ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO ORGÁNICO – Órgano que expidió la providencia era el competente para conocer / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / AUSENCIA DE VIOLACIÓN POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó el criterio que corresponde con el caso / PROCESO JUDICIAL – No se pueden vincular intervinientes que no demuestren el interés sobre los efectos de la decisión / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Efectos inter comunis de la sentencia [S]ólo las decisiones que se refieren al rechazo de la demanda, decreto de medidas cautelares, finalización del proceso y aprobación de conciliaciones extrajudiciales o judiciales serán adoptadas por la Sala, excepto en los procesos de única instancia, de lo que se advierte que la decisión de rechazar el incidente de nulidad formulado contra la sentencia de segunda instancia en el proceso judicial examinado, podía ser adoptada por el Consejero ponente y, por tanto, este no actuó sin competencia. Siendo ello así, no se configura el defecto orgánico de la providencia si se tiene en cuenta que: (…) En el proceso judicial que se controvierte se resolvió la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL EICE en Liquidación, por la expedición del acto mediante el cual se denegó a la señora Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro la solicitud de reliquidación de su pensión de vejez.

(…) (…). Una vez notificada la decisión se elevaron solicitudes por parte de los aquí accionantes y otra ciudadana, por lo que el proceso fue remitido a la Sección de la Corporación que tramitó el asunto, con el fin de que resolviera lo pertinente. La Sección Segunda, en Sala Unitaria, rechazó los incidentes de nulidad y el recurso ordinario de súplica, por improcedentes, con fundamento en la competencia prevista en el artículo 125 del CPACA, en armonía con el artículo 243 idem, (…) Del anterior recuento la Sala concluye que las providencias enjuiciadas fueron proferidas con fundamento en la competencia prevista en la ley y sin desconocimiento de las asignadas a esta Corporación en las normas que regulan la materia.

(…). En relación con el defecto procedimental, tampoco observa la Sala que el juez accionado se haya apartado de las normas procesales que regulan el caso y seguido un trámite completamente ajeno al pertinente, teniendo en cuenta que las decisiones contenidas en el proveído de 22 de octubre de 2018, consistentes en denegar la nulidad del auto mediante el cual había rechazado la nulidad de la sentencia, y declarar la improcedencia del recurso de súplica, estuvieron debidamente soportadas en las normas aplicables, como ampliamente fue explicado en el referido auto, al indicar que el rechazo de plano de la solicitud de nulidad por falta de legitimación es de competencia del magistrado ponente, según el artículo 125 del CPACA, y no está dentro de los asuntos enlistados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 idem, para que sea procedente el recurso ordinario de súplica.

(…) Observa la Sala que, si bien el auto sostiene que los peticionarios no pueden ser considerados terceros intervinientes por no haber acreditado un interés directo en la oportunidad legal, lo cierto es que la providencia resuelve el rechazo de la nulidad procesal por falta de legitimación, teniendo en cuenta que la controversia en dicho proceso no recaía en los aquí accionantes, luego ello no resulta ser una aplicación o interpretación indebida de la norma.

(…) Por el contrario, tal y como lo precisó la decisión enjuiciada, lo atinente a los argumentos de los peticionarios debe ser debatido en los procesos judiciales en los que sí son partes y en los cuales deberán argumentar por qué los denominados por los actores “efectos inter comunis” de la sentencia de 28 de agosto de 2018 no les son aplicables.

(…). Aunado a lo anterior, tampoco advierte la Sala una actuación irregular en el proceso que se examina, por no haberse vinculado a los accionantes antes de proferir la sentencia de unificación, habida consideración de que las sentencias unificadoras de jurisprudencia proferidas por esta Corporación no conllevan la vinculación procesal de todas las personas que se encuentran en una situación equiparable a los demandantes, pues ello desbordaría la lógica de lo razonable.

(…) Por último, la Sala advierte que no hay lugar a pronunciarse respecto del argumento según el cual el Consejero declaró improcedente el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 26 de septiembre de 2018, cuando lo procedente, de acuerdo con el artículo 318 del Código General del Proceso, era encausarlo por el trámite correspondiente, esto es, el recurso de reposición, toda vez que dicho argumento es traído a colación en el escrito de impugnación y, por tanto, sobre el mismo no se surtió el debate de contradicción que permita al juez de segunda instancia examinar la decisión judicial objeto de tutela en dicho aspecto.

(…) En este orden de ideas, al no configurarse los defectos alegados por los actores, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15 -000-2019-01201-01(AC) Actor: LUIS EDUARDO CERRA JIMÉNEZ Y LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO Demandando: CONSEJO DE ESTADO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 10 de mayo de 2019, proferida por la Sección Tercera - Subsección B - del Consejo de Estado[1], por medio de la cual se denegó el amparo solicitado.

I – ANTECEDENTES I.1.- La solicitud Los ciudadanos LUIS EDUARDO CERRA JIMÉNEZ y LUIS CARLOS MARTELO MALDONADO instauraron acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la favorabilidad, irrenunciabilidad y progresividad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, a la expectativa legítima, buena fe y confianza legítima, los cuales consideraron vulnerados por el Consejero de Estado doctor César Palomino Cortés, al proferir los autos de 26 de septiembre y 22 de octubre de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01.

I.2.- Hechos Los actores señalaron que mediante sentencia proferida el 28 de agosto de 2018, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con el número 52001 23 33 000 2012 00143 011, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió: «[…] Primero: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.

El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el período para liquidar la pensión es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.

Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Tercero: Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. Cuarto: Revocar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño -Sala de Decisión Oral- el 5 de julio de 2013.

En su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Quinto: Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa «Justicia Siglo XXI» y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen […]». Manifestaron que la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fijó unas reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación en el régimen de transición y dispuso que sus efectos serían generales y retrospectivos, para los demás casos que se hallaban pendientes de solución tanto en sede administrativa como en sede judicial.

Expresaron que con dicha decisión se afectaron los derechos invocados como vulnerados, teniendo en cuenta que promovieron sendas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se discuten, entre otros aspectos, el ingreso base de liquidación para efectos de pensión, con fundamento en el Decreto 546 de 1971 y Ley 33 de 1985.

Indicaron que la decisión de la Sala Plena desconoció sus derechos fundamentales, pues una «eventual aplicación de la referida sentencia de unificación en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho referenciados, en los cuales no solo discutíamos nuestros derechos con antelación a la expedición de la citada sentencia de unificación sino que dichos derechos también se habían consolidado con anterioridad a la expedición de la misma».

Afirmaron que contra la decisión de la Sala Plena presentaron incidente de nulidad por falta de competencia, violación al debido proceso y al principio de autonomía e independencia judicial y error jurisdiccional. La solicitud de nulidad fue rechazada mediante auto de 26 de septiembre de 2018, proferido por el Consejero ponente del proceso, doctor César Palomino Cortés, con fundamento en que los interesados no se habían vinculado oportunamente al trámite judicial que pretendían impugnar.

Contra la anterior decisión, los actores presentaron solicitud de nulidad, que fue rechazada de plano, mediante proveído de 26 de septiembre de 2018. Dentro del término de ejecutoria, pidieron que se declarara la nulidad de dicha decisión y, en subsidio, que se concediera el recurso ordinario de súplica. A través del auto de 22 de octubre de 2018, el Consejero ponente denegó la solicitud de nulidad y declaró improcedente el recurso de súplica.

Para la decisión, adujo que no había lugar a remitir la solicitud de nulidad a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por cuanto la decisión adoptada mediante auto de 26 de septiembre de 2018 no estaba dentro de las exceptuadas de la competencia atribuida al ponente en materia de autos interlocutorios y de trámite. Asimismo, que el referido auto de 26 de septiembre no es una decisión que deniega la intervención de terceros y, por tanto, no es susceptible del recurso de súplica.

I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de los actores, las providencias reprochadas incurrieron en un defecto orgánico, pues el Consejero ponente no era competente para pronunciarse sobre la solicitud de nulidad elevada contra la sentencia que había sido proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Alegaron que las providencias enjuiciadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto, porque el Consejero ponente le imprimió a la solicitud de nulidad un procedimiento al margen del establecido tanto en el estatuto procesal como en la jurisprudencia. Agregaron que se configuró también una violación directa de la Constitución, por cuanto con las decisiones de rechazo de nulidad y del recurso de súplica se desconocen sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y se amenazan los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.

Por último indicaron que los autos censurados adolecen de un defecto material o sustantivo por falta de competencia y por aplicación de una norma improcedente que sirvió de fundamento para exigir a los peticionarios que tuvieran la condición de partes o terceros antes de la expedición de la sentencia de unificación, cuando fue solo a partir de ese momento que se produjo la lesión de sus derechos, originada precisamente en los “efectos inter comunis” dispuestos en dicha decisión. I.4.

Pretensiones Los accionantes solicitan que se dejen sin efecto los autos de 26 de septiembre y 22 de octubre de 2018, proferidos por el Consejero de Estado doctor César Palomino Cortés, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 52001 23 33 000 2012 00143 01. Asimismo, que se deje sin efecto y se inaplique la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 a los procesos judiciales que actualmente tramitan los accionantes.

Como pretensiones subsidiarias, solicitaron que se ordene al Consejero ponente reconocerlos como terceros con interés directo en las resultas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 52001 23 33 000 2012 00143 01 y remitir la solicitud de nulidad de la sentencia, proferida el 28 de agosto de 2018, a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para su resolución. I.5.

Defensa I.5.1. El Consorcio FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL -FOPEP- [2] solicitó ser desvinculado de la presente acción, por cuanto las pretensiones de la misma se dirigen contra la Sección Segunda del Consejo de Estado. Agregó que la función del Consorcio es únicamente la de realizar los pagos y descuentos por conceptos de aportes al Sistema de Seguridad Social, embargos o libranzas de los pensionados que han sido incluidos en nómina, pero que consultado el sistema, los actores no aparecen en la nómina del FOPEP.

I.5.2. La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- afirmó que los actores carecen de legitimación para instaurar acción de tutela contra un proceso judicial en el cual no fueron parte. Alegó que en el caso sub judice no se reúnen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, si se tiene en cuenta que los accionantes mencionan causales genéricas pero no demuestran su ocurrencia. En relación con la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, arguyó que la misma constituye un precedente judicial de obligatorio cumplimiento para todos los jueces.

II.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO Mediante fallo de 10 de mayo de 2019, la Sección Tercera - Subsección B - del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado. El a quo adujo que no se configuró el defecto orgánico endilgado a las providencias enjuiciadas, comoquiera que el artículo 111 del CPACA no señala como función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la de decidir solicitudes de nulidad.

En tal sentido, explicó que la decisión de unificación la adoptó la Sala Plena en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA, los cuales le otorgan la competencia para unificar o sentar jurisprudencia en aquellos casos en que ello lo amerite, a petición de parte o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a solicitud del Ministerio Público o de oficio.

No obstante ello, las peticiones que surjan con posterioridad a la decisión las debe resolver el juez que tenía el asunto a su cargo, pues la competencia de la Sala Plena culmina con la sentencia de unificación. Con fundamento en dicho planteamiento, el a quo estimó que no se configuró el defecto alegado, pues al Consejero conductor del proceso le correspondía resolver la solicitud de nulidad, como lo dispone el artículo 125 del CPACA, según el cual “será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite”.

En relación con el defecto procedimental absoluto, el a quo sostuvo que los accionantes no cumplieron con la carga argumentativa para sustentar su planteamiento. Sin embargo, aclaró que las decisiones materia de cuestionamiento estuvieron acorde con el procedimiento establecido, el cual le permitía al Consejero ponente rechazar de plano la solicitud de nulidad cuando quien la solicitare careciere de legitimación, decisión contra la que no era procedente el recurso de súplica, a voces de lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA.

Frente al cargo de violación directa de la Constitución, concluyó que el interés que los accionantes alegan tener no corresponde a un interés legítimo sino a la proyección de la sentencia de unificación en las decisiones que se pueden adoptar en los asuntos en que son parte demandante. Esto, sin embargo, no los legitima para participar en el proceso cuya nulidad solicitaron, pues aunque la referida sentencia ordenó su aplicación obligatoria a todos los casos pendientes de decisión, los jueces cuentan con autonomía judicial para resolver los casos sometidos a su consideración, en los cuales pueden apartarse del precedente judicial, siempre y cuando lo hagan de manera razonada y justificada.

Por último, la Sección Tercera señaló que la decisión de unificación adoptada por la Sala Plena de la Corporación no obedeció a un cambio caprichoso o arbitrario de la jurisprudencia, sino a un análisis razonado del régimen de transición en materia pensional, razón por la cual no puede considerarse que dicho cambio constituya per se una transgresión del debido proceso y la confianza legítima.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Los actores impugnaron la decisión y alegaron que la Sección Tercera confundió la nulidad procesal con la nulidad de la sentencia, pues la solicitud por ellos elevada fue la de declarar la nulidad originada en la sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por lo que la competencia para resolver dicha solicitud era “de toda la Corporación y no del ponente”.

Que, en esa medida, la solicitud de nulidad no podía ser adoptada ni por el ponente ni por la Sección a la que pertenece, en razón a que la sentencia no fue proferida por estos. Sostuvieron que no es cierto, como afirmó el a quo, que el cargo por defecto procedimental no se hubiese argumentado, pues el simple hecho de haber asumido el Consejero ponente una competencia que no le concernía demuestra que se adelantó un procedimiento ajeno al correspondiente.

Indicaron que el auto de 22 de octubre de 2018 denegó la nulidad propuesta contra el auto de 26 de septiembre del mismo año, pese a que este último había sido proferido sin tener la competencia para hacerlo. Agregaron que el Consejero declaró improcedente el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 26 de septiembre de 2018, cuando lo procedente, de acuerdo con el artículo 318 del Código General del Proceso, era encausarlo por el trámite correspondiente.

Destacaron que el fallo de primera instancia elaboró un argumento inconcluso al invocar los artículos 133 y 134 del CGP, sin referirse a la premisa fáctica aplicable a su caso. Que, en consecuencia, si se asumiera que la Sección Tercera reprocha que los accionantes no formularon la nulidad procesal antes de la sentencia, la pregunta que surge es ¿cómo podría invocarse la nulidad antes de la sentencia si en el curso del proceso no fueron vinculados, pese a que el Consejo de Estado se proponía darle efectos retrospectivos a la decisión y extenderlos a personas a quienes no se les notificó la existencia del proceso? Expusieron que el argumento del fallo impugnado, según el cual el interés invocado por los peticionarios no corresponde a un interés legítimo sino a la proyección de la sentencia de unificación en las decisiones que se puedan adoptar en sus respectivos procesos judiciales, desconoce sus derechos y “difícilmente pasaría el test de los criterios de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.

Al respecto, señalaron que el juez constitucional excedió sus facultades y decidió en lugar del juez natural, con lo cual descartó la posibilidad de que en el proceso ordinario los aquí accionantes actuaran como terceros con interés legítimo. Explicaron que no está vedada la vinculación de terceros a los “procesos de carácter particular y subjetivo”, pues en esta clase de procesos es “imperativo constituir el contradictorio, así como convocar y admitir a los terceros con interés”, máxime cuando al momento de dictar sentencia el juez decide proferir una decisión de unificación con efectos extendidos y retrospectivos a quienes no fueron notificados y con carácter vinculante para todos los jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Advirtieron que la posibilidad de la intervención de terceros en los procesos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la regla general y las excepciones están previstas expresamente en la ley, dentro de las cuales no se encuentran los procesos en los cuales se profieran sentencias de unificación. Anotaron que en el fallo de tutela impugnado, la Sección Tercera confundió la legitimación procesal o de hecho con la legitimación sustantiva o material, siendo que la primera está referida a la capacidad que tiene una persona para intervenir en un proceso como parte o como tercero para hacer valer sus derechos procesales, en tanto considera que tiene vocación de ser beneficiado o afectado con la decisión que se adopte, y la segunda tiene relación con el derecho material y sustantivo que le corresponde al interesado demostrar y hacer valer en el curso del proceso, bajo la condición o presupuesto de que se le haya reconocido la legitimación procesal o de hecho, para actuar dentro del mismo.

Bajo este razonamiento, alegaron que “resulta injurídica la exigencia o condición contenida en el numeral 40, en el sentido de que los suscritos, hoy accionantes, debamos demostrar primero el derecho, para posteriormente conseguir el reconocimiento a actuar en el proceso como tercero con interés”, pues “jurídicamente es lo contrario, primero se incorporan los terceros que puedan resultar afectados y posteriormente se determina si efectivamente les asiste el derecho sustantivo”.

Por último, arguyeron que lo que se discute en la tutela no es la competencia del Consejo de Estado para emitir sentencias de unificación, sino impedir que los peticionarios ejercieran el derecho al debido proceso, defensa y contradicción en calidad de terceros determinables afectados con la decisión, pues “una cosa es la competencia que tenga el Consejo de Estado para cambiar su jurisprudencia y de emitir sentencias de unificación y otra muy distinta que esos cambios jurisprudenciales los realice con violación del derecho de defensa y contradicción de quienes resultaríamos afectados por una decisión emitida dentro de un proceso en el cual no participamos”.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en los artículos 2.2.3.1.2.1[3] y 2.2.3.1.2.4[4] del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[5]; 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos de los impugnantes, corresponde a la Sala resolver si el Consejero de Estado doctor César Palomino Cortés vulneró los derechos fundamentales invocados en la presente acción al proferir los autos de 26 de septiembre y 22 de octubre de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01.

La acción de tutela contra providencias judiciales Frente a la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que la misma o esta Corporación elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en Sentencia de Unificación de la Sala Plena de 5 de agosto de 2014, (Expediente núm. 2012-02201-01, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

En la mencionada sentencia, la Corte señaló los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: « […] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional [[6]]. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable [[7]]. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez [[8]]. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna [[9]]. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible [[10]]. f. Que no se trate de sentencias de tutela [[11]][12].”  … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [[13]] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado [[14]]. i. Violación directa de la Constitución […].». Procedencia de la acción de tutela contra autos interlocutorios En materia de decisiones adoptadas en autos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que, por regla general, las mismas deben ser discutidas por medio de los recursos ordinarios que el legislador ha dispuesto para el efecto, por lo que la acción de tutela solo será procedente en los siguientes casos: (i) cuando se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante otros medios de defensa judicial;

(ii) cuando a pesar de que existen otros medios, estos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados; o (iii) cuando la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable[15]. En el primer caso, para que proceda la tutela, deberán reunirse los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales establecidas en la jurisprudencia anteriormente señalada.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales En el caso sub examine se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la tutela plantea, con suficiente carga argumentativa, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de los defectos orgánico, procedimental, sustantivo y violación directa de la Constitución presentados en las providencias cuestionadas; contra las providencias reprochadas no proceden recursos; el auto cuestionado de 22 de octubre de 2018 fue notificado por estado de 25 de octubre y la acción de tutela se presentó el 22 de marzo de 2019, es decir, en un plazo razonable y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

Causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: defectos orgánico y procedimental En la sentencia T-446 de 2007, la Corte Constitucional explicó que el defecto orgánico se configura «cuando la autoridad que dictó la providencia carecía en forma absoluta de competencia para conocer de un asunto».

Igualmente, en la sentencia T-929 de 2008, esa Corporación sostuvo que si se comprueba la incompetencia del funcionario judicial que emitió la providencia acusada, se configura un defecto orgánico que afecta el derecho al debido proceso, en tanto «el grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por finalidad delimitar el campo de acción de la autoridad judicial para asegurar así el principio de seguridad jurídica que representa un límite para la autoridad pública que administra justicia, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen».

De acuerdo con lo anterior, para que se configure el aludido defecto es necesario que el juez de tutela encuentre que existió una extralimitación de la esfera de competencia atribuida al juez natural. Por su parte, el defecto procedimental tiene lugar cuando el operador jurídico se aparta de las normas procesales que regulan el caso y sigue un trámite completamente ajeno al pertinente[16].

Este defecto incorpora dos tipos de garantías constitucionales, a saber: el derecho al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. En relación con el primer derecho ha señalado la jurisprudencia constitucional que se produce un defecto procedimental de carácter absoluto cuando el funcionario judicial se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso ajeno al autorizado o porque omite una etapa sustancial de este[17].

En relación con el derecho de acceso a la administración de justicia, se habla de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, «cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia».[18] Descendiendo al caso sub examine, se observa que los actores endilgan a las providencias proferidas el 26 de septiembre y el 22 de octubre de 2018 los defectos orgánico y procedimental bajo el argumento de la falta de competencia del Consejero ponente para resolver la solicitud de nulidad elevada contra una sentencia dictada por la Sala Plena.

Sobre este aspecto, las providencias reprochadas indicaron: Auto de 26 de septiembre de 2018: « […] De conformidad con la competencia atribuida al Ponente en el artículo 125 del CPACA, en concordancia con el artículo 243 ídem, y el artículo 135 del CGP, el Despacho procede a decidir sobre la solicitud de nulidad formulada contra la sentencia de 28 de agosto de 2018 […]».

(Resaltado fuera del texto original). Al resolver el incidente de nulidad promovido contra la anterior decisión, el Consejero indicó: Auto de 22 de octubre de 2018: « […] El auto de 26 de septiembre de 2018 mediante el cual se dispuso rechazar de plano por falta de legitimación en la causa las solicitudes de nulidad presentadas contra la sentencia de 28 de agosto de 2018, fue proferido por el ponente con fundamento en lo previsto en los artículos 125 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y el artículo 135 del Código General del Proceso (CGP).

El rechazo de plano de la solicitud de nulidad por falta de legitimación es de competencia del magistrado ponente, según el artículo 125 del CPACA, y no está dentro de los asuntos enlistados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ídem. En los casos de jueces colegiados, las decisiones interlocutorias a las que se refieren estos numerales deben proferirse por la respectiva Sala.

Sin embargo, según ya se indicó, la decisión adoptada mediante auto de 26 de septiembre de 2018 no está dentro de las exceptuadas de la competencia atribuida al ponente en materia de autos interlocutorios y de trámite. Por lo tanto, como el auto de 26 de septiembre de 2018 es de competencia del magistrado ponente y no de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, no hay lugar a declarar su nulidad. […]».

(Resaltado fuera del texto original). Las normas del CPACA en las que el Consejero basó la decisión son las siguientes: «Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica». (Resaltado fuera del texto original).  « […] Artículo  243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces.

También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:  1. El que rechace la demanda.  2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.  3. El que ponga fin al proceso.  4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público 5.

El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia […]».

(Resaltado fuera del texto original). De conformidad con las normas transcritas, solo las decisiones que se refieren al rechazo de la demanda, decreto de medidas cautelares, finalización del proceso y aprobación de conciliaciones extrajudiciales o judiciales serán adoptadas por la Sala, excepto en los procesos de única instancia, de lo que se advierte que la decisión de rechazar el incidente de nulidad formulado contra la sentencia de segunda instancia en el proceso judicial examinado, podía ser adoptada por el Consejero ponente y, por tanto, este no actuó sin competencia. Siendo ello así, no se configura el defecto orgánico de la providencia si se tiene en cuenta que: En el proceso judicial que se controvierte se resolvió la demanda promovida en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, por la expedición del acto mediante el cual se denegó a la señora Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro la solicitud de reliquidación de su pensión de vejez.

Se trató de un asunto de carácter laboral cuya primera instancia tramitó el Tribunal Administrativo de Nariño, el cual dictó sentencia el 5 de julio de 2013, que fue apelada, correspondiendo resolver el recurso a la Sección Segunda del Consejo de Estado. Encontrándose el proceso para fallo, el Consejero ponente, doctor César Palomino Cortés, solicitó la intervención de la Sala Plena de la Corporación en el asunto por razones de importancia jurídica y por la necesidad de unificar la jurisprudencia en dicha materia.

La Sala Plena avocó conocimiento el 29 de agosto de 2017. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo profirió la sentencia de 28 de agosto de 2018, en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA, esto es, en ejercicio de la competencia para dictar sentencias por importancia jurídica, o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Una vez notificada la decisión se elevaron solicitudes por parte de los aquí accionantes y otra ciudadana, por lo que el proceso fue remitido a la Sección de la Corporación que tramitó el asunto, con el fin de que resolviera lo pertinente.

La Sección Segunda, en Sala Unitaria, rechazó los incidentes de nulidad y el recurso ordinario de súplica, por improcedentes, con fundamento en la competencia prevista en el artículo 125 del CPACA, en armonía con el artículo 243 idem, los cuales, como ya se indicó, establecen cuáles son las decisiones que se profieren por auto de ponente y contra cuáles procede el recurso ordinario de súplica.

Del anterior recuento la Sala concluye que las providencias enjuiciadas fueron proferidas con fundamento en la competencia prevista en la ley y sin desconocimiento de las asignadas a esta Corporación en las normas que regulan la materia. En relación con el defecto procedimental, tampoco observa la Sala que el juez accionado se haya apartado de las normas procesales que regulan el caso y seguido un trámite completamente ajeno al pertinente, teniendo en cuenta que las decisiones contenidas en el proveído de 22 de octubre de 2018, consistentes en denegar la nulidad del auto mediante el cual había rechazado la nulidad de la sentencia, y declarar la improcedencia del recurso de súplica, estuvieron debidamente soportadas en las normas aplicables, como ampliamente fue explicado en el referido auto, al indicar que el rechazo de plano de la solicitud de nulidad por falta de legitimación es de competencia del magistrado ponente, según el artículo 125 del CPACA, y no está dentro de los asuntos enlistados en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 idem, para que sea procedente el recurso ordinario de súplica.

Violación directa de la Constitución Aducen los accionantes que los autos de 26 de septiembre y 22 de octubre de 2018 incurrieron en violación directa de la Constitución, por cuanto desconocen sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, además, ponen en riesgo los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.

Esta causal especial de procedibilidad de la acción de tutela se estructura cuando el Juez adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: “(i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la Ley al margen de los dictados de la Constitución”[19]. En el primer caso, la Corte Constitucional ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución: (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata, y (c) cuando el Juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme a la Constitución[20].

En el segundo caso, ha dicho esa Corporación que, en virtud del artículo 4º Superior, el Juez debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales, mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, cuando advierta incompatibilidad entre estas y aquellas. En el asunto sub examine, no se advierte que en la solución del caso el juez de instancia haya omitido la aplicación de una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, de un derecho fundamental de aplicación inmediata, o del principio de supremacía de la Constitución, presupuestos que harían viable el amparo por violación directa de la Constitución. Ahora bien, lo que discuten los actores es que no era procedente rechazar la solicitud de nulidad con fundamento en el artículo 135 del CGP, aduciendo la falta de legitimación en la causa, por lo que la Sala procede a examinar el cargo por defecto sustantivo invocado.

El defecto material o sustantivo Sobre el defecto material o sustantivo la jurisprudencia constitucional ha señalado que ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. El enunciado normativo que discuten los actores es el siguiente: « […] Artículo 135.

La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, (…) (…) El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este Capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación […]».

(Resaltado fuera del texto). En criterio de los accionantes, no podía exigírseles que tuvieran la condición de partes o terceros antes de la expedición de la sentencia de unificación, pues solo a partir de ese momento se produjo la lesión de sus derechos, originada en los efectos inter comunis dispuestos en la decisión judicial. En esa medida, lo que debió efectuarse fue su vinculación a la actuación judicial antes de dictarse la referida sentencia de unificación, ya que eran terceros determinables afectados.

Sobre este asunto en concreto, el escrito de impugnación destaca: «Cómo hubiéramos podido invocar la nulidad procesal antes de la sentencia si en el curso del proceso no se nos convocó para que hiciéramos valer nuestros derechos, pese a que el Consejo de Estado se proponía darle efectos tanto retrospectivos como amplificadores respecto de personas, como los suscritos, que no les fue puesto en conocimiento la existencia de ese proceso?».

Frente a ello, se observa que en la providencia cuestionada de 26 de septiembre de 2018, el Consejero ponente afirmó: «[…] Los peticionarios carecen de legitimación en la causa para solicitar la nulidad de la sentencia del 28 de agosto de 2018, dado que no fueron parte dentro del proceso, ni tampoco terceros intervinientes por haber acreditado en la oportunidad legal un interés directo en las resultas de este proceso […]».

Observa la Sala que si bien el auto sostiene que los peticionarios no pueden ser considerados terceros intervinientes por no haber acreditado un interés directo en la oportunidad legal, lo cierto es que la providencia resuelve el rechazo de la nulidad procesal por falta de legitimación, teniendo en cuenta que la controversia en dicho proceso no recaía en los aquí accionantes, luego ello no resulta ser una aplicación o interpretación indebida de la norma.

Por el contrario, tal y como lo precisó la decisión enjuiciada, lo atinente a los argumentos de los peticionarios debe ser debatido en los procesos judiciales en los que sí son partes y en los cuales deberán argumentar por qué los denominados por los actores “efectos inter comunis” de la sentencia de 28 de agosto de 2018 no les son aplicables.

Aunado a lo anterior, tampoco advierte la Sala una actuación irregular en el proceso que se examina, por no haberse vinculado a los accionantes antes de proferir la sentencia de unificación, habida consideración de que las sentencias unificadoras de jurisprudencia proferidas por esta Corporación no conllevan la vinculación procesal de todas las personas que se encuentran en una situación equiparable a los demandantes, pues ello desbordaría la lógica de lo razonable.

Por último, la Sala advierte que no hay lugar a pronunciarse respecto del argumento según el cual el Consejero declaró improcedente el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 26 de septiembre de 2018, cuando lo procedente, de acuerdo con el artículo 318 del Código General del Proceso, era encausarlo por el trámite correspondiente, esto es, el recurso de reposición, toda vez que dicho argumento es traído a colación en el escrito de impugnación y, por tanto, sobre el mismo no se surtió el debate de contradicción que permita al juez de segunda instancia examinar la decisión judicial objeto de tutela en dicho aspecto.

En este orden de ideas, al no configurarse los defectos alegados por los actores, la Sala confirmará el fallo impugnado, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 18 de julio de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante, la Sección Tercera. [2] Cfr. folio 56. [3] Modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. [4] Modificado por el artículo 2º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017. [5] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». [[6]] Sentencia 173/93. [[7]] Sentencia T-504/00. [[8]] Ver entre otras la Sentencia T-315/05. [[9]] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000. [[10]] Sentencia T-658/98. [[11]] Sentencias T-088/99 y SU-1219/01. [12] La Corte Constitucional, en la sentencia SU- 627 de 2015 (Magistrado ponente: doctor Mauricio González Cuervo), admitió la procedibilidad de la acción de tutela contra fallos de tutela, en aquellos casos en que se compruebe que existió fraude y, además, se reúnan los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

Así lo expresó esa Corporación en la citada sentencia, al indicar que: “Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”. [[13]] Sentencia T-522/01. [[14]] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01. [15] Cfr. sentencia SU-695 de 2015. [16] Cfr. sentencia T-1049 de 2012, MP: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. [17] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-599 de 2009. [18] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012.

Magistrado ponente: doctor Luis Ernesto Vargas Silva. [20] Ver entre otras, Sentencias T – 199 de 2005, Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra; T-590 de 2009, Magistrado ponente: doctor Luís Ernesto Vargas Silva y T-809 de 2010, Magistrado ponente: doctor Juan Carlos Henao Pérez.