SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de unos predios del municipio de Ibagué en su zona Urbana, Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes / FACULTAD DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI IGAC – Respecto de la actualización de la formación catastral / ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL – Finaliza con el acuerdo del Concejo Municipal de Ibagué por medio del cual se adoptan medidas para la liquidación del impuesto predial del año 2018 / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No procede respecto de acto que perdió fuerza ejecutoria / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No procede respecto de acto que ya no produce efectos / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al no estar produciendo efectos jurídicos la norma demandada La parte actora solicita la declaratoria de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados de la Resolución No. 73-000-036 de 2017, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y, para sustentar la petición, adujo que el citado acto administrativo vulnera las disposiciones consagradas en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política. […] Sin embargo, tal como lo precisó el apoderado del IGAC, su aplicación sólo tuvo lugar hasta el 26 de febrero de 2018, fecha en que el Concejo Municipal de Ibagué sancionó el Acuerdo No. 001 “Por medio del cual se adoptan medidas para la liquidación del impuesto predial del año 2018, se modifica el artículo 3° del acuerdo 032 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, […].Por ende, fue el Concejo Municipal de Ibagué el que, a través del citado Acuerdo Municipal, determinó que para la vigencia fiscal de 2018 y como base de liquidación del Impuesto Predial Unificado, se aplicarían los avalúos catastrales de 2017 para todos los predios y estratos, esto es, que la actualización de la formación catastral sectorizada incluida en el acto administrativo demandado sólo rigió hasta el 28 de febrero de 2018.

Así las cosas, el Despacho colige que la Resolución No. 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, actualmente no está produciendo efectos jurídicos dado que con la expedición del Acuerdo No. 0001 de 2018 por parte del Concejo Municipal de Ibagué, la misma dejó de aplicarse y, por tanto, se configuró el instituto jurídico denominado “pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo” de que trata el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, siendo aplicable la causal quinta que a la letra dice: « […] 5.

Cuando pierdan vigencia […]». […] En conclusión, este Despacho considera, de acuerdo con lo explicado en precedencia, que no resulta viable decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que no se encuentra vigente, esto es, que no está produciendo efectos jurídicos, como ocurre en este caso con la Resolución No. 73-000-036 de 2017, puesto que, se reitera, de conformidad con el Acuerdo No. 001 del 26 de febrero de 2018 del Concejo Municipal de Ibagué, dicho acto administrativo sólo estuvo vigente entre el 1° de enero y el 26 de febrero de 2018, siendo procedente, entonces, negar el decreto de la cautela solicitada.

MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES – Clasificación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos para su decreto / PROCEDIMIENTO PARA LA ADOPCIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES / MEDIDAS CAUTELARES – Criterios de aplicación / MEDIDAS CAUTELARES – Competencia del juez para decretar las que considere necesarias / MEDIDAS CAUTELARES – Su decisión tiene un criterio de proporcionalidad Sobre la finalidad de las medidas cautelares, la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: «[…] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. […]» En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. [E]l nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En cuanto a la regulación de las medidas cautelares contenidas en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”.

No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]».

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Naturaleza / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos para su decreto / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Análisis inicial no implica prejuzgamiento / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos: periculum in mora o perjuicio de la mora, fumus boni iuris o apariencia de buen derecho y ponderación de intereses En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes del CPACA.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a «[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho […]».De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la “manifiesta infracción de la norma invocada”, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.

Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas. […] [E]s importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que, la decisión sobre la medida cautelar, de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «[…] mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto […]». [E]s posible afirmar que el legislador estableció, para el caso de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, el requisito de la apariencia de buen derecho – fumus boni iuris – que corresponde a la acreditación – preliminar – de la violación de las disposiciones invocadas – en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado – surgida de su confrontación con los actos administrativos enjuiciados o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud – apariencia de ilegalidad –.

Ahora bien, resulta inherente a la cautela de suspensión provisional el requisito del perjuicio de la mora – periculum in mora – en tanto que no puede permitirse y resulta perjudicial para el interés general y el Estado de Derecho, que un acto administrativo catalogado – inicialmente – como contrario al ordenamiento jurídico, siga surtiendo sus efectos mientras se decide en forma definitiva el proceso en el cual está siendo enjuiciado, lo cual hace pertinente una decisión provisional en tiempo justo.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias del Consejo de Estado Secciones Primera, Segunda y Tercera, de 11 de marzo de 2013, Radicación 11001-03-24- 000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 27 de agosto de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2015-00194-00, C.P. María Elizabeth García González; 6 de septiembre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00022- 00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 6 de septiembre de 2018, Radicación 11001- 03-25-000-2018-00368-00, C.P. William Hernández Gómez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y Corte Constitucional, Sentencia C-834, M.P. Alberto Rojas Ríos FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 232 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 73-000-0036 DE 2017 (15 de mayo) DIRECCIÓN TERRITORIAL TOLIMA INSTITUTO GEOGRÁFICO “AGUSTÍN CODAZZI” IGAC (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00215-00 Actor: OSCAR EDUARDO PEÑA CHACÓN Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC Referencia: IMPROCEDENCIA DE LA MEDIDA DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL POR PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – IMPROCEDENCIA RESPECTO DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE YA NO ESTÁ PRODUCIENDO EFECTOS JURÍDICOS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD AUTO QUE NIEGA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución No. 73-000-0036 de 2017 “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, acto administrativo expedido por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” - IGAC.

I.- ANTECEDENTES I.1. La demanda El ciudadano y abogado Oscar Eduardo Peña Pachón, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, acudió a esta Corporación con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: «[…] PRIMERA: Se declare la nulidad de la Resolución 73-000-0036 de 2017 emitida por el Director de la Territorial Tolima del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” por medio de la cual se ordena: la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes" (sic), proferida por el Doctor Mauricio Fernando Mora Bonilla por ser violatorio a la constitución, la ley y demás normas como se expondrá. SEGUNDA: que se condene en costas a la aparte demanda […]».

Lo anterior, por considerar que el acto acusado vulnera los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, los artículos 5º y 6º de la Ley 14 de 6 de julio de 1983 “Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y dictan otras disposiciones”, el artículo 24 de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”, y los artículos 7º, 28, 77 y 101 de la Resolución No. 70 de 4 de febrero de 2011 “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral”.

I.2. Solicitud de suspensión provisional La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados del acto acusado, lo cual sustentó en los siguientes términos: «[…] Se está violando flagrantemente El (sic) artículo 13 de la Constitución Política de Colombia que establece: […] Y la Resolución N° 73-000-0036 de 2017 es violatoria en todo sentido con dicho artículo de la Constitución Nacional toda vez que no está dándole igualdad a la comunidad ya que como se ha reiterado a pesar de que el Municipio de Ibagué contrato (sic) la Actualización de la Zona Urbana de Ibagué siendo esto un acto parcial pero justo ya que quedaría dicho sector con nueva valorización pero todo el IGAC muy al contrario lo que hizo fue actualizar solo una parte de la parte que se le contrato (sic) quedando de esta forma dos casas en el mismo barrio y con las misma (sic) características una con nuevo avalúo y otra con el avalúo anterior y por esta mismas (sic) razón valores del impuesto predial completamente diferentes.

Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia que nos dice: […] Demostrándose que se viola el mencionado artículo toda vez que efectivamente la ley prevé que deberá realizarse la actualización catastral en un término máximo de 5 años para la Unidad Orgánica pero la misma autoriza que se realice una actualización parcial o de una de las parte (sic) de la Unidad es decir la Urbana o la Rural y no una parte de una de estas dos partes con el fin de que a todas las personas de la parte urbana si se le actualice sea el 100% de la población y no una parte de ella.

Por lo anterior solicito muy respetuosamente y con el fin de evitar un perjuicio más grave para el Municipio de Ibagué con (sic) es la desigualdad ocasionada por el IGAC en la actualización parcial de la Zona Urbana del municipio de Ibagué y como consecuencia la desigualdad en el cobro de la Tarifa de Impuesto Predial Unificado suspender la Resolución Numero 73-000-036 de 2017 […].

Así como en anexo a la presente, se demuestra cómo se está violando tanto el derecho a la igualdad como el debido proceso de todos y cada uno de los ciudadanos a los cuales se les actualizó catastralmente el valor de su predio, toda vez que teniendo existiendo (sic) dos predios que en el año 2017 eran iguales, con bases gravable (sic) idénticas y por lo tanto tarifa igual, en el año 2018 terminaron siendo diferentes por causa de la actualización catastral, toda vez que el impuesto predial es escalonado dentro del mismo estrato […]».

Evidenciándose de esta forma una grave violación a la Constitución Política de Colombia y creando una desigualdad enorme entre los mismos ciudadanos que debería obtener la misma protección del Estado. De no ser otorgada la presente suspensión provisional el perjuicio para la comunidad es la violación al derecho de igualdad así como el debido proceso como está demostrado dentro de la demanda […]»[1].

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR Este Despacho ordenó dar traslado de la solicitud de medida cautelar a la entidad demandada, para que, en el término de (5) días, se pronunciara sobre ella. II.1. El Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” – IGAC, a través del Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó desestimar y abstenerse de decretar las medidas cautelares peticionadas, dado que la petición: (i) excede el propósito y finalidad que ostentan tales medidas, (ii) incumple los requisitos legales de la materia y (iii) carece de fundamento fáctico y jurídico que respalde su viabilidad.

II.1.1. Indicó que el actor pretende la suspensión provisional del acto administrativo demandado, por considerar que al efectuar la actualización de los avalúos de unos sectores, se vulnera el derecho a la igualdad de algunos propietarios, frente a lo cual señala, como cuestión previa, que esa petición persigue: (i) que se resuelva prematuramente el fondo del asunto;

(ii) que se de por probada su tesis; (iii) que se validen anticipadamente los argumentos sobre supuestos vicios del acto acusado; (iv) generar traumatismo en el Catastro de la ciudad de Ibagué para que el proceso se adelante en un 100% y no afecte los derechos que dice defender. Asimismo, señala que la solicitud incoada no expone una situación de urgencia y carece de soporte probatorio que acredite la necesidad de decretar dicha medida de suspensión. Agrega que los argumentos expuestos son escasos, abstractos y ambiguos.

Afirmó que las medidas cautelares, por su naturaleza, son provisionales, mutables e instrumentales, por lo que las que eventualmente se decreten deben ser las estrictamente necesarias para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, lo cual no se cumple en este caso, pues sólo se busca anticipar el resultado definitivo de un fallo en favor de los planteamientos de la parte actora, como lo es la anulación plena del proceso de renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué, sectores 02, 08, 10, 12 y 13 de la Zona Urbana.

Precisó, además, que los efectos que tienen las medidas cautelares, en los procesos declarativos, no pueden equipararse a una decisión anticipada puesto que está proscrita la prejudicialidad, ni puede confundirse la cautela como medio de protección, con el derecho pretendido, pues para ello han de garantizarse los derechos de contradicción y defensa, en desarrollo de los principios de eficacia de la administración pública e igualdad procesal.

Luego de mencionar que la solicitud no reúne los presupuestos de procedibilidad establecidos en el CPACA para acceder a la suspensión provisional incoada, señaló las normas que facultan al IGAC para realizar la actualización catastral, y argumentó que nada se opone a que la cumpla de manera parcial y resaltó que su vigencia es a partir del primero de enero del año siguiente en que se hubiere efectuado.

Agregó que, ante el planteamiento de un perjuicio “más grave” por la puesta en vigencia de dicha actualización, el municipio de Ibagué acudió al Concejo Municipal, Corporación que mediante Acuerdo Nº 001 de febrero 26 de 2018 decidió desconocer la aplicación de dicha vigencia en los cinco sectores, dejando vigentes los avalúos catastrales anteriores a 2018, esto es, “no se aplicó el proceso de actualización por parte de la administración municipal”.

Señaló, además, que el mencionado Acuerdo fue objetado por el gobierno departamental, pero respaldado por el Tribunal Administrativo del Tolima, lo que, en su criterio, era indicativo de que no hubo afectación o perjuicio puesto que el IGAC ha procedido conforme al ordenamiento legal, máxime cuando para 2018 no se liquidó el impuesto predial con base en las nuevas tablas, resultantes del aludido proceso[2].

II.2. La apoderada judicial del municipio de Ibagué, mediante memorial allegado al plenario, manifestó en su condición de tercero interesado en las resultas del proceso, que con el IGAC tiene un vínculo jurídico negocial, en tanto a dicha entidad le fue encargada la ejecución de la actualización de los catastros de la zona urbana de dicho ente territorial, actualización que debe realizarse cada cinco, registros que se constituyen en elementos absolutamente imprescindibles para realizar el cobro del impuesto predial siendo este uno de los tributos en favor del citado municipio.

Refirió que no obstante que el Gobernador del Tolima objetó por inconstitucional e ilegal el Acuerdo 001 del 26 de febrero de 2018 “Por medio del cual se adoptan medidas para la liquidación del impuesto predial del año 2018, se modifica el artículo 3º del acuerdo 031 de 2016 y se dictan otras disposiciones” dicha objeción fue resuelta desfavorablemente por el Tribunal Administrativo del Tolima, al considerarlo ajustado a la Constitución y a la ley.

Al respecto, la apoderada judicial del ente territorial precisó lo siguiente: «[…] Existe una relación estrecha entre lo adoptado en el acto administrativo del IGAC y el cobro quo del impuesto predial para la vigencia 2018, realizó el Municipio de Ibagué. El acto administrativo del IGAC, a pesar de que se pretendió utilizar para realizar el cobro del Impuesto predial de la vigencia 2018, ello no fue del todo posible, a consecuencia de las serias dificultades que se presentaron por el incremento que comportó en el valor del Impuesto para la mayoría de los predios ubicados en la zona urbana de la ciudad de Ibagué, motivo por el cual, el cobro con fundamento en dicho acto administrativo se mantuvo en el tiempo solo por algunos días, hasta tanto se sancionó por parte del Alcalde Municipal el Acuerdo No. 001 de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, en el que so decidió |« Inaplicación do esta actualización parcial de lo parcial.

Sin embargo, mientras esta actualización mantuvo su aplicación (es decir, antes de sancionarse el Acuerdo Municipal), parte de los sujetos pasivos del impuesto predial procedieron a pagar con el propósito de hacer uso de los beneficios por pronto pago, por lo que debe decirse que el Acto administrativo que habiendo sido expedido por el IGA hoy se demanda, si tuvo uso por parte del Municipio de Ibagué. La actualización parcial catastral contenida en el acto que hoy se demanda hará parte integral del acto administrativo que el IGAC al finalizar la presente vigencia expedirá en el cual se adoptará la actualización total catastral de la zona urbana del Municipio de Ibagué que ya fue terminada por parte del IGAC.

Era procedente legalmente que el IGAC adoptara la actualización parcial de lo parcial, cuestión distinta es que ha (sic) aquella, el Concejo Municipal de Ibagué haya decidido darle inaplicación porque el incremento en el valor del impuesto predial que se cobrada con base en la actualización parcial efectuada, desconocía el principio de equidad en materia tributaria, al no afectar a la totalidad de los sujetos pasivos del tributo que (sic) cuyos inmuebles estuvieran ubicados en la zona urbana del Municipio […]»[3].

Por lo anteriormente expuesto, la apoderada judicial del municipio de Ibagué, solicitó negar el decreto de la medida cautelar. III.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO III.1. Acto administrativo acusado El acto administrativo enjuiciado corresponde a la Resolución No. 73-000- 0036 de 2017, “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona Urbana, Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, cuyas partes motiva y resolutiva el Despacho reproducirá en el numeral IV de este proveído, al decidir el caso concreto.

III.2. Normas violadas De la Constitución Política, los artículos 13 y 29. Se agrega que, en la solicitud de medida cautelar el demandante hace alusión a la violación a «[…] la ley que prevé que deberá realizarse la actualización catastral en un término máximo de 5 años para la Unidad Orgánica pero la misma autoriza que se realice una actualización parcial o de una parte de la Unidad es decir la Urbana o la Rural […]»[4], sin mencionar de qué ley se trata ni tampoco de cuáles eran los artículos legales infringidos.

III.3. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo III.3.1. Sobre la finalidad[5] de las medidas cautelares, la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera: «[…] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.

De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […]»[6].

III.3.2. En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley[7]. III.3.3. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA – Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez.

Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”.

III.3.4. En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. III.3.5. En cuanto a la regulación de las medidas cautelares contenidas en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[8] III.3.6.

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. III.3.7. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”[9].

No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]» (Resaltado fuera del texto).

III.3.8. Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]»[10] (Negrillas fuera del texto).

III.4. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado III.4.1. En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[11], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[12] y siguientes del CPACA.

III.4.2. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a «[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho […]».[13] III.4.3.

De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la “manifiesta infracción de la norma invocada”, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto.

Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la medida; es decir, ese análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas[14]. III.4.4. Acerca de la forma en la que el Juez debe abordar este análisis inicial, la citada providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014- 03799), sostuvo: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]» (Resaltado fuera del texto).

III.4.5. Como lo refiere la providencia transcrita, es importante la prevención efectuada por el legislador al advertir que, la decisión sobre la medida cautelar, de ningún modo implica prejuzgamiento, teniendo en cuenta que, como lo ha precisado la Jurisprudencia de esta Sala, se trata de «[…] mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto […]»[15].

III.4.6. Dicho lo anterior, es menester indicar que la Sección Tercera de esta Corporación, en el auto de 13 de mayo de 2015[16], citado anteriormente, ha señalado que: «[…] la suspensión provisional, como toda medida cautelar, debe estar siempre debidamente sustentada en los dos pilares fundamentales sobre los cuales se edifica todo sistema cautelar, a saber: los principios del periculum in mora y del fumus boni iuris, en virtud de los cuales siempre se tendrá que acreditar en el proceso el peligro que representa el no adoptar la medida y la apariencia del buen derecho respecto del cual se persigue un pronunciamiento definitivo en la sentencia que ponga fin al litigio […]».

(Subrayado y resaltado fuera de texto) III.4.7. Asimismo, en auto de 6 de septiembre de 2018[17], la Sección Segunda del Consejo de Estado, en relación con los citados requisitos, indicó: «[…] El primer punto a examinar es el relacionado con la confrontación del acto administrativo con las normas superiores invocadas como violadas, lo cual, en cierta medida, pone en tela de juicio la presunción de legalidad y ejecutividad del acto administrativo.

Ahora bien, a la luz del CPACA se trata de una confrontación integral o plena, sin el matiz que contemplaba el antiguo Código Contencioso Administrativo el cual autorizaba la medida cautelar si se trataba de una «manifiesta infracción»,[18] argumento que fue recurrente en las decisiones de aquel entonces y que sirvió de fundamento para negar la mayoría de las medidas cautelares solicitadas.

Veamos la nueva redacción del artículo 231: […] Según el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas;

(ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.-; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación;

(viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc. Ahora bien, prima facie, la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris que describen los ordinales 1.° y 2.° del artículo 231 del CPACA, es un requisito más propicio de las medidas cautelares positivas; no obstante, cuando se trata de medidas cautelares negativas -suspensión de los efectos del acto demandado- resulta pertinente, pero en sentido inverso, esto es, no como apariencia de buen derecho, sino como apariencia de ilegalidad, lo cual justifica la tutela cautelar temprana siguiendo la doctrina italiana, según la cual, ante la imposibilidad de una respuesta definitiva en un plazo razonable, es pertinente una respuesta provisional en un tiempo justo.[19] El sentido de apariencia de ilegalidad lo precisa Chinchilla Marín así: «[ ] de la misma forma que la intensidad con la que el interés general reclama la ejecución de un acto es tenida en cuenta por los tribunales para determinar la intensidad del perjuicio que se exige para adoptar la medida cautelar, la intensidad con que se manifieste la apariencia de buen derecho, que es tanto como decir la apariencia de ilegalidad del acto administrativo, debe también tomarse en consideración para determinar la medida del daño que cabe exigir para apreciar la existencia del periculum in mora necesario para otorgar la medida cautelar solicitada.[…]».[20] […]» (subrayado y resaltado fuera de texto).

III.4.8. Ahora bien, la visión anterior ha sido compartida por esta Sección, que en el auto de 27 de agosto de 2015[21], subrayó lo siguiente: «[…] En esta providencia no se está adoptando decisión de fondo, pues lo que se resuelve es la solicitud de suspensión provisional, la cual se niega mediante auto interlocutorio, entre otras razones, porque no se configuran los requisitos que la Jurisprudencia y la Doctrina denominan Fumus bonis iuris (apariencia de buen derecho) y periculum in mora (necesidad de urgencia de la medida cautelar) […]» (Subrayado y resaltado fuera de texto).

III.4.9. En igual sentido, en el auto de 6 de septiembre de 2019[22], se indicó lo siguiente: «[…] A su turno, el artículo 231 del CPACA., definió que, para decretar una medida cautelar, incluida la suspensión provisional, se deben reunir los siguientes requisitos, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.

III.4.10. Por su parte, la doctrina se ha pronunciado en relación con los requisitos para adoptar las medidas cautelares, en la siguiente forma: «[…] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo con la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, por lo que es sable entender que en el escenario de las medidas cautelares el juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de las medidas cautelares el juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus subprincipios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […]»[23] (Subrayado y resaltado fuera de texto). «[…]

5. REQUISITOS PARA EL DECRETO DE MEDIDAS CAUTELARES […] En el estudio de los requisitos para decretarlas, inicia el artículo 231 que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, procede la suspensión provisional de los efectos del mismo, por violación de las disposiciones invocadas en la demanda, o en la solicitud separada, cuando la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Con esta redacción desaparece la violación directa o manifiesta y se le da al juez la posibilidad de elucubración, para que utilice la fórmula universal del uso del buen derecho, mucho más cuando se trate de un (sic) acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que en este evento además, el juez tendrá que exigir, al menos sumariamente, la prueba del perjuicio ocasionado con la expedición del acto administrativo cuestionado, pero igualmente y con el principio fumus boni iuris tomará la decisión de suspender o no los efectos de dicho acto […]»[24].

III.4.11. De acuerdo con lo anterior, no puede señalarse que unos son los requisitos para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y otros que corresponden a las demás cautelas. III.4.12. Al respecto, es posible afirmar que el legislador estableció, para el caso de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, el requisito de la apariencia de buen derecho – fumus boni iuris – que corresponde a la acreditación – preliminar – de la violación de las disposiciones invocadas – en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado – surgida de su confrontación con los actos administrativos enjuiciados o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud – apariencia de ilegalidad –.

III.4.13. Ahora bien, resulta inherente a la cautela de suspensión provisional el requisito del perjuicio de la mora – periculum in mora – en tanto que no puede permitirse y resulta perjudicial para el interés general y el Estado de Derecho, que un acto administrativo catalogado – inicialmente – como contrario al ordenamiento jurídico, siga surtiendo sus efectos mientras se decide en forma definitiva el proceso en el cual está siendo enjuiciado, lo cual hace pertinente una decisión provisional en tiempo justo.

IV.- CASO CONCRETO La parte actora solicita la declaratoria de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados de la Resolución No. 73-000-036 de 2017[25], expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y, para sustentar la petición, adujo que el citado acto administrativo vulnera las disposiciones consagradas en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política.

En tal sentido, el accionante considera que la entidad demandada, al expedir el acto acusado, si bien lo expidió con base en facultades legales, éstas no lo autorizaban a realizar la actualización parcial “de lo parcial”, con lo cual generó situaciones desiguales para la comunidad ibaguereña, cuando dicho procedimiento asociado al cobro del impuesto predial con base en las nuevas tablas de la mencionada actualización, ha debido abarcar el 100% de la población. Antes a abordar las acusaciones formuladas por la parte actora en contra del acto administrativo demandado, este Despacho considera pertinente establecer si el mismo está o no produciendo, actualmente, efectos jurídicos.

Se tiene, entonces, que el IGAC, a través de la Dirección Territorial Tolima, expidió la Resolución No. 73-000-036 del 21 de diciembre de 2017 en cuya parte considerativa consignó, entre otras, las siguientes consideraciones: «[…] Que con fundamento a los artículos3º, 4º y 5º de la Ley 14 de 1983, Decreto número 3496 de 1983, Resolución número 070 de 2011 de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi la Dirección Territorial Tolima y Ley 1450 de 2011, expidió la Resolución número 73- 000-011-2017 del 8 de junio del presente año, ordenando la actualización de la formación catastral de la zona urbana de la ciudad de Ibagué Sectores 02, 08, 10, 12 y 13.

Que (sic) Resolución número 73-000-0034-2012 de diciembre 21 de 2017, se aprobó el estudio de las Zonas Homogéneas Geoeconómicas y tablas de construcción de la zona urbana de la ciudad de Ibagué Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Que culminados satisfactoriamente todos los trabajos relativos a la actualización de la formación catastral de la zona urbana de la ciudad de Ibagué Sectores 02, 08, 10, 12 y 13, se hace necesaria la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados […]».

Se anota que el acto administrativo demandado fue proferido con fundamento en las facultades legales conferidas por el artículo 104 de la Resolución N° 070 de febrero 4 de 2011[26] emanada de la Dirección General de esa entidad, el cual dispone: «[…]

ARTÍCULO 104. - Clausura de la Actualización de la Formación Catastral.- El proceso de actualización de la formación catastral termina con la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1 de enero del año siguiente.

Esta providencia debe ser publicada para efectos de su vigencia, a más tardar el 31 de diciembre del año en que se termina el proceso de actualización de la formación catastral. Para el caso del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” en el Diario Oficial, y para las demás autoridades catastrales se hará de acuerdo con lo dispuesto por la ley […]» (Subraya el Despacho).

La anterior cita sirve para precisar que la actualización contenida en el acto administrativo demandado, expedido el 21 de diciembre de 2017, entró a regir a partir del 1° de enero de 2018 como así se advierte en su parte resolutiva: «[…]

RESUELVE

Artículo 1º Ordenar como en efecto se hace, la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 Artículo 2º Determinar que los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 entren en vigencia a partir del 1º de enero de 2018.

Artículo 3° La presente resolución publíquese en el Diario Oficial […]” (Resaltado fuera de texto). Sin embargo, tal como lo precisó el apoderado del IGAC, su aplicación sólo tuvo lugar hasta el 26 de febrero de 2018, fecha en que el Concejo Municipal de Ibagué sancionó el Acuerdo No. 001 “Por medio del cual se adoptan medidas para la liquidación del impuesto predial del año 2018, se modifica el artículo 3° del acuerdo 032 de 2016 y se dictan otras disposiciones”, acto administrativo del siguiente tenor: «[…]

ARTÍCULO PRIMERO. Aplicar para la vigencia del año 2018 como base de liquidación del Impuesto Predial Unificado de los avalúos catastrales de la vigencia del año inmediatamente anterior, incrementado en el porcentaje establecido en el Decreto 2204 de diciembre 26 de 2017 a los predios urbanos de todos los estratos y los predios catalogados como industriales, Comerciales y/o de Servicios, teniendo en cuenta en todo caso, la normatividad que regula la materia.

ARTÍCULO SEGUNDO. Modifíquese el artículo tercero del Acuerdo 032 de 2016 el cual quedará así: Como estímulo tributario por el pronto pago del Impuesto Predial Unificado para la vigencia 2018 establézcase un descuento del […].

PARÁGRAFO. Los contribuyentes que hayan pagado el impuesto para la vigencia 2018 a la fecha de sanción y publicación del presente Acuerdo, tendrán derecho a aplicar el excedente de lo pagado a la factura del Impuesto Predial 2019 o solicitar su devolución […». Por ende, fue el Concejo Municipal de Ibagué el que, a través del citado Acuerdo Municipal, determinó que para la vigencia fiscal de 2018 y como base de liquidación del Impuesto Predial Unificado, se aplicarían los avalúos catastrales de 2017 para todos los predios y estratos, esto es, que la actualización de la formación catastral sectorizada incluida en el acto administrativo demandado sólo rigió hasta el 28 de febrero de 2018.

Así las cosas, el Despacho colige que la Resolución No. 73-000-036 de 21 de diciembre de 2017, actualmente no está produciendo efectos jurídicos dado que con la expedición del Acuerdo No. 0001 de 2018 por parte del Concejo Municipal de Ibagué, la misma dejó de aplicarse y, por tanto, se configuró el instituto jurídico denominado “pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo” de que trata el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, siendo aplicable la causal quinta que a la letra dice: «[…] Artículo 91.

Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: […] 5. Cuando pierdan vigencia […]».

Siendo el objetivo de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos mientras se decide sobre su juridicidad, resulta lógico concluir que la medida resulta inocua y se torna improcedente si la resolución demandada sólo estuvo vigente entre el 1° de enero y el 26 de febrero de 2018.

Tal consideración se efectúa, incluso antes de presentarse la demanda (11/04/2018), sin perjuicio del control de juridicidad que debe realizar esta jurisdicción frente a ella y que se plasmará en la decisión judicial que ponga fin al proceso, en atención a los efectos jurídicos que produjo mientras estuvo vigente. Esta postura ha sido sostenida en el auto de 14 de noviembre de 2017[27], Consejera Ponente: María Elizabeth García González, en el que se explicó lo siguiente: «[…] Ahora bien, destaca la Sala Unitaria que mediante la Resolución 181 de 6 de abril de 2015 (notificada personalmente el 9 de abril de 2015), confirmada por la Resolución 343 de 6 de julio de 2015 (notificada personalmente el 10 de julio de 2015), el Director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Medellín, le impuso como sanción a la señora ZEIDA ERAZO la prohibición de ingresar al Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Medellín y demás establecimientos del país, por el término de doce (12) meses.

Así las cosas, se tiene que al haberse notificado personalmente la Resolución 343 de 6 de julio de 2015, el 10 de julio de 2015, y con la cual quedó agotada la vía administrativa, la sanción comenzó a regir el 11 de julio de 2015 y estuvo vigente hasta por doce meses, esto es, hasta el 11 de julio de 2016. Por lo tanto, conforme a lo anterior se encuentra que el acto acusado tuvo vocación de producir efectos hasta el 11 de julio de 2016, fecha en la cual se cumplió la sanción impuesta, lo que impide un pronunciamiento del Juez respecto de la suspensión provisional de los efectos de un acto que ha perdido obligatoriedad, en la medida en que ya no se encuentra vigente.

Sobre el particular, el artículo 91 del CPACA prevé: «Artículo

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia.» (Resaltado fuera de texto original).

Es del caso destacar que la característica primordial de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es impedir que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide su legalidad en el proceso. De ahí que al perder vigencia tales efectos, la medida se torne improcedente.

Esto es lo que la Jurisprudencia ha denominado carencia de objeto por sustracción de materia. Al respecto, en proveído de 17 de julio de 2014[28], y reiterada en providencia de 21 de julio de 2017[29], la Sección indicó: «[…] la Jurisprudencia de la Corporación ha precisado que, por tratarse de una medida cautelar, cuando se han cumplido o ejecutado los efectos del acto acusado, no es procedente su decreto [[30]].

Ello, por cuanto, los efectos que se pretenden suspender ya se produjeron, configurándose una carencia de objeto, por sustracción de materia […]» (Se resalta fuera de texto).[31] Lo anterior no es óbice para que esta Jurisdicción efectúe el estudio de la legalidad de las resoluciones demandadas en la sentencia que dirima la controversia, en razón de los efectos que pudo producir durante su vigencia. En este orden de ideas, se impone para la Sala Unitaria denegar la medida cautelar solicitada, por sustracción de materia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia […]”.

En conclusión, este Despacho considera, de acuerdo con lo explicado en precedencia, que no resulta viable decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que no se encuentra vigente, esto es, que no está produciendo efectos jurídicos, como ocurre en este caso con la Resolución No. 73-000-036 de 2017, puesto que, se reitera, de conformidad con el Acuerdo No. 001 del 26 de febrero de 2018 del Concejo Municipal de Ibagué, dicho acto administrativo sólo estuvo vigente entre el 1° de enero y el 26 de febrero de 2018, siendo procedente, entonces, negar el decreto de la cautela solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de Sala de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos derivados de la Resolución No. 73-000-036 de 2017 “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona Urbana, Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, expedida por el Director Territorial Tolima del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, por las razones consignadas en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor. Notifíquese y cúmplase, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado R (2) ----------------------- [1] Folios 1 y 2. Cuaderno número 1. Solicitud de Medida Cautelar [2] Folios 10 a 16. Cuaderno número 1. Solicitud de Medida Cautelar [3] Folio 25. Cuaderno número 1. Solicitud de Medida Cautelar. [4] Folio 2.

Cuaderno número 1. Solicitud de Medida Cautelar. [5] Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: «[…] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón […]». [6] Corte Constitucional, Sentencia C-834/13.

Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso”. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). [7] Constitución Política, artículo 238. [8] Artículo 230 del CPACA [9] Artículo 229 del CPACA [10] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [11] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [12] «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». [13] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [14] Vale la pena ahondar en el tema de la transición del régimen de las medidas cautelares que tuvo lugar con el nuevo CPACA, asunto explicado en la providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799), en la cual se puntualizó: «[…] Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, es notorio para la Sala que la nueva disposición, sin desconocer los rasgos característicos del acto administrativo, amplió, en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el Juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma, consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional.

Una interpretación del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo teniendo en cuenta solamente la variación literal del enunciado normativo, pudo haber generado en los inicios de su aplicación la idea de que la existencia de una manifiesta infracción, a la que hacía referencia el artículo 152 del anterior Código, fue reemplazada por el surgimiento en el análisis judicial de una oposición entre el acto y las normas superiores, sin que ello comportara una diferencia material en el contenido normativo de ambas disposiciones.

Sin embargo, estudiados los antecedentes de la disposición debe arribarse a una conclusión diferente, dado que, se insiste, la medida cautelar en el nuevo escenario judicial de esta Jurisdicción obedece y reclama la tutela judicial efectiva […]». (Resaltado es del texto). [15] Así lo sostuvo la Sala en la providencia de 11 de marzo de 2014 (Expediente núm. 2013-00503.

Consejero ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala), al expresar que: «[…] Con el ánimo de superar los temores y las reservas que siempre acompañaron a los Jueces respecto del decreto de la suspensión provisional en vigencia de la legislación anterior, célebre por su escasa efectividad producto de las extremas exigencias que la Jurisprudencia le impuso para salvaguardar su imparcialidad, el inciso segundo del artículo 229 del C.P.A.C.A. expresamente dispone que ‘[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento’.

De lo que se trata, entonces, con esta norma, es de brindar a los Jueces ‘la tranquilidad de que se trata de mecanismos meramente cautelares, que en nada afectan ni influyen en la decisión final del fondo del asunto sub lite’ [ ]. Una suerte de presunción iure et de iure, sobre cómo acceder a la medida no afecta la imparcialidad del Juez ni compromete su capacidad de discernimiento ni poder de decisión, que busca además promover la efectividad del nuevo régimen cautelar introducido. // La Jurisprudencia ya ha ido señalado que este enunciado debe ser visto como un límite a la autorización que se otorga al Juez para que analice los hechos, las pruebas y los fundamentos del caso, pues es evidente que por tratarse de una primera aproximación al asunto este análisis debe ser apenas preliminar, razón por la cual no puede suponer un examen de fondo o ‘prejuzgamiento’ de la causa [ ].

La carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar, garantizan que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia […]».(Negrillas fuera del texto). [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Bogotá D.C., 13 de mayo de 2015.Radicación número: 11001-03-26-000-2015- 00022-00(53057). Actor: CARACOL Televisión S.A. y RCN Televisión S.A. Demandado: Autoridad Nacional de Televisión – ANTV. Referencia: Medio de control de nulidad simple (Auto medida cautelar de suspensión provisional) [17] Consejo de Estado, Sala del Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez.

Bogotá D.C., 6 de septiembre de 2018. Expediente: 11001-03-25-000-2018- 00368-00. Interno: 1392-2018. Demandante: Wilson García Jaramillo. Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil. [18] El artículo 152 del Decreto 01 de 1984, incluía el adjetivo "manifiesta infracción" [19] Chinchilla Marín, Carmen. La tutela cautelar en la nueva justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1991, p. 128, citada por Daniela S. Sosa y Laura E. Giménez, Régimen cautelar en el proceso contencioso administrativo de Córdoba.

Biblioteca jurídica virtual del Instituto de Investigaciones jurídicas de la UNAM. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3282/8.pdf. Consultado el 30 de julio de 2018. [20] Chinchilla Marín, Carmen “Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo en España”, p. 156, en la publicación “Las medidas cautelares en el proceso administrativo en Iberoamérica”, Asociación de Magistrados de Tribunales Contencioso Administrativos en los Estados Unidos Mexicanos, México 2009, tomado el 30 de julio de 2018.

Página electrónica: https://es.scribd.com/document/209225123/Las-Medidas- Cautelares-en-El-Proceso-Administrativo-en-Iberoamerica [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., 27 de agosto de 2015. Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00194-00.

Actor: Marco Fidel Ramírez Antonio. Demandado: Ministerio de Salud y Protección Social. [22] Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López. Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-24- 000-2019-00022-00. Actor: Parcelación Santillana de Los Vientos P.H. Demandado: Corporación Autónoma Regional Del Valle Del Cauca.

Referencia: Nulidad y Restablecimiento Del Derecho. [23] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de derecho administrativo, Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017, p. 916-917. [24] Cuevas Cuevas, Eurípides de Jesús. Medidas cautelares en el CPACA y el CGP, en Código General del Proceso, Bogotá: Instituto Colombiano de Derecho Procesal. 2014, p. 474-475. [25] “Por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona Urbana, Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes” [26] “Por la cual se reglamenta técnicamente la formación catastral, la actualización de la formación catastral y la conservación catastral” [27] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejera ponente: María Elizabeth García González. Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00213-00. Actor: Zeida Erazo. Demandado: Instituto Nacional Penitenciario Y Carcelario – Inpec. [28] Expediente nro. 2012-00496-01, Consejera ponente: María Elizabeth García González. [29] Expediente nro. 2015-00106-00, Consejera ponente: María Elizabeth García González. [[30]] Ver, entre otras, providencia de 2 de febrero de 2005, Expediente nro. 2004-00034, Consejera ponente: doctora María Elena Giraldo Gómez. [31] Posición reiterada en las providencias de 13 de abril de 2015 (Expediente nro. 2014-00497-00) y 20 de abril de 2017 (Expediente nro. 2015- 00524-00) de la suscrita consejera.