25000-23-26-000-2002-01123-01 — Consejo de Estado

25000-23-26-000-2002-01123-01Consejo de Estado · SECCION TERCERASentencia2019-11-29

Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Distrito Capital De Bogotá·Demandado: Blanca Doris Useche Buitrago

De qué trata

Síntesis: La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (…) habida cuenta de que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para conocer la acción de repetición, consultar providencia de 21 de abril de 2009, Exp. 2001 - 02061-01(IJ), CP. Mauricio Fajardo Gómez.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / VENCIMIENTO DEL TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓNSobre el cómputo del término de caducidad, la Sala (…) computará el término de caducidad teniendo en cuenta los postulados de los artículos 136.9 del CCA y 11 de la Ley 678 de 2001, que señalan que la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de 2 años, contados a partir de la fecha en que se realice el pago de la condena. (….) Sobre este punto, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001, declaró exequible el numeral 9 del artículo 136 del CCA, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción de repetición empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del CCA, plazo que empezará a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordenó el pago. Es decir que para empezar a contar el plazo de caducidad de la acción de repetición se toma la fecha de lo que ocurra primero, esto es, el pago de la condena o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del CCA, sin que se haya realizado el pago de esta. (…) Así, (…) resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción de repetición fue oportuno.ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓNConforme a lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley 678 de 2001, la legitimación principal para el ejercicio de la acción de repetición reside en la entidad pública que realiza el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o de cualquier otro acto resultado de los diversos medios de solución de controversias autorizados por la ley. En tal caso, la entidad obrará por conducto, como corresponde, de su representante legal. Empero, si este no lo hiciere en un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, están legitimados para iniciar la repetición el Ministerio Público, el Ministro de Justicia y del Derecho o la Dirección de Defensa Judicial de la Nación o quien haga sus veces.NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY / VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / VALORACIÓN DE LA CULPA GRAVE O DOLO DEL AGENTE PÚBLICO / LEY 678 DE 2001En consideración al tiempo en que tuvieron ocurrencia los hechos que dieron lugar a este proceso, anterior a la entrada en rigor de la Ley 678 de 2001, el régimen jurídico aplicable para determinar la responsabilidad del servidor público demandado es el vigente a la fecha en que ellos ocurrieron. Por tanto, no hay lugar a las aplicaciones que en relación con el dolo estableció, más adelante, la Ley 678 de 2001. No ocurre lo mismo con las disposiciones procesales que introdujo esta ley, las que en atención a su naturaleza de orden público, han de entenderse que son aplicables al sub lite.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la normatividad aplicable en las acciones de repetición, consultar providencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 17482, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; y de 31 de agosto de 2006, Exp. 28448, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / RECIBO DE PAGO / REQUISITOS DEL PAGO / RECONOCIMIENTO DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIAEn relación con este presupuesto, [el pago efectivo a la víctima del daño ], y en procesos de repetición iniciados en vigencia de Código Contencioso Administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación ha expuesto (…) [que] a la luz de la normativa rectora de los actos de derecho privado, no cumple el actor este cometido con la aportación al proceso de documentos que “[…] solo reflejan unas actuaciones internas de la entidad demandante, más no constituyen una prueba idónea del pago efectivo de la condena a favor de la beneficiaria, ya que en ellos no está la manifestación expresa de la misma acerca del recibo del dinero a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza acerca de la extinción de la obligación”. Tal es el caso de “[…] la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago”. (…) A [los] (…) medios considerados por la jurisprudencia como idóneos para acreditar el pago, ha de agregarse, conforme al artículo 1386 del Código de Comercio, el recibo de depósito expedido por el banco, cuando el pago se haya realizado mediante consignación en cuenta corriente, y, en fin, cualquier otro medio de prueba, en tanto, permita concluir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna de que el beneficiario de la condena recibió lo adeudado.NOTA DE RELATORÍA: En relación con la prueba del pago de la condena, consultar providencias de 26 de febrero de 2009, Exp. 30329, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; y de 29 de agosto de 2016, Exp. 45544, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.PAGO DE LA CONDENA / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / VALIDEZ DEL DOCUMENTO PÚBLICO / CONCEPTO DE DOCUMENTO PÚBLICO / CONTENIDO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA[C]uando tales documentos, aunque procedentes del deudor, son extendidos por un funcionario público en ejercicio de sus funciones, esta Corporación ha advertido lo siguiente: “(…) las órdenes de pago suscritas por el ordenador del gasto, o el secretario, o el director o el jefe de presupuesto de la entidad pública, constituyen documentos públicos, vinculantes, que contienen y reflejan la propia manifestación de voluntad de la entidad condenada, en el sentido de hacer constar el cumplimiento de la condena. (…) Esta clase de documentos, en la medida en que fueron emanados por funcionarios de la entidad pública, ostentan la condición de documentos públicos. (…) [E]n consecuencia, devienen perfectamente apreciables a lo largo del proceso en la forma y alcance precisados en el artículo 264 de la codificación procesal civil” (…) Esta posición ha sido también recientemente acogida por las Subsecciones B y C. (…) [E]n sentencia del 30 de mayo de 2019, la Subsección B consideró que se había demostrado que la condena había sido cancelada, con base en órdenes de pago en las que se especificó el concepto del mismo, con la relación de cheques, con número y fecha, con los que se efectuó el pago. Tuvo en cuenta que se trataba de “documentos emitidos por una entidad pública que se presumen ciertos”. (…) La Subsección C, por su lado, en la sentencia del 14 de diciembre de 2018 consideró que el pago se había acreditado con el acta de la transacción por la condena impuesta, la resolución que reconocía y ordenaba su pago, y copia simple de los comprobantes de egreso. Y, en la sentencia del 26 de noviembre de 2018, la misma Subsección encontró que el pago se había acreditado con la resolución que lo ordenaba, copia auténtica de comprobantes de egreso y copia auténtica de un formato de consignación, así como con las copias simples de la resolución y certificación expedidas por la demandante. (…) Esta posición jurisprudencial se ajusta a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”).NOTA DE RELATORÍA: Referente a las órdenes de pago emitidas por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones y la certeza de su contenido, consultar providencias de 9 de septiembre de 2013, Exp. 25361, C.P. Enrique Gil Botero; de 26 de noviembre de 2018, Exp. 60196, C.P. Guillermo Sánchez Luque; de 18 de diciembre de 2018, Exp. 41837, C.P. Guillermo Sánchez Luque; de 4 de marzo de 2019, Exp. 49766, C.P. Alberto Montaña Plata; de 4 de marzo de 2019, Exp. 52106, C.P. Alberto Montaña Plata; de 30 de mayo de 2019, Exp. 42348, C.P. Alberto Montaña Plata.ORDEN DE PAGO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / DOCUMENTO PÚBLICO / DOCUMENTO PÚBLICO AUTÉNTICO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO AUTÉNTICO / FUNCIONARIO COMPETENTE / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO PÚBLICO / CARACTERÍSTICAS DEL DOCUMENTO AUTÉNTICOEsta Judicatura resalta que, (…) para que puedan considerarse documentos públicos, las órdenes de pago deben ser suscritas por el ordenador del gasto, o el secretario, o el director o el jefe de presupuesto de la entidad pública. En efecto, un documento público es reputado como tal y se presume auténtico, en cuanto haya sido otorgado por el funcionario competente, de acuerdo con los procedimientos exigidos. Por tanto, su mérito probatorio deviene fundamentalmente de las declaraciones realizadas por su autor que, una vez identificado y determinada la competencia en virtud de la cual lo expidió, se presumen ciertas-. Así, la virtualidad probatoria de un documento depende de la identificación del autor, quien, como lo ha precisado la doctrina, no es quien lo elabora materialmente, sino “a quien jurídicamente se le atribuye, lo cual significa que una cosa es el acto material de su creación y otra el acto jurídico que lo crea, y que no es lo mismo hablar de elaborador que de autor del documento”. En otras palabras, no interesa saber “por quién fue hecho, sino para quién (por orden de quién)”.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la presunción de autenticidad del documento público, consultar providencias de 9 de septiembre de 2013, Exp. 25361, C.P. Enrique Gil Botero; y de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de 21 de febrero de 2014, Exp. 11001 - 02-03-000-2014-00114-00.FIRMA DEL DOCUMENTO / FIRMA DEL EMPLEADO PÚBLICO / DOCUMENTO ELECTRÓNICO / CONTENIDO DEL DOCUMENTO ELECTRÓNICO / FIRMA ELECTRÓNICA / MENSAJE DE DATOS / VALOR PROBATORIO DEL MENSAJE DE DATOS / INSTRUMENTO DE FIRMA ELECTRÓNICA / FIRMA DIGITAL[C]omo signatura autógrafa del documento, la firma cobra importancia para identificar a su autor jurídico, cuando se trate de documentos públicos escritos, salvo periódicos o publicaciones oficiales. La firma es además necesaria para determinar la verdad de lo consignado en el documento y, más concretamente, la verdad extrínseca, esto es, “el estado de real conformidad del escrito con la forma en que salió de las manos del autor al cual se atribuye, y su pertenencia a este último”. Cabe recordar que, si bien fueron suprimidos los sellos para el otorgamiento y trámite de documentos, así como la firma del secretario de la entidad, no ocurrió lo mismo con la firma del funcionario competente, que -según el artículo 11 y 12 del Decreto 2150 de 1995- es suficiente para la expedición de documentos en desarrollo de actuaciones de la administración pública, pudiendo además los jefes de las entidades hacer uso de medios mecánicos de firma. (…) Tratándose de mensajes de datos, la firma puede ser suplida por algunos de los mecanismos de autenticidad previstos en el artículo 7º de la Ley 527 de 1999 y este es valorado conforme al artículo 11 ejusdem.CULPA / CULPA GRAVE / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CLASES DE CULPAA la luz de lo prescrito por el artículo 63 del C.C., la “culpa” ha de entenderse como un error de conducta cuyo núcleo radica en la inobservancia del deber objetivo de cuidado, predicable de quien no prevé los efectos nocivos de sus actos o, confía imprudentemente en poder evitar aquellos que previó. (…) La calificación de la gravedad de la culpa ha sido tasada por el legislador en función de unos referentes conductuales que podrían considerarse propios de tres tipos de sujeto bajo determinadas circunstancias: el primero, aquella diligencia y cuidado que observaría un sujeto negligente o poco prudente en el manejo de sus negocios propios; el segundo, aquella diligencia o cuidado que de ordinario observaría un sujeto común en el manejo de sus propios negocios; y el tercero, aquella diligencia y cuidado que suele emplear un hombre juicioso en la administración de sus negocios importantes.PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / VALORACIÓN DE LA CULPA GRAVE / REPROCHE DE CULPABILIDAD / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / AUSENCIA DE CULPA / NEGACIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN[E]n este medio de control se debe analizar y calificar la conducta del servidor público bajo las nociones de título de culpa grave o dolo, para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad, todo lo cual supone evidentemente un juicio de valor de su conducta. Y si ese juicio se estructura bajo el título de imputación de la culpa del agente, acorde con la legislación y la jurisprudencia ius privatista, será necesario demostrar que el daño causado por el actuar de aquel fue previsto o que, siendo previsible, confió imprudentemente en su capacidad de evitarlo, sin perder de vista, sí, que, tratándose del ejercicio de una función o servicio público que implica unos deberes expresamente establecidos o los derivados de las funciones detalladamente definidos en la ley o reglamento que el funcionario o servidor se ha comprometido a cumplir, este no podrá excusar su responsabilidad arguyendo la ignorancia de los conocimientos necesarios para su ejercicio, ya que ello lo colocaría en una culpa inicial. (…) [A] la demandada, según el nivel jerárquico que ostentaba y las funciones adscritas a su cargo, no le correspondía la provisión de la vacante creada con la declaración de insubsistencia. (…) Así las cosas, en el sub lite la entidad demandante no demostró que la funcionaria (…) hubiera incumplido con alguna de las funciones que en razón de servicio le fueron asignadas, ni que su conducta hubiera sido la causa de la condena impuesta al Distrito, con ocasión de la anulación del acto administrativo de insubsistencia demandado. (…) Lo precedente denota que, en el presente caso no es posible endilgarle responsabilidad a título de dolo o culpa grave a la demandada, pues no era la titular de la conducta que dio origen a la condena impuesta al Distrito. Es decir, no existió una conducta materialmente atribuible a la accionada que tenga una relación causal directa con la producción del acto administrativo anulado por el tribunal, decisión que dio origen a la condena objeto de repetición.

COMPETENCIA / COMPETENCIA PARA ACCIÓN DE REPETICIÓN / FACTOR CONEXIDAD / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (…) habida cuenta de que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 129 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para conocer la acción de repetición, consultar providencia de 21 de abril de 2009, Exp. 2001-02061- 01(IJ), CP. Mauricio Fajardo Gómez. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / VENCIMIENTO DEL TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Sobre el cómputo del término de caducidad, la Sala (…) computará el término de caducidad teniendo en cuenta los postulados de los artículos 136.9 del CCA y 11 de la Ley 678 de 2001, que señalan que la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de 2 años, contados a partir de la fecha en que se realice el pago de la condena.

(….) Sobre este punto, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001, declaró exequible el numeral 9 del artículo 136 del CCA, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción de repetición empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del CCA, plazo que empezará a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordenó el pago.

Es decir que para empezar a contar el plazo de caducidad de la acción de repetición se toma la fecha de lo que ocurra primero, esto es, el pago de la condena o el vencimiento de los 18 meses a que se refiere el artículo 177 del CCA, sin que se haya realizado el pago de esta. (…) Así, (…) resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción de repetición fue oportuno. FUENTE FORMAL: / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 9 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 ACCIÓN DE REPETICIÓN / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / TITULARIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Conforme a lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley 678 de 2001, la legitimación principal para el ejercicio de la acción de repetición reside en la entidad pública que realiza el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o de cualquier otro acto resultado de los diversos medios de solución de controversias autorizados por la ley.

En tal caso, la entidad obrará por conducto, como corresponde, de su representante legal. Empero, si este no lo hiciere en un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, están legitimados para iniciar la repetición el Ministerio Público, el Ministro de Justicia y del Derecho o la Dirección de Defensa Judicial de la Nación o quien haga sus veces.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 8 NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY / VIGENCIA DE LA LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / VALORACIÓN DE LA CULPA GRAVE O DOLO DEL AGENTE PÚBLICO / LEY 678 DE 2001 En consideración al tiempo en que tuvieron ocurrencia los hechos que dieron lugar a este proceso, anterior a la entrada en rigor de la Ley 678 de 2001, el régimen jurídico aplicable para determinar la responsabilidad del servidor público demandado es el vigente a la fecha en que ellos ocurrieron.

Por tanto, no hay lugar a las aplicaciones que en relación con el dolo estableció, más adelante, la Ley 678 de 2001. No ocurre lo mismo con las disposiciones procesales que introdujo esta ley, las que en atención a su naturaleza de orden público, han de entenderse que son aplicables al sub lite. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la normatividad aplicable en las acciones de repetición, consultar providencia de 31 de agosto de 2006, Exp. 17482, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; y de 31 de agosto de 2006, Exp. 28448, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA / RECIBO DE PAGO / REQUISITOS DEL PAGO / RECONOCIMIENTO DEL PAGO DE LA OBLIGACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En relación con este presupuesto, [el pago efectivo a la víctima del daño ], y en procesos de repetición iniciados en vigencia de Código Contencioso Administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación ha expuesto (…) [que] a la luz de la normativa rectora de los actos de derecho privado, no cumple el actor este cometido con la aportación al proceso de documentos que “[…] solo reflejan unas actuaciones internas de la entidad demandante, más no constituyen una prueba idónea del pago efectivo de la condena a favor de la beneficiaria, ya que en ellos no está la manifestación expresa de la misma acerca del recibo del dinero a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza acerca de la extinción de la obligación”.

Tal es el caso de “[…] la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago”. (…) A [los] (…) medios considerados por la jurisprudencia como idóneos para acreditar el pago, ha de agregarse, conforme al artículo 1386 del Código de Comercio, el recibo de depósito expedido por el banco, cuando el pago se haya realizado mediante consignación en cuenta corriente, y, en fin, cualquier otro medio de prueba, en tanto, permita concluir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna de que el beneficiario de la condena recibió lo adeudado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO - ARTÍCULO 138 NOTA DE RELATORÍA: En relación con la prueba del pago de la condena, consultar providencias de 26 de febrero de 2009, Exp. 30329, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; y de 29 de agosto de 2016, Exp. 45544, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. PAGO DE LA CONDENA / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / VALIDEZ DEL DOCUMENTO PÚBLICO / CONCEPTO DE DOCUMENTO PÚBLICO / CONTENIDO DEL DOCUMENTO PÚBLICO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA [C]uando tales documentos, aunque procedentes del deudor, son extendidos por un funcionario público en ejercicio de sus funciones, esta Corporación ha advertido lo siguiente: “(…) las órdenes de pago suscritas por el ordenador del gasto, o el secretario, o el director o el jefe de presupuesto de la entidad pública, constituyen documentos públicos, vinculantes, que contienen y reflejan la propia manifestación de voluntad de la entidad condenada, en el sentido de hacer constar el cumplimiento de la condena.

(…) Esta clase de documentos, en la medida en que fueron emanados por funcionarios de la entidad pública, ostentan la condición de documentos públicos. (…) [E]n consecuencia, devienen perfectamente apreciables a lo largo del proceso en la forma y alcance precisados en el artículo 264 de la codificación procesal civil” (…) Esta posición ha sido también recientemente acogida por las Subsecciones B y C. (…) [E]n sentencia del 30 de mayo de 2019, la Subsección B consideró que se había demostrado que la condena había sido cancelada, con base en órdenes de pago en las que se especificó el concepto del mismo, con la relación de cheques, con número y fecha, con los que se efectuó el pago.

Tuvo en cuenta que se trataba de “documentos emitidos por una entidad pública que se presumen ciertos”. (…) La Subsección C, por su lado, en la sentencia del 14 de diciembre de 2018 consideró que el pago se había acreditado con el acta de la transacción por la condena impuesta, la resolución que reconocía y ordenaba su pago, y copia simple de los comprobantes de egreso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 264 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 142 NOTA DE RELATORÍA: Referente a las órdenes de pago emitidas por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones y la certeza de su contenido, consultar providencias de 9 de septiembre de 2013, Exp. 25361, C.P. Enrique Gil Botero; de 26 de noviembre de 2018, Exp. 60196, C.P. Guillermo Sánchez Luque; de 18 de diciembre de 2018, Exp. 41837, C.P. Guillermo Sánchez Luque; de 4 de marzo de 2019, Exp. 49766, C.P. Alberto Montaña Plata; de 4 de marzo de 2019, Exp. 52106, C.P. Alberto Montaña Plata; de 30 de mayo de 2019, Exp. 42348, C.P. Alberto Montaña Plata.

ORDEN DE PAGO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / DOCUMENTO PÚBLICO / DOCUMENTO PÚBLICO AUTÉNTICO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DE DOCUMENTO PÚBLICO / VALOR PROBATORIO DEL DOCUMENTO AUTÉNTICO / FUNCIONARIO COMPETENTE / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO PÚBLICO / CARACTERÍSTICAS DEL DOCUMENTO AUTÉNTICO Esta Judicatura resalta que, (…) para que puedan considerarse documentos públicos, las órdenes de pago deben ser suscritas por el ordenador del gasto, o el secretario, o el director o el jefe de presupuesto de la entidad pública.

En efecto, un documento público es reputado como tal y se presume auténtico, en cuanto haya sido otorgado por el funcionario competente, de acuerdo con los procedimientos exigidos. Por tanto, su mérito probatorio deviene fundamentalmente de las declaraciones realizadas por su autor que, una vez identificado y determinada la competencia en virtud de la cual lo expidió, se presumen ciertas-.

Así, la virtualidad probatoria de un documento depende de la identificación del autor, quien, como lo ha precisado la doctrina, no es quien lo elabora materialmente, sino “a quien jurídicamente se le atribuye, lo cual significa que una cosa es el acto material de su creación y otra el acto jurídico que lo crea, y que no es lo mismo hablar de elaborador que de autor del documento”.

En otras palabras, no interesa saber “por quién fue hecho, sino para quién (por orden de quién)”. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la presunción de autenticidad del documento público, consultar providencias de 9 de septiembre de 2013, Exp. 25361, C.P. Enrique Gil Botero; y de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de 21 de febrero de 2014, Exp. 11001-02-03-000-2014-00114-

00. FIRMA DEL DOCUMENTO / FIRMA DEL EMPLEADO PÚBLICO / DOCUMENTO ELECTRÓNICO / CONTENIDO DEL DOCUMENTO ELECTRÓNICO / FIRMA ELECTRÓNICA / MENSAJE DE DATOS / VALOR PROBATORIO DEL MENSAJE DE DATOS / INSTRUMENTO DE FIRMA ELECTRÓNICA / FIRMA DIGITAL [C]omo signatura autógrafa del documento, la firma cobra importancia para identificar a su autor jurídico, cuando se trate de documentos públicos escritos, salvo periódicos o publicaciones oficiales.

La firma es además necesaria para determinar la verdad de lo consignado en el documento y, más concretamente, la verdad extrínseca, esto es, “el estado de real conformidad del escrito con la forma en que salió de las manos del autor al cual se atribuye, y su pertenencia a este último”. Cabe recordar que, si bien fueron suprimidos los sellos para el otorgamiento y trámite de documentos, así como la firma del secretario de la entidad, no ocurrió lo mismo con la firma del funcionario competente, que –según el artículo 11 y 12 del Decreto 2150 de 1995– es suficiente para la expedición de documentos en desarrollo de actuaciones de la administración pública, pudiendo además los jefes de las entidades hacer uso de medios mecánicos de firma.

(…) Tratándose de mensajes de datos, la firma puede ser suplida por algunos de los mecanismos de autenticidad previstos en el artículo 7º de la Ley 527 de 1999 y este es valorado conforme al artículo 11 ejusdem. FUENTE FORMAL: DECRETO 2150 DE 1995 - ARTÍCULO 11 / DECRETO 2150 DE 1995 - ARTÍCULO 12 / LEY 527 DE 1999 - ARTÍCULO 7 / LEY 527 DE 1999 - ARTÍCULO 11 CULPA / CULPA GRAVE / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CLASES DE CULPA A la luz de lo prescrito por el artículo 63 del C.C., la “culpa” ha de entenderse como un error de conducta cuyo núcleo radica en la inobservancia del deber objetivo de cuidado, predicable de quien no prevé los efectos nocivos de sus actos o, confía imprudentemente en poder evitar aquellos que previó. (…) La calificación de la gravedad de la culpa ha sido tasada por el legislador en función de unos referentes conductuales que podrían considerarse propios de tres tipos de sujeto bajo determinadas circunstancias: el primero, aquella diligencia y cuidado que observaría un sujeto negligente o poco prudente en el manejo de sus negocios propios; el segundo, aquella diligencia o cuidado que de ordinario observaría un sujeto común en el manejo de sus propios negocios; y el tercero, aquella diligencia y cuidado que suele emplear un hombre juicioso en la administración de sus negocios importantes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 63 PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / VALORACIÓN DE LA CULPA GRAVE / REPROCHE DE CULPABILIDAD / INEXISTENCIA DE LA CULPA GRAVE / AUSENCIA DE CULPA / NEGACIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN [E]n este medio de control se debe analizar y calificar la conducta del servidor público bajo las nociones de título de culpa grave o dolo, para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad, todo lo cual supone evidentemente un juicio de valor de su conducta.

Y si ese juicio se estructura bajo el título de imputación de la culpa del agente, acorde con la legislación y la jurisprudencia ius privatista, será necesario demostrar que el daño causado por el actuar de aquel fue previsto o que, siendo previsible, confió imprudentemente en su capacidad de evitarlo, sin perder de vista, sí, que, tratándose del ejercicio de una función o servicio público que implica unos deberes expresamente establecidos o los derivados de las funciones detalladamente definidos en la ley o reglamento que el funcionario o servidor se ha comprometido a cumplir, este no podrá excusar su responsabilidad arguyendo la ignorancia de los conocimientos necesarios para su ejercicio, ya que ello lo colocaría en una culpa inicial.

(…) [A] la demandada, según el nivel jerárquico que ostentaba y las funciones adscritas a su cargo, no le correspondía la provisión de la vacante creada con la declaración de insubsistencia. (…) Así las cosas, en el sub lite la entidad demandante no demostró que la funcionaria (…) hubiera incumplido con alguna de las funciones que en razón de servicio le fueron asignadas, ni que su conducta hubiera sido la causa de la condena impuesta al Distrito, con ocasión de la anulación del acto administrativo de insubsistencia demandado.

(…) Lo precedente denota que, en el presente caso no es posible endilgarle responsabilidad a título de dolo o culpa grave a la demandada, pues no era la titular de la conducta que dio origen a la condena impuesta al Distrito. Es decir, no existió una conducta materialmente atribuible a la accionada que tenga una relación causal directa con la producción del acto administrativo anulado por el tribunal, decisión que dio origen a la condena objeto de repetición. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-26-000-2002-01123-01(43056) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Demandado: BLANCA DORIS USECHE BUITRAGO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA) Tema: Acción de repetición Subtema 1: Inaplicación del artículo 90 del CPC Subtema 2: la conducta del servidor público no se relaciona con el daño Sentencia: Modifica La Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de septiembre del 2011, que declaró la caducidad de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 29 de octubre de 1998, declaró la nulidad de la Resolución 1334 de 1995, mediante la cual la Secretaría de Gobierno del Distrito de Bogotá declaró insubsistente el nombramiento de Esperanza Tovar Cala.

Como consecuencia de la anulación, el Distrito tuvo que pagar los emolumentos dejados de percibir por la mencionada funcionaria hasta el día de su reintegro. Por esta razón, la entidad pública inició un proceso de repetición en contra de Blanca Doris Useche Buitrago, quien para la época de los hechos fungía como jefe de la división de recursos humanos de la Secretaría de Gobierno del Distrito de Bogotá. II.

ANTECEDENTES El 22 de mayo de 2002[1], el Distrito Capital de Bogotá, en ejercicio de la acción de repetición, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable a la señora Blanca Doris Useche Buitrago, por la condena que le fue impuesta en sentencia de nulidad del 29 de octubre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Como fundamento de la demanda, se expuso que: • El 30 de octubre de 1995, la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital declaró insubsistente a la señora Esperanza Tovar Cala, quien había sido vinculada al cargo de Jefe grado XIX de la Alcaldía Local de Suba. • Luego de la declaración de insubsistencia, la señora Esperanza Tovar Cala continuó en ejercicio de sus funciones durante 5 meses más. • La señora Esperanza Tovar Cala inició un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Distrito Capital de Bogotá, que fue decidido a su favor por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La sentencia ordenó su reintegro y el pago de los sueldos dejados de devengar desde el momento de la desvinculación hasta la fecha del fallo. 2.1. Trámite procesal relevante 2.1.1.- La demanda fue admitida[2] y el auto admisorio notificado en debida forma. 2.1.2.- La señora Blanca Doris Useche Buitrago, mediante curador ad litem, contestó la demanda[3] con los siguientes argumentos: • Si bien Esperanza Tovar Cala permaneció en el cargo 5 meses después de que se declarara su insubsistencia, lo hizo en cumplimiento de sus deberes como servidora pública (numeral 15, artículo 40, Ley 200 de 1995), debido a que no se había nombrado su reemplazo, lo que no desvirtúa los diversos cuestionamientos que existían respecto de la calidad en la prestación del servicio. • Blanca Doris Useche Buitrago cumplió con su deber de comunicar a Esperanza Tovar Cala la declaración de insubsistencia, con el fin de efectuar su retiro y le correspondía a la Secretaría de Gobierno Distrital nombrar su reemplazo. • Los servidores públicos de la Alcaldía Mayor de Bogotá no sustentaron el recurso de apelación contra la sentencia de nulidad en la que se evidenció un error judicial, pues Blanca Doris Useche Buitrago no fue la funcionaria que profirió la resolución de insubsistencia. 2.1.4.- La Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió fallo de primera instancia el 30 de septiembre de 2011, en el que declaró la caducidad de la acción de repetición. Como fundamento de su decisión, el a quo consideró que entre la fecha de presentación de la demanda y la notificación del respectivo auto admisorio transcurrió más de un año, por lo que, de conformidad con el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, la acción se encuentra caducada.

El tribunal argumentó lo anterior de la siguiente manera: En el presente caso, la sala observa que no se cuenta con la prueba del pago al beneficiario, para efectos de contabilizar la caducidad se contará el término de los 18 meses de los que habla el artículo 177 del C.C.A., a partir de la fecha de ejecutoria de la condena. El fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es del 29 de octubre de 1998, el cual fue apelado habiéndose declarado el recurso desierto el 5 de noviembre de 1999 (visible a folio 136 del c.3), los diez y ocho (sic) meses comienzan a contabilizarse a partir del 6 de noviembre de 1999, venciendo el 6 de mayo de 1999, a partir del día siguiente de esa fecha se cuentan dos años para la caducidad venciendo en mayo 7 de 2001, la presentación de la demanda es del 22 de mayo de 2002, encontrándose en tiempo.

Luego el auto admisorio de la demanda es de fecha 22 de mayo de 2002 y la notificación personal se realizó el 19 de julio de 2004, habiendo operado el fenómeno previsto en el artículo 90 C.P.C., razón por la cual la acción se encuentra caducada y esta sala no continuará con su análisis (sic). 2.1.5.- La parte actora interpuso recurso de apelación[4] contra la sentencia de primera instancia y planteó sendos motivos de inconformidad que la Sala resumirá en un acápite posterior de esta providencia (3.1.2). 2.1.6.- En auto del 11 de abril de 2012, esta Corporación admitió el recurso y, mediante proveído del 12 de septiembre de 2012, corrió traslado para que las partes presentaran sus alegaciones finales[5].

En esta instancia, la parte demandada presentó alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitió su concepto[6]. III. CONSIDERACIONES 3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito 3.1.1. La Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de septiembre de 2011, habida cuenta de que, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[7] y el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[8], los procesos de repetición se tramitarán ante el juez o Tribunal que haya conocido del proceso antecedente, con independencia de la cuantía y, en segunda instancia, ante su superior jerárquico. 3.1.2.

El ejercicio oportuno de la acción es objeto de controversia en el presente asunto, puesto que el tribunal a quo declaró la caducidad de la acción y la entidad demandante recurrió dicha decisión al no encontrarse de acuerdo con los argumentos que la fundaron. Como se expuso, el tribunal a quo declaró la caducidad, en aplicación del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil que dispone: La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad, siempre que el auto admisorio de aquélla, o el de mandamiento ejecutivo, en su caso, se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación al demandante de tales providencias, por estado o personalmente.

Pasado este término, los mencionados efectos sólo se producirán con la notificación al demandado (…). El tribunal advirtió que transcurrió más de un año entre la fecha del auto admisorio de la demanda y su respectiva notificación, por lo que concluyó que la acción de repetición se encontraba caducada. La parte demandante recurrió dicha decisión y centró sus argumentos en imputarle al tribunal la demora en la notificación del auto admisorio de la demanda que provocó la configuración de la caducidad señalada en el artículo 90 de CPC y decretada por el a quo.

La recurrente señaló que no es procedente la aplicación de lo dispuesto en el artículo 90 del CPC, puesto que las razones por las que la notificación de la demanda se realizó dos años después de proferido el auto admisorio no son atribuibles a la demandante. Seguidamente, respecto de las pretensiones de la demanda, la recurrente manifestó que Blanca Doris Useche Buitrago, como jefe de la división de recursos humanos de la Secretaría de Gobierno Distrital, fue la encargada de informar a Esperanza Tovar Cala sobre la declaración de insubsistencia, lo que evidencia que sí participó en dicha decisión. La parte apelante también expresó su desacuerdo con la afirmación realizada por el a quo sobre la falta de prueba del pago efectivo de la condena, pues consideró que en el proceso obran pruebas documentales que dan cuenta de que el pago se realizó el 22 de mayo del 2000, fecha a partir de la cual debe contarse el término de caducidad.

Finalmente, la recurrente expuso que existe relación entre la conducta negligente de la funcionaria encargada de comunicar el acto de insubsistencia y la declaración de nulidad de este, pues aunque Blanca Doris Useche Buitrago fue la encargada de comunicar el referido acto, no adelantó las labores tendientes a efectuar el nombramiento del reemplazo para el cargo, por lo que Esperanza Tovar Cala tuvo que permanecer en este durante 5 meses más después de la declaración de insubsistencia, lo que conllevó a que el tribunal declarara la nulidad de la resolución. Sobre el cómputo del término de caducidad, la Sala considera que, aunque el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, –CCA- establece la aplicación de las normas del Código de Procedimiento Civil, -CPC-, en los aspectos no regulados que sean compatibles con la naturaleza y actuaciones de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el régimen de caducidad cuenta con una regulación expresa en el CCA, por lo que no procede la aplicación de la reglamentación civil.

Así las cosas, la computará el término de caducidad teniendo en cuenta los postulados de los artículos 136.9 del CCA y 11 de la Ley 678 de 2001, que señalan que la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de 2 años, contados a partir de la fecha en que se realice el pago de la condena. Sobre este punto, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001[9], declaró exequible el numeral 9 del artículo 136 del CCA, bajo el entendido que el término de caducidad de la acción de repetición empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del CCA, plazo que empezará a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordenó el pago.

De acuerdo con la copia simple de un documento denominado “relación de giros” de la tesorería de la Secretaría de Hacienda del Distrito, obrante a folio 109 del cuaderno 1 del expediente, el presunto pago de la condena se efectuó el 29 de mayo del 2000. Esta fecha se encuentra dentro de los 18 meses establecidos por la ley para efectuar el pago, por lo que se tomará como fecha inicial para contar el plazo de la caducidad.

Así, como la demanda fue presentada el 22 de mayo de 2002, resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción de repetición fue oportuno. 3.1.3. Conforme a lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley 678 de 2001, la legitimación principal para el ejercicio de la acción de repetición reside en la entidad pública que realiza el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o de cualquier otro acto resultado de los diversos medios de solución de controversias autorizados por la ley.

En el presente caso, el ejercicio de la acción estuvo a cargo del representante legal de la entidad pública condenada a realizar el pago, a saber, el Distrito Capital de Bogotá, y, por tanto, la Sala encuentra cumplido el presupuesto de la legitimación en la causa por activa. En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió en contra de Blanca Doris Useche Buitrago, porque era quien, para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena patrimonial contra la administración pública, se desempeñaba como Jefe de Personal de la Secretaría de Gobierno de Bogotá, donde laboró Esperanza Tovar Cala, accionante en el proceso de nulidad que dio origen a la condena.

En el expediente obra copia auténtica de la Resolución 179[10], mediante la cual la Secretaría de Gobierno de Bogotá nombró a Blanca Doris Useche Buitrago en el cargo de Jefe Grado 19 de la División de Personal, con lo que la Sala encuentra acreditada su calidad de servidora pública, además, el oficio del 30 de octubre de 1995[11], con el que se comunicó la resolución de declaración de insubsistencia, fue suscrito por Blanca Doris Useche Buitrago en calidad de Jefe de División de Recursos Humanos de la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital de Bogotá, por lo que la Sala tendrá por acreditada su legitimación en la causa por pasiva. 3.2.

Análisis de la Sala 3.2.1. En consideración al tiempo en que tuvieron ocurrencia los hechos que dieron lugar a este proceso, anterior a la entrada en rigor de la Ley 678 de 2001, el régimen jurídico aplicable para determinar la responsabilidad del servidor público demandado es el vigente a la fecha en que ellos ocurrieron. Por tanto, no hay lugar a las aplicaciones que en relación con el dolo estableció, más adelante, la Ley 678 de 2001.

No ocurre lo mismo con las disposiciones procesales que introdujo esta ley, las que en atención a su naturaleza de orden público, han de entenderse que son aplicables al sub lite[12]. 3.3. Problema jurídico En atención a la ratio de este proceso, el problema jurídico de fondo radica en establecer si el pago realizado por la entidad pública demandante, como consecuencia de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al declarar la nulidad de la Resolución 1334 de 1995, es o no atribuible patrimonialmente, a título de dolo y/o culpa grave, a Blanca Doris Useche Buitrago.

Para dar solución a este problema, la Sala tomará en consideración, como referentes para el estudio de fondo de las pretensiones, la prueba que obre en el expediente, de los siguientes factores determinantes de responsabilidad del demandado en repetición: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación de pago a cargo de una entidad estatal; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad de agente o exagente del Estado del demandado; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del servidor público demandado; v) la conducta dolosa o gravemente culposa como causa del daño antijurídico que motivó la condena al pago objeto de repetición. 3.4.

Presupuestos para la prosperidad de la acción de repetición 3.4.1. Obligación de la entidad pública de reparar un daño antijurídico En el caso sub lite se encuentra demostrado que la entidad pública demandante fue encontrada patrimonialmente responsable mediante sentencia del 29 de octubre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de la resolución de declaración de insubsistencia de Esperanza Tovar Cala y la condenó al restablecimiento de sus derechos, mediante la reintegración a su cargo y el pago de los salarios emolumentos dejados de devengar[13]. 3.4.2.

El pago efectivo a la víctima del daño En relación con este presupuesto, y en procesos de repetición iniciados en vigencia de Código Contencioso Administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación ha expuesto lo siguiente: La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo de la suma dineraria que le fue impuesta por condena judicial, o conciliación, o cualquier otra forma de terminación del conflicto, a través de prueba que generalmente es documental, constituida por el acto en el cual se reconoce y ordena el pago a favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario.

El pago efectivo, en los términos del artículo 1.626 del Código Civil, “es la prestación de lo que se debe” y debe probarlo quien lo alega, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.757 ibídem. Conforme a lo anterior, no basta que la entidad pública aporte documentos emanados de sus propias dependencias, si en ellos no está la manifestación expresa del acreedor o beneficiario del pago, sobre su recibo a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza sobre el cumplimiento de la obligación. En efecto, la ley procesal civil, al regular los juicios ejecutivos, prevé que las obligaciones de pago requieren de demostración documental que provengan del acreedor, circunstancia que en esos casos permite la terminación del proceso por pago.

Tal exigencia resulta procedente en los juicios de repetición, en consideración a que al ser su fundamento el “reembolso de la suma de dinero pagada a un tercero, se parte de la base de la existencia previa de una deuda cierta ya satisfecha”[14]. Para reiterar y mejor fundamentar esta posición, esta Corporación ha precisado que: “En materia probatoria, a pesar de la consagración del principio de libertad probatoria y de apreciación conforme a las reglas de la sana crítica, la prueba por excelencia del pago es, de conformidad con nuestro Código Civil, la carta de pago, y en derecho comercial, el recibo, documentos que reflejan que la obligación fue satisfecha”[15].

A estos medios considerados por la jurisprudencia como idóneos para acreditar el pago, ha de agregarse, conforme al artículo 1386 del Código de Comercio, el recibo de depósito expedido por el banco, cuando el pago se haya realizado mediante consignación en cuenta corriente, y, en fin, cualquier otro medio de prueba, en tanto, permita concluir que la obligación ha sido efectivamente satisfecha, esto es, que no exista duda alguna de que el beneficiario de la condena recibió lo adeudado.

Bajo estos supuestos y a la luz de la normativa rectora de los actos de derecho privado, no cumple el actor este cometido con la aportación al proceso de documentos que “[…] solo reflejan unas actuaciones internas de la entidad demandante, más no constituyen una prueba idónea del pago efectivo de la condena a favor de la beneficiaria, ya que en ellos no está la manifestación expresa de la misma acerca del recibo del dinero a entera satisfacción, requisito indispensable que brinda certeza acerca de la extinción de la obligación”[16].

Tal es el caso de “[…] la mera certificación, constancia o manifestación que expide el deudor aseverando que realizó el pago”[17]. Empero, cuando tales documentos, aunque procedentes del deudor, son extendidos por un funcionario público en ejercicio de sus funciones, esta Corporación ha advertido lo siguiente: «En relación con la prueba que obra en el expediente y que pretende acreditar el pago, se observa que se aportó la resolución en la que se ordenó cancelar la condena impuesta a la entidad demandante, e igualmente, se allegaron los comprobantes de egreso […] los cuales fueron cancelados mediante la consignación de los cheques […].

Se advierte, además, que respecto a los comprobantes de egreso obra la firma y número de cédula del beneficiario del pago. Esta circunstancia, permite señalar que se cumplieron los requisitos y presupuestos de la acción de repetición, sin embargo, es necesario precisar que las órdenes de pago suscritas por el ordenador del gasto, o el secretario, o el director o el jefe de presupuesto de la entidad pública, constituyen documentos públicos, vinculantes, que contienen y reflejan la propia manifestación de voluntad de la entidad condenada, en el sentido de hacer constar el cumplimiento de la condena.

Esta clase de documentos, en la medida en que fueron emanados por funcionarios de la entidad pública, ostentan la condición de documentos públicos, en los términos del artículo 251 del C.P.C., al señalar que “documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención”. De otro lado, el numeral 2 del artículo 262 del C.P.C.[18] refuerza la condición de las respectivas órdenes de pago, aún cuando la norma en su literalidad haga referencia a los “directores de otras oficinas públicas”, toda vez que si se interpreta la disposición en concordancia con el artículo 251 ibídem, es claro que las certificaciones suscritas por otros funcionarios del nivel directivo de las entidades u oficinas públicas –sin que necesariamente tenga que ser el director, presidente o gerente de la misma–, revisten la condición de documento público y, en consecuencia, devienen perfectamente apreciables a lo largo del proceso en la forma y alcance precisados en el artículo 264 de la misma codificación procesal civil, cuando expresamente señala: “Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza.”[19] Como se desprende de lo anterior, resulta incuestionable la fuerza probatoria, en cuanto al pago de la condena se refiere, de las órdenes suscritas por el ordenador del gasto, el secretario, el director o el jefe de presupuesto de la entidad.

Lo anterior, máxime si el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto, de conformidad con sus funciones, se encuentran a cargo de las finanzas de la entidad, concretamente, del recaudo y pago de los derechos y obligaciones de la misma. Aunado a lo anterior, lo cierto es, que tratándose de entidades públicas en las cuales el comprobante de pago reviste la condición de certificado, expedido por el funcionario con competencia para ello, independientemente al hecho de que no sea el Director de la respectiva entidad, le es innegable la condición de documento público, puesto que a través del mismo un servidor público, en ejercicio de su cargo, hace constar la satisfacción de la prestación»[20] (subrayas añadidas por la Sala).

Esta posición ha sido también recientemente acogida por las Subsecciones B y C. En la sentencia del 4 de marzo de 2019[21], la Subsección B consideró que el pago se había probado con: copia de la resolución con la que se dio cumplimiento al fallo judicial y se ordenó el pago, copia de la resolución con la que se ordenó el pago de intereses moratorios y orden de pago firmada por quien lo recibió. En la misma fecha, dicha Subsección encontró acreditado el pago con la resolución que daba cumplimiento a la sentencia condenatoria y ordenaba el pago, comprobante de egreso sin constancia de recibido, y certificación de la tesorería de la entidad[22].

Y, en sentencia del 30 de mayo de 2019[23], la Subsección B consideró que se había demostrado que la condena había sido cancelada, con base en órdenes de pago en las que se especificó el concepto del mismo, con la relación de cheques, con número y fecha, con los que se efectuó el pago. Tuvo en cuenta que se trataba de “documentos emitidos por una entidad pública[24] que se presumen ciertos”.

Por otra parte, en sentencia de la Subsección B del 15 de julio de 2019[25], el Ministerio Público conceptuó que el pago no se había acreditado, ya que no se había confirmado su recibo a satisfacción, pues como prueba se había aportado la resolución con la que la entidad actora había ordenado el pago de la condena mediante consignación, así como certificación de tesorería en la que constaba que se había dispuesto el pago, mediante el comprobante de ingreso especificado.

Sin embargo, la Subsección B estimó que, al tratarse de documentos públicos que se presumen auténticos y dan fe de lo que en ellos se declara (arts. 251, 262 y 264, CPC), el pago se encontraba probado. La Subsección C, por su lado, en la sentencia del 14 de diciembre de 2018[26] consideró que el pago se había acreditado con el acta de la transacción por la condena impuesta, la resolución que reconocía y ordenaba su pago, y copia simple de los comprobantes de egreso.

Y, en la sentencia del 26 de noviembre de 2018, la misma Subsección encontró que el pago se había acreditado con la resolución que lo ordenaba, copia auténtica de comprobantes de egreso y copia auténtica de un formato de consignación, así como con las copias simples de la resolución y certificación expedidas por la demandante[27]. Esta posición jurisprudencial se ajusta a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”), que en su artículo 142 prevé que: “Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño”.

Por ello, ha sido acogida por las Subsecciones A[28] y C[29], en procesos regidos por el CPACA. Sin embargo, este caso no está regido por dicha norma. Esta Judicatura resalta que, como lo manifestó esta Subsección en la precitada sentencia del 9 de septiembre de 2013, para que puedan considerarse documentos públicos, las órdenes de pago deben ser suscritas por el ordenador del gasto, o el secretario, o el director o el jefe de presupuesto de la entidad pública.

En efecto, un documento público es reputado como tal y se presume auténtico, en cuanto haya sido otorgado por el funcionario competente[30], de acuerdo con los procedimientos exigidos[31]. Por tanto, su mérito probatorio deviene fundamentalmente de las declaraciones realizadas por su autor[32] que, una vez identificado y determinada la competencia en virtud de la cual lo expidió, se presumen ciertas[33]-[34].

En otras palabras, no interesa saber “por quién fue hecho, sino para quién (por orden de quién)”[36]. Según el artículo 252 del CPC: “Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. […]”.

La presunción de autenticidad del documento público nacional dispensa así, a quien lo hace valer en juicio, de la acreditación de que la firma corresponda a quien lo suscribió, así como el título con el que ha actuado, lo que no ocurriría si se tratara de un documento público extranjero[37]- [38]-[39]. La certeza sobre un hecho requiere motivos[40], basados en la razón y la experiencia, que fundamenten la convicción que se tenga sobre la correspondencia entre un hecho y la idea que sobre el mismo existe[41], y que permitan rechazar hipótesis contrarias.

Así pues, cuando en un documento consten el nombre, la posición e, incluso, la firma de su autor, deben existir razones empíricas e intelectivas para afirmar que, en efecto, su autoría corresponde a la consignada, para que exista certeza de la misma y, en consecuencia, el documento pueda considerarse auténtico. Esta constatación, sin embargo, no es necesaria cuando en un proceso se esgriman documentos públicos expedidos en Colombia, conforme al mencionado artículo 252 del CPC.

Al presumirse la autenticidad del documento público, esto es, que emanan del funcionario que lo suscribió por el hecho de tener una apariencia de regularidad, y entenderse –conforme al artículo 264 del CPC– que, hasta que se demuestre lo contrario, “hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”, el legislador –como se ha precisado en la doctrina – “no permite sino un examen superficial de ellos, a efectos únicamente de verificar si han sido incoados dentro de las condiciones y formas legales requeridas, tanto desde el punto de vista de la competencia del funcionario autorizante como en cuanto a las solemnidades instrumentales”[42].

Sin embargo, si no se identifica con la suscripción del documento público al autor del mismo, carecería de fundamento la presunción de autenticidad que de esta se deriva, como la subsiguiente presunción sobre las declaraciones que contiene. Es por ello que, como signatura autógrafa del documento, la firma cobra importancia para identificar a su autor jurídico, cuando se trate de documentos públicos escritos, salvo periódicos o publicaciones oficiales[43].

La firma es además necesaria para determinar la verdad de lo consignado en el documento y, más concretamente, la verdad extrínseca, esto es, “el estado de real conformidad del escrito con la forma en que salió de las manos del autor al cual se atribuye, y su pertenencia a este último”[44]. Cabe recordar que, si bien fueron suprimidos los sellos para el otorgamiento y trámite de documentos, así como la firma del secretario de la entidad, no ocurrió lo mismo con la firma del funcionario competente, que –según el artículo 11[45] y 12[46] del Decreto 2150 de 1995– es suficiente para la expedición de documentos en desarrollo de actuaciones de la administración pública, pudiendo además los jefes de las entidades hacer uso de medios mecánicos de firma.

Tratándose de mensajes de datos, la firma puede ser suplida por algunos de los mecanismos de autenticidad previstos en el artículo 7º de la Ley 527 de 1999 y este es valorado conforme al artículo 11 ejusdem. Esta Corporación ha entendido, además, que la información contenida en sistemas de información y páginas web de entidades públicas está amparada por la presunción de legalidad, en la medida en que esté asegurada su autenticidad[47].

Pues bien, la demandante en este proceso, con la pretensión de acreditar el pago de la condena impuesta, aportó copia auténtica de los siguientes documentos: • Resolución 116 de 3 de marzo de 2000, en la que el alcalde mayor de Bogotá ordenó el cumplimiento del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso n.° 40303 iniciado por Esperanza Tovar Cala, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[48]. • Memorando del 7 de abril de 2000, dirigido al jefe de presupuesto y contabilidad, en el que el director de la Oficina Jurídica de Asuntos Judiciales le da trámite al pago de los valores adeudados a Esperanza Tovar Cala, en virtud del fallo de nulidad.

De acuerdo con la liquidación presentada por la Secretaría de Gobierno, el pago corresponde a ciento ochenta y dos millones novecientos ochenta y dos mil ochocientos cuarenta pesos ($182.982.840) y la persona autorizada para recibir el pago es la apoderada de la demandante[49]. • Orden de pago diligenciada el 19 de mayo de 2000 a nombre de la apoderada de la demandante, y firmada por la responsable del presupuesto y el ordenador del gasto de la Alcaldía Mayor de Bogotá[50]. • Resolución 337 del 11 de mayo de 2000, “por la cual se autoriza el pago de una cuenta”, por la suma de ciento ochenta y dos millones novecientos ochenta y dos mil ochocientos cuarenta pesos ($182.982.840), a favor de la apoderada de la demandante[51]. • Resolución 344 de 15 de mayo de 2000, en la que el Distrito aclara la Resolución 337, en cuanto la suma a pagar corresponde a ciento cincuenta y tres millones quinientos dieciséis mil quinientos ochenta y nueve pesos con noventa y ocho centavos ($153.516.589)[52]. • Certificado de registro presupuestal n.° 574 suscrito por la responsable del presupuesto del Distrito Capital de Bogotá, por el concepto señalado[53].

En adición a los anteriores, trajo también a este contencioso copia simple de los siguientes documentos[54]: • Relación de giros de fecha 19 de mayo de 2000 de la Oficina de Tesorería de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, en la que se relaciona la orden de pago n.° 038244986, correspondiente a ciento ochenta y dos millones novecientos ochenta y dos mil ochocientos cuarenta pesos ($182.982.840), y la apoderada de la demandante como beneficiaria.

La copia de este documento evidencia dos sellos de “pagado” con fecha de 29 de mayo de 2000, pertenecientes a la entidad demandante[55]. • Formato de orden de pago en el que se relacionan los datos del beneficiario y del monto correspondiente al pago de la condena proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sello de pagado[56].

De acuerdo con estos medios de prueba, la Sala encuentra demostrado que la entidad demandante adelantó los trámites pertinentes para el pago de la condena impuesta, pues profirió los respectivos actos administrativos, la orden de pago y el certificado de registro presupuestal. En efecto, en los documentos traídos al proceso como prueba de pago se encuentra completamente diligenciado el formato de orden de pago, emitido por la Alcaldía Mayor de Bogotá el 19 de mayo de 2000, en el que se evidencian, además de los datos del beneficiario y el monto a pagar, el código de Banco y número de cheque por un valor de $153.516.589.

Este documento registra la firma de Ligia Omaira Martínez Nova, como “responsable del presupuesto” y de Adriana María Lopera Hernández, como “ordenador del gasto/pago”. En el mencionado documento se encuentran formalmente identificadas las firmas de las funcionarias responsables de su contenido, con el respectivo cargo desempeñado para la fecha de la emisión del documento, de lo que se desprende que este fue suscrito en ejercicio de sus funciones.

Por ende, de conformidad con lo establecido en los artículos 251 y 252 del CPC[57] y el artículo 31 del Decreto 2150 de 1995[58], la orden de pago constituye un documento público, que se presume auténtico y que da fe de la declaración de pago que contiene. Obra también en el expediente copia del Certificado de Disponibilidad Presupuestal suscrito por la responsable del presupuesto, Ligia Omaira Martínez, en el que se específica el monto a pagar a solicitud del Director de Asuntos judiciales, con el objeto “cumplimiento fallo”; y copia del documento denominado “Relación de Giros”, expedido por la tesorería de la Secretaría de Hacienda del Distrito, firmada por las mismas funcionarias que suscribieron la orden de pago; y lo que permite concluir la ejecución del pago.

Por tanto, en concordancia con los lineamientos jurisprudenciales analizados y en consideración a las pruebas relacionadas, la Sala concluye que la parte demandante demostró que la obligación cuyo pago pretende recuperar fue efectivamente satisfecha, y procede, en consecuencia, al análisis de la relación causal que pueda existir entre la conducta que en su momento observó el demandado y el daño que debió reparar la demandante. 3.5.

Calificación de la conducta del agente estatal. Dolo o culpa grave en la actuación de Blanca Doris Useche Buitrago A la luz de lo prescrito por el artículo 63 del C.C., la “culpa” ha de entenderse como un error de conducta cuyo núcleo radica en la inobservancia del deber objetivo de cuidado, predicable de quien no prevé los efectos nocivos de sus actos o, confia imprudentemente en poder evitar aquellos que previó. Cuando tal error es de tal intensidad que amerita calificación de “grave”, funge además como causa de un daño antijurídico, y el sujeto que incurre en él es un agente del Estado, hay lugar a la formulación de un juicio de reproche que presta fundamento para que el Estado demande de él la repetición del pago que hubiere realizado para reparar dicho daño. La calificación de la gravedad de la culpa ha sido tasada por el legislador en función de unos referentes conductuales que podrían considerarse propios de tres tipos de sujeto bajo determinadas circunstancias: el primero, aquella diligencia y cuidado que observaría un sujeto negligente o poco prudente en el manejo de sus negocios propios; el segundo, aquella diligencia o cuidado que de ordinario observaría un sujeto común en el manejo de sus propios negocios; y el tercero, aquella diligencia y cuidado que suele emplear un hombre juicioso en la administración de sus negocios importantes.

El Constituyente colombiano circunscribió la procedencia de la repetición de lo pagado por el Estado con ocasión del resarcimiento del daño antijurídico a aquellos casos en los que tales daños hayan sido consecuenciales a la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, de modo que el juicio de responsabilidad del funcionario en sede de repetición se debe enmarcar en el primero de los referentes conductuales descritos en el párrafo inmediatamente precedente, esto es, parangonando la conducta de su agente, con aquella que observaría un sujeto negligente o poco prudente en el manejo de sus negocios propios[59], aunque, sin perder de vista las implicaciones que para este accionar se derivan del “principio de legalidad”[60].

Para abordar el análisis de este elemento subjetivo, reitera la Sala, ha de tomarse en consideración que el régimen jurídico sustancial aplicable al caso es el anterior a la entrada en vigor de la Ley 678 de 2001 y que, por tanto, es a la administración a quien le corresponde probar que la conducta de su agente fue dolosa o gravemente culposa.

En esa perspectiva, la sola declaración de responsabilidad patrimonial del Estado no equivale automáticamente al dolo o la culpa grave del funcionario, pues el criterio del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no ata al juez de la repetición[61], el que debe centrarse en un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del agente, bajo las pruebas legalmente acopiadas, cuyo mérito y resultados pueden diferir del que tuvieron las pruebas allegadas al proceso de reparación. De ahí que en este medio de control se debe analizar y calificar la conducta del servidor público bajo las nociones de título de culpa grave o dolo, para determinar si hay lugar a atribuirle responsabilidad, todo lo cual supone evidentemente un juicio de valor de su conducta.

Y si ese juicio se estructura bajo el título de imputación de la culpa del agente, acorde con la legislación y la jurisprudencia ius privatista, será necesario demostrar que el daño causado por el actuar de aquel fue previsto o que, siendo previsible, confió imprudentemente en su capacidad de evitarlo[62], sin perder de vista, sí, que, tratándose del ejercicio de una función o servicio público que implica unos deberes expresamente establecidos o los derivados de las funciones detalladamente definidos en la ley o reglamento[63] que el funcionario o servidor se ha comprometido a cumplir[64], este no podrá excusar su responsabilidad arguyendo la ignorancia de los conocimientos necesarios para su ejercicio, ya que ello lo colocaría en una culpa inicial[65].

En síntesis, la culpa es un criterio de imputación que enlaza la acción u omisión que ocasionó un daño, con la persona que la ejecutó o se abstuvo de hacerlo. Así pues, cuando se ha trasgredido un deber jurídico, pero con ello no se ha incrementado la probabilidad de que el daño llegue a materializarse, la conducta culposa estará desvinculada del daño y, por lo tanto, de la acción u omisión de quien lo ocasionó. Y en tales condiciones, el daño no le será imputable a quien lo ocasionó, con fundamento en dicha trasgresión. Dicho lo anterior, la Sala procede a analizar las pruebas recaudadas en el proceso con el fin de establecer su mérito para acreditar una conducta dolosa o gravemente culposa, por parte de la demandada, tanto como su incidencia en el daño. De la documentación aportada al expediente y valorada por la Sala se desprende que la insubsistencia del nombramiento de la señora Tovar Cala fue declarada mediante la Resolución 1334 de 30 de octubre de 1995 suscrita por Alicia Eugenia Silva, como Secretaria de Gobierno y María Isabel Aramburo, como Subsecretaria de Gobierno, y comunicada a su destinataria con oficio de la misma fecha suscrito por Blanca Doris Useche, como jefe de la división de recursos humanos de la Secretaría de Gobierno. Dicho acto administrativo fue declarado nulo debido a que la entidad “no examinó la calidad del servicio cuando decidió retirar a la impugnante, toda vez que permaneció por varios meses investida de la función pública, sin que se le ordenara apartarse del cargo, ni designado su reemplazo (…)”, y, en consecuencia, el Tribunal ordenó el reintegro de la funcionaria, así como el pago de los emolumentos dejados de devengar[66].

Como las pretensiones de la entidad demandante están encaminadas a que se declare solidariamente responsable a Blanca Doris Useche en atención a que, a juicio de la demandante, ella intervino, con una conducta gravemente culposa, en la declaración de insubsistencia del nombramiento de Esperanza Tovar Cala, la Sala debe advertir que a priori no encuentra fundamento válido en el título en el que la accionante funda su pretensión, ya que el acto administrativo que fue anulado y que dio origen a la condena pagada por el distrito no fue suscrito por la aquí demandada.

Y dice a priori, la demandante adujo, como factor adicional de imputación del daño a la demandada Blanca Doris Useche, que esta habría incumplido sus deberes funcionales como jefe de personal, al no realizar las acciones necesarias para proveer la vacante creada con la declaración de insubsistencia de Esperanza Tovar Cala. Tal incumplimiento lo estima la demandante relevante por cuanto considera que la falta de oportuna provisión de esa vacante determinó la permanencia de Tovar Cala en su cargo durante los 5 meses que subsiguieron a la declaración de insubsistencia, y el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de nulidad, concluyó, a partir de esta irregular permanencia, que la declaración de insubsistencia no estuvo fundada en la necesidad de mejorar el servicio.

Pues bien, revisado el manual de funciones correspondiente al cargo de jefe de la división de personal, que desempeñaba Blanca Doris Useche desde el 7 abril de 1995[67], la Sala observa que estas se circunscribían, en lo que guarda relación con este criterio de imputación, a: • La “Coordinación permanente con los jefes de las Dependencias de la Secretaría de Gobierno, para solucionar, conocer asuntos referentes con el personal que labora en ella”. • “asignar, instruir, dirigir y controlar el personal de su Dependencia en el desarrollo de sus actividades”. • “Notificar las sanciones disciplinarias y todas las novedades de esta oficina”.

Apreciadas estas funciones, a la luz de la preceptiva de los artículos 122 de la Constitución Política[68], esta Sala encuentra probado a folio 79 del cuaderno 4 del expediente, con oficio del 30 de octubre de 1995, que la funcionaria Blanca Doris Useche, como Jefe de División de Recursos Humanos de la Secretaría de Gobierno de Santa Fe de Bogotá D.C., le comunicó a Esperanza Tovar Cala que “mediante Resolución No. 1334 fue declarada insubsistente del cargo jefe grado 19 de la Secretaría de Gobierno”.

Y con ello, tiene por debidamente acreditado que ella actuó en cumplimiento de las funciones de su cargo, específicamente la relacionada con la comunicación de las novedades de la dependencia. Al margen de estas normas, no hay elemento de juicio que permita inferir que el ejercicio de la función nominadora estuviera atribuido a ella, como Jefe de División de Recursos Humanos de la Secretaría de Gobierno de Santa Fe de Bogotá D.C. Dicha función, como la de declarar la insubsistencia del nombramiento concernía a la Secretaría de Gobierno, quien, en efecto, suscribió el respectivo acto administrativo de desvinculación[69].

Por tanto, la Sala concluye que a la demandada, según el nivel jerárquico que ostentaba y las funciones adscritas a su cargo, no le correspondía la provisión de la vacante creada con la declaración de insubsistencia, y que la permanencia de Esperanza Tovar Cala, en ejercicio de funciones propias del cargo del que se la desvinculó, revela, como lo infirió el Juez de la causa de restablecimiento laboral, un vicio en el acto de desvinculación que Blanca Doris Useche no expidió. Así las cosas, en el sub lite la entidad demandante no demostró que la funcionaria Blanca Doris Useche Buitrago hubiera incumplido con alguna de las funciones que en razón de servicio le fueron asignadas, ni que su conducta hubiera sido la causa de la condena impuesta al Distrito, con ocasión de la anulación del acto administrativo de insubsistencia demandado.

Lo precedente denota que, en el presente caso no es posible endilgarle responsabilidad a título de dolo o culpa grave a la demandada, pues no era la titular de la conducta que dio origen a la condena impuesta al Distrito. Es decir, no existió una conducta materialmente atribuible a la accionada que tenga una relación causal directa con la producción del acto administrativo anulado por el tribunal, decisión que dio origen a la condena objeto de repetición. Teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de primera instancia, declaró la caducidad de la acción, la Sala procederá a modificar dicha decisión, para negar las pretensiones de la demanda. 3.3.

Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA MODIFICAR la sentencia recurrida, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 30 de septiembre de 2011, en el proceso de la referencia, que de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia quedará así:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: sin condena en costas.

TERCERO: en firme este fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento y expídase a la parte actora las copias auténticas con las constancias de las que trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala | | | |GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Magistrado |Magistrado | ----------------------- [1] F. 23, c.1 [2] F. 132-133. C.1. [3] F. 136-139. C.1. [4] F. 347. c. ppal. [5] F. 374, c. ppal. [6] F. 375 y 420, c. ppal. [7] “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, expediente 25000-23-26-000-2001-02061-01(IJ), CP.: Mauricio Fajardo Gómez. [9] Providencia que declaró exequible de forma condicionada el numeral 9 del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. [10] F. 144, c. 1. [11] F. 79, c. 4. [12] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencias de 31 de agosto de 2006, Rad. 17.482 y Exp. 28.448. [13] Sentencia de nulidad, f. 96 a 110, c. 3; constancia de ejecutoria una vez declarado desierto el recurso de apelación, f. 136, c. 3. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 2009, expediente 30329. [15] Ibíd. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de agosto de 2016, expediente 45554. [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de julio de 2013, expediente 46162. «[18] Art. 262.- Certificaciones.

Tienen el carácter de documentos públicos: “(…) 2. Las certificaciones que expidan los directores de otras oficinas públicas, sobre la existencia o estado de actuaciones o procesos administrativos (…)”». «[19] Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia ha puntualizado: “Precisamente, debe recordarse que de conformidad con el artículo 264 del C. de P. C., los documentos públicos, sean estos escrituras públicas u otros instrumentos provenientes de funcionarios del Estado en ejercicio de sus funciones, como certificaciones o actuaciones judiciales o administrativas, gozan de valor probatorio con fuerza suficiente para dar certeza en cuanto al hecho de haber sido otorgados, su fecha, el lugar donde se celebraron o elaboraron, quiénes intervinieron en el acto, su contenido y las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza.” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, sentencia de 5 de diciembre de 2005, exp. 1995-0170, M.P. Edgardo Villamil Portilla». [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de septiembre de 2013, exp. 25361. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 4 de marzo de 2019, exp. 49766. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 4 de marzo de 2019, exp. 52106. [23] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 30 de mayo de 2019, exp. 42348. «[24] Artículo 251.

Distintas clases de documentos. || (…) Documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. (…)». [25] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 15 de julio de 2019, exp. 45720. [26] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 18 de diciembre de 2018, exp. 41837. [27] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 26 de noviembre de 2018, exp. 60196. [28] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 10 de abril de 2019, exp. 50715. [29] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 3 de diciembre de 2018 (exps. 56914 y 59880) y del 26 de noviembre de 2018 (exp. 29188). [30] DECRETO 2150 DE 1995.

“Artículo 31. Supresión de la firma de los secretarios generales. Ningún acto administrativo cuya competencia esté atribuida a ministro, director, superintendente, presidente, gerente, subdirectores de áreas técnicas y en general a algún funcionario del nivel directivo o ejecutivo, requerirá, para su expedición la firma del Secretario General de la entidad. || Todos los actos de funcionario público competente se presumen auténticos”. [31] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.

“Artículo 251. Distintas clases de documentos. […] Documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es otorgado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública”. [32] TARUFFO, Michelle.

La Prueba, Marcial Pons, traducción de Laura Manríquez y Jordi Ferrer Beltrán, Marical Pons, Madrid, 2008, pp. 77 y 78. [33] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL. “Artículo 264. Los documentos públicos hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza”. [34] “En primer lugar debe Sala referirse a los reparos, tacha y oposición que hace la apoderada de la parte demandada a que se valore como prueba el certificado del Director Financiero de Contabilidad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, aportado con la demanda, visible a folio 71 del expediente. || Se trata de una prueba allegada legalmente al proceso, un documento público pues está suscrito por un funcionario público en ejercicio de sus funciones, que se acompaña con la copia del acto administrativo de su nombramiento y copia de la diligencia de posesión en el cargo”.

Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 1º de abril de 2004, rad. núm. 25000-23-27 -000-2001-01906-01(13681). [35] CARNELUTTI, Francesco. La Prueba Civil, Arayú, Buenos Aires, 1955, num. 36. Citado por: DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría de la Prueba Judicial, Tomo II, editorial Victor P. de Zabala, Buenos Aires, 2016 (original de 1970), p. 516. [36] CARNELUTTI, Francesco.

Sistema de Derecho Civil, Uthea, Buenos Aires, 1944, núm. 89, pp. 414-415. Citado por: DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría de la Prueba Judicial, Tomo II, editorial Victor P. de Zabala, Buenos Aires, 2016 (original de 1970), p. 516. [37] LEY 455 DE 1998. Por medio de la cual se aprueba la “Convención sobre la abolición del requisito de legalización para documentos públicos extranjeros”, suscrita en La Haya el 5 de octubre de 1961.

“Artículo 3º. El único trámite que podrá exigirse para certificar la autenticidad de la firma, a qué título ha actuado la persona que firma el documento y, cuando proceda, la indicación sello o estampilla que llevare, es la adición del certificado descrito en el artículo 4º, expedido por la autoridad competente del Estado de donde emana el documento. […]”. [38] “En los artículos 3° a 5° de la aludida normativa, la cual hace parte del ordenamiento jurídico interno, se prevé la apostilla como idónea para certificar la autenticidad de quien firma el documento público ejecutado en un país que haya firmado la Convención para ser presentado en otro de los Estados contratantes, y adicionalmente permite establecer a qué título ha actuado la persona que lo suscribe, y si es del caso, la indicación del sello o estampilla que lleva el escrito.

La misma regulación hace referencia a que tal certificado será expedido a solicitud de la persona que hubiere firmado el documento o de cualquier portador”. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Casación Civil. Sentencia del 21 de febrero de 2014, AC746-2014, rad. núm. 11001-02-03-000-2014-00114-00. [39] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL. “Artículo 259.

Los documentos públicos otorgados en país extranjero por funcionario de éste o con su intervención, deberán presentarse debidamente autenticados por el cónsul o agente diplomático de la República, y en su defecto por el de una nación amiga, lo cual hace presumir que se otorgaron conforme a la ley del respectivo país. La firma del cónsul o agente diplomático se abonará por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, y si se trata de agentes consulares de un país amigo, se autenticará previamente por el funcionario competente del mismo y los de éste por el cónsul colombiano”. [40] MITERMAIER, C.J.A. Tratado de la Prueba en Materia Criminal, editorial Hijos de Reus, Madrid, 1916, pp. 56 a 60. [41] FRAMARINO DEI MALATESTA, Nicola.

Lógica de las Pruebas, Tomo I, Temis, Bogotá, 1992, pp. 15-17. [42] GORPHE, François. De la Apreciación de las Pruebas, Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires, 1955, pp. 175-176. [43] DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General de la Prueba, Tomo II, Victor P. Zavalia Editor, Buenos Aires, 1970 (reimpresión 2016), pp. 535 y 556. [44] FRAMARINO DEI MALATESTA, Nicola.

Lógica de las Pruebas, Tomo II, Temis, Bogotá, 1992, p. 356. [45] “Supresión de sellos. En el desarrollo de las actuaciones de la Administración Pública, intervengan o no los particulares, queda prohibido el uso de sellos, cualquiera sea la modalidad o técnica utilizada, en el otorgamiento o trámite de documentos, distintos de los títulos valores. || La firma y la denominación del cargo serán información suficiente para la expedición del documento respectivo”. [46] “Los jefes de las entidades que integran la Administración Pública podrán hacer uso, bajo su responsabilidad, de la firma que procede de algún medio mecánico, tratándose de firmas masivas.

En tal caso, previamente mediante acto administrativo de carácter general, deberá informar sobre el particular y sobre las características del medio mecánico”. [47] “16. De igual forma, conviene señalar que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el valor probatorio de la información existente en las bases de datos o sistemas de información correspondientes a entidades públicas –páginas web-, toda vez que la misma se encuentra cobijada por la presunción de autenticidad inherente a los documentos de carácter público.

Sobre el particular se destaca el siguiente pronunciamiento: || ‘De una parte, se ha reconocido expresamente por el legislador que la información soportada en bases de datos o en sistemas de información electrónica de entidades públicas no debe ser apreciada con desdén por esa sola circunstancia, ya que en la medida que esté asegurada su autenticidad debe ser objeto de apreciación probatoria; y de otra, en torno al contenido de los documentos electrónicos, puede decirse que esa información oficial viene amparada por la presunción de autenticidad de que gozan los documentos públicos, puesto que el Código de Procedimiento Civil, no obstante su antigüedad, reconoce la existencia de los documentos producidos en medio magnético, e igualmente porque el documento público no solo lo es porque esté directamente suscrito por un funcionario público sino también por la intervención de un servidor público en su producción (…)’”.

CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 29 de mayo de 2019, exp. 59761. En esta se reitera el criterio sostenido en la sentencia proferida por la Sección Quinta el 27 de agosto de 2009, rad. núm. 85001-23-31-000-2007-00142-02. [48] F. 94, c. 1. [49] F. 92, c. 1. [50] F. 97, c. 2. [51] F. 99, c. 1. [52] F. 98, c. 1. [53] F. 100, c. 1. [54] F 108, c. 1. [55] F. 109, c. 1. [56] F. 110, c. 1. [57] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.

“Artículo 251. Distintas clases de documentos. […] Documento público es el otorgado por funcionario público en ejercicio de su cargo o con su intervención. […] Artículo 252. Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad”. [58] “[…] Todos los actos de funcionario público competente se presumen auténticos”. [59] Código Civil, artículo 63.

Culpa y dolo. “La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.

Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.

Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. [60] Por cuya virtud, “la autoridad administrativa, en tanto ejecutora de la ley, sólo puede ejercer las facultades que ésta le haya encomendado, toda vez que la ley es la más importante garantía de los derechos frente a la tentativa de abuso del gobernante.

Principio de legalidad que busca la limitación del papel del ejecutivo (De Laubadère), en tanto éste se encarga de traducir la ley en la realidad y por lo mismo ella constituye a la vez fundamento y límite a su accionar (Rivero). De modo que la Administración actúa secundum legem en tanto actividad estatal sub-legal (Marienhoff)”: “La acción de cumplimiento en Colombia: ¿Un medio de control judicial de la administración que no produjo los efectos que se esperaban?”, en AAVV, El derecho público en Iberoamérica, Libro homenaje al profesor Jaime Vidal Perdomo, Tomo II, Bogotá, Universidad de Medellín y Temis, 2010, pp. 481 y ss. [61] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, rad. 41001233100019980000101 (29.222). [62] “Culpa en el cuasi delito significa, pues, omisión de diligencia (imprudencia) en el cálculo de las consecuencias injuriosas probables del hecho u omisión propia fuera de una relación de obligación. Será conveniente insistir sobre este concepto, porque no raras veces el elemento culpa se confunde con la legitimidad del hecho (injuria) con el daño, y a menudo no se distingue entre delito y cuasi delito, incluso cuando la intención de dañar es evidente”.

CHIRONI, G.P. La Culpa en el Derecho Civil Moderno, T.I, traducción de A. Posada, Ed. Reus, Madrid, 1928, p. 126. “En el plano procesal, la culpa genérica se determina de conformidad con los criterios de previsibilidad. Ambos criterios deben concurrir, no siendo suficiente uno de ellos en defecto del otro. El juicio toma en cuenta las condiciones en las que podría prever o prevenir el evento, y el esfuerzo –del hombre medio– para poder alcanzar el resultado de evitar el daño”.

ALPA, Guido (2010). Los principios de la Responsabilidad Civil, traducción de César E. Moreno More, Temis, Bogotá, 2018, p. 100. [63] CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 122, inc. 1º. “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”. [64] CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

Artículo 122, inc. 2º. “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben”. [65] “Culpa profesional.- La culpa profesional, o sea, aquella en que pueden incurrir los profesionales (abogados, médicos, matronas, farmacéuticos, ingenieros, etc.) y ciertos funcionarios (notarios, conservadores, archiveros, oficiales del Registro Civil, receptores, secretarios de los tribunales, etc.) en ejercicio de sus respectivas profesiones o cargos, puede ser contractual y delictual o cuasidelictual. […] La responsabilidad profesional delictual o cuasidelictual civil queda regida por el derecho común: el profesional o funcionario es responsable del dolo y de toda especie de culpa que cometa en ejercicio de su respectiva profesión o cargo, de acuerdo con los principios expuestos en los número anteriores, y no únicamente de la culpa lata o grave.

La ley no ha hecho distinciones. ALESSANDRI RODRÍGUEZ, Arturo. De la Responsabilidad Extra-Contractual en el Derecho Civil Chileno, T. I, 2ª edición, Ed. Conosur, 1983, pp. 201-203”. [66] F. 96 a 111, c. 3. [67] Resolución de nombramiento n. 179, mediante la cual la Secretaría de Gobierno de Santa fe de Bogotá D.C. nombró a Blanca Doris Useche Buitrago en el cargo de jefe grado 19 de la División de Personal, f. 144, c. 1. [68] “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.” [69] Decreto 382 de 1995 “por el cual se determina la estructura interna y se establecen las funciones de las dependencias de la Secretaría de Gobierno de Santa Fe de Bogotá, D.C.”, artículo 2, numeral 12, “Son funciones del Secretario de Gobierno: Fijar las políticas de administración de personal de la Secretaría y las actividades de sus distintas dependencias y nombrar y remover, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes, a los empleados de la Secretaría”, f. 60 a 68, c. 3.