11001-03-15-000-2018-03754-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una tercera instancia del proceso ordinario [E]l actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente probatorio y normativo, los cuales ya fueron expuestos dentro del proceso de controversias contractuales y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03754-01(AC) Actor: ROQUE EDUARDO REGINO GARCÍA Demandado: JUZGADO TREINTA Y DOS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Y SALA QUINTA MIXTA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Tutela contra providencia judicial/ falta del requisito de relevancia constitucional.

Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) acceso a la administración de justicia e iii) igualdad Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia de tutela de 28 de marzo de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La parte actora, obrando mediante apoderado especial, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín y la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 27 de marzo de 2017 y el Tribunal al proferir la sentencia de 9 de abril de 2018 dentro de la acción[1] de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 05001 33 31 020 2006 00191 02, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes: 3. Indicó que la Secretaría de Educación – Subsecretaría del Municipio de Medellín entre el 31 de octubre y 4 de noviembre de 2005, publicó en su página web, el proyecto de pliego de condiciones, y a partir del 9 de noviembre de ese mismo año, el respectivo pliego definitivo de la convocatoria pública núm. 60002451 de 2005, cuyo objeto constituía la “[…] Adquisición del material didáctico para dotar instituciones oficiales en el área de educación física […]”. 4.

Expresó que se llevó a cabo Audiencia de aclaraciones el 11 de noviembre de 2005 a partir de las 10:30 am, con el objeto de […] precisar el contenido y alcance del pliego de condiciones y de oír a los interesados sobre el tema […]”, en donde en dicha oportunidad se dio a conocer a los participantes, que se habían reevaluado las especificaciones técnicas y cantidades contenidas en el núm. 6.° de los pliegos de condiciones, por lo que se emitiría una adenda que debería ser tenida en cuenta por los oferentes al momento de realizar la oferta. 5.

Adujo que una vez inscritos, por medio del formulario dispuesto por la parte demandada para tal fin, las empresas Yubarta E.U. y Regino Deportes, presentaron propuestas conforme a los requisitos previstos para ello. 6. Manifestó que el Municipio de Medellín – Secretaría de Educación, impartió a esta selección, el trámite previsto en el Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002[2], y en ese orden de ideas, luego de llevar a cabo las respectivas evaluaciones jurídicas, técnicas y financieras, dispuso su publicación por el término de dos días, con el fin de otorgar la oportunidad a los participantes de realizar sus observaciones, término durante el cual la empresa Regino Deportes presentó escrito, manifestando que Yubarta E.U, no acató el contenido de la adenda en su propuesta, por lo que ésta debía ser rechazada con fundamento en lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 28 de octubre de 1993[3], y que en la calificación de la experiencia de Regino Deportes, fueron desestimados unos certificados con el argumento de no encontrarse relacionados con la contratación. 7.

Afirmó que el Municipio de Medellín se pronunció respecto a las anteriores observaciones, por medio de escrito de 19 de diciembre de 2005, sin embargo, no se adoptó una decisión de fondo, toda vez que los evaluadores no motivaron sus resultados frente a la oferta rechazada y de las evaluaciones propiamente dichas, como tampoco se dio claridad respecto a las razones que llevaron a excluir algunos certificados. 8.

Agregó que fue publicado el informe final de evaluación de la convocatoria el 16 de diciembre del 2005, siendo admitida la propuesta de Yubarta E.U; contra este informe, fueron igualmente formulados reparos por parte de la empresa Regino Deportes, señalando las “[…] diferencias sustanciales que existían entre la oferta técnica de la empresa Yubarta E.U., los Pliegos de Condiciones y la adenda N°1, en tanto que la propuesta presentada por Roque Eduardo García se acogía a todos y cada uno de los cambios que la entidad había establecido […]”. 9.

Indicó que frente a los citados reparos, el comité evaluador de la entidad demandada, emitió respuesta, no obstante, nuevamente se pronuncia de manera evasiva sin fundamento técnico, y con argumentos jurídicos que no atienden los puntos señalados en las observaciones. 10. Afirmó que con base en lo anteriormente expuesto, la propuesta presentada por la empresa Yubarta E.U., debió ser desestimada, teniendo en cuenta el carácter vinculante del pliego de condiciones y la adenda. 11.

Expresó que finalmente el contrato se le adjudicó a Yubarta E.U, por un valor de $151.678.395, contando con un plazo de 25 días y con una forma de pago, así “[…] el valor estipulado en la cláusula anterior, una vez perfeccionado el contrato y aprobadas las garantías exigidas pro (sic) la Ley 80 de 1993, de la siguiente forma: el valor correspondiente al cien por ciento (100%) del valor total del contrato, como pago único, previa certificación del Interventor en relación con el recibo a satisfacción del producto”, con todo, el 17 de enero de 2006, fue expedido otro si al contrato, en donde se modifica la forma de pago, pactándose un anticipo del 50% del valor del contrato y una vez finalizado el contrato en 50% restante […]”. 12.

El señor Roque Eduardo Regino García, presentó demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales contra el Municipio de Medellín – Secretaría de Educación, con el fin de que se decretara la nulidad absoluta del contrato núm. 4500005897 de 2005, y en ese orden de ideas, condenar a la entidad demandada a pagarle los daños y perjuicios ocasionados.

Sentencia proferida el 27 de marzo de 2017 por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 05001 33 31 020 2006 00191 02 13. El Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 27 de marzo de 2017, decidió: “[…]

PRIMERO. DECLARAR PROBADAS las excepciones de “falta de causa para pedir e “Inexistencia de la obligación” formuladas por la entidad demandada, dentro de la Acción de Controversia Contractual promovida por ROQUE EDUARDO REGINO GARCÍA -REGINO DEPORTES, contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN -SECRETARÍA DE EDUCACIÓN.

SEGUNDO. DENEGAR las pretensiones de la demanda […]”. 14. El Juzgado apoyándose en jurisprudencia del Consejo de Estado, indicó que el pliego de condiciones se constituye en el documento por medio del cual la administración y los oferentes, dan a conocer las reglas o pautas, que habrán de regir la elección del contratista y la posterior ejecución del contrato, advirtiendo en todo caso su carácter vinculante en aras de garantizar su ejercicio imparcial, objetivo y transparente de la contratación. Al resolver el caso concreto, consideró que: “[…] Una vez analizadas las respuestas remitidas a las empresas Regino Deportes por el Municipio de Medellín -Secretaría de Educación, halla el Juzgado que en efecto se encuentran motivadas, en tanto están sustentadas en el concepto que el evaluador técnico del proceso de selección emitió, para ello nos detendremos en algunos apartes del testimonio rendido por el Doctor Andrés Felipe Uribe Corrales, profesional universitario de la entidad demandada, para así concluir si ese funcionario se constituye en persona idónea para establecer la correspondencia entre lo ofrecido y lo solicitado, “PREGUNTADO: De acuerdo con la respuesta anterior, recuerda usted que tipo de observaciones presentó la empresa Regino Deportes a dicho informe de evaluación. CONTESTO (sic): Concretamente no recuerdo el número de escrito que haya presentado pero si puedo decir que las observaciones se centraban básicamente en reclamar a la administración que la otra propuesta recibida quien obtenía mayor puntaje no debía ser tenida en cuenta toda vez que no cumplía con las especificaciones técnicas, específicamente en el ítem del disco ultimate.

Al respecto recuerdo que con el evaluador técnico se hizo claridad y de eso da cuenta esta funcionaria, que los discos ofertados por la empresa ganadora si correspondían a lo solicitado por la administración, cosa distinta es el nombre o la denominación que les hayan dado, pero a lo que debe atenerse la administración es a la esencia de dichos objetos, los cuales se compadecían con lo solicitado “(fl. 162 vto) Sobre el mismo punto y en esta declaración, el mencionado funcionario, itero, “(…) El evaluador técnico analiza dichas observaciones y concluye que lo ofertado si se ajusta a lo pedido, por tal motivo esta fue la decisión del informe final y fue la que sirvió de base al ordenar para proceder a la adjudicación.” (fl. 163 fte) Ante el escenario descrito, comprende el despacho que al ser el evaluador técnico la persona encargada dentro de la Administración edilicia de estudiar si lo ofertado de (sic) se adecuaba a las estipulaciones de la adenda, es de recibo para esta agencia el argumento plasmado en la respuesta reproducida ut supra.

En último lugar, frente a los reparos hechos en cuanto al estudio de la experiencia, el demandado precisó en la respuesta de 19 de diciembre de 2005, haber tenido en cuenta aquellos relacionados con el objeto contractual y sobre el mismo punto, con el oficio de 20 de diciembre de 2005, acompañó en 4 folios el listado hecho por la Funcionaria de la Unidad de Calidad de Educación sobre las certificaciones que cumplieron y no cumplieron con los condicionamientos plasmados para el efecto en el pliego de condiciones; con todo lo anterior educe (sic) el despacho que las contestaciones a las observaciones identificadas, fueron motivadas, más allá de cumplir con las expectativas de quien fuera su peticionario […]”. 15.

El Juzgado, en ese orden de ideas consideró que el Municipio de Medellín, obró de conformidad con las exigencias que la ley y el pliego de condiciones le imponía en las etapas precontractual y contractual, lo anterior, se evidencia, en que Yubarta E.U observó y cumplió el pliego de condiciones y las necesidades para la cual fue contratada, y que la respectiva entrega del 50% del valor del contrato, se encontraba amparada por la misma ley que así lo permite, rememorando las diferencias entre los contratos de tracto sucesivo y de ejecución instantánea.

Sentencia proferida el 9 de abril de 2018 por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 05001 33 31 020 2006 00191 02 16. La Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 9 de abril de 2018, decidió: “[…]

PRIMERO. SE CONFIRMA la sentencia del 27 de marzo del 2017 proferida por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 17. Consideró que: “[…] Ahora bien, acorde con el escrito de alzada, es claro que la parte actora insiste en la premisa de que la propuesta presentada por la empresa adjudicataria no cumple con las especificaciones técnicas del pliego de condiciones y de la adenda No.1, y de manera puntual, señala que en lo que atañe a los ítems 3, 5 y 7 de la adenda, YUBARTA E.U ofertó elementos con características diferentes a las requeridas por la administración. Al auscultar la Adenda No. 1 del 11 de noviembre del 2005, se advierte que en efecto, se modificó el numeral 6° de los pliegos de condiciones, y en consecuencia, entre otros, los siguientes ítems (ver fls. 67 a 68): |Ítem |Requerimiento |Cantidad |Especificaciones| | | | |Técnicas | |3 |Disco de |330 |Material | | |Ultimate | |polietileno | | | | |liviano. Con un | | | | |diámetro de 22 | | | | |cms de diámetro | | | | |y 175 grs de | | | | |peso.

Señaló que los cargos que pone de presente la parte actora en su solicitud de tutela, fueron objeto de estudio y análisis en las dos instancias del proceso ordinario. Se observa que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia de 9 de abril de 2018, afirmó, después de valorar el acervo probatorio obrante en el expediente, que la empresa a quien se le adjudicó el contrato sí cumplió con las especificaciones técnicas del ítem Nº 3 de la adenda Nº 1, pues “[…] las consecuencias negativas de haber señalado un precio menor por dicho artículo, afectan la ganancia esperada por la adjudicataria del contrato[…]”, lo cual no se constituía en una casual para desestimar la propuesta respectiva.

Concluyó manifestando que: “[…] Así las cosas, el actor no puede pretender que en sede de tutela se vuelva a revisar la controversia planteada en el trámite judicial ordinario, ya que cada uno de los argumentos presentados fueron resueltos suficientemente por el juez natural, por lo que entrar a resolver de fondo la solicitud de amparo implicaría efectuar el mismo estudio que realizaron el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Medellín. En conclusión, pretender que la acción de tutela se convierta en una instancia adicional, no sólo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural, pues se insiste que la acción constitucional no está instituida para discutir aspectos legales que ya fueron definidos en el foro natural […]”.

La impugnación 32. La parte actora, impugnó la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solicitando que se accedieran a las pretensiones del amparo. Textualmente, indicó: “(…) La sentencia de primera instancia no se ajusta a los hechos que motivaron la tutela al afirmar que: los cargos que pone de presente en la solicitud de tutela fueron motivo de estudio en las dos instancias del proceso ordinario.

(…) Así las cosas, el actor no puede pretender que en sede de tutela se vuelva a revisar la controversia planteada en el trámite judicial ordinario, ya que cada uno de los argumentos presentados fueron resueltos suficientemente por el juez natural, por lo que entrar a resolver de fondo la solicitud de amparo implicaría efectuar el mismo estudio que realizaron el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Medellín”.

Con tales afirmaciones el despacho desconoce el objeto de la controversia que se plantea en sede de tutela, que no es otro que la violación al debido proceso, igualdad y sobre todo el acceso efectivo a la administración de justicia ya que la valoración que realiza se encuentra carente del análisis que debe darse a decisiones judiciales que en su parte considerativa afirman reconocer diferencias entre la propuesta de Yubarta E.U, los pliegos de condiciones Pliegos (sic) de (sic) Condiciones (sic) y Adenda N° 01 dentro del proceso de selección del contratista, y en la parte decisoria consideran entran a considerar elementos deductivos que las pruebas no permiten concluir.

Es decir se trata de un defecto material o sustantivo ya que la decisión ha sido tomada en base a normas inexistentes e inconstitucionales y se presenta una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Es por esto último, que nos permitimos afirmar que se funda en consideraciones inexactas, cuando no totalmente erróneas de cara al objeto planteado como tutelable, toda vez que el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, ha decidido apartarse de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido.

II. Crítica de los motivos de hecho y de derecho de la decisión. Ha resuelto reconocido el ejercicio de reconocimiento realizado por nuestra jurisprudencia, a partir del principio constitucional de autonomía e independencia, del amplio margen que tienen las autoridades judiciales al momento de efectuar la valoración de las pruebas aportadas al proceso conforme a las reglas de la sana crítica, sin embargo estamos ante una deficiente motivación por la falta de valoración de medios concretos probatorios que se describieron en los hechos 1.3, 1.4, 1.5 y 1.6 de la demanda de tutela, pues se presentaron hechos a nuestro favor en cada uno de estos puntos y que no fueron atendidos.

Es que lo que más llama la atención es la carencia de racionalidad en la decisión, pues se reviste de una motivación aparente al afirmar que ya se libró en sede ordinaria la suficiente argumentación y que el juez natural resolvió, “por lo que entrar a resolver de fondo la solicitud de amparo implicaría efectuar el mismo estudio que realizaron el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Medellín. Esto último, afirmación meramente valorativa en donde no se realiza el menor esfuerzo de análisis del material probatorio y argumentos presentados en la demanda de tutela […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 33. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[4], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[5].

Generalidades de la acción de tutela 34. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 35. En el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, en especial, el de relevancia constitucional. 36.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes aspectos: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) los requisitos generales de procedibilidad; iii) el requisito de relevancia constitucional en la acción de tutela; y iv) la solución del caso concreto. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 37.

Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[6], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 38. Esta Sección adoptó[7] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 39.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 40.

Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[8]. 41.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 42. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[9] que encaje en dichos parámetros. 43.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 44.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10]. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 45. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

Acerca del requisito de la relevancia constitucional 46. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014[11], al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [[12]]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[[13]]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [[14]].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[[15]].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [[16]].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [[17]]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [[18]]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 47.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado[19]: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”[20] Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”[21] En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 48.

En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 49.

Para la Sala es imperioso exigirle al actor una carga argumentativa mínima, toda vez que, si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales[22], en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se pueden ver afectados, entre otros derechos y principios, el de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional solo puede estudiar dicha providencia, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica del actor que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable que implicó la vulneración de derechos fundamentales.

Análisis del caso concreto 50. La parte actora, obrando mediante apoderado especial, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín y la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia porque, a su juicio, el Juzgado al proferir la sentencia de 27 de marzo de 2017 y el Tribunal al proferir la sentencia de 9 de abril de 2018 dentro de la acción[23] de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 05001 33 31 020 2006 00191 02, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. 51.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. Acervo y análisis probatorios 52. Dentro del expediente se encuentra la siguiente prueba: -Sentencia de 9 de abril de 2018 proferido por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual confirmó en su integridad lo dispuesto por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Medellín en la sentencia de 27 de marzo de 2017, negando las pretensiones de la demanda. 53.

Analizado el material probatorio obrante en el expediente, la Sala considera que el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de aquellos que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que tanto i) en la solicitud de la acción de tutela, como en ii) la respectiva demanda al interior del proceso ordinario y iii) en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito de Medellín, el 27 de marzo de 2017, la parte actora plasmó los mismos argumentos jurídicos, es decir, afirmó que i) no se analizó ni mucho menos se valoró las pruebas obrantes en el proceso que acreditaban que la empresa Yubarta E.U, no ofrecía las respectivas condiciones y requisitos establecidos en el pliego de condiciones y la adenda núm. 1, para efectos de que se le adjudicara el contrato y, ii) se desconoció el artículo 209 de la Constitución Política de 1991, en el que se establece que la función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, por lo que la actividad contractual debe ceñirse a dichos postulados constitucionales. 54.

En ese orden de ideas, la Sala debe hacer énfasis en que dichos argumentos se tuvieron en cuenta en la respectiva sentencia proferida por la autoridad judicial accionada, por lo que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir controversias jurídicas que fueron debidamente estudiadas y debatidas al interior del proceso ordinario. 55.

Además, para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente probatorio y normativo, los cuales ya fueron expuestos dentro del proceso de controversias contractuales y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.

Al respecto, la Corte Constitucional[24] ha señalado: “[…] Tampoco entrará la Sala, pues no es la vía de protección ius fundamental más respetuosa de los principios de independencia y autonomía judicial de la que hoy dispone, a determinar cuál de las tesis jurisprudenciales esgrimidas es la que más se ajusta a la Constitución y los derechos fundamentales.

Y no lo hará porque esa tarea corresponde, en primerísima medida, como ya fue expresado líneas arriba, al juez civil ordinario, en este caso, a la Sala de Familia del Tribunal Superior de Bogotá. Es esa autoridad la que está llamada a analizar los aspectos de relevancia constitucional que se aprecian en el debate puesto sobre la mesa y, si es del caso, aplicar directamente la Constitución. Y es, por supuesto, en armonía con esa misma condición, que debe decidir el litigio promovido por la representación judicial de la señora Mariela Caballero […]”.

Conclusión de la Sala 56. En suma, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo al no haberse acreditado el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 28 de marzo de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo.

SEGUNDO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] C.C.A [2] “Por el cual se reglamenta la ley 80 de 1993, se modifica el decreto 855 de 1994 y se dictan otras disposiciones en aplicación de la Ley 527 de 1999”. [3] “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. [4] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [5] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. [7]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C,P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 [8] Corte Constitucional.

Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio. [9] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P Mauricio González Cuervo. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 [11] Ut supra página 6. [[12]] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [[13]] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[14]] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [[15]] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [[16]] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [[17]] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [[18]] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” [19] Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [20]Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [21] Ibidem. [22] “Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” [23] C.C.A [24] Corte Constitucional, Sentencia T-269 de 11 de julio 2018, M.P Carlos Bernal Pulido.