COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / APELACIÓN DE AUTO INTERLOCUTORIO / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA [L]a alzada objeto de examen es procedente de acuerdo con el numeral primero (1) del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que prevé que el auto que rechaza la demanda es apelable.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 TÉRMINO PROCESAL / CUMPLIMIENTO DEL TÉRMINO PROCESAL / CADUCIDAD / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / DEBERES DEL JUEZ / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA La caducidad ha sido definida como “el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o de un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico”.

Ha de ser entendido como un modo de extinción de los medios de control judicial dispuesto por el legislador para evitar que las controversias se mantengan en el tiempo, de forma indefinida, por causa de la inactividad de los interesados en su ejercicio. Este instituto, en cuanto da desarrollo al principio de seguridad jurídica, puesto que asegura la existencia de un plazo objetivo para que el ciudadano haga efectivos sus derechos, no es objeto de pacto o renuncia, opera “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

En otras palabras, sus efectos se producen por mandato legal, sin que requieran de una previa declaración. Sin embargo, dados los efectos extintivos que tiene sobre el medio de control, y, por consiguiente, sobre la demanda que se formula o sobre el proceso que inicia sin consideración a ella, el juez debe declarar su acaecimiento, aún de oficio, cuando se cumplan los presupuestos de ley para su configuración. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la operancia por mandato legal de la caducidad de la acción, consultar providencia de 21 de noviembre de 2013, Exp. 48598, C.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DAÑO OCASIONADO POR OMISIÓN / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE OMISIONES ADMINISTRATIVAS / OMISIÓN EN EL PAGO / FECHA DE PAGO DE LA OBLIGACIÓN / AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / APELACIÓN DEL AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIO PRO ACTIONE / PRINCIPIO PRO DAMNATO / ADMISIÓN DE LA DEMANDA / AUTO DE INADMISIÓN DE LA DEMANDA [C]omo en la demanda se aduce que el daño alegado se causó por la omisión parcial de un pago, en el presente caso el término bienal de caducidad de la acción - previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, se debe contabilizar, –, conforme a la jurisprudencia de la Corporación y la forma en la que se reglamentó el giro de los recursos de participación en el acto legislativo 04 de 2007, a partir del momento en que el Ministerio canceló las sumas objeto de reclamación, puesto que fue en ese momento que se concretó el daño; en razón a que realizó un pago inferior al que debía, conforme la interpretación que realiza el actor del Acto Legislativo 04 de 2007.

(…) Sin embargo, como no existe certeza de la fecha en que se efectuaron los pagos, ya que en el expediente no reposa constancia en ese sentido, esta judicatura revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en aplicación de los principios pro actione y pro damato y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, que imponen que se debe admitir la demanda cuando no exista certeza sobre la fecha a partir de la que corresponde empezar a contar el término de caducidad, sin perjuicio de que el juez, luego del acopio de pruebas y al momento de decidir, aborde de nuevo el asunto y declare la caducidad del medio de control, si se demuestra que no estaba vigente al momento de instaurar la demanda.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa en los eventos en los que se demanda responsabilidad por de omisiones de la administración pública, consultar providencia de 10 de junio de 2004, Exp. 25854, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Sobre la aplicación de los principios pro actione y pro damato y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, consultar providencia de 17 de julio de 2018, Exp. 60031, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I / ACTO LEGISLATIVO 04 DE 2007 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., catorce (14) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2018-01225-01(63698) Actor: MUNICIPIO DE BAGADÓ (CHOCÓ) Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN DE AUTO) El Despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019), que rechazó la demanda presentada por el municipio de Bagadó (Chocó), por haber operado la caducidad del medio de control.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Del trámite procesal 1. La demanda El municipio de Bagadó (Chocó) presentó demanda[1], en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público -, en la que pretenden, entre otras cosas, que esta jurisdicción profiera sentencia declarativa de responsabilidad patrimonial contra la demandada por causa del detrimento sufrido por el presupuesto del municipio demandante, en razón a los menores recursos del sistema general de participaciones que le fueron girados para la atención de los servicios de salud, agua potable, saneamiento básico, deporte, recreación, cultura, educación y atención de la primera infancia. Lo anterior, como resultado del incumplimiento en que habría incurrido la accionada al realizar el cálculo del incremento del monto total anual del sistema general de participaciones, durante el periodo de transición de este, es decir, desde el 2008 hasta el 2016, que llevó a obtener, como resultado de dicho cálculo, un monto menor del que correspondía y, en consecuencia, se disminuyó el valor de los recursos a transferir por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público a los departamentos, distritos y municipios.

Así, solicita el reconocimiento y pago de dos mil seiscientos setenta y seis millones novecientos treinta y tres mil setecientos noventa y cinco pesos ($2.676.933.795), correspondientes al valor dejado de percibir por concepto del incremento anual del monto de recursos del sistema general de participaciones. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del veintiuno (21) de enero de dos mil diecinueve (2019)[2] y antes de decidir sobre la admisión de la demanda, requirió a la parte demandante para que, en el término de diez (10) días, allegara los acuerdos con los que se aprobó el presupuesto anual del municipio de Bagadó, Chocó, para la vigencia fiscal de dos mil siete (2007) a dos mil dieciséis (2016).

Lo anterior, en vista de que, revisado el expediente, “no se evidencia una fecha clara para realizar el conteo de la caducidad de la acción”. La entidad demandante allegó los documentos requeridos[3], a través de memorial radicado el seis (6) de febrero de dos mil diecinueve (2019)[4]. 1.1.2. El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con auto del veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019)[5], rechazó el medio de control incoado por el municipio de Bagadó en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, puesto que concluyó que operó la caducidad de este.

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal se sirvió, como fuente de derecho, del artículo 164, numeral 2, literal i), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- que establece que la demanda de reparación directa deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Así, una vez que el Tribunal confrontó los supuestos fácticos y las pretensiones de la demanda con la fuente formal de derecho de la que se sirvió para el estudio del asunto, sostuvo que el término para presentar la demanda de reparación directa se debía contabilizar, en el caso sub lite, desde la fecha en que el Concejo Municipal de Bagadó (Chocó) aprobó el presupuesto de los años correspondientes al periodo 2007-2016, ya que, a su juicio, desde ese momento la entidad accionante tuvo conocimiento del daño que le había sido irrogado.

Bajo este entendimiento, el a quo consideró que las pretensiones correspondientes a los años dos mil ocho (2008) a dos mil quince (2015) se encuentran caducadas y, respecto del año dos mil dieciséis (2016), inició el conteo del término de vigencia del medio de control a partir del dos (2) de noviembre de dos mil quince (2015), esto es, desde el día siguiente al conocimiento de la omisión, por lo que el demandante tenía hasta el dos (2) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) para presentar la demanda de reparación directa y, como este acudió a la jurisdicción el diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), el tribunal de primera instancia determinó que operó la caducidad del presente medio de control. 1.1.3.

El recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación contra el auto que declaró la caducidad del medio de control, por medio de escrito presentado el veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019)[6]. El municipio de Bagadó señaló, como fundamento de la alzada, que como el ajuste o incremento no realizado por parte de la entidad demandada se presentó, año a año, durante el periodo 2008-2016, estamos frente a un caso de daño continuando o de tracto sucesivo y, por lo tanto, “debe ser contabilizado desde el momento en que el daño ha cesado, es decir, en la ejecución del último periodo presupuestal del término de duración del régimen transitorio del SGP (año 2016) establecido en el Acto Legislativo 04 de 2007”[7].

Además manifestó, como razones adicionales para que la caducidad se contabilice desde el año dos mil dieciséis (2016), momento en que terminó el régimen transitorio del sistema general de participaciones de acuerdo con el Acto Legislativo 04 de 2007, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tenía la facultad de “realizar los ajustes al presupuesto necesario año a año para dar cumplimiento a lo ordenado en dicha norma, máxime cuando las transferencias a las entidades territoriales son giradas en forma de doceavas partes que se giran con posterioridad a la programación presupuestal, pudiendo hacer los ajustes en el cálculo del valor a girar a cada entidad”.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Despacho es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019), de conformidad con lo establecido en los artículos 125[8] y 150. Además, la alzada objeto de examen es procedente de acuerdo con el numeral primero (1) del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que prevé que el auto que rechaza la demanda es apelable. 2.2.

Cómputo del término de caducidad en el medio de control de reparación directa La caducidad ha sido definida como “el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o de un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico”[9]. Ha de ser entendido como un modo de extinción de los medios de control judicial dispuesto por el legislador para evitar que las controversias se mantengan en el tiempo, de forma indefinida, por causa de la inactividad de los interesados en su ejercicio.

Este instituto, en cuanto da desarrollo al principio de seguridad jurídica, puesto que asegura la existencia de un plazo objetivo para que el ciudadano haga efectivos sus derechos, no es objeto de pacto o renuncia, opera “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”[10].

En otras palabras, sus efectos se producen por mandato legal, sin que requieran de una previa declaración. Sin embargo, dados los efectos extintivos que tiene sobre el medio de control, y, por consiguiente, sobre la demanda que se formula o sobre el proceso que inicia sin consideración a ella, el juez debe declarar su acaecimiento, aún de oficio, cuando se cumplan los presupuestos de ley para su configuración. El artículo 164, numeral 2, literal i), del CPACA fija un término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación causante del daño, para que la persona afectada con éste e interesada en su reparación, incoe oportunamente el medio de control de reparación directa. 2.3.

Caso concreto En el caso sub lite, el problema jurídico por resolver reside en definir el momento a partir del cual debe tener inicio el conteo del término de caducidad previsto en el artículo 164, numeral 2, literal i), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El Despacho observa que, según lo manifestado por el municipio de Bagadó, se pretende el pago de unas sumas de dinero reconocidas en el Acto Legislativo 04 de 2007 (recursos del SGP), que no fueron canceladas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad encargada de realizar la transferencia de los recursos al municipio demandante, conforme al “cálculo del incremento del monto total anual del Sistema General de Participaciones para los Departamentos, Distritos y Municipios durante el periodo de transición 2008-2016 (….).

Teniendo en cuenta los indicadores certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, sobre la tasa de inflación causada y los indicadores de crecimiento (PIB)”[11]. Así las cosas, como en la demanda se aduce que el daño alegado se causó por la omisión parcial de un pago, en el presente caso el término bienal de caducidad de la acción - previsto en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, se debe contabilizar, –, conforme a la jurisprudencia de la Corporación[12] y la forma en la que se reglamentó el giro de los recursos de participación en el acto legislativo 04 de 2007[13], a partir del momento en que el Ministerio canceló las sumas objeto de reclamación, puesto que fue en ese momento que se concretó el daño; en razón a que realizó un pago inferior al que debía, conforme la interpretación que realiza el actor del Acto Legislativo 04 de 2007.

Por lo tanto, el Despacho encuentra que el medio de control estaba vigente respecto de los pagos que efectuó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro de los dos años anteriores al diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), fecha de la presentación de la demanda[14], y se encuentra caducada para los pagos anteriores a esa fecha.

Sin embargo, como no existe certeza de la fecha en que se efectuaron los pagos, ya que en el expediente no reposa constancia en ese sentido, esta judicatura revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en aplicación de los principios pro actione y pro damato y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, que imponen que se debe admitir la demanda cuando no exista certeza sobre la fecha a partir de la que corresponde empezar a contar el término de caducidad, sin perjuicio de que el juez, luego del acopio de pruebas y al momento de decidir, aborde de nuevo el asunto y declare la caducidad del medio de control, si se demuestra que no estaba vigente al momento de instaurar la demanda[15].

En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019), que rechazó la demanda, por caducidad del medio de control. Esto, de conformidad con las razones expuestas en el presente auto.

SEGUNDO: Una vez en firme la providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Ponente ----------------------- [1] Folios 3-14 del cuaderno 1. [2] Folios 17-18 ibidem. [3] Visibles en el cuaderno de pruebas No. 3. [4] Folios 21-24 del cuaderno 1. [5] Folios 26-30 del C.ppal. [6] Folios 33-36 ibidem. [7] Como soporte de su afirmación, el recurrente cita la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), radicación No. 2008-00254, que establece: “(…) Teniendo en cuenta que la acción de reparación directa pretende el resarcimiento o indemnización de un daño, en los eventos en que dicho daño no se genera o no se hace visible de manera concomitante con el hecho, la actuación u omisión que lo produjo, el lapso para presentar la demanda no se puede contabilizar a partir del acontecimiento dañino, pues para ese momento a la víctima no se le habría generado o no tendría conocimiento sobre el menoscabo que le interesaría demandar.

En ese sentido, en estos casos la contabilización del término de caducidad inicia desde el momento en el que ha debido tener conciencia sobre el daño, o a partir del instante en que este se hubiera hecho advertible (…) Por último, cuando el daño es continuado o de tracto sucesivo, el conteo comienza una vez este ha cesado, a menos de que el afectado lo hubiera conocido tiempo después, circunstancia en la cual aplica la regla precitada (…)” [8] “Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [9] Corte Constitucional. Sentencia C-227 del treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009). [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 21 de noviembre de 2013, rad. 48.598. [11] Folio 3 del cuaderno 1. [12] Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de junio de 2004, Exp. 25854, en la que se precisó lo siguiente: “(…) En relación con las omisiones, el término de caducidad de la acción debe contarse desde el momento en que se incumpla la obligación legal, siempre que ese incumplimiento coincida con la producción del daño, pues en caso contrario, el término de caducidad deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica del mismo, ya que ésta es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.

(…) Aunque la omisión se mantenga en el tiempo o el daño sea permanente, dicho término no se extiende de manera indeterminada porque la misma ley ha previsto que el término de caducidad es de dos años contados a partir de la omisión (…)”. [13] Artículo 13. Reglamentado por el Decreto Nacional 3320 de 2008. Giro de los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico.

Los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico serán transferidos directamente a los departamentos, distritos y municipios. Sobre la base del 100% de la apropiación definida en la ley anual de presupuesto, se determinará el programa anual de caja, en el cual se establecerán los giros mensuales correspondientes a la participación para agua potable y saneamiento básico a departamentos, distritos y municipios.

Los giros deben efectuarse en los diez (10) primeros días del mes siguiente al que corresponde la transferencia, para tal efecto, se apropiará la participación para agua potable y saneamiento básico del Sistema General de Participaciones en la Ley Anual de Presupuesto. Los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para el sector de agua potable y saneamiento básico se girarán directamente al prestador o prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, a los patrimonios autónomos o a los esquemas fiduciarios que se constituyan o se prevean para el manejo de estos recursos, siempre y cuando la entidad territorial competente así lo solicite y en los montos que esta señale.

Lo anterior aplica en los casos en que la entidad territorial haya vinculado a uno o varios prestadores para prestar uno o varios servicios públicos domiciliarios del sector y/o en los casos en que exista un convenio firmado entre la entidad territorial y el prestador para la asignación de subsidios al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos. [14] Folio 3 del cuaderno 1. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del diecisiete (17) de julio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación n. º 25000-23-36-000-2015-02228-01 (60031).