CONCEPTO PREVIO PARA LA REALIZACIÓN DE UNA CONSULTA POPULAR – Es de competencia del tribunal administrativo / COMPETENCIA DE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO – Para pronunciarse sobre la constitucionalidad del texto de la consulta popular a realizar / MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA – Revisión previa de constitucionalidad / RECURSO DE APELACIÓN – Se rige por el principio de taxatividad o especificidad / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA – Procede respecto de la proferida por los tribunales administrativos en asuntos previstos como de primera instancia. Artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 / CONTROVERSIAS NO PREVISTAS COMO DE PRIMERA INSTANCIA ANTE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS – Son de su competencia en única instancia / CONTROVERSIAS NO PREVISTAS COMO DE PRIMERA INSTANCIA ANTE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS – Providencias proferidas dentro de este tipo de procesos no son susceptibles del recurso de apelación / CONTROVERSIAS NO PREVISTAS COMO DE PRIMERA INSTANCIA ANTE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS – Lo son las decisiones que resuelven una revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO EN ÚNICA INSTANCIA – Para conocer de la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA QUE RESUELVE UNA REVISIÓN PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA CONSULTA POPULAR – No procede por ser un asunto de única instancia El problema jurídico que el Despacho debe resolver consiste determinar si los procesos de revisión previa de constitucionalidad de consultas populares son competencia de los tribunales administrativos, en única o en primera instancia, con el propósito de definir si es procedente o no el recurso de apelación contra la respectiva sentencia. […] Vistos: i) el artículo 243 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, sobre la procedencia del recurso de apelación, que dispone lo siguiente: “[…] Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces […]”; ii) el artículo 152 ibidem, sobre la competencia de los tribunales administrativos, en primera instancia. Respecto de la procedencia del recurso de apelación, esta Corporación ha señalado que: “[…] en materia del recurso de apelación rige el principio de taxatividad o especificidad, según el cual solamente son susceptibles de ese medio procesal las providencias expresamente previstas como tales por el legislador, quedando de esta manera desterrada las interpretaciones extensivas o analógicas a casos no comprendidos en ellas; siendo necesario estudiar el caso concreto a la luz de las hipótesis previstas en la norma […]” De conformidad con lo anterior, este Despacho considera que: i) el recurso de apelación procede contra las sentencias proferidas, en primera instancia; ii) los tribunales administrativos son competentes, en primera instancia, únicamente de los asuntos que están previstos en el artículo 152 de la Ley 1437, o en otra norma especial que expresamente así lo disponga; y iii) las controversias que no estén previstas en el artículo 152 ibidem, o en otra norma especial, son de competencia, en única instancia, por lo que las providencias que se profieran dentro de este tipo de procesos, no son susceptibles del recurso de apelación. […] Vistos los artículos 53 de la Ley 134 y 21 de la Ley 1757 citados supra, el Despacho considera que el legislador no estableció que la competencia de los tribunales administrativos para conocer sobre las revisiones previas de constitucionalidad de consultas populares fuera, en primera instancia; así como tampoco previó la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias que se profieran en este tipo de procesos. […] En ese orden de ideas, el Despacho concluye que la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular es un asunto de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia. […] [E]l Despacho concluye que el recurso de apelación presentado por el señor Ernesto Cardoso Camacho contra la sentencia de 29 de enero de 2019, no es procedente, motivo por el cual este Despacho declarará improcedente el mencionado recurso.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Tercera y Quinta, de 4 de mayo de 2016, Radicación 25000-23-26-000-2011-01064-01 (53291), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E); 23 de abril de 2018, Radicación 11001-03-15-000-2017-02829-00, C.P. Rocío Araújo Oñate; y 23 de septiembre de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2015-02257-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

FUENTE FORMAL: LEY 134 DE 1994 – ARTÍCULO 53 / LEY 1757 DE 2015 – ARTÍCULO 21 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2017-00549-01 Actor: MUNICIPIO DE ÍQUIRA (DEPARTAMENTO DEL HUILA) Demandado: MUNICIPIO DE ÍQUIRA (DEPARTAMENTO DEL HUILA) Referencia: Revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular Asunto: Resuelve sobre la admisibilidad del recurso de apelación interpuesto contra una sentencia que resolvió una revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la admisibilidad del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 29 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se resolvió una revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular.

La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El Alcalde del Municipio de Íquira remitió al Tribunal Administrativo del Huila los documentos que soportaban la convocatoria a una consulta popular denominada: “[…] por la defensa de los recursos naturales, el uso del suelo y la autonomía del Municipio de Íquira […]”, con el propósito de que se realizara la revisión previa de constitucionalidad de dicho mecanismo de participación democrático, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 53 de la Ley 134 de 31 de mayo 1994[1] y 21 de la Ley 1757 de 6 de julio de 2015[2].

Trámite de la solicitud 2. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante la sentencia proferida el 5 de diciembre de 2017[3], en un primer momento, declaró constitucional “[…] el procedimiento surtido ante las autoridades municipales de Íquira, por los ciudadanos agrupados en el mecanismo de participación ciudadana denominada “Consulta popular de origen ciudadano por la defensa de los recursos naturales, el uso del suelo y la autonomía del Municipio de Íquira […]”; sin embargo, ordenó reformular el texto de la pregunta que se pretendía someter a consulta, la cual quedó así: “[…] Ciudadano ¿Está Usted de acuerdo SI o NO, que en el municipio de Íquira – Huila, se ejecuten actividades de exploración y explotación de hidrocarburos? […]”. 3.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado interpuso acción de tutela contra la sentencia citada supra, la cual fue resuelta, en segunda instancia, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2018[4], en el que resolvió: i) “[…] DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 5 de diciembre de 2017, […]” y, ii) en consecuencia, “[…] ORDENAR al Tribunal Administrativo del Huila que […] dicte una providencia de reemplazo […]” (mayúsculas del texto original).

Sentencia apelada 4. El Tribunal Administrativo del Huila, en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por la Sección Quinta de esta Corporación citado supra, profirió la sentencia de 29 de enero de 2019[5], mediante la cual declaró “[…] inconstitucional el procedimiento y el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Íquira (Huila) […]”.

Recurso de apelación 5. El señor Ernesto Cardoso Camacho, quien manifestó actuar en “[…] condición de COADYUVANTE[6] en el trámite de examen de constitucionalidad de la pregunta en el asunto de la referencia […]”, interpuso recurso de apelación[7] contra la sentencia proferida el 29 de enero de 2019. 6. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante el auto proferido el 12 de febrero de 2019[8], concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo, por considerar que reunía los requisitos legales.

II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 7. El problema jurídico que el Despacho debe resolver consiste determinar si los procesos de revisión previa de constitucionalidad de consultas populares son competencia de los tribunales administrativos, en única o en primera instancia, con el propósito de definir si es procedente o no el recurso de apelación contra la respectiva sentencia. Sobre la revisión previa de constitucionalidad de las consultas populares 8.

Visto el artículo 53 de la Ley 134 de 31 de mayo 1994[9], sobre el procedimiento de las consultas populares, que establece que el texto de la consulta popular se debe remitir al Tribunal Administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad, en los siguientes términos: “Artículo 53.

Concepto previo para la realización de una consulta popular. En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable.

Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más. El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, al concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional.

Si éste fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad […]” (Resalta el Despacho). 9. Visto el artículo 21 de la Ley 1757 de 6 de julio de 2015[10], sobre la revisión previa de constitucionalidad de los mecanismos de participación democrática, que dispone lo siguiente: “Artículo 21.

Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente; b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.

Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto […]” (Resalta el Despacho). Sobre la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias proferidas por los jueces y los tribunales administrativos 10.

Vistos: i) el artículo 243 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[11], sobre la procedencia del recurso de apelación, que dispone lo siguiente: “[…] Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces […]”; ii) el artículo 152 ibidem, sobre la competencia de los tribunales administrativos, en primera instancia. 11.

Respecto de la procedencia del recurso de apelación, esta Corporación[12] ha señalado que: “[…] en materia del recurso de apelación rige el principio de taxatividad o especificidad, según el cual solamente son susceptibles de ese medio procesal las providencias expresamente previstas como tales por el legislador, quedando de esta manera desterrada las interpretaciones extensivas o analógicas a casos no comprendidos en ellas; siendo necesario estudiar el caso concreto a la luz de las hipótesis previstas en la norma […]” (Resalta el Despacho). 12.

De conformidad con lo anterior, este Despacho considera que: i) el recurso de apelación procede contra las sentencias proferidas, en primera instancia; ii) los tribunales administrativos son competentes, en primera instancia, únicamente de los asuntos que están previstos en el artículo 152 de la Ley 1437, o en otra norma especial que expresamente así lo disponga; y iii) las controversias que no estén previstas en el artículo 152 ibidem, o en otra norma especial, son de competencia, en única instancia, por lo que las providencias que se profieran dentro de este tipo de procesos, no son susceptibles del recurso de apelación. Sobre la procedencia del recurso de apelación contra la sentencia que resuelve una revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular 13.

Vistos los artículos 53 de la Ley 134 y 21 de la Ley 1757 citados supra, el Despacho considera que el legislador no estableció que la competencia de los tribunales administrativos para conocer sobre las revisiones previas de constitucionalidad de consultas populares fuera, en primera instancia; así como tampoco previó la procedencia del recurso de apelación contra las sentencias que se profieran en este tipo de procesos. 14.

Al respecto, esta Corporación ha señalado que los procesos de revisión previa de constitucionalidad de consultas populares son competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, circunstancia que ha permitido en las acciones de tutela superar el requisito de la subsidiaridad y, por ende, realizar un pronunciamiento de fondo sobre las sentencias que resuelven este tipo de asuntos, por las siguientes razones[13]: “[…] no existe otro medio de defensa judicial para controvertir la decisión contenida en su parte resolutiva ni su ratio decidendi por tratarse de una decisión de única instancia […]”. 15.

En igual sentido, esta Corporación ha señalado lo siguiente[14]: “[…] Del texto de las normas en cuestión se desprende que contra la decisión que se pronuncia en sede de constitucionalidad sobre el texto de la pregunta, no procede medio de impugnación alguno, no se encuentran previstos recursos que tornen improcedente la acción de tutela por no haber sido agotados por los accionantes o resultar posible su interposición […]” (resaltado fuera del texto). 16.

En ese orden de ideas, el Despacho concluye que la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular es un asunto de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia. El caso concreto 17. El Despacho, en el caso sub examine, observa que el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la sentencia proferida el 29 de enero de 2019, resolvió una revisión previa de constitucionalidad de un mecanismo de participación democrática (consulta popular) promovido en el Municipio de Íquira que se denominó: “[…] por la defensa de los recursos naturales, el uso del suelo y la autonomía del Municipio de Íquira […]”, en el sentido de declararla inconstitucional. 18.

Atendiendo a las razones expuestas en esta providencia, la revisión previa de constitucionalidad de una consulta popular es un asunto de competencia de los tribunales administrativos, en única instancia, el Despacho concluye que el recurso de apelación presentado por el señor Ernesto Cardoso Camacho contra la sentencia de 29 de enero de 2019, no es procedente, motivo por el cual este Despacho declarará improcedente el mencionado recurso y a ordenar la remisión del expediente al Tribunal de origen, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR improcedente el recurso de apelación presentado por el señor Ernesto Cardoso Camacho contra la sentencia proferida el 29 de enero de 2019, por el Tribunal Administrativo del Huila, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR, por Secretaría de la Sección Primera de la Corporación, el expediente identificado con número único de radicación 41001 23 33 000 2017 00549 01, al Tribunal Administrativo del Huila, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “[…] Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana […]”. [2] “[…] Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática […]”. [3] Cfr. folios 79 a 87. [4] Cfr. folios 104 a 132. [5] Cfr. folios 143 a 152. [6] De conformidad con el artículo 21 de la Ley 1757 de 6 de julio de 2015, “[…] Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática […]”, cualquier ciudadano puede coadyuvar o impugnar “[…] la constitucionalidad de la propuesta […]”. [7] Cfr. folios 158 a 162. [8] Cfr. folio 164. [9] “[…] Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana […]”. [10] “[…] Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática […]” [11] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto de 4 de mayo de 2016, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E), núm. único de radicación: 25000-23-26-000-2011-01064- 01 (53291). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 23 de septiembre de 2015, C.P. Alberto Yepes Barreiro, número único de radicación 110010315000-2015-02257-00. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 23 de abril de 2018, C.P. Rocío Araujo Oñate, número único de radicación: 11001-03-15-000-2017-02829-00.