ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ENTIDAD PÚBLICA / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO DEPARTAMENTAL El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo (…) en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.
(…) El presente asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en razón de que el artículo 82 del C.C.A., modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, vigente para el momento en el que se presentó la demanda, le asignó a esta Jurisdicción la facultad de “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”.
(…) Esta Jurisdicción debe conocer la presente controversia por tratarse de un proceso donde se pretende, entre otras, a través de la acción contractual, la declaratoria de incumplimiento por parte de (…) una empresa industrial y comercial del Estado del orden departamental, por lo cual tiene el carácter de entidad estatal, en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 30 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - 129 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 82 PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FORMULACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CAUSA DEL DAÑO / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SOLICITUD DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No fue incluida en las pretensiones de la demanda Para efectos de delimitar el petitum de la demanda, únicamente se pueden examinar sus pretensiones.
(…) Ahora, en ninguna de las pretensiones presentadas por la accionante se controvirtió acto administrativo alguno, solicitando su nulidad. (…) [E]n los términos del artículo 138 del C.C.A., (…) en la demanda se debió haber solicitado la nulidad de los siguientes actos administrativos: (1) la Resolución (…) que declaró la caducidad del contrato;
(2) la Resolución (…) mediante la cual el contratante confirmó la Resolución (…) que liquidó unilateralmente el contrato. (…) y, por último, debió haber solicitado la indemnización de perjuicios correspondiente a tales declaraciones. (…) Se aclara que todos los citados actos administrativos fueron conocidos por el contratista antes de la presentación de la demanda, ello se deduce, pues su contenido fue incluido en el recuento fáctico de la demanda y, además, estos fueron aportados como pruebas de la misma.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 138 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la individualización de las pretensiones de la demanda, ver sentencia de 13 de mayo de 2019, Exp. 38965, C.P. María Adriana Marín. CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No demandado / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - No pueden resueltas por el juez / DEBERES DEL JUEZ / FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No impugnada / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [E]l daño alegado en la demanda tenía origen en la ilegalidad de los referidos actos administrativos de carácter particular.
Por lo tanto, a fin de obtener el restablecimiento de los derechos subjetivos presuntamente afectados y la indemnización de los perjuicios, resultaba indispensable que la actora atacara directamente los citados actos administrativos, solicitando la declaratoria de su nulidad, a fin de desvirtuar su presunción de legalidad y de veracidad, las cuales los hacen de obligatorio cumplimiento, en los términos del artículo 66 del C.C.A., vigente al momento de los hechos.
(…). En ese sentido, no puede el juez adentrarse en el estudio fáctico, jurídico y probatorio que sustenta las pretensiones formuladas en la demanda, pues, en cualquier caso, la Sala no puede decidir en contra de lo establecido en los actos administrativos no demandados por la actora. (…) [E]l respeto por la presunción de legalidad de los actos administrativos corresponde a un deber legal en cabeza del juez, que le impide modificar el contenido de actos que no hayan sido impugnados, y propende, además, por la protección de la integridad y congruencia de las decisiones tomadas por las entidades estatales.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 32 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el deber de incluir en la demanda la nulidad de los actos administrativos frente a los que se presume su legalidad, ver sentencias de 14 de marzo de 2018, Exp. 55671, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia de 9 de junio de 2010, Exp. 16496, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
INEPTITUD DE LA DEMANDA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / EFECTOS DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OBJETO DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL - No solicitada en las pretensiones de la demanda / FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA / TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO [A]l pretender la declaración de responsabilidad mediante la acción de controversias contractuales, la actora también debió haber pedido la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato.
(…) La (…) ineptitud de la demanda se deriva del hecho según el cual la liquidación del contrato pretende, precisamente, hacer un balance definitivo de cuentas entre las partes, para así definir si existen prestaciones, derechos u obligaciones a cargo o a favor de cada uno de los extremos negociales. En ese orden, si ya quedó plasmada la liquidación del contrato en un acto administrativo, antes de pedir la declaración de incumplimiento de una de las partes, debe pedirse la nulidad de dicho acto.
(…) Así las cosas, la ausencia de pretensión de nulidad en contra de los referidos actos administrativos convierte en improcedente cualquier análisis de fondo sobre la responsabilidad contractual de las partes. (…) Al permanecer incólume el contenido de tales actos, se configuró el fenómeno de la inepta demanda, pues no hay lugar a un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda; lo cual, tal y como lo anotó la sentencia apelada y reiterada jurisprudencia de esta Corporación, da lugar a un fallo inhibitorio.
(…) Como corolario de lo anterior, por considerarse la Sala inhibida para adentrarse en el fondo del asunto por los motivos presentados, la sentencia impugnada será confirmada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la pretensión de nulidad del acto administrativo que líquida el contrato, ver sentencias de 11 de agosto de 2010, Exp. 16941, C.P. Enrique Gil Botero, de 30 de mayo de 2019, Exp. 38965, C.P. María Adriana Marín y sentencia de 14 de marzo de 2018, Exp. 55671, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
En relación con la inepta demanda y la consecuente emisión de un fallo inhibitorio, ver sentencias de 30 de mayo de 2019, Exp. 38965, C.P. María Adriana Marín, de 11 de abril de 2019, Exp. 36128; C.P. María Adriana Marín, de 14 de marzo de 2018, Exp. 55671, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y sentencia de 30 de agosto de 2017, Exp. 52510, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2004-01005-02(43945) Actor: CATALINA SARDI CHAMAT Y OTROS Demandado: INDUSTRIA DE LICORES DEL VALLE Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Ineptitud de la demanda - Presunción de legalidad de los actos administrativos Síntesis del caso: La Industria de Licores del Valle suscribió un contrato de compraventa con Rocasa S. A. La entidad declaró la caducidad del contrato y lo liquidó unilateralmente.
Luego, Rocasa S.A., por una parte, y Catalina Sardi Chamat, Santiago Sardi Chamat y Rodrigo Sardi Chamat, por la otra, celebraron un contrato de cesión de derechos litigiosos. Estos últimos demandaron a la Industria de Licores del Valle con el fin de que se hicieran las declaraciones relativas a la ausencia de gravedad del incumplimiento de Rocasa S. A., al incumplimiento de las obligaciones de la contratante y a las irregularidades en la declaratoria de caducidad del contrato, y pretendieron una indemnización por los daños sufridos por el contratista.
Sin embargo, en la demanda se omitió impugnar los actos administrativos que declararon la caducidad del contrato y que lo liquidaron unilateralmente. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, Sala de Descongestión, el 15 de febrero de 2012, mediante la cual se resolvió declarar la ineptitud formal de la demanda e inhibirse para pronunciarse respecto de las pretensiones.
Contenido: 1. Antecedentes - 2. Consideraciones – 3. Decisión ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda y su trámite de primera instancia – 1.2. Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 1 La demanda y su trámite de primera instancia 1. El 28 de diciembre de 2001, Rocasa S.A. (Rocasa), por una parte, y Catalina Sardi Chamat, Santiago Sardi Chamat y Rodrigo Sardi Chamat, por la otra, celebraron un contrato de cesión de derechos litigiosos, por medio del cual Rocasa transfirió a los Señores Sardi Chamat los derechos que le correspondían o podían corresponderle en el proceso que se adelantara en contra de la Industria de Licores del Valle, originado en el contrato de compraventa de 7 de septiembre de 2000, celebrado entre dichas sociedades[1]. 2.
El 30 de marzo de 2004, Catalina Sardi Chamat, Santiago Sardi Chamat y Rodrigo Sardi Chamat presentaron demanda[2] ante el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, en contra de la Industria de Licores del Valle (Industria de Licores). 3. En la demanda, la parte actora formuló las siguientes pretensiones declarativas: (se trascribe): 1) “Primera.
Que se declare que en el desarrollo de la ejecución del contrato no. 113 de septiembre 7 de 2000, suscrito entre la Industria de Licores del Valle del Cauca y Rosaca S.A…no se presentaban hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones que afectaran de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidenciaran que podrían conducir a su paralización por hechos atribuibles al contratista. 2) Segunda.
Se declare que la Industria de Licores del Valle del Cauca incumplió el contrato no. 113 de septiembre 7 de 2000, celebrado con Rosaca S.A. por no haber cumplido con lo dispuesto en las cláusulas 3, 4, 5, 11, 13, 17, 17.1, 17.2, 32, 33 y 34 como lo explicaré posteriormente. 3) Tercera. Que la Industria de Licores del Valle del Cauca no podía declarar la caducidad del contrato porque no existían las causales previstas en la ley y el contrato para ello, como tampoco había trascurrido el término de dos (2) años necesario para declarar la caducidad”. 4.
En la demanda, la parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos: 5. 1) El 20 de junio de 2000, la Industria de Licores convocó a varias empresas para participar en la escogencia, mediante contratación directa, de la persona encargada de la distribución de sus productos en el mercado de Estados Unidos. 6. 2) Rocasa presentó propuesta para participar en el proceso. 7. 3) El 7 de septiembre de 2000, la Industria de Licores suscribió el contrato de compraventa 113 (el contrato) con Rocasa. 8. 4) Durante la ejecución del contrato, Rocasa comunicó varios hechos relacionados con el incumplimiento del contrato respecto de aspectos relativos a las marcas, la calidad del producto, el tiempo de entrega y los problemas de mercado. 9. 5) En el año 2002, Rocasa ordenó a la demandada 1.259.196 unidades de 750 cc y tal pedido nunca fue despachado. 10. 6) El 15 de julio de 2002, Rocasa propuso a la Industria de Licores la suspensión del contrato por 6 meses. 11. 7) El 29 de julio fue resuelta dicha petición, sin haber agotado el proceso de solución de conflictos previsto en las cláusulas 31 a 33 del contrato. 12. 8) El 31 de julio de 2002, la demandada solicitó la compra de cantidades pendientes para el segundo año del contrato. 13. 9) El 30 de agosto de 2002, la demandada reiteró la referida solicitud. 14. 10) Mediante Resolución 956 de 24 de septiembre de 2002, la entidad declaró la caducidad del contrato. 15. 11) La compañía aseguradora Condor S.A. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la referida Resolución. 16. 12) Mediante Resolución 1083 de 5 de noviembre de 2002, la Industria de Licores resolvió el recurso. 17. 13) El 13 de marzo de 2003, Edgar Humberto Campos, apoderado de Rocasa, solicitó la revocatoria directa de la Resolución 956 de 24 de septiembre de 2002. 18. 14) La Industria de Licores resolvió la revocatoria mediante la Resolución 406 de 29 de abril de 2003, sin hacer alusión al hecho de que el Contrato ya se encontraba liquidado. 19. 15) El 23 de diciembre de 2002, la Industria de Licores recibió un derecho de petición suscrito por Darío Arce, en el que solicitó indicar si el contrato se había liquidado. 20. 16) El 8 de enero de 2003, la demandada certificó que “el anterior contrato no se ha liquidado a la fecha”. 21. 17) Mediante oficio de 15 de octubre de 2003, la Industria de Licores notificó a Rocasa la Resolución 1161 de 4 de diciembre de 2002, 10 meses después de su expedición. 22. 18) El 1 de enero de 2004, la Industria de Licores recibió un derecho de petición suscrito por Guillermo Uribe, en el cual solicitó copia de la liquidación del contrato. 23. 19) El 8 de enero de 2004, la demandada remitió al peticionario copia de la Resolución 1161 de 4 de diciembre de 2002, mediante la cual se había liquidado el contrato. 24.
Como concepto de violación, las demandantes invocaron lo siguiente: 1) Durante la etapa precontractual, la Industria de Licores no aportó un estudio sobre el mercadeo de sus productos en Estados Unidos y, por lo tanto, no fundamentó la cantidad mínima de productos que el oferente debía solicitar para la venta. 2) La Proforma 1 del Pliego de Condiciones, en la que se establecían los términos a los que debían acogerse los proponentes en la carta de presentación de la propuesta, contenía varias cláusulas que materializaron un apremio al oferente. 3) Los proponentes solo contaron con 5 días hábiles para presentar la propuesta, por lo que estos no pudieron hacer una rigurosa investigación de mercadeo. 4) La Industria de Licores contrató con Rocosa a sabiendas de que no tenía marcas registradas en los Estados Unidos. 5) Durante la ejecución del contrato, se presentaron repetidos incumplimientos por parte de la demandada (se trascribe): 1) “Las marcas no estaban registradas 2) El código de barras entregado al contratista eran los mismo que tenía el licor de la competencia 3) Etiquetas defectuosas 4) Los pedidos no eran entregados a tiempo 5) Las muestras de degustación no eran entregadas oportunamente 6) Problemas de calidad de los productos entregados en cuanto a su composición organoléptica y fisicoquímica”. 6) La Industria de Licores se valió de su poder para atentar contra la vida, honra y bienes del contratista, cuando este actuó de buena fe. 7) La demandada actuó de mala fe e indujo a error al contratista. 8) Durante la ejecución del contrato, debió haberse revisado la ecuación contractual, sin embargo la entidad hizo caso omiso a esta solicitud del contratista. 9) Se presentaron irregularidades en la liquidación del contrato. 25.
Mediante Auto de 25 de junio de 2004[3], el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca admitió la demanda. 26. La entidad demandada no contestó la demanda oportunamente, por lo que la contestación extemporánea no fue tenida en cuenta por el Tribunal[4]. 27. El 19 de noviembre de 2010, la demandante presentó alegatos de conclusión[5], donde indicó que se encontraban probados todos los hechos presentados en la demanda. 28.
El 23 de noviembre de 2010, la demandada presentó alegatos de conclusión[6], en donde indicó, en resumen, lo siguiente: 1) La demanda adolecía de ineptitud, lo que obliga al Tribunal a proferir un fallo inhibitorio, pues la demandante había solicitado declarar el incumplimiento del contrato a cargo de la entidad, mas no solicitó declarar la nulidad de los actos administrativos que declararon la caducidad del contrato y la liquidación del mismo. 2) De la demanda y sus anexos sobresalía el incumplimiento confeso de Rocasa. 3) La demandante no logró probar la alegada imposibilidad de cumplimiento de las obligaciones de Rocasa, ni el presunto daño pretendido. 29.
El 15 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca profirió sentencia inhibitoria[7], pues consideró que la demanda era inepta, ya que en la misma no se solicitó la nulidad de la Resolución 956 de 24 de septiembre de 2002, que declaró la caducidad del contrato, ni de la Resolución 1161 de 4 de diciembre de 2002, mediante la cual este se liquidó. El Tribunal decidió: “PRIMERO: declárese la INEPTITUD FORMAL DE LA DEMANDA SEGUNDO: INHÍBESE para pronunciarse respecto de las pretensiones”. 2 Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 30.
El 8 de marzo, los demandantes interpusieron recurso de apelación[8] contra la sentencia de primera instancia. Las razones de su inconformidad se resumen a continuación: 1) Toda sentencia inhibitoria implica denegación de justicia. El artículo 37 del Código de Procedimiento Civil establece dentro de los deberes del juez aquel de evitar las providencias inhibitorias. 2) La Resolución 1116, mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato, fue expedida sin haber convocado al contratista al acto de liquidación. Adicionalmente, no es cierto que dicha Resolución hubiera sido expedida el 4 de diciembre de 2002. 3) La Industria de Licores incumplió gravemente el contrato en temas relacionados con marcas y propiedad intelectual. 31.
Mediante Auto de 3 de octubre de 2012[9], se admitió el recurso de apelación. 32. El 15 de mayo de 2013, la Industria de Licores presentó alegatos de conclusión[10], en los cuales solicitó la confirmación de la sentencia impugnada en virtud de la ineptitud de la demanda. También hizo referencia al incumplimiento confeso e inexcusable de Rocasa. 33.
El 16 de mayo de 2013, la recurrente presentó alegatos de conclusión[11], donde recalcó que toda sentencia inhibitoria implicaba una denegación de justicia y que, de conformidad con los artículos 37 y 101 del C.P.C., el juez tiene el deber de evitar tales sentencias. Además, la recurrente afirmó que tanto en las pretensiones de la demanda, como en sus consideraciones, sí había solicitado un pronunciamiento expreso sobre los actos que habían declarado la caducidad y la liquidación del contrato.
Por último, señaló que estaba probado que Rocasa había actuado de buena fe, que la Industria de Licores no se había sujetado a lo estipulado en el contrato y que había habido irregularidades en la liquidación del mismo. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Jurisdicción y competencia – 2.2. Hechos probados – 2.3. Problema jurídico – 2.4. Ineptitud de la demanda– 2.5.
Sobre la condena en costas 1 Jurisdicción y competencia 34. El presente asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en razón de que el artículo 82 del C.C.A., modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, vigente para el momento en el que se presentó la demanda, le asignó a esta Jurisdicción la facultad de “juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas”[12]. 35.
Esta Jurisdicción debe conocer la presente controversia por tratarse de un proceso donde se pretende, entre otras, a través de la acción contractual, la declaratoria de incumplimiento por parte de la Industria de Licores del Valle del contrato No. 113. Se señala que dicha industria es una empresa industrial y comercial del Estado del orden departamental, por lo cual tiene el carácter de entidad estatal, en los términos del artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
Se aclara, adicionalmente, que el contrato objeto del litigio se celebró el 7 de septiembre de 2000, por lo que no le es aplicable el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007[13]. 36. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[14]. 2 Hechos probados 37.
En consideración a los medios de prueba regularmente aportados al proceso, se acreditaron los siguientes hechos relevantes: 38. El 7 de septiembre de 2000, la Industria de Licores suscribió el contrato de compraventa No. 113 con Rocasa, cuyo objeto era “pactar entre las partes las condiciones de la compraventa de los licores producidos por la INDUSTRIA, en las cantidades y montos que se especifican en el presente contrato, con destinación exclusiva a su venta en los Estados Unidos de América”[15]. 39.
Mediante Resolución 956 de 24 de septiembre de 2002, la entidad declaró la caducidad del contrato[16]. En dicha Resolución decidió, entre otras, terminar el contrato, ordenar la liquidación inmediata del mismo, declarar ocurrido el siniestro de incumplimiento, hacer efectiva la cláusula penal y proceder de conformidad con la garantía única en lo atinente al amparo de incumplimiento. 40.
Rocasa no interpuso recurso alguno frente a la referida Resolución. 41. El 24 de septiembre de 2002, la compañía aseguradora Condor S.A. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra dicha Resolución. 42. Mediante Resolución 1083 de 5 de noviembre de 2002, la Industria de Licores confirmó el acto administrativo impugnado y negó por improcedente el recurso de apelación[17]. 43.
El 13 de marzo de 2003, Rocasa solicitó la revocatoria directa de la Resolución 956 de 24 de septiembre de 2002[18]. Además, presentó las siguientes peticiones (se trascribe): “Se reconozcan en abstracto los perjuicios ocasionados del contratista y posteriormente se especifique con la demostración que se haga de los mismos. Comunicación por escrito: En caso de negarse la revocatoria solicitada téngase la presente comunicación con el requisito que exige la cláusula 32.1 del contrato[19] y entiéndase que estoy planteando mis discrepancias con la forma de terminación del contrato, por lo tanto aplíquese el procedimiento contenido en el capítulo noveno[20] del mencionado contrato”. 44.
Mediante la Resolución 406 de 29 de abril de 2003[21], la Industria de Licores resolvió así las solicitudes, (se trascribe): “No revocar la Resolución No. 0956 del 24 de septiembre de 2.002, ni acceder a ninguna de las peticiones formuladas por la Sociedad ROCASA S.A., en el escrito de Marzo 13 de 2003”. 45. El 15 de octubre de 2003, mediante el Oficio G-320, la Industria de Licores citó a Rocasa para notificarle personalmente la Resolución 1161 de 4 de diciembre de 2002, “por medio de la cual se liquida unilateralmente el contrato”[22]. 46.
La Industria de Licores recibió un derecho de petición, suscrito por Darío Arce, en el que le solicitó indicar si el contrato se había liquidado. 47. El 8 de enero de 2003, la demandada respondió al derecho de petición y certificó que el contrato se había declarado caducado y no se había liquidado a la fecha[23]. 48. El 2 de enero, Guillermo Uribe envió un derecho de petición a la Industria de Licores, solicitando, entre otros, la copia del documento mediante el cual se había notificado la caducidad del contrato y a quién se había notificado dicha comunicación, y la copia del acta de liquidación[24]. 49.
El 8 de enero, la Industria de Licores respondió el derecho de petición[25] y afirmó (se trascribe): “le adjunto copia del acta de notificación de la resolución 0956 de septiembre 24 del 2002, mediante la cual se declaró la caducidad del contrato No. 113 del 2000. Este acto administrativo fue notificado a los señores Rodrigo Muñoz representante legal de Rocasa S.A. para la fecha y Eudoro Carvajal representante de Cóndor S.A. para la fecha”.
“le adjunto copia de la resolución 1161 de diciembre 04 de 2002 por medio de la cual se liquida el contrato de compraventa No. 113 de 2000, suscrito entre la Industria de Licores del Valle y Rocasa S.A.”. 3 Problema jurídico 50. En consideración a los hechos probados y a los motivos de la apelación, la Sala deberá establecer si el Tribunal erró al proferir una sentencia inhibitoria y si, en consecuencia, procede decidir de fondo sobre las pretensiones de la demanda. 4 Ineptitud de la demanda 51.
El Tribunal se declaró inhibido para pronunciarse respecto de las pretensiones, luego de considerar a la demanda como inepta. Para el a quo, dicha ineptitud se fundamentó en el hecho de que en la demanda no se solicitó la nulidad de la Resolución 956 de 24 de septiembre de 2002, que declaró la caducidad del contrato, ni de la Resolución 1161 de 4 de diciembre de 2002, mediante la cual se liquidó el mismo. 52.
Yerra la recurrente al afirmar que tanto en las pretensiones de la demanda, como en sus consideraciones, sí había solicitado un pronunciamiento expreso sobre los actos que habían declarado la caducidad y la liquidación del contrato y por ello el Tribunal se debía pronunciar al respecto. Para efectos de delimitar el petitum de la demanda, únicamente se pueden examinar sus pretensiones.
Las consideraciones, al contrario, constituyen la fundamentación jurídica de aquellas. Ahora, en ninguna de las pretensiones presentadas por la accionante se controvirtió acto administrativo alguno, solicitando su nulidad. 53. Al respecto, la Sala comparte el razonamiento del Tribunal y aclara que, en los términos del artículo 138 del C.C.A.[26], que disponía que “cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión” y que “si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen”[27], en la demanda se debió haber solicitado la nulidad de los siguientes actos administrativos: (1) la Resolución 956 de 24 de septiembre de 2002, que declaró la caducidad del contrato;
(2) la Resolución 1083 de 5 de noviembre de 2002, mediante la cual el contratante confirmó la Resolución 956; (3) la Resolución 1161 de 4 de diciembre de 2002, que liquidó unilateralmente el contrato. Se aclara que todos los citados actos administrativos fueron conocidos por el contratista antes de la presentación de la demanda, ello se deduce, pues su contenido fue incluido en el recuento fáctico de la demanda y, además, estos fueron aportados como pruebas de la misma[28]. 54.
La actora debió haber pedido que, como consecuencia de la anulación de dichos actos, se hicieran las declaraciones relativas a la ausencia de gravedad del incumplimiento de Rosaca, al incumplimiento de las obligaciones de la contratante y a las irregularidades en la declaratoria de caducidad del contrato, y, por último, debió haber solicitado la indemnización de perjuicios correspondiente a tales declaraciones. 55.
Lo anterior, en la medida en que el daño alegado en la demanda tenía origen en la ilegalidad de los referidos actos administrativos de carácter particular. Por lo tanto, a fin de obtener el restablecimiento de los derechos subjetivos presuntamente afectados y la indemnización de los perjuicios, resultaba indispensable que la actora atacara directamente los citados actos administrativos, solicitando la declaratoria de su nulidad, a fin de desvirtuar su presunción de legalidad y de veracidad, las cuales los hacen de obligatorio cumplimiento, en los términos del artículo 66 del C.C.A.[29], vigente al momento de los hechos. 56.
Así las cosas y tal como lo puso de presente el Tribunal, esta Corporación no puede decidir sobre las pretensiones de la demanda, pues al no haber sido controvertidos los ya citados actos administrativos, los demandantes no cuestionaron su legalidad y la Sala está obligada honrar dicha presunción. En ese sentido, no puede el juez adentrarse en el estudio fáctico, jurídico y probatorio que sustenta las pretensiones formuladas en la demanda, pues, en cualquier caso, la Sala no puede decidir en contra de lo establecido en los actos administrativos no demandados por la actora. 57.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “Tanto en la doctrina como en la jurisprudencia no reviste mayor discusión la competencia de la Administración para expedir actos administrativos con incidencia en el contrato, tales como el de caducidad, los de terminación, modificación e interpretación unilaterales y el de liquidación, dotados, como los demás, de las presunciones de legalidad y veracidad, pero que, con todo, al afectar la relación negocial pueden causar perjuicios al contratista, quien para buscar el restablecimiento del derecho así violado debe solicitar su nulidad dentro de la propia controversia contractual, porque ese acto no es más que una manifestación de la conducta contractual de la entidad pública en desarrollo de un poder legal exorbitante e inusual en el derecho privado[30].
De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, estos actos administrativos contractuales, expedidos por la entidad pública contratante durante la ejecución o cumplimiento o liquidación del contrato (caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación), al no ser concebidos sin la existencia del mismo, deben ser impugnados mediante la acción de controversias contractuales.
Así, la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, comprende no sólo las controversias derivadas de la existencia, nulidad o incumplimiento del contrato estatal, sino que también es la vía procesal idónea para impugnar los actos administrativos proferidos con motivo u ocasión de la actividad contractual, tal como lo definió expresamente la Ley 80 de 1993 (artículo 77 inciso 2º) y luego la modificación introducida al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998[31]”[32]. 58.
En lo relativo al acto que declaró la caducidad del contrato, era indefectible que este fuera impugnado por la demanda, pues en dicha Resolución la Industria de Licores declaró que Rocasa “incumplió gravemente las obligaciones contractuales”. Asimismo, según el artículo 138 del C.C.A., el accionante debió haber controvertido el acto que confirmó dicha decisión. 59.
Por otra parte, al pretender la declaración de responsabilidad mediante la acción de controversias contractuales, la actora también debió haber pedido la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato. Al respecto, la jurisprudencia ha indicado: “en relación con la procedencia de la acción de controversias contractuales, esta Corporación ha precisado que cuando un contrato ha sido objeto de liquidación unilateral se debe demandar en el litigio la nulidad del acto, so pena de que la acción resulte improcedente por ineptitud formal de la demanda”[33]. 60.
La referida ineptitud de la demanda se deriva del hecho según el cual la liquidación del contrato pretende, precisamente, hacer un balance definitivo de cuentas entre las partes, para así definir si existen prestaciones, derechos u obligaciones a cargo o a favor de cada uno de los extremos negociales. En ese orden, si ya quedó plasmada la liquidación del contrato en un acto administrativo, antes de pedir la declaración de incumplimiento de una de las partes, debe pedirse la nulidad de dicho acto[34]. 61.
Así las cosas, la ausencia de pretensión de nulidad en contra de los referidos actos administrativos convierte en improcedente cualquier análisis de fondo sobre la responsabilidad contractual de las partes. Ello, contrario a lo afirmado por la recurrente, no configura una denegación de justicia en su contra, pues el respeto por la presunción de legalidad de los actos administrativos corresponde a un deber legal en cabeza del juez, que le impide modificar el contenido de actos que no hayan sido impugnados, y propende, además, por la protección de la integridad y congruencia de las decisiones tomadas por las entidades estatales[35]. 62.
Al permanecer incólume el contenido de tales actos, se configuró el fenómeno de la inepta demanda, pues no hay lugar a un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda; lo cual, tal y como lo anotó la sentencia apelada y reiterada jurisprudencia de esta Corporación[36], da lugar a un fallo inhibitorio. 63. Como corolario de lo anterior, por considerarse la Sala inhibida para adentrarse en el fondo del asunto por los motivos presentados, la sentencia impugnada será confirmada. 5 Sobre la condena en costas 64.
La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo. DECISIÓN 65. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 15 de febrero de 2012 del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca - Sala de Descongestión.
SEGUNDO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 5-6 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [2] Folios 592-655 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [3] Folios 658-659 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [4] Folios 696-698 del Cuaderno 2 del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [5] Folios 921-956 del Cuaderno 2 del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [6] Folios 957-972 del Cuaderno 2 del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [7] Folios 989-995 del Cuaderno del Consejo de Estado. [8] Folios 996-1009 del Cuaderno del Consejo de Estado. [9] Folio 1018 del Cuaderno del Consejo de Estado. [10] Folios 1051-1059 del Cuaderno del Consejo de Estado. [11] Folios 1064-1086 del Cuaderno del Consejo de Estado. [12] “Artículo 82.
Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.
Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. ( )”. [13] Artículo 14. “Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.
Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes”. [14] “ARTICULO 129. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. ( )”. [15] Folios 175-201 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [16] Folios 496-502 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [17] Se recalca la mala fe de la parte actora al no haber presentado como prueba el acto administrativo completo, ni haber hecho alusión a la decisión del mismo en los hechos de su demanda, cuando este fue notificado en forma personal al representante legal de Rocasa.
Ello, pues a la Resolución 1083 de 5 de noviembre de 2002 (Folios 503-511 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca) le falta casi la totalidad de la parte resolutiva. Sin embargo, se deduce su contenido a partir de los considerandos de la Resolución 1161 (Folios 512-514 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca), que establecen (se trascribe): “que a través de la Resolución de Gerencia 1083 de 5 de noviembre de 2002 se desaló el recurso de reposición en subsidio apelación, interpuesto por el apoderado de Condor S.A. Compañía de Seguros Generales contra la Resolución 0956, que en su artículo primero confirmó en todas sus partes el acto administrativo impugnado y negó por improcedente el recurso de alzada.
Dicho acto administrativo fue notificado el 6 de noviembre de 2002 en forma personal al Representante Legal de Cóndor S.A. Compañía de Seguros Generales y de la Sociedad Rocasa S.A. Sociedad de Comercialización Internacional, encontrándose en firme y debidamente ejecutoriada”. [18] Folios 516-521 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [19] “Cláusula 32.1.
La parte inconforme, comunicará por escrito al otro contratante sus reclamos o inquietudes, indicando los hechos, las pruebas y los fundamentos técnicos que respaldan su posición, las normas contractuales o legales implicadas, y posibles fórmulas de solución al conflicto propuesto”. [20] “Capítulo IX Mecanismos de solución de conflictos”. [21] Folios 522-523 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [22] Folio 527 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [23] Folios 525-526 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [24] Folio 583 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [25] Folios 586-588 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca. [26] “Artículo 138.
Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren”. [27] Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 13 de mayo de 2019, exp. 38965;
Subsección A, Sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 36128. [28]Las siguientes son las pruebas pertinentes relacionadas en la demanda: “136. Resolución no. 0956 de fecha septiembre 24 de 2002 mediante la cual se decreta la caducidad del contrato no. 113/2000”. “137. Resolución no. 1083 mediante la cual se desata el recurso interpuesto por la compañía de seguros Condor S.A.”.
“138. Resolución no. 1161 de fecha diciembre 4 de 2002 mediante la cual se liquida el contrato no. 113/2000” (Folio 652 del Cuaderno del Tribunal Administrativo de Valle del Cauca). 143. Oficio G-320 de octubre 15 de 2003 suscrito por el Gerente General de la ILV Guillermo Ulloa dirigido a Alfonso Antonio Arango informando de la liquidación del contrato. [29] “Articulo
66. PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. Los actos administrativos son obligatorios, y pueden ser suspendidos o anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Pierden fuerza ejecutoria en los siguientes casos: 1. Por suspensión provisional o anulación, 2. Cuando reconozcan derechos a la administración si, al cabo de cinco (5) años de estar en firme, no han sido ejecutados. 3.
Por pérdida de vigencia”. [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 11 de mayo de 1990, Exp. 4217. [31] El artículo 32 de la Ley 446 de 1998 para efecto de las acciones distinguió entre los actos proferidos antes de la celebración del contrato, a los cuales la jurisprudencia reservó el calificativo de separables, de los dictados después de adjudicado aquél. Así, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación y publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato, término que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, dado que una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos -como el de la adjudicación- solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste en el escenario de la acción de controversias contractuales. [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 9 de junio de 2010, Exp. 16496. [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 30 de mayo de 2019, exp. 38965.
Ver también Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671. [34] “En efecto, una vez media el acto de liquidación unilateral la única forma de controvertir aspectos relacionados con la celebración o ejecución del contrato estatal es mediante el levantamiento del velo de legalidad de que goza el acto administrativo que contiene la misma, circunstancia que torna exigente, como lo ha señalado esta Corporación, la formulación de la causa petendi y el fundamento jurídico de la responsabilidad, pues será requisito sine qua non deprecar la declaratoria de ilegalidad total o parcial del acto que contiene la liquidación así como la indicación y el desarrollo del concepto de la violación en el que se apoya la censura respectiva”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 11 de agosto de 2010, exp. 16.941. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671 [36] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 30 de mayo de 2019, exp. 38965;
Subsección B, Sentencia de 13 de mayo de 2019, exp. 38965; Subsección A, Sentencia de 11 de abril de 2019, exp. 36128; Subsección A, Sentencia de 14 de marzo de 2018, exp. 55671; Subsección A, Sentencia de 30 de agosto de 2017, exp. 52510; Subsección B, Sentencia de 29 de junio de 2017, exp. 35870.