiones de la demanda [ ]». 1.2 Hechos.
Relata el actor que la extinguida Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom) otorgó pensión vitalicia de jubilación a la señora Emperatriz Valderrama, mediante Resolución 457 de 4 de marzo de 1985, en la que «[…] asignó a la extinta Caja de Previsión Social de Boyacá, una cuota parte pensional por un valor de $ 13.763 m/l, en proporción a los 5111 días laborados y cotizados por la Empresa de Teléfonos» departamental, monto que únicamente incluía como factor salarial el sueldo.
Que en esa liquidación la entonces Caprecom no tuvo en cuenta la totalidad de días que laboró la pensionada en Telecom Colombia y Empresa de Teléfonos de Boyacá (9180) y, a través de Resolución 133 de 4 de marzo de 1985 modificó de manera unilateral «[…] la cuota parte pensional […] incluyendo nuevos factores [ ]», lo que incrementó su cuantía. Arguye que inconforme con las anteriores decisiones, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 15693-33-31-702-2012- 00092-00), con el fin de obtener su anulación, de la que conoció el Juzgado Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Duitama que, mediante fallo de 14 de junio de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones allí incoadas y condenó a Caprecom «[…] a modificar y reliquidar la cuota parte pensional asignada al [d]epartamento de Boyacá […] [con la inclusión] del tiempo servido por la pensionada», decisión revocada por el Tribunal Administrativo de ese departamento, con sentencia de 9 de abril de 2019.
Que las providencias enjuiciadas adolecen de defecto sustantivo, por cuanto inobservaron el artículo 29 de la Ley 6.ª de 1945, el cual prevé que el valor de las cuotas partes debe calcularse en atención al tiempo de servicios y «[…] al salario o remuneración devengada en cada una de las entidades que concurren al pago de una pensión», y que cualquier modificación de aquellas debió ser consultada.
Además, también se ignoró que al distribuir las sumas como lo hizo Caprecom, se le impuso una carga pensional que no corresponde a las haberes devengados por la pensionada. Sostiene que la decisión censurada de segunda instancia desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado fijado en la sentencia 12 de agosto de 2010[1], en la cual, al decidir un asunto similar, explicó que «[…] es posible demandar actos administrativos donde se ha determinado y distribuido cuotas partes pensionales, cuando la misma ha sido asignada en forma desproporcionada o en valor superior al que de acuerdo con las normas […] legalmente le corresponde», y fallos emitidos en igual sentido por los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Boyacá. II.
TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 1.º de octubre de 2019 (ff. 21 y 22), admitió la presente acción y ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá y Juez Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Duitama y dispuso vincular a los señores Emperatriz Valderrama, Ministra de Educación Nacional y presidente de la Fiduciaria La Previsora SA (Fiduprevisora SA), en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 La señora Ministra de Educación Nacional, a través del jefe de la oficina jurídica de ese organismo (ff. 30 a 33), solicita desvincularla de la acción del epígrafe, por cuanto no ha transgredido los derechos constitucionales fundamentales alegados por el actor y tampoco tuvo injerencia en los hechos y pretensiones ventilados en el mentado trámite contencioso-administrativo. 2.1.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, a través del ponente de la decisión de segunda instancia atacada (ff. 41 a 44), se oponen a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que realizaron un estudio pormenorizado de las normas que regulan la materia, su entrada en vigor y aplicabilidad en cada caso, para concluir que «[…] en el per[í]odo comprendido entre el 24 de diciembre de 1947, fecha de entrada en vigencia de la Ley 72 del mismo año, y del 6 de junio de 1989 fecha en la que entró a regir el Decreto 1160 de 1989, el único aspecto que debía tenerse en cuenta para la fijación de la cuota parte pensional era el tiempo de servicios».
Que dicho pronunciamiento tampoco desconoce el precedente del Consejo de Estado invocado, dado que en él se «[…] analizó una situación fáctica distinta a la definida por es[e] Tribunal», pues en asunto allí decidido se discutió la titularidad de la obligación y, en el sub lite, la modificación del porcentaje de la cuota parte conforme al número de semanas cotizadas y factores salariales devengados por la pensionada. 2.1.3 Los señores Juez Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Duitama y Emperatriz Valderrama guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Corresponde a esta Colegiatura, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el actor, que aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestiones preliminares. 2.3.1 De las providencias enjuiciadas En el asunto sub examine, el accionante pide se dejen sin efectos las sentencias de: (i) 27 de junio de 2014, por medio de la cual el Juzgado Tercero (3.º) Administrativo de Descongestión de Duitama accedió parcialmente a las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 15693-33-31-702-2012-00092- 01; y (ii) 9 de abril de 2019, con la que el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó aquella para negar las súplicas ordinarias.
Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 9 de abril de 2019, por ser la que al decidir el recurso de apelación interpuesto contra la de 27 de junio de 2014, puso fin al mencionado proceso contencioso-administrativo. 2.3.2 De la vinculación de la señora Emperatriz Becerra. Observa la Sala que en el ordinal 4.º del auto admisorio de la acción de tutela del epígrafe, se ordenó vincular a la señora Emperatriz Becerra, en atención a que es la titular de la pensión cuyos porcentajes se discuten en este asunto.
No obstante, una vez revisado el expediente se evidencia que no fue posible ubicarla, por cuanto no reside en la dirección registrada en el proceso ordinario. En atención a ello, y toda vez que en el asunto sub judice no se discute el reconocimiento realizado por Caprecom, si no el porcentaje de la cuota parte que le corresponde cubrir a Boyacá, por lo que ante un eventual fallo favorable en el trámite constitucional de la referencia, la mesada de la pensionada no se vería afectada, puesto que ello solo variaría, en principio, el porcentaje que debe cubrir los correspondientes organismos, no se evidencia que la imposibilidad de notificarle a ella la acción de tutela del epígrafe, impida decidirla. 2.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 9 de abril de 2019, con la que el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió negar, en segunda instancia, las pretensiones formuladas dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 15693-33-31-702-2012-00092-00 incoada por el tutelante contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom); y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[2], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[3], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[4]. 2.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala evidencia que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, dado que se discute el supuesto desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad del actor;
(ii) contra la sentencia objeto de censura no procede recurso alguno, puesto que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada, (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la determinación judicial atacada fue dictada el 9 de abril de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 26 de septiembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 18 días); y (v) el proveído acusado no decidió una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, invocadas por el accionante en el escrito inicial. 2.6.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[5] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[6]. 2.6.2 De las cuotas partes pensionales.
Para decidir este asunto, es oportuno precisar que a partir de la Ley 6.ª de 1945[7], se determinó que para el pago de la pensión deberían concurrir todos los empleadores del trabajador y distribuirlo de manera proporcional al tiempo de servicios prestado y a los salarios devengados. Sobre el particular, el artículo 29 ibidem prevé:
ARTÍCULO 29. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación, y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas. Los trabajadores cuyos salarios o remuneración se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozaran de las prestaciones más favorables que estas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial.
Dicha norma fue modificada por el artículo 21 de la Ley 72 de 1947[8], con el propósito de otorgar al trabajador la posibilidad de exigir el pago total de su pensión de jubilación de la caja de previsión social a la cual se encontraba afiliado «[…] en consideración del tiempo de servicio […] en cada una de las entidades oficiales», procedimiento que se reglamentó en los Decretos 2921 de 1948[9] y 3135 de 1968[10], en los cuales se consagró que el proyecto de acto administrativo de reconocimiento pensional debe enviarse por parte de la entidad encargada a las demás que concurran, para que dentro de los 15 días siguientes aprueben o se opongan al monto de la parte que les corresponde.
Por su parte, el Decreto 1160 de 1989, reglamentario de la Ley 71 de 1988, sobre el tema de cuotas partes, establece: Artículo 28.- Cuotas partes. Todas las entidades de previsión a las que un trabajador efectuó aportes que fueron utilizados para la liquidación de su pensión de jubilación por aportes, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagadora de la pensión con la cuota parte correspondiente. […] Cada cuota parte se calculará así: a).
Si todos los aportes utilizados corresponden a períodos anteriores al 19 de diciembre de 1988, la cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será la proporción del valor de la pensión, igual al tiempo aportado a esta entidad dividido por el tiempo total de aportación. b). En caso de existir tiempos de aportación posteriores al 19 de diciembre de 1988, cada entidad de previsión tendrá a su cargo una cuota parte por entidad empleadora de la cual haya recibido aportes y por cada tiempo de aportación continuo de la misma.
El valor expresado en salarios mínimos, se calculará con un favor que se aplica al valor de la pensión y que es igual al producto del tiempo de aportación continuo por el salario asegurado dividido por la suma de los productos de cada uno de los tiempos de aportación por el salario asegurado respectivo por cada entidad empleadora, de acuerdo con la siguiente fórmula: De la normativa transcrita se colige que a partir de la expedición de la Ley 6ª de 1945, para efectos de liquidar las cuotas partes pensionales que debe asumir cada empleador, se deben tomar en consideración el tiempo de servicio y el salario del pensionado, postulado que fue modificado por la Ley 72 de 1947, que señaló que dicho porcentaje se determina en atención al tiempo de servicio, presupuesto que se mantuvo hasta la expedición del Decreto 1160 de 1989.
En el asunto sub examine el actor sostiene que la providencia objeto de censura incurre en defecto sustantivo, por cuanto en ella las autoridades accionadas inobservaron el artículo 29 de la Ley 6.ª de 1945, el cual prevé que el valor de las cuotas partes debe calcularse no solo en atención al tiempo de servicio, «[…] sino adicionalmente [a]l salario o remuneración devengada en cada una de las entidades que concurren al pago de una pensión», y que cualquier modificación de aquellas, debe ser consultada, premisa que no cumplió la entonces Caprecom.
Además, si se distribuyen como se dispuso en el fallo cuestionado, se pagarían mesadas superiores a los factores salariales cotizados. Por su parte, los demandados afirman en la decisión atacada realizaron un estudio pormenorizado de las normas que regulan la materia, su entrada en vigor y aplicabilidad en cada caso, para concluir que «[…] en el per[í]odo comprendido entre el 24 de diciembre de 1947, fecha de entrada en vigencia de la Ley 72 del mismo año, y del 6 de junio de 1989 fecha en la que entró a regir el Decreto 1160 de 1989, el único aspecto que debía tenerse en cuenta para la fijación de la cuota parte pensional era el tiempo de servicios», y que tampoco se presenta desconocimiento del precedente puesto que la determinación judicial enunciada en el escrito inicial[11] «[…] analizó una situación fáctica distinta a la definida por es[e] Tribunal», por cuanto en aquella se discutía la titularidad de la obligación y en el sub lite la modificación del porcentaje de la cuota parte.
Revisada la sentencia reprochada, se observa que en su parte motiva los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá determinaron, en cuanto a las pretensiones ventiladas por el actor dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 15693-33-31-702-2012-00092-02, que «[…] no es posible pronunciarse sobre los factores salariales devengados por la beneficiaria de la pensión, pues la única legitimada para plantear esa discusión es Emperatriz Valderrama.
Ahora, el Departamento de Boyacá pretende que se reabra el debate sobre la determinación de la cuota parte pensional cuando ya dicha entidad ha realizado pagos sobre la misma conforme a los comprobantes de egreso 9850 del 06 de agosto de 2010 y 14412 del 05 de noviembre de 2011 […]. Es importante recordar en este punto que el derecho al cobro de la cuota parte surge cuando el encargado del reconocimiento de la pensión paga la prestación al beneficiario de la misma.
Entonces, ante el presente caso se está ante una obligación consolidada, de la cual se han realizado pagos parciales, la cual lejos de ser discutida en su momento fue aceptada por parte del obligado». Así las cosas, la Sala precisa que, de las pruebas que reposan en el expediente y de la normativa citada, y en atención a que la señora Emperatriz Valderrama efectuó aportes a la Caja de Previsión Social de Boyacá durante el lapso comprendido entre el 1.º de octubre de 1959 y el 30 de abril de 1976, y a Telecom del 1.º de mayo de ese año al 4 de octubre de 1984[12], solo se debía tener en cuenta el tiempo de servicios prestados para efectos de determinar la cuota parte pensional que debe asumir el tutelante, tal como se estableció en la Resolución 457 de 4 de marzo de 1989, proferida de acuerdo con el Decreto 3135 de 1968 y la Ley 42 de 1971.
En tal sentido, los magistrados accionados, después de efectuar el estudio correspondiente, concluyeron que para calcular la cuota parte a cargo del accionante solo tenía incidencia el tiempo de servicio, aserción que se ajusta al artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y, por ende, no involucra defecto sustantivo, puesto que si bien es cierto que dicha disposición consagraba que debía tenerse en cuenta el salario para efectos de determinar el valor de aquella, también lo es que esa disposición sufrió modificaciones que debían ser observadas por encontrarse en vigor al momento en el que la actora realizó los aportes.
Ahora bien, en cuanto a la reliquidación de la pensión de la señora Emperatriz Valderrama efectuada por parte de la extinguida Caprecom, por conducto de Resolución 133 de 1986, se evidencia que tampoco desconoce la normativa que regula el procedimiento administrativo (artículo 28 del Decreto Ley 3135 de 1968), puesto que del proyecto de reconocimiento de la prestación se le corrió traslado al aquí demandante, con oficio de 8 de noviembre de 1984, y fue aceptada la correspondiente cuota parte, con lo que adquirió la obligación de pagarla.
De lo anterior se colige que el procedimiento de fijación de la cuota parte pensional a cargo del tutelante se surtió en debida forma, por cuanto aquella se calculó en atención a la norma que regula dicho trámite (tiempo de servicio), tal como lo concluyeron acertadamente las autoridades accionadas en la providencia censurada, situación que impone concluir que esta no adolece de defecto sustantivo. 2.6.3 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[13], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[14] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[15].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[16];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[17].
Así, se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[18].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[19] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. En el sub lite el actor sostiene que la sentencia enjuiciada incurre en desconocimiento del precedente, por cuanto inobservó la de 12 de agosto de 2010[20], emitida por el Consejo de Estado, no obstante, al analizar este pronunciamiento se observa que si bien es cierto que en él se decidió el reconocimiento de una cuota parte pensional entre el departamento de Risaralda y la entonces Caja Nacional de Previsión Social, allí mediaba la celebración de un «[…] contrato […] en virtud del cual esta entidad tendría a cargo el reconocimiento de los derechos médico - asistenciales y prestacionales de los empleados del Departamento[,] cual se suscribió por un término de 5 años contados a partir del 1 de febrero de 1967 y se prorrogó por 5 años más, es decir que tuvo una vigencia comprendida entre el 1 de febrero de 1967 y el 31 de enero de 1977», negocio jurídico que relevaba al ente territorial de reconocimiento pensional alguno. En ese orden de ideas, se constata que la situación fáctica analizada en el fallo invocado como desatendido por el demandante, es disímil a la que se debatió en la providencia cuestionada, circunstancia por la cual las autoridades accionadas no estaban obligadas a atender las consideraciones expuestas en aquel.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que el fallo de 9 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15693-33-31-702-2012-00092-00, no incurre en las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisión judiciales denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, la Sala negará el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad invocados por el departamento de Boyacá, conforme a la motivación. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Si el fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Sección segunda, subsección B, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 66001-23-31-000-2006-00761-01. [2] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [3] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [4] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [5] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [6] Sentencia T-259 del 29 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [7] «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». [8] «Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la ley 74 de 1945, y se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras Cajas de Prevención Social». [9] «Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 72 de 1947». [10] «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales». [11] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 66001-23-31-000-2006-00761-01. [12] Tal como consta en la Resolución 457 de 4 de marzo de 1989 [13] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [14] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [15] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [16]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [17] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [18] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M. P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [19] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [20] Sección segunda, subsección B, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 66001-23-31-000-2006-00761-01.