ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Que sancionó por omisión en el suministro de información tributaria y contable / PROCESO DE COBRO COACTIVO – Medida cautelar de embargo de cuentas bancarias a hogar comunitario del ICBF / DERECHOS DE LOS NIÑOS – Amenazados por interrupción en la atención del servicio que presta el hogar comunitario del ICBF / PERJUICIO IRREMEDIABLE / ACCIÓN DE TUTELA – Concede amparo transitorio [L]a Sala advierte que lo pretendido por la actora es el levantamiento de la medida cautelar de embargo que recae sobre sus cuentas bancarias, ordenada en virtud de la expedición de las Resoluciones sancionatorias (…) expedidas por la UGPP. [E]s evidente que la actora pretende que se ordene una solicitud de amparo que se encuentra dirigida contra actos administrativos de carácter particular y concreto, esto es, las resoluciones mencionadas en precedencia. (…).

En el caso sub examine, se advierte que, de los actos administrativos que se pretenden controvertir, no se puede inferir prima facie la vulneración de algún derecho fundamental, -ello sin perjuicio del juicio de legalidad que haga el juez natural de la causa, esto es, el contencioso administrativo-; no obstante, la Sala considera que el cumplimiento del acto administrativo sí genera una amenaza de ocurrencia de un perjuicio irremediable respecto de los derechos fundamentales de los niños y niñas que reciben atención por parte de COOMUJERES, máxime, teniendo en cuenta su calidad de sujetos de especial protección y las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran.

(…) En ese orden de ideas, la medida cautelar de embargo de las cuentas de la actora, implicaría la interrupción de la prestación de sus servicios a los niños y niñas de edades comprendidas entre los cero y los cinco años, que reciben atención por parte de los hogares comunitarios de bienestar familiar que integran COOMUJERES y evidenciaría la grave e inminente amenaza de los derechos fundamentales de esos niños, en condiciones de vulnerabilidad, que son atendidos con los recursos que se encuentran en las cuentas embargadas a la actora, situación que permitiría la procedencia excepcional de la tutela contra un acto administrativo, ante la amenaza de ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Por lo anterior, la Sala comparte la decisión del Tribunal de concederle un amparo transitorio a la actora a fin de que acuda a la jurisdicción contenciosa y obtenga el levantamiento de la medida cautelar objeto de la presente tutela y así, evitar que se configure la vulneración de esa garantía superior y consecuentemente, un perjuicio irremediable.

Cabe resaltar que, contrario a lo pretendido por la impugnante, no resulta procedente ordenar un amparo de carácter definitivo pues no existe la vulneración de un derecho fundamental sino la amenaza concreta de que se pueda configurar un perjuicio irremediable de la garantía iusfunamental a los derechos de los niños y niñas atendidos en los hogares comunitarios de bienestar familiar que conforman COOMUJERES, razón por la cual la acción de tutela se debe conceder de manera transitoria hasta tanto la actora ejerza el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones sancionatorias conforme a las cuales se ordenó la medida cautelar de embargo y, el juez contencioso administrativo que conozca de la controversia profiera una decisión de fondo.

(…) Ahora bien, la Sala no encuentra motivos por los cuales la actora esté exonerada de acudir a los instrumentos legales previstos, con el fin de lograr lo pretendido en la acción de tutela; no obstante, en atención a que el embargo de sus cuentas bancarias, implicaría la interrupción de la prestación de sus servicios a los niños y niñas que reciben atención por parte de los hogares comunitarios de bienestar familiar que integran COOMUJERES, resulta necesario mantener la orden de amparo proferida por el Tribunal, como mecanismo transitorio para hacer cesar la amenaza de los derechos fundamentales incoados.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00355-01(AC) Actor: COOMUJERES Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora[1] contra la sentencia de 8 de octubre de 2019, proferida por la Sección “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico[2], que accedió transitoriamente al amparo solicitado.

I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La actora, mediante apoderada especial, presentó acción de tutela con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la alimentación equilibrada, a la familia, a la educación y a la cultura de los niños que conforman los hogares tradicionales comunitarios de Bienestar Familiar que integran la Cooperativa demandante, presuntamente vulnerados con la medida cautelar de embargo que recae sobre sus cuentas bancarias, ordenada en virtud de la expedición de las Resoluciones sancionatorias núms.

RDOM338 de 8 de junio de 2017, “Por medio de la cual se profiere Resolución Sancionatoria a COOMUJERES, por no suministrar dentro del plazo establecido la información solicitada”; y la RDC310 de 18 de junio de 2018, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración”, expedidas por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES[3].

I.2.- Hechos Pese a que la actora no expuso con claridad la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que durante más de 15 años un grupo integrado por más de 25 mujeres trabajó al servicio de la comunidad del Distrito Especial de Barranquilla a través del programa de hogares tradicionales comunitarios de Bienestar Familiar, conforme al cual, una madre comunitaria se responsabiliza del cuidado, la vivienda y la atención integral de un grupo de niños y niñas.

Que desde el 2 de abril de 2004 ese grupo de mujeres se unió para constituir y registrar ante la Cámara de Comercio la PreCooperativa de Mujeres Solidarias -PREMUJERES-, que posteriormente, se transformó en la Cooperativa de Trabajo Asociado que es en la actualidad. Que mediante oficio de radicación núm. 20146203929181 de 22 de julio de 2014 la Subdirección de Determinación de Obligaciones y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social de la UGPP requirió a la actora para que en su calidad de aportante suministrara la información tributaria y contable de las contribuciones al mencionado sistema, correspondiente a los períodos comprendidos entre el 1o. de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2013 y, para el efecto, le concedió un término de 2 meses y medio contados a partir del día de notificación de dicho oficio, esto es, desde el 26 de julio de 2014.

Que, como consecuencia del incumplimiento del plazo establecido para suministrar la información requerida, el 31 de enero de 2017 la UGPP profirió pliego de cargos en contra de la actora, por tratarse de una conducta sancionable conforme a lo establecido para el efecto en el artículo 314 de la Ley 1819 de 29 de diciembre de 2016[4]. Que, en virtud de lo anterior, mediante Resolución RDO-M-388 de 8 de junio de 2017 se ordenó sancionar a la actora por la suma de ciento treinta y tres millones veintisiete mil cuatrocientos pesos ($133’027.400).

Que inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDC-310 de 18 de junio de 2018 confirmando en su integridad la resolución sancionatoria de 8 de junio de 2017. Que de conformidad con lo previsto en la norma especial que faculta a la UGPP para iniciar procesos administrativos de cobro coactivo, -sin que sea necesario acudir a la jurisdicción ordinaria-, esa entidad ordenó a los bancos de Bogotá y AV Villas el embargo y secuestro preventivo de las cuentas de la actora, constituyendo el límite de las medidas cautelares por un valor total del 200% de la obligación. Que, a juicio de la actora, la UGPP no podía ordenar dichas medidas cautelares, por cuanto, los fondos que se encontraban en las cuentas embargadas pertenecen al presupuesto nacional, habida cuenta que son recursos inembargables por ser propios del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[5], que le son entregados a la demandante con el único propósito de que realice labores de administración de los mismos, que son utilizados para brindar atención a los niños y adolescentes que hacen parte de los hogares comunitarios que integran esa asociación. I.3 Fundamentos de la solicitud Argumentó que en el caso en concreto se transgredieron los derechos fundamentales constitucionales de sujetos de especial protección, esto es, los niños que hacen parte de los hogares tradicionales del ICBF asociados a esa Cooperativa, habida cuenta que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad por hacer parte de los estratos más bajos y de los barrios más humildes del Distrito Especial de Barranquilla, lo que de contera, requiere la intervención del juez de tutela y una resolución inmediata de manera definitiva, más no transitoria, como lo dispuso el a quo.

I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la accionante pretende lo siguiente: “[…] 1) Conceder la protección a la Cooperativa de Trabajo Asociado de Mujeres del Sector Solidario de Barranquilla con sigla “COOMUJERES” identificada con el NIT 830.500.819 por no ser procedente que los recursos provenientes del presupuesto general de la Nación destinados a servicios públicos en pro de la infancia y familias humildes se han (sic) embargados por personas naturales, ni jurídicas, ni privados (sic), ni públicas. 2) Ordenar el inmediato desembargo de las cuentas: corriente número 819015645 del Banco AV Villas; corriente número 170597257 y cuenta de ahorro número 170568711 del Banco de Bogotá de la Cooperativa de Trabajo Asociado de Mujeres del Sector Solidario de Barranquilla con sigla “COOMUJERES” identificada con el NIT 830.500.819. 3) Oficiar a los bancos AV Villas, Bogotá a efecto de que deje sin efecto la resolución de embargo pedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- o quien haga sus veces, de las cuentas: 819015645 del Banco AV Villas; corriente número 170597257 y cuenta de ahorro número 170568711 del Banco de Bogotá pertenecientes a la Cooperativa de Trabajo Asociado de Mujeres del Sector Solidario de Barranquilla con sigla “COOMUJERES” identificada con el NIT 830.500.819. 4) Ordenar las demás medidas correspondientes a efecto de que sean protegidos de manera inmediato (sic) el fin que tiene dichos recursos a la mayor brevedad posible, al ser para comprar alimentos de niños y niñas de los hogares de Bienestar Familiar, enseres, pago de nómina de las madres comunitarias, pago de los parafiscales de las madres comunitarias, del correspondiente mes de mayo de 2019 […]”.

I.5.- Intervenciones El Coordinador del grupo jurídico de la Regional Atlántico del ICBF señaló que esa entidad coadyuvaba las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, planteada como un mecanismo transitorio de protección de derechos fundamentales de los niños y adolescentes atendidos por la demandante, con el propósito de evitar un perjuicio irremediable.

Sostuvo que las asociaciones de padres de familia agrupadas por las Asociaciones de Hogares Comunitarios no tenían obligación alguna de declarar ingresos y patrimonio, que, a su vez, estaban exentas de la obligación de declaración de renta, por lo cual, ante la inexistencia de una obligación de hacer, no cabía ningún tipo de sanción en contra de quien no hacía lo que no debía y, en consecuencia, cualquier decisión contraria a ello transgredía las normas tributarias y procesales y debía ser controvertida ante los diferentes órganos de control y la administración de impuestos.

Alegó que el artículo 19 del Estatuto Orgánico del Presupuesto[6] establecía una expresa prohibición de embargar los recursos pertenecientes al presupuesto nacional, como sucedía en el caso de marras, pues el dinero embargado a la demandante se encontraba en sus cuentas bancarias en virtud de los contratos de aporte que esa entidad celebraba con entidades sin ánimo de lucro, transfiriéndole recursos propios que no pertenecían a esas personas jurídicas sino que hacían parte del presupuesto de ese Instituto y por ende, eran recursos del presupuesto nacional.

II.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 1o. de octubre de 2019, el Tribunal accedió de forma transitoria a las peticiones de la presente acción de tutela. Para tal efecto, señaló que en el caso bajo estudio se configuró la vulneración de los derechos fundamentales de los niños que son atendidos por la accionante, con el embargo de los fondos que se encuentran depositados en sus cuentas bancarias, los cuales tienen una destinación específica.

Adujo que si bien era cierto que actualmente la actora contaba con otro medio de defensa judicial, no era menos cierto que con el propósito de proteger y garantizar los derechos fundamentales de los niños atendidos con los recursos consignados en las cuentas embargadas, resultaba imperativamente necesario levantar transitoriamente las medidas cautelares decretadas, a fin de que la demandante acudiera a la jurisdicción ordinaria y obtuviera de manera definitiva el levantamiento de las mismas, concediéndole para el efecto un término de (3) tres meses contados a partir de la ejecutoria del fallo.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión de primera instancia reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. Solicitó que se tutelaran de manera definitiva sus derechos y, en consecuencia, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela, ello, con el fin de que se reconociera que los recursos sobre los cuales se habían decretado las medidas cautelares hacían parte del presupuesto general de la Nación y por tanto, eran inembargables, máxime si se tenía en cuenta que estaban destinados a garantizar los derechos y atender las necesidades de sujetos de especial protección, como lo son los niños pertenecientes a los hogares tradicionales del ICBF asociados a esa Cooperativa.

Al efecto, la impugnante expresamente sostuvo: “[…] En virtud de lo expuesto IMPUGNO EL FALLO DICTADO porque la SENTENCIA DICTADA no puede tener un EFECTO TRANSITORIO sino DEFINITIVO, al ser las CUENTAS MENCIONADAS LLENADAS CON BIENES INEMBARGABLES desde el momento en que se DESPRENDEN DE LOS RECURSOS DEL PRESUPUESTO NACIONAL QUE TIENEN UN CARÁCTER DE INEMBARGABILIDAD, el cual llegan (sic) al ICBF que luego entrega a la COOPERATIVA COOMUJERES al existir de por medio los CONTRATO (sic) DE APORTES mencionados, y mucho más, cuando su destino son para los niños de cero (0) a cinco (5) años el cual requieren (sic) de una doble y privilegiada protección por orden constitucional, consagrado (sic) en el INCISO FINAL del ARTICULO 44 al expresar, ''los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás", y lo dicho por la CORTE CONSTITUCIONAL en la SENTENCIA T- 075 de 2013 al decir: "PREVALENCIA DEL PRINCIPIO DEL INTERES SUPERIOR DEL NIÑO-Criterios jurídicos que lo determinan.

Los derechos de los menores de edad priman sobre los de los demás, por lo cual se ofrecen mayores garantías y beneficios, para proteger su formación y desarrollo. Igualmente, al ser los niños sujetos de protección constitucional reforzada, atraen de manera prioritaria las actuaciones oficiales y particulares que les concierna. Así, en todas las situaciones en que entren en conflicto los derechos e intereses de los niños y los de las demás personas, deberá dárseles prelación a aquéllos.

Las autoridades administrativas y judiciales encargadas de determinar el contenido del interés superior de los niños en casos particulares, cuentan con un margen de discrecionalidad importante para evaluar, al aplicar la preceptiva atinente y ante las circunstancias fácticas de los menores de edad involucrados, la solución que mejor satisfaga dicho interés. Al tiempo, la definición de dichas pautas surgió de la necesidad de recordar los deberes constitucionales y legales que tienen las autoridades en relación con la preservación del bienestar integral de niños, niñas y adolescentes, que requieren su protección, lo cual obliga a jueces y servidores administrativos a aplicar un grado especial de diligencia y cuidado al momento de decidir, más tratándose de niños de corta edad, cuyo desarrollo puede verse afectado en forma definitiva e irremediable por cualquier decisión adversa a sus intereses y derechos.

Nos permite concluir que, el FALLO a dictarse no puede ser transitorio, sino definitivo, al no permitir la Constitución Política en su artículo 63 y el Numeral 1 del Artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 un desembargo transitorio frente a los bienes o recursos que son inembargables, por ser recursos incorporados en el presupuesto general de la nación tal como se ha demostrado, en la que existe una circunstancia que amerita una doble protección la primera por la razón expuesta, y la segunda por ser recursos destinados al beneficio de niños y niñas, conforme con el Inciso Tercero del Artículo 44 de la CARTA SUPERIOR, al ordenar, "Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás." En virtud de lo expuesto por razones constitucionales expuestas es procedente de manera inmediata TUTELAR de MANERA DEFINITA (sic) la INEMBARGABILIDAD de las cuentas de ahorro y corrientes de la accionante COOMUJERES al ser bienes y/o recursos del presupuesto general de la nación, al estar demostrado que no se tipifica causa alguna excepcional […]”.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.

IV.1.- Cuestión previa Estando el proceso al Despacho, para decidir sobre la impugnación de la providencia de 20 de junio de 2019, mediante la cual el Tribunal le concedió a la actora el amparo constitucional de manera transitoria, se observó que el ICBF no fue vinculado a la acción constitucional de la referencia, no obstante que tiene interés directo en las resultas del proceso, habida cuenta que la demandante manifestó que los recursos que le fueron embargados no forman parte de su patrimonio, por cuanto, los mismos le fueron entregados y depositados en sus cuentas en virtud de la suscripción de sendos contratos con esa entidad para la prestación del servicio público de bienestar familiar, por lo cual, no podía recaer sobre aquellos medida cautelar alguna, por ser la actora tan solo una administradora y ejecutora de dichos fondos.

En vista de lo anterior y, en atención al interés legítimo que le asiste a esa entidad, a la cual no le había sido notificado el auto admisorio de la demanda de tutela, se evidenció que se había incurrido en la causal de nulidad prevista en el artículo 133, numeral 8, del Código General del Proceso[7], la cual es saneable, de conformidad con lo establecido en los artículos 136, 137 y 325 inciso 5 del CGP, por lo cual, mediante proveído de 12 de agosto de 2019 se puso en conocimiento del ICBF.

Durante el término de traslado, la Regional Atlántico del ICBF solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado, por cuanto, no fue vinculada al proceso, pese a que sus intereses podrían verse afectados con lo que se resolviera en la presente acción de tutela, por lo cual, se declaró la nulidad de todo lo actuado en la primera instancia, a partir del auto admisorio de la acción de tutela, inclusive, a fin de que se surtiera la actuación con citación y audiencia del ICBF.

Una vez surtido el respectivo trámite, por conocimiento previo, la Secretaría General de la Corporación remitió nuevamente el expediente al Despacho de la Consejera Ponente. IV.2.- Caso concreto En el presente caso se advierte que la actora pretende que se reconozca un amparo definitivo a los derechos deprecados, más no un amparo transitorio, tal y como lo dispuso el a quo, habida cuenta que, a su juicio, debía existir una prevalencia del principio de interés superior de los niños que son atendidos por COOMUJERES, frente a las medidas cautelares que le habían sido impuestas a sus cuentas bancarias a través de Resoluciones sancionatorias núms.

RDOM338 de 2017 y RDC310 de 18 de junio de 2018, expedidas por la UGPP. Señaló que hubo una presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la alimentación equilibrada, a la familia, a la educación y a la cultura de los niños que conforman los hogares tradicionales comunitarios de Bienestar Familiar que integran COOMUJERES, por cuanto, la medida cautelar de embargo que recae sobre sus cuentas bancarias, ordenada en virtud de la expedición de las Resoluciones sancionatorias mencionadas supra, resultaba improcedente, por ser recursos incorporados al presupuesto general de la Nación; además, invocó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que ameritaría el amparo de los derechos fundamentales incoados.

La acción de tutela fue conocida en primera instancia por el Tribunal, que en sentencia de 8 de octubre de 2019 concedió de manera transitoria el amparo constitucional deprecado, por considerar que había una afectación colateral de los derechos fundamentales de los niños que son atendidos por la Cooperativa demandante, para lo cual, le concedió un término de 3 meses para que acudiera a la jurisdicción ordinaria a fin de obtener de manera definitiva el levantamiento de la medida cautelar objeto de la presente acción de tutela.

Inconforme con lo anterior, la actora impugnó la decisión del a quo y solicitó que el amparo concedido sea de carácter definitivo, más no de carácter transitorio, ello con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable consistente en el embargo de bienes pertenecientes al patrimonio general de la Nación y a la interrupción de la prestación de los servicios de los niños que son atendidos por esa Cooperativa en el servicio de bienestar familiar.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala se circunscribe a i) determinar si el presente amparo constitucional debe ser ordenado de manera definitiva, tal y como lo solicitó la impugnante, o sí por el contrario, le asistió razón al Tribunal al disponerlo de forma transitoria. Frente a las anteriores argumentaciones la Sala estima pertinente abordar inicialmente el estudio de los derechos fundamentales de los niños, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la Carta Política, que prevé: “[…]

ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos.

Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores.

Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás […]”. De conformidad con la norma constitucional, corresponde a la familia, la sociedad y el Estado, la protección de los derechos de los niños, los cuales son prevalentes a los de las demás personas. Con el fin de comprender el alcance de este principio, los artículos 8° y 9° del Código de la Infancia y la Adolescencia, explican que recae en cabeza de la sociedad en su conjunto la obligación de garantizar la satisfacción integral y simultánea de sus derechos humanos que son universales, prevalentes e interdependientes y que dicha prevalencia implica que en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, niñas y adolescentes, prevalecerán sus derechos y se dará aplicación a la norma más favorable[8].

En relación con la prevalencia de derechos nos ilustra sobre la doble implicación sustantiva que tiene este principio: de una parte deberá verse reflejado en las políticas públicas y de otra cuando se contrapone al derecho de una persona adulta, en caso de duda siempre deberá decidirse en su favor[9]. Ahora, para entrar a resolver el caso en concreto, en primer lugar, es menester precisar que la inmediatez y la subsidiariedad constituyen características propias de esta acción. La primera sugiere el amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado; la segunda, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho deprecado.

En segundo lugar, para la prosperidad de esta acción es necesario que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial para la satisfacción de sus intereses, salvo que ella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Lo anterior, permite deducir la naturaleza subsidiaria o supletiva de este mecanismo de protección de los derechos fundamentales.

Así, cuando se presenta la amenaza o vulneración de alguno de los derechos aquí protegidos, el juez de tutela debe analizar si existe otro cauce procesal, por medio del cual el afectado pueda ventilar sus pretensiones. Y cuando en ese repertorio no se encuentre un medio para su defensa puede hacer uso de este especial amparo. Precisado lo anterior y, previo a resolver el problema jurídico del presente asunto, la Sala advierte que lo pretendido por la actora es el levantamiento de la medida cautelar de embargo que recae sobre sus cuentas bancarias, ordenada en virtud de la expedición de las Resoluciones sancionatorias núms.

RDOM338 de 8 de junio de 2017 y la RDC310 de 18 de junio de 2018, expedidas por la UGPP. En ese orden de ideas, es evidente que la actora pretende que se ordene una solicitud de amparo que se encuentra dirigida contra actos administrativos de carácter particular y concreto, esto es, las resoluciones mencionadas en precedencia. Frente al particular, la Corte Constitucional ha establecido unas reglas específicas para que la acción de tutela que se dirige a controvertir un acto administrativo sea procedente.

En ese sentido, en la sentencia T-161 de 10 de marzo de 2017[10] sostuvo: “[…] 3.4. Ahora bien, en materia de actos administrativos de contenido particular y concreto, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que por regla general la acción de tutela no es procedente para controvertir actos administrativos toda vez que las discrepancias suscitadas por la aplicación o interpretación de los mismos deben ser dirimidas a través de la jurisdicción contenciosa administrativa.

No obstante, en criterio de la Corte, la aceptación de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra los actos administrativos depende de si el contenido de los mismos implica una vulneración evidente de los derechos fundamentales o la amenaza de la ocurrencia de un perjuicio irremediable de tal magnitud que obligue la protección urgente de los mismos.

En este sentido, la Corte ha precisado que (i) la improcedencia de la tutela como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, se justifica en la existencia de otros mecanismos, tanto administrativos, como judiciales para su defensa;

(ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Adicionalmente, se ha señalado que cada acción constitucional conlleva la necesidad de confrontar las condiciones del caso, de manera que se defina el cumplimiento de los requisitos establecidos en la jurisprudencia para el acaecimiento del perjuicio irremediable. […] De esta manera, la Corte ha señalado igualmente que para la comprobación de la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la acción de tutela, se deben observar criterios como (i) la edad de la persona, por ser sujeto de especial protección en el caso de las personas de la tercera edad;

(ii) el estado de salud del solicitante y su familia; y (iii) las condiciones económicas del peticionario del amparo. En estos eventos, debe mencionarse que la Corte ha exigido que se haya desplegado cierta actividad procesal administrativa mínima por parte del interesado […]”[11] (Negrita y subrayado fuera del texto). Lo anterior pone de manifiesto que, si bien es cierto que, la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular y concreto resulta improcedente; no es menos cierto que, la misma puede proceder de manera excepcional, siempre y cuando se cumpla alguna de las dos reglas establecidas por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, esto es: (i) que se evidencie prima facie la vulneración de un derecho fundamental y (ii) que exista la amenaza de ocurrencia de un perjuicio irremediable.

En el caso sub examine, se advierte que, de los actos administrativos que se pretenden controvertir, no se puede inferir prima facie la vulneración de algún derecho fundamental, -ello sin perjuicio del juicio de legalidad que haga el juez natural de la causa, esto es, el contencioso administrativo-; no obstante, la Sala considera que el cumplimiento del acto administrativo sí genera una amenaza de ocurrencia de un perjuicio irremediable respecto de los derechos fundamentales de los niños y niñas que reciben atención por parte de COOMUJERES, máxime, teniendo en cuenta su calidad de sujetos de especial protección y las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran.

Aunado a lo anterior, se observa que de conformidad con el Certificado de existencia y representación legal[12] de la actora, se estableció como actividad económica la “educación de la primera infancia” y como objeto social: “[…]La entidad tiene por objeto: OBJETO: La Cooperativa en desarrollo del Acuerdo Cooperativo, tiene como objeto social generar y mantener trabajo sustentable para sus asociados de manera autogestionaria, con autonomía, autodeterminación y autogobierno, vinculando voluntariamente el esfuerzo personal y los aportes económicos de sus asociados, para la ejecución de labores materiales o intelectuales relacionadas con brindar atención a la primera infancia, niños y niñas menores de cinco (5) años de familias en situación de vulnerabilidad económica, social, cultural, nutricional y psicoafectiva a través de los hogares comunitarios y madres comunitarias.

Prestar la atención de la siguiente forma: familiares, múltiples grupales y en la modalidad FAMI, apoyar a las familias en desarrollo con mujeres gestantes, madres lactantes, niños y niñas menores de dos (2) años que se encuentren en vulnerabilidad psicoafectiva, nutricional, económica y social […]”. En ese orden de ideas, la medida cautelar de embargo de las cuentas de la actora, implicaría la interrupción de la prestación de sus servicios a los niños y niñas de edades comprendidas entre los cero y los cinco años, que reciben atención por parte de los hogares comunitarios de bienestar familiar que integran COOMUJERES y evidenciaría la grave e inminente amenaza de los derechos fundamentales de esos niños, en condiciones de vulnerabilidad, que son atendidos con los recursos que se encuentran en las cuentas embargadas a la actora, situación que permitiría la procedencia excepcional de la tutela contra un acto administrativo, ante la amenaza de ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Por lo anterior, la Sala comparte la decisión del Tribunal de concederle un amparo transitorio a la actora a fin de que acuda a la jurisdicción contenciosa y obtenga el levantamiento de la medida cautelar objeto de la presente tutela y así, evitar que se configure la vulneración de esa garantía superior y consecuentemente, un perjuicio irremediable.

Cabe resaltar que, contrario a lo pretendido por la impugnante, no resulta procedente ordenar un amparo de carácter definitivo pues no existe la vulneración de un derecho fundamental sino la amenaza concreta de que se pueda configurar un perjuicio irremediable de la garantía iusfunamental a los derechos de los niños y niñas atendidos en los hogares comunitarios de bienestar familiar que conforman COOMUJERES, razón por la cual la acción de tutela se debe conceder de manera transitoria hasta tanto la actora ejerza el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones sancionatorias conforme a las cuales se ordenó la medida cautelar de embargo y, el juez contencioso administrativo que conozca de la controversia profiera una decisión de fondo.

Así mismo, se enfatiza que la actora cuenta con figuras jurídico – procesales, orientadas a que se garantice la atención a los niños y niñas mientras se tramita el medio de control de nulidad, estas son, las medidas cautelares establecidas en los artículos 229 a 241 del CPACA, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PARÁGRAFO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio […]”. Ahora bien, la Sala no encuentra motivos por los cuales la actora esté exonerada de acudir a los instrumentos legales previstos, con el fin de lograr lo pretendido en la acción de tutela; no obstante, en atención a que el embargo de sus cuentas bancarias, implicaría la interrupción de la prestación de sus servicios a los niños y niñas que reciben atención por parte de los hogares comunitarios de bienestar familiar que integran COOMUJERES, resulta necesario mantener la orden de amparo proferida por el Tribunal, como mecanismo transitorio para hacer cesar la amenaza de los derechos fundamentales incoados.

Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el artículo 8° del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[13], que establece lo siguiente: “[…] ARTÍCULO 8o. LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.

Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso […]” (Negrita y subrayado fuera del texto).

En consecuencia, son estas las razones que imponen a la Sala confirmar la decisión del a quo de amparar de manera transitoria la presente acción constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 28 de noviembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Pese a que en el auto de 29 de octubre de 2019 que concedió la impugnación se indicó que se aceptaba respecto de la parte demandante y la demandada, lo cierto es que no obra en el expediente escrito de impugnación presentado por la accionada. [2] En adelante el Tribunal. [3] En adelante la UGPP [4] “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. [5] En adelante ICBF [6] Decreto 111 de 15 de enero de 1996 [7] En adelante CGP [8] Consejo de Estado.

Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Radicado núm.: 11001032400020120006800 [9] Código de la Infancia y la Adolescencia versión comentada. UNICEF. Bogotá 2007. Págs. 14-15. [10] Magistrado Ponente: José Antonio Cepeda Amarís [11] Corte Constitucional – Sala Novena de Decisión, sentencia T-161 de 2017, expediente T-5769057, M.P. (E) José Antonio Cepeda Amarís [12] Cfr. fls. 258 a 260 del expediente [13] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.