ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN / FINALIDAD DEL RECURSO DE APELACIÓN Recursos como el de apelación están instituidos para que las partes controviertan las decisiones que consideran contrarias a derecho, para lo cual, a título de sustentación, deben explicar las razones que, en su criterio, evidencian el desacierto de la decisión y, por ende, dan lugar a su revocatoria o modificación (…) La presentación de la apelación, como una faceta del derecho a impugnar, no se agota con la simple manifestación formal de interponer el recurso, sino que implica la carga de sustentarlo, entendiéndose por ello la obligación de expresar la razón o motivo por el cual no se está de acuerdo con la decisión. EXCEPCIONES / CONCEPTO EXCEPCIONES / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN DE HECHO / CONCEPTO LEGITIMACIÓN DE HECHO / LEGITIMACIÓN MATERIAL / CONCEPTO LEGITIMACIÓN MATERIAL Respecto de las excepciones, éstas se encargan de atacar las pretensiones de la demanda, y para el caso en cuestión es menester dilucidar que la falta de legitimación en la causa constituye una de las excepciones previas que puede ser solicitada de oficio y que se han contemplado previamente en el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

(…) La legitimación en la causa se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica (legitimación de hecho) o relación jurídica (legitimación material) que surge de la controversia o litigio planteado en el proceso y de la cual, según la ley, se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas.

(…) tendrá legitimación en la causa aquel sujeto autorizado para intervenir en el proceso y formular pretensiones o controvertirlas, en atención a su condición de sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial objeto de la decisión del juez, en caso de que esta exista. (…) La legitimación de hecho se refiere a la relación procesal que se deriva de la pretensión formulada por el demandante respecto del demandado, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, activa u omisiva, que da lugar a que se incoe la pretensión, está legitimado de hecho por activa, y a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho por pasiva, claro está, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

(…) La legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas, razón por la cual debe estudiarse en la sentencia. Esta categoría supone entonces la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, bien porque resultaron perjudicadas o bien porque originaron el daño. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema consultar sentencias del: 13 de julio de 2016, exp.

(50330) y del 13 de noviembre de 2014, exp. 34313 AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / TRÁMITE DE LA AUDIENCIA INICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 previó la facultad-deber del juez de dar por terminado el proceso en la audiencia inicial, si encuentra configurada la excepción de falta de legitimación en la causa, bien por activa o por pasiva, pero, es necesario precisar que en los eventos en los cuales no están probados los hechos que permiten declarar esa excepción en esa etapa procesal, la decisión debe diferirse a la sentencia, pues aquella constituye un presupuesto para resolver de fondo.

En los casos en los cuales la falta de legitimación material en la causa aparece clara incluso desde la demanda, debe declararse probada la prosperidad de la excepción, con el fin de evitar el trámite de un proceso que desde el inicio está llamado a fracasar y así impedir el desgaste innecesario del servicio de administración de justicia. Sin embargo, teniendo en cuenta que la legitimación de hecho hace referencia a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, cuando el libelo introductorio atribuye una conducta al demandado y se notifica su existencia, es necesario mantenerlo vinculado al proceso y continuar con el trámite del mismo, ya que la legitimación material podrá ser demostrada o no hasta antes de proferirse la sentencia.(…) se concluye que, en esta etapa del proceso, las entidades demandadas se encontrarán legitimadas para comparecer, en la medida de la atribución de responsabilidad efectuada por la parte actora en la demanda; su contribución en la producción del daño, será materia de estudio en la sentencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 24 de agosto de 2016, exp. 56681 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00790-01 (64886) Actor: FUNDACIÓN OFTALMOLÓGICA DE SANTANDER -FOSCAL Demandando: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: Audiencia inicial - Resolución de excepciones / Falta de legitimación en la causa por pasiva / Legitimación de hecho en la causa por pasiva - relación procesal que se deriva de la pretensión formulada por el demandante respecto del demandado, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado / Legitimación material en la causa - participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas, razón por la cual debe estudiarse en la sentencia. El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, entidades demandadas en el proceso, en contra de las decisiones adoptadas en la audiencia inicial, celebrada el 10 de septiembre de 2019, por medio de las cuales el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probadas las excepciones de falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial, ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial, ineptitud de la demanda por indebida escogencia del medio de control y caducidad; además, decidió postergar el estudio de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para el momento de proferir sentencia. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 12 de julio de 2016, la Fundación Oftalmológica de Santander (en adelante FOSCAL), en ejercicio del medio de control de reparación directa, por medio de apoderado judicial (fl. 1, C. 1), presentó demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, el Departamento de Santander y el Municipio de Bucaramanga (Folios 7-41, c. 1), con el fin de que se le indemnizaran los perjuicios que le fueron causados por la falla en el servicio en la que, según su afirmación, incurrieron las demandadas, lo cual dio lugar a que la extinta SOLSALUD EPSS S.A. no le pagara las obligaciones dinerarias que le adeudaba por concepto de prestación de servicios de salud a sus afiliados.

En esa misma línea, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA: Que se dirima el conflicto suscitado por la falla del servicio y negligencia en la vigilancia y control ocasionado por el Estado Colombiano – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud, Departamento de Santander y Municipio de Bucaramanga, por los daños patrimoniales causados por la Sociedad Solidaria de Salud E.P.S. S.A. Liquidada, ya que mi apoderada Fundación Oftalmológica de Santander se vio afectada por la omisión, actuación tardía y negligente por parte del Estado Colombiano en cabeza de sus entidades encargadas de vigilar, inspeccionar y administrar los dineros destinados a la salud colombiana, afectación que se materializó mediante las Resoluciones 002388 del 15 de mayo de 2014, 002404 del 15 de mayo de 2014, 002492 del 15 de mayo de 2014 y 01999 del 8 de mayo de 2014.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior responsabilidad condénese al Ministerio de Salud y de la Protección social, Superintendencia Nacional de Salud, Departamento de Santander y Municipio de Bucaramanga a pagar a mi mandante Fundación Oftalmológica de Santander –FOSCAL, por los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales causados por las siguientes sumas: PERJUICIOS PATRIMONIALES: Se ordene al Ministerio de Salud y de la Protección social, Superintendencia Nacional de Salud, Departamento de Santander y Municipio de Bucaramanga a cancelar por los daños patrimoniales representados por el daño emergente y el lucro cesante comprendido dentro del mismo, la indemnización debida, la indemnización futura, conforme a los criterios y procedimientos utilizados y recogidos por la doctrina y la jurisprudencia, los cuales a la fecha ascienden a Dos Mil Novecientos Cincuenta y Cinco Millones Cuatrocientos Ochenta y Cuatro Mil Cuatrocientos Veintiocho Pesos ($2.955.484.428) moneda corriente, más los intereses moratorios equivalentes al interés bancario máximo corriente a partir del momento del vencimiento de las facturas.

(…). Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: FOSCAL prestó sus servicios de atención en salud a los afiliados a la red de servicios del régimen contributivo y régimen subsidiado pertenecientes a SOLSALUD E.P.S. S.A. liquidada. La Superintendencia Nacional de Salud efectuó una “evaluación técnica” a SOLSALUD E.P.S y determinó que se estaba presentando un déficit operacional; y que en razón de ello, se estaba presentando una deficiente prestación de los servicios a su cargo.

Mediante la Resolución 00671 de 27 de marzo de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud adoptó medidas cautelares preventivas de los bienes, haberes y negocios de la intervención forzosa administrativa de los programas del régimen contributivo y subsidiado de SOLSALUD E.P.S. por un término de dos meses prorrogables. Mediante Resolución 735 de 6 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar los programas del régimen contributivo y subsidiado de SOLSALUD E.P.S. Entre el 15 y el 29 de junio de 2013, la oficina de Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la Rama Judicial emitió comunicación de la intervención forzosa de SOLSALUD E.P.S. y solicitó a los tribunales y juzgados del país que adoptaran las medidas preventivas contenidas en el artículo 9.1.1.1.1 del Decreto 2555 de 2010, así como las indicadas en la Resolución 735 del 6 de mayo de 2013.

Entre el 15 y el 29 de octubre de 2013 se realizó el emplazamiento a todas las personas naturales o jurídicas, de carácter público o privado, que consideraran tener derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra SOLSALUD E.P.S. S.A. en liquidación, a fin de que las presentaran con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el período comprendido entre el 29 de octubre y el 29 de noviembre de 2013.

Aduce la parte actora que, de conformidad con lo anterior, presentó de manera oportuna al agente liquidador de la referida sociedad los créditos que le adeudaba, los cuales fueron clasificados por el liquidador como “reclamaciones oportunamente realizadas”. Sin embargo, el 4 de junio de 2014, la actora fue notificada de la decisión adoptada por el agente liquidador frente a sus solicitudes, el cual resolvió rechazar totalmente las acreencias presentadas por la FOSCAL y ordenó su incorporación a la masa liquidatoria de SOLSALUD E.P.S. como crédito de quinta clase por valor de cero pesos.

Señaló la actora que el agente liquidador asumió competencias que no le correspondían, toda vez que realizó glosas a las facturas objeto de cobro por parte de FOSCAL, con lo cual desconoció preceptos y reglamentaciones legales. Además, contrarió los acuerdos previos de pago de las deudas, que se habían estipulado en un contrato de transacción suscrito el 4 de noviembre de 2011, entre FOSCAL y SOLSALUD E.P.S., en el cual se reconocieron dichas acreencias. 2.

Trámite de primera instancia 2.1. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto del 23 de enero de 2017 (fls.46-47, c. 1), admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a las entidades demandadas, al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante escrito presentado el 31 de agosto de 2017 (fls.59-77, c. 1), dio contestación a la demanda y propuso, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Adujo que las pretensiones de la demanda tenían como sustento la falta de pago de varias acreencias del demandante, que se declararon como créditos insolutos en el proceso liquidatario de SOLSALUD E.P.S. S.A., lo cual se materializó mediante una serie de actos administrativos expedidos por el Agente Especial Liquidador, quien actuó autónomamente, como auxiliar de la justicia. Agregó que a la Superintendencia Nacional de Salud no le correspondía pagar obligaciones que fueran reclamadas en un proceso de liquidación de una EPS, tal como lo pretendía la actora, de tal manera que no se podía imputar la causación del presunto daño a aquella, por lo que debía ser desvinculada del trámite procesal. 2.3.

El Municipio de Bucaramanga, mediante escrito presentado el 28 de septiembre de 2017 (fls.92-101, c. 1), dio respuesta a la demanda y propuso, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que la Ley 715 de 2001 no le asignaba a los municipios ninguna función de inspección, vigilancia y control respecto de las EPS; que sus competencias estaban relacionadas con la dirección del sector salud a nivel municipal, el aseguramiento de la población al SGSSS y la implementación y difusión de políticas de salud pública, funciones que nada tenían que ver con los hechos que dieron origen a la demanda.

Aclaró que las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las EPS recaían exclusivamente en la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que solicitó su desvinculación del proceso. 2.4. El Departamento de Santander contestó la demanda por medio de escrito presentado el 20 de octubre de 2017 (fls. 121-123, c. 1) y formuló, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Aseguró que no se encontraba probado ni siquiera sumariamente el hecho o la omisión en que pudo incurrir el Departamento, frente a los hechos planteados en la demanda. 2.5. El Ministerio de Salud y de la Protección Social mediante escrito presentado el 20 de octubre de 2017 (fls. 124-139, c. 1), procedió a contestar la demanda y propuso, entre otras, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Manifestó que no tenía entre sus funciones la inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud sino que únicamente debía determinar las políticas en materia de salud, por lo que no era administrativa ni extracontractualmente responsable por los hechos imputados, pues no tuvo participación directa o indirecta en los mismos, por lo que no existía nexo causal entre el presunto daño irrogado y la acción o la omisión del Ministerio de Salud de la Protección Social. 2.6.

Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Santander corrió traslado de las excepciones propuestas a la parte demandante, quien no se pronunció al respecto[1]. 3. Decisión apelada Agotado el trámite legal, el 10 de septiembre de 2019, una vez instalada la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y surtida la etapa de saneamiento, el magistrado ponente se pronunció sobre las excepciones propuestas (archivo de video de la audiencia: minuto 6’00”), de la siguiente manera: 3.1- Declaró no probadas las excepciones de ineptitud de la demanda por inexistencia de control judicial, falta de agotamiento de requisito de conciliación, ineptidud de la demanda por indebida escogencia del medio de control y caducidad. 3.2- En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las entidades demandadas, decidió que la resolvería al momento de proferir sentencia de primera instancia (archivo de video de la audiencia: minuto 8’34”), para lo cual argumentó: La legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable, ya sea al demandante o al demandado, lo cual no sacrifica la pretensión procesal en su contenido y, en ese orden, se decidirá la excepción propuesta por la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, el Municipio de Bucaramanga y el Departamento de Santander al momento de la sentencia, para saber si debieron o no estar vinculados al proceso; en esta etapa procesal no se puede determinar eso, porque no se ha llegado a estudiar las relaciones que puedan tener con lo que se demanda en las pretensiones, es pertinente agregar que en un caso con contornos fácticos y jurídicos muy similares al presente asunto y en relación con la falta de legitimación por pasiva, el honorable Consejo de Estado en auto de fecha 19 de septiembre de 2016, radicado interno 57444 señaló que este asunto debe ser abordado al momento de dictar sentencia de fondo, por lo anterior, la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva se difiere para tomar la decisión en la sentencia que ponga fin a la instancia. 4.

Recurso de apelación 4.1. El Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento de Santander interpusieron sendos recursos de apelación (archivo de video de la audiencia: minuto 12’59” y minuto 15’45”), en contra de la providencia por medio de la cual se resolvió que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que alegan, se decidiría al momento de proferir sentencia. Adujeron que el Consejo de Estado había realizado varios pronunciamientos en el sentido de que la legitimación en la causa debía ser analizada desde dos puntos de vista, el material y el de hecho y, en ese orden de ideas, el argumento que traían frente a esa excepción era una falta de legitimación de hecho, en atención a que la pretensión procesal estaba encaminada a que se declarara la existencia de una falla en el servicio, derivada de la negligencia en la vigilancia, control e inspección de una EPS, y esa no era su función. 4.2.

Dentro del término de traslado del recurso, la apoderada de la parte actora se declaró conforme con la decisión adoptada por el Tribunal y, además, se opuso a los argumentos de los recurrentes, para lo cual manifestó que una de las obligaciones del Estado era garantizar para todos los ciudadanos la seguridad social, así como delimitar las políticas de la prestación de dicho servicio y ejercer el control, inspección y vigilancia sobre el mismo. 4.3.

La parte demandante, la Superintendencia Nacional de Salud, el Municipio de Bucaramanga y el Ministerio Público estuvieron conformes con la decisión adoptada por el A quo y manifestaron expresamente su intención de no interponer recurso alguno. 4.4. El Tribunal Administrativo de Santander, luego de haber escuchado los argumentos de las partes, concedió ante esta Corporación, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación presentado por las demandadas, el Ministerio de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud.

II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al sub lite le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -12 de julio de 2016-, las cuales, por tratarse de un proceso promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2] -Ley 1437 de 2011-, así como a las disposiciones del Código General del Proceso[3], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.

Competencia del Consejo de Estado y de la Ponente En atención a lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[4], la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros, de los recursos de apelación interpuestos en contra de los autos dictados por los tribunales administrativos. Al despacho, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125[5] y 150[6] del CPACA, le asiste competencia funcional para resolver dicha impugnación, por tratarse de un proveído dictado por un Tribunal Administrativo y, además, porque la decisión que deberá adoptarse en el presente asunto no implica la terminación del proceso. 3.

Procedencia, oportunidad y sustentación de la apelación En virtud de lo previsto en el numeral 6 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[7], el auto por medio del cual los juzgados y los tribunales administrativos resuelven las excepciones previas es susceptible de apelación, de ahí que en el sub lite resulte procedente el recurso presentado por la parte demandante.

De otro lado, el artículo 244[8] ejusdem señala que “[s]i el auto se profiere en audiencia la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma”, regla que se cumplió en este proceso, porque la parte demandada cuestionó la decisión del a quo una vez esta le fue notificada por estrados en la audiencia inicial.

Cabe destacar que recursos como el de apelación están instituidos para que las partes controviertan las decisiones que consideran contrarias a derecho, para lo cual, a título de sustentación, deben explicar las razones que, en su criterio, evidencian el desacierto de la decisión y, por ende, dan lugar a su revocatoria o modificación. En relación con la finalidad de los recursos ordinarios que proceden en el trámite de los procesos judiciales, la Corte Constitucional indicó: (…) En materia judicial, los recursos se conciben como garantías procesales que permiten a las partes en litigio controvertir las decisiones de los jueces y someterlas a un nuevo escrutinio, por parte de la misma autoridad o por un superior jerárquico, con el objeto de obtener su revocatoria o modificación, acorde con los intereses de quien los promueve y con miras a lograr la realización de los fines que se persiguen con cada proceso (…)[9].

La presentación de la apelación, como una faceta del derecho a impugnar, no se agota con la simple manifestación formal de interponer el recurso, sino que implica la carga de sustentarlo, entendiéndose por ello la obligación de expresar la razón o motivo por el cual no se está de acuerdo con la decisión. En el sub lite, previa revisión del archivo de audio de la audiencia inicial (archivo de video de la audiencia: minuto 12’59” y minuto 15’45”), el Despacho advierte que las entidades demandadas explicaron las razones de carácter fáctico y jurídico por las que consideraron que no se encontraban legitimadas en la causa en este proceso y que la excepción se debía resolver durante la audiencia inicial.

En suma, el Despacho considera que se encuentran acreditados los presupuestos de procedencia, oportunidad y sustentación, lo que permite que se profiera una decisión de fondo en este asunto. 4. Falta de Legitimación en la causa Respecto de las excepciones, éstas se encargan de atacar las pretensiones de la demanda, y para el caso en cuestión es menester dilucidar que la falta de legitimación en la causa constituye una de las excepciones previas que puede ser solicitada de oficio y que se han contemplado previamente en el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La legitimación en la causa se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica (legitimación de hecho) o relación jurídica (legitimación material) que surge de la controversia o litigio planteado en el proceso y de la cual, según la ley, se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas[10].

En otras palabras, tendrá legitimación en la causa aquel sujeto autorizado para intervenir en el proceso y formular pretensiones o controvertirlas, en atención a su condición de sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial objeto de la decisión del juez, en caso de que esta exista. Sobre el particular se ha sostenido lo siguiente[11]: La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.

En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.

Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. La legitimación de hecho se refiere a la relación procesal que se deriva de la pretensión formulada por el demandante respecto del demandado, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, activa u omisiva, que da lugar a que se incoe la pretensión, está legitimado de hecho por activa, y a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión resulta legitimado de hecho por pasiva, claro está, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

La legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda y/o a la titularidad del derecho reclamado, independientemente de que dichas personas hayan demandado o hayan sido demandadas[12], razón por la cual debe estudiarse en la sentencia. Esta categoría supone entonces la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, bien porque resultaron perjudicadas o bien porque originaron el daño. Frente a lo anterior, el tratadista Arias García considera: Lo anterior implicará que si se trata de falta de legitimación ‘material’, la misma no es posible decidirla y menos declararla en la audiencia inicial si lo que se pretende es que se exonere de responsabilidad a alguno de los demandados, siendo un asunto que debe resolverse en la sentencia, una vez recaudadas y estudiadas las pruebas solicitadas.

La única ausencia de legitimación posible de resolver en la audiencia inicial es la de hecho[13]. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no tenga relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio[14].

Así, ha explicado la Sala: La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo: - A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si - A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado.

Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente. Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda.[15] 5. Caso concreto El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 previó la facultad-deber del juez de dar por terminado el proceso en la audiencia inicial, si encuentra configurada la excepción de falta de legitimación en la causa, bien por activa o por pasiva, pero, es necesario precisar que en los eventos en los cuales no están probados los hechos que permiten declarar esa excepción en esa etapa procesal, la decisión debe diferirse a la sentencia, pues aquella constituye un presupuesto para resolver de fondo.

En los casos en los cuales la falta de legitimación material en la causa aparece clara incluso desde la demanda, debe declararse probada la prosperidad de la excepción, con el fin de evitar el trámite de un proceso que desde el inicio está llamado a fracasar y así impedir el desgaste innecesario del servicio de administración de justicia. Sin embargo, teniendo en cuenta que la legitimación de hecho hace referencia a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, cuando el libelo introductorio atribuye una conducta al demandado y se notifica su existencia, es necesario mantenerlo vinculado al proceso y continuar con el trámite del mismo, ya que la legitimación material podrá ser demostrada o no hasta antes de proferirse la sentencia. Frente a lo anterior esta Corporación ha manifestado: Es necesario precisar que el sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, con legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se reduce a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta fórmula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra[16].

En línea con lo expuesto, se concluye que, en esta etapa del proceso, las entidades demandadas se encontrarán legitimadas para comparecer, en la medida de la atribución de responsabilidad efectuada por la parte actora en la demanda; su contribución en la producción del daño, será materia de estudio en la sentencia. En el presente caso la demanda se dirigió, entre otras entidades, contra la Nación-Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud por las supuestas omisiones en que incurrieron y por el defectuoso ejercicio de sus funciones, que llevaron a que la extinta entidad promotora de salud Solsalud S.A incumpliera el pago de las obligaciones que adquirió con la sociedad accionante por la prestación del servicio de salud a usuarios del régimen contributivo y subsidiado.

La imputación fáctica realizada por la parte demandante legítima a las entidades demandas para conformar la parte pasiva de la litis, como quiera que el daño se hace recaer sobre una falla del servicio, con sustento en su calidad de actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud[17]. Los argumentos presentados por las recurrentes, relacionados con su ausencia de responsabilidad en el asunto materia de litigio con ocasión de las precisas funciones que, por ley, tienen asignadas y la falta de nexo causal entre estas y el daño invocado en la demanda, serán evaluados en la sentencia una vez se surta el correspondiente análisis probatorio.

Por lo antes expuesto, el Despacho confirmará la decisión adoptada por el A quo. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander, en audiencia inicial del 10 de septiembre de 2019, decidió diferir el estudio de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por las demandadas, para el momento de proferir sentencia de primera instancia, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para que continúe con el trámite del proceso. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] De conformidad con el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA, a cuyo tenor: “Durante el término de traslado, el demandado tendrá la facultad de contestar la demanda mediante escrito, que contendrá:” “(…). “Parágrafo 2. Cuando se formulen excepciones se correrá traslado de las mismas por secretaría, sin necesidad de auto que lo ordene, por el término de tres (3) días (…)”. [2] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé: “Artículo 308.

Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. “Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (…)”. [3] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49.299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

La Sala Plena, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, “salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (…) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (…)”. Lo anterior, ante la evidencia de que, en esta Jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, razón por la cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso. [4]“Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)”. [5] “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [6] “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio impugnación (…)”. [7]“Artículo 180.

Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: “(…). 6. Decisión de excepciones previas: El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

“(…). “El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”. [8] “Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: “1. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma.

De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta (…)”. [9] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-179 del 13 de abril de 2016, M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, expediente número 13503, M.P. Ruth Stella Correa Palacio. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 13 de julio de 2016, exp. 1997-50330, C.P. Enrique Gil Botero.

También ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 13 de noviembre de 2014, exp. 34313, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [12] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2007, expediente: 11001032600019971350300 (13.503), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [13] ARIAS GARCÍA, Fernando.

Derecho Procesal Administrativo, 3ª edición. Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá, 2018, p p. 302. [14] A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “… si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio de dos mil (2000); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez;

Radicación número: 10171. [16]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado 25000-23-36-000-2015-00451-01(56681), auto de 24 de agosto de 2016. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [17] En la demanda se hizo alusión a los artículos 48, 49, 334 y 365-370 de la Constitución Política; así como a la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 2462 de 2013, que establecen funciones a cargo del Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud, en el sistema de salud Colombiano.