PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / CLASES DE DAÑO / DAÑO MATERIAL / ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO El artículo 90 de la constitución prestó fundamento al instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado con basamento en una concepción dogmática cuyo centro no reside ya en un juicio de valor jurídico sobre el accionar del Estado, sino en la damnificación de la víctima, de tal manera que su elemento central ha quedado fundado en el daño que esta sufre, y el juicio de valor jurídico se ha desplazado hacia este.
Bajo este entendimiento, el daño incorpora dos elementos: uno, físico, material, y otro jurídico, formal. El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el deterioro que las fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre, provocan en un objeto apto para satisfacer una necesidad, tal y como ocurre cuando se lesiona la relación de facto establecida por el hombre con objetos físicos aptos para satisfacer sus necesidades, o cuando se lesionan relaciones que el hombre ha trabado con otros hombres y que le son aptas para adquirir de ellos determinados servicios u objetos físicos aptos para satisfacer sus necesidades, o, finalmente, cuando se lesiona la propia corporeidad o la existencia misma del hombre, útiles como le resultan para el mismo propósito.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 ANTIJURICIDAD DEL DAÑO / DERECHO A LA LIBERTAD / PROCEDENCIA DE LOS LÍMITES DEL DERECHO A LA LIBERTAD / MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / SANCIÓN PENAL / REQUISITOS DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO [C]on relación al presupuesto de antijuridicidad del daño consistente en la inexistencia de un título jurídico que lo justifique es preciso advertir, como punto de partida, que el mismo ordenamiento constitucional confiere, de manera excepcional y por vía cautelar o preventiva, una permisión de la privación de la libertad en sede de instrucción criminal, sin que aún se haya demostrado la culpabilidad del incriminado, en los casos y según las formas establecidas por leyes preexistentes.
Los casos en los que la medida resultaba procedente, para la época de los hechos que fundamentan la demanda, estaban definidos en función de la regla general del artículo 352 del Decreto 2700 de 1991. FUENTE FORMAL: DECRETO 2700 DE 1991 - ARTÍCULO 352 MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / SANCIÓN PENAL / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO [L]a Sala encuentra que la imposición de la medida de aseguramiento estuvo ajustada a los preceptos legales formales y sustanciales vigentes para la época, pues dicha decisión estuvo fundada en las pruebas que eran indicativas de la responsabilidad del investigado y los delitos imputados eran de aquellos para los cuales la ley penal contemplaba la imposición de medida privativa de la libertad.
(…) De esta forma, la Sala observa que la afectación al bien jurídico tutelado ocurrió como consecuencia de la acción punitiva del Estado, que se fundamenta en el aseguramiento de una persona que posiblemente cometió un delito, y que en este caso no cumplió su fin, pues no se demostró la responsabilidad penal del encartado. EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA DE ASEGURAMIENTO / DETENCIÓN PREVENTIVA DOMICILIARIA / INSPECTOR DE POLICÍA - Actuación irregular [P]ara la Sala es claro que el motivo que fundó la decisión de imponer la medida de aseguramiento fue la actuación irregular, por parte del (…) [demandante], al ejercer sus funciones como inspector de policía. (…) De esta forma, aunque no se demostró la responsabilidad penal del demandante en los delitos por los que fue procesado, su conducta irregular en ejercicio de su cargo como inspector de policía generó dudas sobre su participación en la producción de una falsa denuncia, pues, de haber cumplido con sus deberes de manera diligente, hubiera podido demostrar el registro de su actuación como correspondía. PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD / RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO / FUNCIONES DEL SERVIDOR PÚBLICO / FACULTADES DEL INSPECTOR DE POLICÍA / DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO / PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD DE SERVIDOR PÚBLICO / DOLO / CULPA GRAVE / CONDUCTA DE LA VÍCTIMA CON CAUSACIÓN DEL DAÑO / FORMALIDADES DE LA DENUNCIA PENAL / FALSA DENUNCIA [D]e acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Constitución Política los particulares solo son responsables por infringir las prohibiciones contenidas en normas legales, mientras que los servidores públicos son responsables por la omisión o extralimitación en el cumplimiento de sus funciones.
Para determinar si el daño, consistente en la privación de la libertad, es atribuible a la conducta de la víctima, cuando es un servidor público investigado penalmente por un delito que presuntamente se cometió en ejercicio de su cargo, es necesario determinar cuáles eran sus funciones y establecer si la imposición de medida de aseguramiento privativa de la libertad obedeció al incumplimiento de alguna de estas.
(…) [E]n sede de responsabilidad del Estado la conducta debe evaluarse con base en los conceptos de dolo o culpa, de acuerdo con las normas propias del derecho civil (artículo 63 del Código Civil). En el sub lite, se observa que la imposición de la medida de aseguramiento se produjo como consecuencia directa del incumplimiento a título de culpa de los deberes que el (…) [demandante] tenía a su cargo como servidor público, por lo que se puede concluir que su conducta fue determinante en la producción del daño. (…), pues era su deber demostrar el cumplimiento de los procedimientos formales para recibir la denuncia, de acuerdo con lo dictado por la normativa penal.
Para la Sala es claro que al inspector le asistía el deber de enviar oportunamente la denuncia que le fue puesta en su conocimiento. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 6 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 63 NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo tiene aclaración de voto del honorable consejero Guillermo Sánchez Luque. Las razones de su aclaración pueden consultarse dentro del Exp. 36146-15, numeral 1, Exp. 52221-18 y Exp. 41679.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00598-01(48200) Actor: PASTOR SEPÚLVEDA MARTÍNEZ Y OTROS Demandado: NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Privación injusta de la libertad Subtema 1: Presupuestos de la responsabilidad del Estado - El derecho a la libertad individual – El daño antijurídico Sentencia: Confirma La Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto[1] por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 7 de marzo de 2013, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Pastor Sepúlveda Martínez fue procesado como presunto autor de los delitos de falsedad en documento público, fraude procesal y favorecimiento, debido a que, en su calidad de inspector municipal de policía, recibió una denuncia por el hurto de un automotor, que resultó ser falsa. Por tal razón, la Fiscalía dictó en su contra medida de aseguramiento de detención preventiva.
Finalmente, el Juzgado Penal lo absolvió, debido a que no se demostró el dolo en la conducta por él realizada. II.
ANTECEDENTES El 23 de noviembre de 2006[2], Pastor Sepúlveda Martínez presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Nación – Ministerio del interior y de Justicia, con la pretensión de que se les condene al pago de los perjuicios sufridos como consecuencia de la privación injusta de la libertad de la que fue sujeto. 2.1.
Trámite procesal relevante en primera instancia La demanda fue admitida[3] mediante providencia notificada en debida forma[4] y contestada por La Nación – Ministerio del Interior y de Justicia, y la Nación – Fiscalía General de la Nación[5]. El 7 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia de primera instancia en la que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Nación – Ministerio del interior y de Justicia, y negó las pretensiones de la demanda.
La parte actora interpuso recurso de apelación[6] contra la sentencia de primera instancia. En un acápite posterior, la Sala resumirá los motivos de inconformidad expuestos en el recurso. 2.5. Trámite en segunda instancia Esta Corporación admitió el recurso en auto del 4 de septiembre de 2013[7]. En esta instancia, la Nación – Fiscalía General de la Nación presentó alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindió concepto.
La parte demandante guardo silencio[8]. III. PRESUPUESTOS DE LA SENTENCIA DE MÉRITO 3.1. Competencia La Sala es competente para resolver el presente caso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en razón a la naturaleza del asunto. La Ley 270 de 1996 desarrolló la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad, y determinó la competencia, para conocer de tales asuntos en primera instancia, en cabeza de los Tribunales Administrativos, y, en segunda instancia, en el Consejo de Estado, sin que sea relevante la cuantía. 3.2.
Vigencia de la acción Cuando se debate la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, la jurisprudencia de esta Corporación tiene establecido que el término de caducidad de la acción de reparación directa empieza a contar a partir del día siguiente a la ejecutoria de la decisión penal que: 1) absolvió al acusado o 2) cesó el procedimiento contra él o 3) declaró la preclusión de la investigación penal, puesto que es el momento en que se consolida el daño antijurídico a reclamar.
En este caso, el cómputo del término para la presentación oportuna de la acción contaba a partir del 10 de diciembre de 2004, fecha de la sentencia que absolvió a la aquí demandante. Por tanto, como la demanda fue presentada el 23 de noviembre de 2006, al tenor de lo que prescribía el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa se ejerció oportunamente. 3.3.
Legitimación para la causa El hecho generador del daño, según el actor, fue la resolución de la Fiscalía General de la Nación que ordenó la medida de aseguramiento de detención preventiva sin beneficio de libertad provisional. Al ser la Fiscalía General de la Nación la entidad competente para ordenar medida de aseguramiento contra el actual demandante, la Nación se encuentra legitimada en la causa por pasiva, y en su representación debe venir a este proceso el Fiscal General o su delegado, y no el Ministerio de Justicia. Tal es el tratamiento que la Sala dará a la excepción propuesta por esa Dirección bajo el nomen de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la legitimación se predica de la persona, que en este caso es la Nación, y no de sus órganos. Ahora bien, el señor Pastor Sepúlveda Martínez se encuentra legitimado en la causa por activa, teniendo en cuenta que es el afectado directo con la privación de la libertad de la que se deriva el daño alegado en la demanda.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. De la prueba de los hechos expuestos en la demanda y en su réplica por parte de los demandados A continuación, la Sala analizará las pruebas que obran en el expediente con relación a los supuestos fácticos de la pretensión declarativa de responsabilidad deprecada por el demandante, para valorar el mérito que ellas presten para acreditar los hechos que expuso como fundamento de sus pretensiones, hechos respecto de los cuales la Nación Fiscalía General manifestó que no le constaban.
Según el demandante: • Pastor Sepúlveda Martínez fue privado de su libertad en virtud de la decisión de imposición de medida de aseguramiento adoptada por la Fiscalía, por los delitos de falsedad ideológica en documento público, fraude procesal y favorecimiento. Lo anterior, debido a que en ejercicio de sus funciones como inspector de policía del municipio de San José de Miranda, en el año 1999 recibió denuncia penal presentada verbalmente por el señor Jaime Blanco Meléndez sobre la pérdida de un camión, denuncia que se hizo valer como prueba dentro del proceso abierto por el hallazgo del mencionado vehículo, accidentado y con una cantidad considerable de ácido sulfúrico.
En el proceso penal se consideró que la denuncia no se recibió en la fecha consignada por el inspector de policía. Estos son hechos a los que se hace alusión en las providencias que se adoptaron dentro de las actuaciones penales, y en cuanto motivó la investigación y el juzgamiento de Pastor Sepúlveda Martínez, esta Sala considera que se encuentran debidamente acreditados. • En efecto, está probado que el 8 de febrero de 2001, la Fiscalía Segunda Especializada de Villavicencio resolvió la situación jurídica del señor Pastor Sepúlveda con imposición de medida de aseguramiento privativa de la libertad sustituida por detención domiciliaria, como presunto autor de los delitos de falsedad en documento público, fraude procesal y favorecimiento, debido a la duda generada alrededor de la fecha consignada en la denuncia que recibió como inspector de policía, por el hurto de un vehículo involucrado en el delito de tráfico de estupefacientes. • El 10 de octubre del 2001, la fiscalía calificó el mérito del sumario y profirió resolución de acusación en contra Pastor Sepúlveda Martínez, como presunto autor de los delitos de falsedad ideológica en documento público, fraude procesal y favorecimiento.
Lo anterior, en virtud de las múltiples inconsistencias que se presentaron alrededor de la radicación de la denuncia a cargo del demandante en su función de inspector de policía, cuya demora en el envío a la autoridad competente, la falta de registro de soporte y la equivocación en el número de radicación generó duda respecto de la veracidad de su contenido.
Asimismo, la fiscalía revocó la medida de aseguramiento impuesta al procesado, debido a que esta era procedente para los delitos por los que fue investigado bajo la normativa vigente para la época en que se resolvió la situación jurídica, pero con el cambio de normativa procesal penal esta medida ya no se encontraba prevista para estos delitos. • Posteriormente, el Juzgado Penal del Circuito de Málaga, el 10 de diciembre de 2004, absolvió de responsabilidad a Sepúlveda Martínez, pues concluyó que del análisis conjunto de los indicios referidos por la fiscalía no se deducía con certeza su responsabilidad en los delitos endilgados.
En síntesis, respecto de los documentos que han sido trasladados de un proceso penal, no se ha pronunciado la parte demandada para controvertir su validez o su mérito, y por tanto, las piezas procesales atrás aludidas permiten tener como debidamente probado que Pastor Sepúlveda Martínez estuvo privado de libertad en virtud del decreto de su detención preventiva.
Así mismo, se encuentra acreditado que a la postre, el procesado resultó absuelto de toda responsabilidad penal. 4.2. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo de Santander dictó sentencia de primera instancia el 7 de marzo de 2013, en la que negó las súplicas de la demanda. El a quo encontró demostrado que el señor Pastor Sepúlveda Martínez estuvo privado de la libertad desde el 8 de febrero del 2001, cuando le fue impuesta medida de aseguramiento privativa de la libertad consistente en detención domiciliaria, hasta el 10 de octubre de 2001, fecha en la que, en la resolución que calificó el mérito del sumario, a pesar de haberse proferido acusación en su contra, se revocó la media de aseguramiento impuesta, debido a que con la entrada en vigencia de la Ley 600 de 2000 los delitos investigados no daban lugar a la imposición de medida de aseguramiento.
Así, el tribunal encontró que el demandante estuvo privado de la libertad durante 8 meses, y no durante 36 meses como se alegó en la demanda. Seguidamente, respecto de la imputación de dicho daño a las entidades demandas, estableció que no existió ningún error, por parte de las autoridades durante la investigación penal que dé lugar a la imputación del daño a título de falla del servicio.
El a quo indicó que la fiscalía, al valorar los indicios existentes para definir la situación jurídica del sindicado y proceder a decretar la detención preventiva, cumplió con los requisitos exigidos por la ley, pues contaba con suficientes indicios graves de responsabilidad. Además, para el momento en que se definió la situación jurídica, la ley procesal vigente exigía la imposición de medida de aseguramiento para los delitos investigados, puesto que se trataba de delitos cuya pena mínima era superior a 2 años (art. 397, D. 2700 de 1991).
Más adelante, el tribunal concluyó que las autoridades desplegaron una actividad judicial diligente, a pesar de la cual, a la postre no lograron desvirtuar la presunción de inocencia del procesado, debido a que no se obtuvo certeza respecto de la comisión de los delitos endilgados, por lo que este fue absuelto en aplicación del principio in dubio pro reo.
A continuación se transcriben acotaciones relevantes del a quo: [S]e debe recordar que la medida de aseguramiento estuvo fundada en las numerosas pruebas de cargos que generaron indicios graves de culpabilidad en contra de Sepúlveda Martínez, véase como los delitos que se le atribuyeron tuvieron soporte de materialidad con el propio documento expedido por este funcionario en su calidad de inspector de Policía y Tránsito, en el cual se consignó la falsa denuncia del hurto de un camión, en una fecha que no correspondía a aquella en que realmente se había hecho querella (sic), asimismo esta conducta típica tenía un móvil claro que era poder recuperar el camión que estaba siendo utilizado para el transporte de sustancia para la fabricación de cocaína y que se había accidentado en la ciudad de Villavicencio, y por último utilizar el falso documento público para acudir ante las autoridades para recuperar el vehículo.
Aunado a lo anterior, es evidente que el investigado nunca pudo demostrar que efectivamente suscribió el mentado documento el cinco de mayo de 1999 como lo señaló hasta la saciedad, como quiera que no dejó del mismo una copia ni registro que pudiera demostrarlo, lo cual por tratarse de un funcionario público que trabaja en una inspección de policía y tránsito resulta poco creíble, igualmente tampoco encontró copia del oficio con el que presuntamente remitió al denunciante a una valoración médica por la golpiza que supuestamente había recibido.
Por otra parte es evidente el esmero y despliegue probatorio realizado por la Fiscalía en procura de establecer el origen y destino dado al documento público expedido por este funcionario, tanto así que se valió de investigadores del CTI quienes se dieron a la tarea de buscar en los archivos de la inspección de policía de San José de Miranda y en el Hospital del mismo municipio sin encontrar rastros de la denuncia ni el oficio que suscribió el inspector Sepúlveda.
De la misma forma se demostró que el inspector dejó transcurrir más de un mes para reportar la denuncia a la Fiscalía sin poder dar explicaciones convincentes de su actuar irregular (…). Se demostró sin duda alguna durante la investigación penal que de manera irregular la denuncia falsa fue remitida a la autoridad competente solo hasta el 10 de junio de 1999; es decir; después de 35 días de haber sido instaurada, 20 días después de encontrado el vehículo en Villavicencio con la sustancia ilícita y un mes antes de que se presentara la solicitud de entrega del vehículo, asimismo el funcionario Sepúlveda asignó al documento un número de radicado el 006 que ya había sido asignado a otra denuncia respecto de otros hechos y que si habían sido remitidos a la autoridad competente quince días antes.
De lo expuesto, se observa que para este caso se dieron todos los presupuestos necesarios, a efectos de mantener incólume la medida de aseguramiento durante la etapa de instrucción hasta la calificación del mérito sumarial, debido a la gravedad de los delitos investigados y las pruebas existentes (…). En conclusión, el daño ocasionado con dicha privación de la libertad no puede considerarse antijurídico, por cuanto se demostró a lo largo de la investigación y el juicio que los hechos investigados sí tuvieron ocurrencia, y que las conductas por las que se investigó se encuentra tipificadas en la ley (…), sin embargo tal como se concluye en la sentencia absolutoria, y de conformidad con lo establecido en el artículo 232 del Código de Procedimiento Penal no se podía dictar sentencia condenatoria sin la prueba que condujera a la certeza de la responsabilidad (…).
De esta manera, el Tribunal concluyó que la privación de la libertad que soportó el demandante no fue injusta, que no configuró una falla del servicio por parte de la administración, y por el contrario, la administración de justicia actuó en cumplimiento de sus deberes legales. Ahora bien, respecto de la responsabilidad de la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia el Tribunal explicó que esta entidad no tuvo ninguna participación en los hechos que motivaron la demanda, por lo que carece de legitimación material en la causa. 4.3.
Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión del tribunal en el que afirmó que la absolución por aplicación del principio in dubio pro reo implica que el procesado no cometió la conducta punible, por lo que es procedente la preparación de los daños causados con la privación de su libertad. Reiteró que el señor Sepúlveda Martínez sufrió la destitución de su cargo y sufrió graves perjuicios morales con ocasión de la privación de su libertad, debido al escarnio público que produjo su detención ante sus familiares, amigos y vecinos. Aseguró que la responsabilidad del Estado en los casos de privación de la libertad cuando la investigación no concluye con sentencia condenatoria es de carácter objetivo, por lo que no resulta relevante establecer si la detención fue ordenada de manera errada por la autoridad judicial. 4.4.
Problema jurídico Teniendo en cuenta que el Tribunal negó las pretensiones de la demanda porque consideró que, aunque el procesado fue absuelto por aplicación del principio in dubio pro reo, la medida privativa de la libertad estuvo ajustada a los preceptos legales, pues estuvo fundada en suficientes indicios graves, por lo que no se halló ninguna falla del servicio que dé lugar a la imputación de responsabilidad; y, que la parte actora, en su recurso de apelación solicitó la aplicación del régimen de responsabilidad objetivo, para imputarle el daño a la administración, debido a que el procesado no cometió el delito endilgado, le corresponde a la Sala determinar: - Si la privación de la libertad padecida por Pastor Sepúlveda Martínez fue legal, razonable, no arbitraria, proporcional y necesaria, o si, por el contrario, constituyó para él, un daño antijurídico, en atención a que, finalmente, fue absuelto de responsabilidad penal como consecuencia de la aplicación del principio in dubio pro reo. 4.4.1.
Consideraciones generales El artículo 90 de la constitución prestó fundamento al instituto de la responsabilidad patrimonial del Estado con basamento en una concepción dogmática cuyo centro no reside ya en un juicio de valor jurídico sobre el accionar del Estado, sino en la damnificación de la víctima, de tal manera que su elemento central ha quedado fundado en el daño que esta sufre, y el juicio de valor jurídico se ha desplazado hacia este.
Bajo este entendimiento, el daño incorpora dos elementos: uno, físico, material, y otro jurídico, formal. El elemento físico o material, consiste en la destrucción o el deterioro que las fuerzas de la naturaleza, actuadas por el hombre, provocan en un objeto apto para satisfacer una necesidad, tal y como ocurre cuando se lesiona la relación de facto establecida por el hombre con objetos físicos aptos para satisfacer sus necesidades, o cuando se lesionan relaciones que el hombre ha trabado con otros hombres y que le son aptas para adquirir de ellos determinados servicios u objetos físicos aptos para satisfacer sus necesidades, o, finalmente, cuando se lesiona la propia corporeidad o la existencia misma del hombre, útiles como le resultan para el mismo propósito.
En todos, y en cualquiera de estos casos, el daño ocurre, inicialmente, en el plano fáctico, plano en el que el daño deviene insuficiente para poner en movimiento al derecho en función de facilitar la reacción de quien lo padece en orden a la reparación o compensación del sacrificio que de él deriva. Para que el daño adquiera una dimensión jurídicamente relevante (para que pueda predicarse su antijuridicidad) es menester que recaiga sobre un interés tutelado por el derecho; que no exista un título legal conforme al ordenamiento constitucional, que justifique, que legitime la lesión al interés jurídicamente tutelado; y que no haya sido causado, ni haya sido determinado por un error de conducta de la propia víctima. 4.4.2.
Consideraciones relativas al caso en particular Ha quedado dicho, como colofón del recuento de pruebas militantes en el plenario en lo atinente al daño, que la Sala tiene por debidamente probado, con pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso, que Pastor Sepúlveda Martínez fue privado de su libertad desde el 8 de febrero de 2001, cuando le fue impuesta medida de aseguramiento de detención preventiva sustituida por prisión domiciliaria, hasta el 10 de octubre de 2001, cuando la fiscalía, al proferir resolución de acusación, revocó la medida de aseguramiento.
Posteriormente fue absuelto por aplicación del principio in dubio pro reo. No cabe duda de que esta privación comportó, para Pastor Sepúlveda Martínez, una disminución radical en el bien jurídico fundamental de la libertad personal y física, que goza de especial tutela por parte de los artículos 24 y 28 de la Constitución Política de Colombia, tanto como en los artículos 7 y 22 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Ahora bien, con relación al presupuesto de antijuridicidad del daño consistente en la inexistencia de un título jurídico que lo justifique es preciso advertir, como punto de partida, que el mismo ordenamiento constitucional confiere, de manera excepcional y por vía cautelar o preventiva, una permisión de la privación de la libertad en sede de instrucción criminal, sin que aún se haya demostrado la culpabilidad del incriminado, en los casos y según las formas establecidas por leyes preexistentes.
Los casos en los que la medida resultaba procedente, para la época de los hechos que fundamentan la demanda, estaban definidos en función de la regla general del artículo 352 del Decreto 2700 de 1991: Artículo 352. A quien se recibe indagatoria. El funcionario judicial recibirá indagatoria a quien en virtud de antecedentes y circunstancias consignadas en la actuación, o por haber sido capturado en flagrante hecho punible, considere autor o partícipe de la infracción penal.
El artículo 377 de la misma normativa señalaba que: Artículo 377. Derechos del capturado. A toda persona capturada se le hará saber en forma inmediata y se dejará constancia escrita: 1o) Sobre los motivos de la captura y el funcionario que la ordenó. 2o) El derecho a entrevistarse inmediatamente con un defensor. 3o) El derecho a indicar la persona a quien se le deba comunicar su aprehensión. Quien esté responsabilizado de la captura, inmediatamente procederá a comunicar sobre la retención a la persona que se le indique. 4o) El derecho que tiene, cuando se trate de investigación previa, de rendir versión espontánea sobre los hechos que se le imputan, con la advertencia de que puede guardar silencio sobre la incriminación hecha.
La versión sólo podrá rendirse en presencia de un defensor. 5o) El derecho a no ser incomunicado. A su vez, el artículo 388 ibídem, establecía: Artículo 388. Requisitos sustanciales. Son medidas de aseguramiento para los imputables, la conminación, la caución, la prohibición de salir del país, la detención domiciliaria y la detención preventiva, las cuales se aplicarán cuando contra del sindicado resultare por lo menos un indicio grave de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso.
En los delitos de competencia de los [jueces Penales de Circuito Especializados] sólo procederá como medida de aseguramiento, la detención preventiva. En este caso, está acreditado que el 8 de febrero de 2001, la Fiscalía Segunda Especializada de la ciudad de Villavicencio resolvió la situación jurídica del señor Sepúlveda Martínez con imposición de medida de aseguramiento sustituida por prisión domiciliaria, en el proceso iniciado por los delitos de falsedad ideológica en documento público, fraude procesal y favorecimiento, debido a que el investigado, en calidad de inspector de policía, recibió denuncia por parte del conductor de un camión que resultó involucrado en el porte de estupefacientes, cuya fecha de consignación ofrecía dudas sobre su veracidad, por no encontrarse ningún registro formal de esta y por haber sido enviada de manera tardía a las autoridades competentes.
Al imponer la medida de aseguramiento, la fiscalía señaló: Los aspectos que llevan al despacho a colegir la existencia del delito de FALSEDAD IDEOLÓGICA EN DOCUMENTO PÚBLICO y los de aquel derivados por su utilización, como los son el FAVORECIMIENTO y el de FRAUDE PROCESAL lo constituye en primera instancia el hecho según el cual verificada diligencia de inspección judicial a los archivos del Despacho de la inspección Municipal de Policía y Tránsito de San José de Miranda (Santander) (…) se establece que en tales dependencias, específicamente en sus archivos no se encuentra copia alguna de la diligencia de denuncio que se manifiesta presentada por el señor JAIME BLANCO MELENDEZ en contra del responsable por el delito de HURTO CALIFICADO Y AGRAVADO de que habría sido objeto el individuo para la noche del día 4 de mayo de 1999.
Ciertamente esta situación es enteramente irregular y demostrativa de la expedición del acto con la simple finalidad de ocultar la responsabilidad de las personas en el delito de infracción a la Ley 30 de 1986 ocurrido en esta ciudad, ya que simples factores de organización implican la vigencia de un archivo de tal tipo de actuaciones, más aun cuando ello conlleva aspectos de especial importancia como lo es la sustracción de un automotor avaluado en aproximadamente cuarenta y cinco millones de pesos (…).
Qué decir entonces si se observa, adicionalmente, que los aludidos documentos o diligencia de denuncia y sus anexos no aparecen inscritos en el libro de registro para tal fin existente en el despacho de la inspección municipal de policía (…). Pero si alguna duda subsiste sobre la falsedad ideológica del documento y su creación específica para el ocultamiento de la participación de las personas vinculadas con el automotor retenido en la ciudad de Villavicencio con el transporte de ácido sulfúrico allí detectado la misma duda desaparece necesariamente al observar que el aludido documento que aparece calendado del cinco (5) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999), inexplicablemente tan solo es remitido ante la autoridad competente para conocer del asunto hasta el día diez (10) de junio del mismo año, es decir, después de 35 días de presuntamente haber sido instaurada la denuncia, 20 días después del hallazgo del automotor en esta ciudad en tenencia de sustancia ilícita y solo 1 mes antes de que se presentara la reclamación de dicho automotor ante esta Delegada mediante el acopio precisamente de tal denuncio (…).
Analizadas esas consideraciones, la Sala encuentra que la imposición de la medida de aseguramiento estuvo ajustada a los preceptos legales formales y sustanciales vigentes para la época, pues dicha decisión estuvo fundada en las pruebas que eran indicativas de la responsabilidad del investigado y los delitos imputados eran de aquellos para los cuales la ley penal contemplaba la imposición de medida privativa de la libertad.
Ahora bien, aunque las pruebas que indicaban la responsabilidad del procesado fueron convincentes para proferir resolución de acusación en su contra, el Juez Penal Municipal de Málaga profirió sentencia absolutoria, debido a que consideró que no se demostró con certeza que el señor Pastor Sepúlveda hubiera incurrido a título de dolo en la conducta delictiva investigada.
De esta forma, la Sala observa que la afectación al bien jurídico tutelado ocurrió como consecuencia de la acción punitiva del Estado, que se fundamenta en el aseguramiento de una persona que posiblemente cometió un delito, y que en este caso no cumplió su fin, pues no se demostró la responsabilidad penal del encartado. Sin embargo, en el presente caso, el daño sufrido por el demandante, consistente en la privación de su libertad, se originó en la conducta del afectado y estuvo determinada por esta.
En efecto para la Sala es claro que el motivo que fundó la decisión de imponer la medida de aseguramiento fue la actuación irregular, por parte del señor Sepúlveda Martínez, al ejercer sus funciones como inspector de policía. De ello da cuenta la fundamentación de la sentencia absolutoria, en la que el juzgado penal afirmó: En el caso sub-júdice advierte el despacho, que no existe duda en cuanto a la demostración del aspecto material u objetivo de la conducta ilícita investigada en la medida en que en el plenario existe la copia de la denuncia espuria instaurada por Jaime Blanco Meléndez, por el hurto del automotor (…) que fuera hallado volcado en la ciudad de Villavicencio el 13 de mayo de 1999, cuando transportaba insumos para la producción de cocaína, la cual se halla firmada por el inspector de policía de San José de Miranda.
Ahora, pero si bien podemos decir que dentro de lo actuado se halla probado el aspecto objetivo de la infracción investigada, toda vez que adelantada la investigación por la Fiscalía Especializada se demostró que el contenido de la denuncia de marras era falso, que dicho camión nunca había sido hurtado y que se trataba de una estrategia de Jaime Blanco Meléndez, montada con el fin de recuperar el rodante, lo cual fue aceptad por él al punto que se acogió en todos los delitos que se le imputaron al instituto de la sentencia anticipada (…).
Dentro del informativo, a pesar de su extensión, no se halla prueba de cargo que con certeza nos indique que SEPÚLVEDA MARTÍNEZ se halla incurso en los delitos que se le imputan, por lo que su vinculación fue el resultado de la valoración por parte del ente acusador de la prueba indirecta o indicios. (…) se presume que la denuncia objeto material del ilícito en investigación fue formulada por Jaime Blanco Meléndez con posterioridad a los hechos ocurridos en la ciudad de Villavicencio (…). [En] diligencia de inspección realizada por el C.T.I. de Málaga a la Inspección de Policía de San José de Miranda en la que se dejó constancia que no se encontró radicada la denuncia instaurada por Blanco Meléndez ni copia del oficio por el cual se remitió a este al médico legista, pero se encontró copia del oficio con el cual se envió la susodicha denuncia a la Fiscalía Seccional en esta ciudad el día 10 de junio siguiente a su recibo.
(…) lo que ellas demuestran en nuestro sentir es que en dicha inspección no existía un orden como el que se lleva en un juzgado, no existían libros radicadores con números consecutivos, sino que al parecer las radicaciones de las denuncias se hacían en cuadernos, a las que el inspector les asignaba un número, sin llevar siquiera la secuencia lógica de las fechas (…) lo cual nos demuestra un desorden administrativo de esa oficina.
Se considera igualmente que si PASTOR SEPÚLVEDA hubiera actuado dolosamente le hubiera resultado más fácil al extender la denuncia, radicarla en su libro que no hacerlo, pues aseguraba la prueba de su cumplimiento (…). De esta forma, aunque no se demostró la responsabilidad penal del demandante en los delitos por los que fue procesado, su conducta irregular en ejercicio de su cargo como inspector de policía generó dudas sobre su participación en la producción de una falsa denuncia, pues, de haber cumplido con sus deberes de manera diligente, hubiera podido demostrar el registro de su actuación como correspondía. Al respecto, hay que tener en cuenta que de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Constitución Política[9] los particulares solo son responsables por infringir las prohibiciones contenidas en normas legales, mientras que los servidores públicos son responsables por la omisión o extralimitación en el cumplimiento de sus funciones.
Para determinar si el daño, consistente en la privación de la libertad, es atribuible a la conducta de la víctima, cuando es un servidor público investigado penalmente por un delito que presuntamente se cometió en ejercicio de su cargo, es necesario determinar cuáles eran sus funciones y establecer si la imposición de medida de aseguramiento privativa de la libertad obedeció al incumplimiento de alguna de estas.
Cabe precisar que el análisis de la conducta del servidor público no es el mismo adelantado por las autoridades penales, pues en sede de responsabilidad del Estado la conducta debe evaluarse con base en los conceptos de dolo o culpa, de acuerdo con las normas propias del derecho civil (artículo 63 del Código Civil). En el sub lite, se observa que la imposición de la medida de aseguramiento se produjo como consecuencia directa del incumplimiento a título de culpa de los deberes que el señor Pastor Sepúlveda Martínez tenía a su cargo como servidor público, por lo que se puede concluir que su conducta fue determinante en la producción del daño. De acuerdo con lo que se conoce del proceso penal, el señor Sepúlveda Martínez recibió denuncia sobre el hurto de un vehículo automotor en el que, posteriormente, se hallaron insumos para la fabricación de sustancias estupefacientes, luego de ser encontrado accidentado en la ciudad de Villavicencio.
Esta denuncia recibida y suscrita por el señor Sepúlveda fue aportada como prueba dentro del proceso penal adelantado por el hallazgo de las sustancias ilícitas transportadas en el camión, sin embargo, en el proceso se descubrió que se trató de una falsa denuncia presentada por el conductor del vehículo como estrategia para recuperarlo y no ser involucrado en el tráfico de las sustancias ilícitas en este halladas.
Por tanto, resulta lógico que se realizara una inspección judicial a las instalaciones de la inspección de policía, diligencia en la que se evidenció que la denuncia presentada no contaba con ningún soporte en el registro de la inspección, además de haber sido enviada a las autoridades competentes 35 días después de la fecha de radicación y posterior al hallazgo del vehículo accidentado.
Así las cosas, si bien en el proceso no se demostró que la responsabilidad penal del demandante en los delitos de falsedad en documento público, fraude procesal y favorecimiento, por lo que finalmente fue absuelto por el juez penal, lo claro es que la conducta del inspector de policía fue determinante en su vinculación al proceso penal, pues era su deber demostrar el cumplimiento de los procedimientos formales para recibir la denuncia, de acuerdo con lo dictado por la normativa penal.
Para la Sala es claro que al inspector le asistía el deber de enviar oportunamente la denuncia que le fue puesta en su conocimiento y, además, como inspector de policía le asistía el deber de dejar constancia en el cuaderno de registro sobre la denuncia presentada, con lo cual no hubiera dejado ningún lugar a dudas sobre su ajenidad a la falsa denuncia que presentó el conductor del vehículo.
Así, se impone concluir que el daño que en un plano fáctico sufrió Pastor Sepúlveda Martínez estuvo determinado por una conducta errada de su parte en forma e intensidad tales que dio lugar a investigación penal, y que, como consecuencia de esta se configuró la inferencia razonable de autoría que determinó la privación de su libertad, por lo que ese daño es de aquellos que no pueden trasladarse a cargo de otro patrimonio, porque no es antijurídico. 4.5.
Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 7 de marzo de 2013.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, envíese el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad.36146-15 #1, Rad.52221-18, Rad.41679-18 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] En aplicación del acta No. 10 de 25 de abril de 2013 por medio de la que el Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Tercera aprobó que los expedientes que están para fallo en relación con: (i) las personas privadas de la libertad, (ii) conscriptos y (iii) muerte de personas privadas de la libertad, podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno, pero respetando el año de ingreso al Consejo de Estado. [2] F. 47-53, c. 1. [3] Auto de admisión de la demanda, f. 640, c. 2. [4] Informes de notificación, f. 643 a 646, c. 1. [5] Escritos de contestación de demanda, f. 651 y 733, c. 1. [6] Recurso de apelación, f. 966, c. ppal. [7] Auto de admisión del recurso de apelación, f. 922, c. ppal. [8] F. 1010, c. ppal. [9] “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.