ACCIÓN DE REPETICIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, de acuerdo a lo previsto en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 (…) con independencia de la cuantía, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir este proceso en segunda instancia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A y por el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por esta Corporación. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / LEY 678 DE 2011 - ARTÍCULO 7 / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 13 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto consultar auto del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 21 de abril de 2009, exp. 36049, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / EJECUTORIA DE LA PROVIDENCIA La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso, era el artículo 136 numeral 9 del C.C.A, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el cual prescribe que la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública.
(…) La Corte Constitucional, mediante sentencia C- 832 de 2001, declaró exequible de forma condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago total o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., franja temporal que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el mismo.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 9 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44 / CCODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA La parte actora, Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes-, está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero ordenada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el 29 de septiembre de 2004; además, dicha demandante acudió representada a través de su apoderada judicial, en virtud del mandato conferido por su director de asuntos legales.
En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se elevó en contra del [Accionado], quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena reclamada por la administración pública, se desempeñaba como miembro del Congreso de la República, es decir, como agente estatal, el cual tenía a su cargo la custodia y el uso de la camioneta Cherokee identificada con las placas BIA 591, la cual, al parecer, sufrió daños mientras se encontraba en poder de dicho servidor público.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 8 COSA JUZGADA / SENTENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / PROCEDENCIA DE LA COSA JUZGADA RELATIVA [D]ebido a que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictada en sede de reparación directa impuso una condena solidaria en contra de la hoy accionante y del señor Rafael Quintero García, es claro que la institución de la cosa juzgada hace inmutable el vínculo de corresponsabilidad imputado a tales sujetos.
(…) Sin embargo, no resulta menos cierto que el constituyente originario amparó a los agentes estatales de un grado o estándar de protección en el evento en que el Estado resultare condenado por acción u omisión de estos, consistente en exigir que, en el escenario de una repetición, deba probarse el dolo o la culpa grave de dichos sujetos para que proceda la acción patrimonial y el consecuente retorno monetario al erario.
(…) aunque no existe duda que la jurisdicción de lo contencioso administrativo impuso una condena solidaria en firme en contra de la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes y del [Demandado], y que esta ya fue pagada, al menos en forma parcial por la primera, ello no implica que la hoy accionante pueda simplemente solicitar al accionado la restitución de la cifra cubierta, sin que antes pruebe que este último actuó con culpa grave o con dolo.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN DE LA CONDENA JUDICIAL / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PARA LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMOSTRACIÓN DE LA CULPA GRAVE / DAÑO A BIEN MUEBLE / CUSTODIA DE BIEN / DAÑO A BIEN MUEBLE / BIEN SUJETO A REGISTRO / CULPA GRAVE / DOLO [A]unque no existe duda que la jurisdicción de lo contencioso administrativo impuso una condena solidaria en firme en contra de la Nación- Congreso de la República-Cámara de Representantes y del [Demandado], y que está ya fue pagada, al menos en forma parcial por la primera, ello no implica que la hoy accionante pueda simplemente solicitar al accionado la restitución de la cifra cubierta, sin que antes pruebe que este último actuó con culpa grave o con dolo.
(…) la presente acción de repetición formulada por la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes es el camino procesal idóneo para pretender el cobro civil de la obligación solidaria pagada por esta en virtud de la condena solidaria antes referida. No obstante, para su prosperidad, se hace imperioso que la parte activa del conflicto demuestre que el accionar del demandado, en el ejercicio de sus funciones como congresista, alcanzó estándares de acción u omisión asimilables a la culpa grave o al dolo.
PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCEPTO DE ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEFINICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMA SUSTANCIAL APLICAQBLE / NORMA PROCESAL APLICABLE [L]a acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.
(…) El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001 (…) Dicha ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 78 / CONSTITUCIÓN POLITÍCA - ARTÍCULO 90 / LEY 678 DE 2011 ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DAÑO / PAGO DE LA CONDENA / CONDENA JUDICIAL [L]os hechos que dieron origen al nacimiento de la obligación pecuniaria a cargo de la entidad actora ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001; por tanto, esta norma solo resulta aplicable en los aspectos procesales y no en los sustanciales de este caso.
(…) En cuanto a los elementos procesales y sustanciales en conflictos como el analizado, la Subsección ha indicado, en varias oportunidades, los elementos de la acción de repetición, así: La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto.
La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio. El pago realizado por parte de la Administración. La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa. Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda.
Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición (2000), pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición. (…) la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición (2000), pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición. NOTA DE RELATORIA: Al respecto consultar las siguientes sentencias del Consejo de Estado de 27 de noviembre de 2006, exp. 18440, de 6 de diciembre de 2006, exp. 22189, de 3 de diciembre de 2008, exp. 24241, de 26 de febrero de 2009, exp. 30329, de 13 de mayo de 2009, exp. 25694, ELEMENTO OBJETIVO / ELEMENTO SUBJETIVO / CULPA GRAVE / DOLO / REPETICIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE [L]a conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición (2000), pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición. Adicionalmente, frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia. FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL / CONSTITUCIÓN POLITÍCA - ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 91 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto consultar sentencias del Consejo de estado del 13 de junio de 2016, exp. 41384, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y sentencia de 31 de agosto de 1999, exp. 10865, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
CUSTODIA DEL BIEN PÚBLICO / DAÑO A BIEN EN CUSTODIA / DAÑO A VEHÍCULO / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / AUSENCIA DEL DOLO / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA / INSUFICIENCIA PROBATORIA / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA / AUSENCIA DE CULPA GRAVE / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA DE LA PRUEBA [E]n el expediente no reposan medios de prueba suficientes para afirmar que se encuentra acreditado el elemento subjetivo del dolo o la culpa grave, toda vez que en ninguno de estos documentos, salvo la sentencia condenatoria emitida en sede de reparación directa, se da cuenta de que hubiera sido el [Demandado] quien causó los daños imputados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al Congreso de la República y a dicho ciudadano. De igual forma, (…) la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse la acción de repetición de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad independiente, debe acreditarse plenamente en este la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo.
(…) ante la imposibilidad de imputar fácticamente el daño que dio origen a la sentencia objeto de repetición al [Demandado], la Sala deberá dar aplicación a la regla de juicio contenida en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil (…) la demandante no cumplió con la carga probatoria que le impone esta norma, toda vez que –se reitera-, no allegó al proceso prueba alguna que permitiera imputar el hecho dañoso al demandado ni mucho menos pudo acreditar la culpa grave o el dolo con que este supuestamente actuó, circunstancia que impide declarar prósperas las pretensiones bajo estudio.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto consultar sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, de 22 de julio de 2009, exp. 27779, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, de 11 de febrero de 2009, exp. 33450, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, de 14 de junio de 2019, exp. 45647, sentencia del 3 de diciembre de 2007, exp. 29222 y las sentencias del 11 de febrero de 2009, exp. 33450 y de 22 de julio de 2009, exp. 22779, ambas con ponencia del consejero Mauricio Fajardo Gómez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-26-000-2006-00116-01(54866) Actor: NACIÓN-CONGRESO DE LA REPÚBLICA-CÁMARA DE REPRESENTANTES- Demandado: RAFAEL ANTONIO QUINTERO GARCÍA Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Tema: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos de procedencia – norma aplicable / Improcedencia de la acción de repetición ante la falta de prueba del elemento subjetivo de la culpa grave o el dolo / CARGA DE LA PRUEBA – regla de juicio para el juzgador.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda por falta de acreditación del pago de la condena origen de la acción de repetición. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante sentencia proferida el 29 de septiembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, condenó, de manera solidaria, a la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes y al ex representante a la Cámara Rafael Antonio Quintero García, al pago de $8.784.741 a favor de la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional-, como consecuencia de los daños causados a una camioneta de propiedad del cuerpo armado civil, la cual había sido entregada para protección de dicho ex servidor público con ocasión de su pertenencia a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes hasta el año 1999, cuando le fue aceptada la renuncia. Una vez pagada la totalidad del valor de la condena, la entidad accionante adelantó la correspondiente acción de repetición en contra del ex congresista, quien tenía a su cargo la custodia del automotor dañado, el cual al parecer fue retornado a la Policía Nacional varios meses después de la desvinculación del señor Quintero García. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda En escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de diciembre de 2005 (f. 3-9, c. 1), por intermedio de apoderada judicial (f. 1-2, c. 1), la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes-, interpuso demanda, en ejercicio de la acción de repetición regulada en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política, en contra del señor Rafael Antonio Quintero García, en su calidad de ex congresista, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por el pago que debió realizar la parte demandante con ocasión de la condena impuesta en el marco de una acción de reparación directa incoada por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, la cual culminó con sentencia adversa a la actora y al accionado, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, por un valor de $8.784.741.
En concreto, la parte demandante solicitó que se accediera a las siguientes pretensiones: 1. Que se declare responsable al señor Rafael Antonio Quintero García, a título de dolo y culpa grave de los perjuicios ocasionados a la Nación- Congreso de la República-Cámara de Representantes, condenada administrativamente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, en fallo del 29 de septiembre de 2004, por los perjuicios ocasionados a la Policía Nacional, con la cual resultara perjudicada esta entidad. 2.
Que se condene al señor Rafael Antonio Quintero García a cancelar la suma de ocho millones setecientos ochenta y cuatro mil setecientos cuarenta y un pesos ($8.784.741), a favor de la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes, suma de dinero que canceló esta Corporación a la Policía Nacional, ya que la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes canceló la totalidad y esto para hacer efectiva la condena proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día 29 de septiembre de 2004. 3.
Que se condene al señor Rafael Antonio Quintero García, a cancelar intereses comerciales a favor de la Nación-Congreso de la República- Cámara de Representantes, desde el momento de la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso hasta que se haga efectivo el pago. Como fundamentos fácticos de las peticiones, la entidad demandante manifestó, en síntesis, lo siguiente: El 23 de febrero de 1997, la Policía Nacional asignó el uso de una camioneta Cherokee, identificada con placas BIA 591, en razón de su investidura, al, para la época, representante a la Cámara, Rafael Quintero García, quien devolvió dicho automotor el 5 de abril del año 2000, con evidencia de serios daños.
Como consecuencia de lo anterior, la Policía Nacional inició acción de reparación directa ante esta jurisdicción en el marco de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de septiembre de 2004, dictó sentencia condenatoria en contra de la Nación-Congreso de la República- Cámara de Representantes y del ciudadano Quintero García, por un total de $8.784.741.
El pago de la referida condena fue ordenado por parte de la hoy demandante por medio de las Resoluciones 0327 de 4 de marzo y 1060 de 19 de julio de 2005. Señala el libelo introductorio que el demandado actuó de manera caprichosa y arbitraria, hecho que configuró un accionar “doloso”, pues el agente buscó la realización de un hecho ajeno a los fines del Estado.
Finalmente, la demanda puso de presente que el fundamento normativo de la acción de repetición ejercida era el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política y la Ley 678 de 2001, por tratarse de una conducta dolosa o gravemente culposa materializada por un ex servidor público, la cual provocó que se dictara una condena patrimonial en contra del Estado. 2.
Trámite en primera instancia Por medio de proveído de 2 de marzo de 2006, el a quo, entre otras decisiones, admitió la demanda (f. 11, c. 1)[1]. El auto admisorio fue notificado a la curadora ad litem designada para defender los intereses del demandado, el 28 de enero de 2013 (f. 207, c. 1). De manera oportuna, la referida auxiliar de la justicia contestó la demanda (f. 205-206, c. 1).
Al respecto, señaló que no se oponía ni aceptaba la prosperidad de las pretensiones, toda vez que no había tenido contacto con el accionado y de las pruebas arrimadas con el escrito introductorio no podía extractar conclusión contundente alguna. Sin embargo, aceptó, entre otros hechos, que la camioneta Cherokee de placas BIA 591 había sido entregada al demandado en su condición de miembro de la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes y que el valor de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue pagado en su totalidad por el órgano legislativo a la Policía Nacional.
Mediante providencia proferida el 1 de abril de 2014, se abrió el período probatorio (f. 211-213, c. 1) y, por medio de auto del 21 de octubre siguiente, se dio traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (f. 234, c. 1). Tanto las partes como la Procuraduría General de la Nación guardaron silencio en esta etapa procesal (f. 235, c. 1). 3.
La sentencia de primera instancia Mediante fallo proferido el 26 de febrero de 2015[2], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que en el plenario no obraban medios de prueba que acreditaran que el valor de la condena impuesta en sede de reparación directa hubiera sido efectivamente recibido por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, por lo que no se demostró el requisito objetivo del pago, en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado (f. 257-262, c. ppl.).
Al respecto, señaló el a quo: Así las cosas, la actora en el sub examine no podía pretender acreditar el pago solamente con los documentos aportados, pues dichas documentales no dan cuenta de que se haya producido el pago efectivo de la condena, ya que tales documentos no acreditan que verdaderamente la obligación hubiese sido extinguida con la entrega real de determinada suma de dinero al acreedor, resulta entonces necesario que el acreedor originario dé cuenta del pago. 4.
El recurso de apelación y su concesión La parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación contra la anterior sentencia, en la cual solicitó su revocatoria por parte del Consejo de Estado (f. 264-271, c. ppl.). Como motivo principal de inconformidad, manifestó que al proceso se habían aportado los documentos que demostraban el pago realizado, tal como eran las Resoluciones 0327 de 4 de marzo y 1060 de 19 de julio de 2005, así como el certificado de disponibilidad presupuestal correspondiente.
Agregó que el oficio 472/DIRAF-UNTEP de la Tesorería de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, junto con el comprobante de consignación en la cuenta corriente 309184695 del BBVA, daban también cuenta del pago. Cabe destacar que dichos documentos fueron allegados por este extremo procesal junto con la impugnación (f. 272-275, c, ppl.).
Finalmente, la recurrente cuestionó el hecho de que el Tribunal, si no consideraba acreditado el pago, no pusiera de presente tal situación en la fase de admisión de la demanda o, se valiera de pruebas de oficio para superar dicho presupuesto objetivo. La apelación fue concedida en el efecto suspensivo por el Tribunal Administrativo de primera instancia, por medio de proveído de 2 de junio de 2015 (f. 289, c. ppl.). 5.
Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación el 5 de noviembre de 2015 (f. 325-326, c. ppl.). En forma posterior, mediante providencia del 17 de marzo de 2016, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y rendir concepto, respectivamente (f. 347, c. ppl.). En dicha oportunidad procesal el extremo demandante reiteró lo expuesto en el escrito introductorio del proceso (f. 360-363, c. ppl.).
La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa (f. 364, c. ppl.). Mediante proveído de 3 de octubre de 2019, la Subsección decretó como prueba de oficio los documentos obrantes en los folios 272 a 275 del cuaderno principal, por medio de los cuales la parte demandante pretendió acreditar el pago efectivo de la condena objeto de repetición (f. 415, c. ppl.).
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia[3], en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, de acuerdo a lo previsto en el artículo 7 de la Ley 678 de 2001, según el cual, “será competente el juez o tribunal ante el que se tramite o se haya tramitado el proceso de responsabilidad patrimonial contra el Estado de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto”. La anterior norma resulta aplicable por ser especial y posterior a las disposiciones contenidas en el C.C.A. y en la Ley 446 de 1998, sobre competencia funcional por cuantía. Así lo reconoció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación en providencia del 21 de abril de 2009, en la que precisó lo siguiente[4]: De conformidad con lo anterior, aun cuando las normas generales distribuyen la competencia para conocer de las acciones de repetición por el factor subjetivo –cuando se pretende ejercer contra los altos funcionarios del Estado– y por el factor objetivo, en relación con la cuantía del proceso, se debe dar aplicación a la norma posterior y especial contenida en la Ley 678 de 2001, la cual estableció un criterio de conexidad, en virtud del cual y con independencia de la cuantía del proceso, el juez competente para conocer de la acción de repetición será el Juez o Tribunal integrante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante el cual se hubiere tramitado el respectivo proceso contra el Estado, de acuerdo con las reglas de competencia señaladas en el Código Contencioso Administrativo.
De modo que, con independencia de la cuantía, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer y decidir este proceso en segunda instancia de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del C.C.A y por el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por esta Corporación. 2. Ejercicio oportuno de la acción La norma aplicable de caducidad, para la época en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a este proceso, era el artículo 136 numeral 9 del C.C.A, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el cual prescribe que la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública.
El contenido de tal disposición era el siguiente: 9. La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-832 de 2001, declaró exequible de forma condicionada el texto transcrito, bajo el entendido de que el término de caducidad de la acción empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago total o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso cuarto del artículo 177 del C.C.A., franja temporal que empezaría a contarse después de la ejecutoria de la providencia que ordena el mismo.
En el caso concreto, la providencia objeto de repetición fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de septiembre de 2004 y cobró ejecutoria el 12 de octubre de la misma anualidad[5], por lo que el término de los 18 meses habilitado por la jurisprudencia constitucional para efectuar el pago por parte del Estado feneció el 13 de abril de 2006.
Aunque existe prueba de un desembolso por un valor de $4.392.371 recibido por la Policía Nacional el 26 de julio de 2005, a través del cheque 5053137 del banco BBVA, tal como lo refleja el comprobante de egreso 1105, firmado a satisfacción por el señor Luis Leguizamón Peña, autorizado para retirar dicho título valor por parte de tal entidad acreedora (f. 272 y 275, c. ppl.), lo cierto es que en el plenario no obra evidencia de que se hubiera efectuado otra entrega de dinero que satisficiera en forma plena la prestación debida, por lo que el término de caducidad deberá contarse desde el día siguiente al vencimiento de los 18 meses con que contaba la entidad para efectuar el pago total, es decir, desde el 14 de abril de 2006.
Así las cosas, el término bienal de caducidad fenecería el 14 de abril de 2008 y, debido a que la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2005 (f. 9, c. 1), puede concluirse que se interpuso dentro del plazo previsto por la ley para el ejercicio válido del derecho de acción. 3. Legitimación en la causa La parte actora, Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes-, está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8 de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero ordenada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el 29 de septiembre de 2004; además, dicha demandante acudió representada a través de su apoderada judicial, en virtud del mandato conferido por su director de asuntos legales (f. 1, c. 1).
En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se elevó en contra del señor Rafael Antonio Quintero García, quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena reclamada por la administración pública, se desempeñaba como miembro del Congreso de la República, es decir, como agente estatal, el cual tenía a su cargo la custodia y el uso de la camioneta Cherokee identificada con las placas BIA 591, la cual, al parecer, sufrió daños mientras se encontraba en poder de dicho servidor público[6]. 4.
Sobre la procedencia de la presente acción y la cosa juzgada Este cuerpo colegiado pone de presente que no pasa por alto el hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como juez de la reparación directa, de manera imprecisa, condenara en forma solidaria como co- demandado al señor Rafael Antonio Quintero García, por los daños causados a la camioneta Cherokee de propiedad de la Policía Nacional.
Sin embargo, por tratarse de una providencia en firme y revestida de la protección de las instituciones de la ejecutoria y la cosa juzgada, mal haría el Consejo de Estado si mutara las órdenes en ella contenidas. Vale destacar que en tal providencia quedó claro que la calidad en que actuó el señor Quintero García en dicho proceso contencioso fue como codemandado y que este era responsable, junto con la Nación-Congreso de la República-Cámara de representantes-, del daño reclamado, sin que se efectuara un juicio subjetivo de imputación al hoy accionado.
En forma textual, razonó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: Ahora bien, en lo que se refiere a la responsabilidad del también demandado Rafael Antonio Quintero G, ex representante a la Cámara, vinculado debidamente al proceso y representado dentro del mismo por curador ad litem, la Sala concluye que está debidamente probada su responsabilidad, pues según Inventario Individual de Vehículos de la Dirección Administrativa-División de Transportes, la camioneta de placas No. BIA 591, se encontraba a su cargo (folio 1 c. 2) e igual situación se evidencia en la comunicación del Representante a la Cámara Fabio Rojas Giraldo de fecha 3 de abril de 2000 que informa “(…) la camioneta Jeep Cheroke Laredo, distinguida con la placa No. BIA 591 de Santa Fe de Bogotá de propiedad de la Policía Nacional, al servicio de la seguridad de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes y la cual estuvo adjudicada al doctor Rafael Quintero García (…)” (subrayas fuera del texto) (folio 3 c. 2), con el agravante que dicho ex parlamentario no devolvió el automotor cuando se retiró del cargo, como era su deber legal y de otra parte, las condiciones irregulares en que finalmente fue devuelto a la demandante.
Además, porque no obra prueba alguna que evidencia la existencia de alguna de las causales eximentes de responsabilidad, pues teniendo la oportunidad procesal no hacerlo no dio cumplimiento a lo estipulado en el artículo 177 del C.P.C. Por consiguiente, esta Subsección, en aras de proteger el derecho de acceso a la administración de justicia de la entidad accionante y el debido proceso del demandado, efectuará el juicio civil de responsabilidad patrimonial de repetición en los términos expuestos en la causa petendi del litigio, de acuerdo con las limitaciones impuestas por el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política de Colombia.
En otras palabras, debido a que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictada en sede de reparación directa impuso una condena solidaria en contra de la hoy accionante y del señor Rafael Quintero García, es claro que la institución de la cosa juzgada hace inmutable el vínculo de corresponsabilidad imputado a tales sujetos.
Sin embargo, no resulta menos cierto que el constituyente originario amparó a los agentes estatales de un grado o estándar de protección en el evento en que el Estado resultare condenado por acción u omisión de estos, consistente en exigir que, en el escenario de una repetición, deba probarse el dolo o la culpa grave de dichos sujetos para que proceda la acción patrimonial y el consecuente retorno monetario al erario.
Por consiguiente, aunque no existe duda que la jurisdicción de lo contencioso administrativo impuso una condena solidaria en firme en contra de la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes y del señor Quintero García, y que esta ya fue pagada, al menos en forma parcial por la primera, ello no implica que la hoy accionante pueda simplemente solicitar al accionado la restitución de la cifra cubierta, sin que antes pruebe que este último actuó con culpa grave o con dolo.
Así las cosas, la Sala estima que la presente acción de repetición formulada por la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes es el camino procesal idóneo para pretender el cobro civil de la obligación solidaria pagada por esta en virtud de la condena solidaria antes referida. No obstante, para su prosperidad, se hace imperioso que la parte activa del conflicto demuestre que el accionar del demandado, en el ejercicio de sus funciones como congresista, alcanzó estándares de acción u omisión asimilables a la culpa grave o al dolo. 5.
Análisis de la Sala y caso concreto 5.1. Presupuestos de prosperidad en la acción de repetición. Reiteración de jurisprudencia Esta acción, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan debido salir del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización, de manera que la finalidad de la misma la constituye la protección del patrimonio estatal, necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho[7].
Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
En tal sentido, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.
De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente. Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Dicha ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La misma acción se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial. 5.2. Caso concreto La Subsección advierte que los supuestos fácticos debatidos en este proceso se consolidaron el 5 de abril de 2000, día en que la camioneta Jeep Cherokee de placas BIA 591 fue retornada a la Policía Nacional por lo que, solo hasta tal momento, dicho cuerpo armado civil pudo conocer el estado de conservación de la misma y constatar la presencia de daños en su funcionamiento.
Tal situación dio lugar a una acción de reparación directa que culminó con sentencia condenatoria en contra de la hoy demandante y del señor Rafael Antonio Quintero García, expedida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, por medio de la cual ordenó un pago por valor de $8.784.741, a favor de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, en calidad de propietaria del vehículo afectado.
Por consiguiente, resulta claro para la Sala que los hechos que dieron origen al nacimiento de la obligación pecuniaria a cargo de la entidad actora ocurrieron con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001[8]; por tanto, esta norma solo resulta aplicable en los aspectos procesales y no en los sustanciales de este caso. Así lo ha explicado la Sala[9]: i) En cuanto a las normas sustanciales, se tiene que las normas aplicables para dilucidar si el demandado actúo con culpa grave o con dolo, serán las vigentes al tiempo en que tuvo lugar la conducta del agente estatal. ii) En cuanto a las normas procesales, por ser estas de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en que empezó su vigencia, como, desde luego, a los que se iniciaron con posterioridad a dicha vigencia, con excepción de ‘los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas’, los cuales ‘se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación[10].
En cuanto a los elementos procesales y sustanciales en conflictos como el analizado, la Subsección ha indicado[11], en varias oportunidades, los elementos de la acción de repetición, así: i) La calidad de agente del Estado y la conducta desplegada como tal, determinante del daño causado a un tercero, la cual hubiere generado una condena o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de un acuerdo conciliatorio, transacción o cualquier otra forma de terminación de un conflicto. ii) La existencia de una condena judicial a cargo de la entidad pública o la obligación de pagar una suma de dinero derivada de una conciliación, transacción o de cualquier otra forma de terminación de un litigio. iii) El pago realizado por parte de la Administración. iv) La calificación de la conducta del agente, como dolosa o gravemente culposa.
Los tres primeros requisitos son de carácter objetivo y frente a ellos resultan aplicables las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda (2005). Por su parte, la conducta dolosa o gravemente culposa corresponde a un elemento subjetivo que se debe analizar a la luz de la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la actuación u omisión determinante del pago para cuya recuperación se adelanta la acción de repetición (2000), pero, en todo caso, los anteriores elementos deben estar debidamente acreditados por la demandante para que prospere la acción de repetición[12].
Adicionalmente, frente a estos conceptos, el Consejo de Estado[13] ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política[14] y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia. Una vez establecido lo anterior, por razones prácticas y metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos objetivos para que proceda la acción de repetición y, en segundo término, en caso de comprobarse, establecerá si el demandado actuó con culpa grave o dolo, como lo asegura la entidad demandante –elemento subjetivo-.
En cuanto al primer elemento, en el sub examine está demostrado, con base en la Resolución 1152 de 1999, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes (f. 28-29, c. pruebas), que el señor Rafael Antonio Quintero García, fue elegido como miembro de dicha Corporación para el período 1998-2002, por la circunscripción del departamento del Valle del Cauca.
En el mismo acto administrativo se expresa que, con ocasión de la renuncia al cargo presentada por dicho congresista, este contó con tal investidura hasta el 28 de octubre de 1999. Por lo anterior, no cabe duda de la calidad de agente –desde el 20 de julio de 1998- y ex agente del Estado –a partir del 28 de octubre de 1999- del hoy demandado.
Respecto al segundo requisito, se probó debidamente que el 29 de septiembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión condenó a la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes- y al señor Rafael Antonio Quintero García a pagar $8.784.741, a favor de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, como consecuencia de las averías y daños causados a un vehículo de propiedad de la demandante en reparación que se encontraba a disposición del órgano legislador para la protección de integrantes de la Comisión de Acusaciones (f. 31-38, c. pruebas).
En lo atinente al tercer presupuesto objetivo de la acción de repetición, la Sala, contrario a lo expuesto en la sentencia de primera instancia, resalta que los documentos incorporados al expediente[15] son suficientes para acreditar el pago, al menos parcial, de la condena impuesta en favor de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional-, toda vez que el comprobante de egreso 1105 de 26 de julio de 2005 (f. 272, c. ppl.), cuyo concepto era “pago sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión de fecha 29 de septiembre de 2004, entra la Corporación y la Policía Nal según Resolución No. 1060 del 19 de julio-05”, se encuentra recibido a satisfacción por el señor Luis Gabriel Leguizamón Peña, identificado con cédula de ciudadanía 79.049.417, autorizado por la Tesorería de la Policía Nacional para retirar el cheque con que se satisfacía parcialmente dicha obligación (f. 275, c. ppl.).
Se aclara que se considera que existió un pago parcial, por cuanto el monto relacionado como pagado en el documento referido ascendió a $4.392.371 (50% del valor de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca), sin que repose en el expediente otra pieza que evidencie el recibo a satisfacción por parte de la entidad acreedora de la suma restante adeudada.
Así las cosas, la Sala pone de presente que de emitirse una sentencia condenatoria en contra del ex agente del Estado, la suma base a recaudar no podrá exceder dicho monto actualizado. Ahora bien, verificada la presencia de los tres presupuestos objetivos de la acción objeto de estudio, procede la Subsección a analizar el elemento subjetivo de la conducta del demandado, bajo los parámetros del artículo 63 Código Civil colombiano y demás normas enunciadas en precedencia[16], en aras de determinar si dentro del expediente se encuentra material probatorio suficiente para concluir que el señor Quintero García actuó con culpa grave o dolo.
En punto del accionar del referido ex agente estatal, obran en el plenario los siguientes elementos de convicción documentales[17]: - Inventario individual de la camioneta Cherokee de placas BIA 591 de fecha 21 de febrero de 1997, en el que figura tal automotor a cargo del señor Quintero García Rafael (f. 1, c. pruebas). - Comunicación de 5 de abril de 2000, suscrita por el representante a la Cámara Fabio Rojas Giraldo, quien reemplazó al señor Rafael Quintero García, en la que informa a la Coordinación de Seguridad y Enlace de la Cámara de Representantes la entrega de la camioneta Jeep Cherokee de placas BIA 591 (f. 21, c. pruebas). - Acta No. 001 de 6 de abril de 2000, elaborada por la Policía Nacional denominada “(…) peritazgo realizado a la camioneta Cherokee de la Placas BIA 591 y chasis No. 8Y2FJ33VATV091147, asignada al Dr. Rafael Quintero García, ex representante a la Cámara”, en la cual se relacionan varios daños y piezas faltantes de dicho automotor (f. 23- 24, c. pruebas). - Oficio 0405 de 15 de junio de 2000, emanado de la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, en el cual se afirma que la mano de obra por la reparación de la camioneta Cherokee asignada al Congreso de la República tuvo un costo de $1.200.000 (f. 25, c. pruebas). - Oficio 01048 de 23 de junio de 2000, emitido por la Secretaría General- Grupo de Negocios Judiciales de la Policía Nacional-, dirigido al presidente de la Cámara de Representantes, en el cual se solicitó el pago por un total de $6.737.000, por concepto de reparación –piezas y mano de obra- de la camioneta Cherokee de placas BIA 591 “asignada al Dr. Rafael Antonio Quintero García, ex representante” (f. 27, c. pruebas). - Sentencia de 29 de septiembre de 2004, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, la cual condenó a la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes- a pagar en forma solidaria, con Rafael Antonio Quintero, a la Policía Nacional, un total de $8.784.741 (f. 31-38, c. pruebas).
A partir de lo anterior, la Subsección estima que en el expediente no reposan medios de prueba suficientes para afirmar que se encuentra acreditado el elemento subjetivo del dolo o la culpa grave, toda vez que en ninguno de estos documentos, salvo la sentencia condenatoria emitida en sede de reparación directa, se da cuenta de que hubiera sido el señor Rafael Antonio Quintero García quien causó los daños imputados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al Congreso de la República y a dicho ciudadano. De igual forma, la Sala debe precisar que esta Corporación ha señalado que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse la acción de repetición de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad independiente, debe acreditarse plenamente en este la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo.
Así ha sido expuesto en reiteradas ocasiones[18]: [L]a motivación de la sentencia judicial que imponga un condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma.
Ahora, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que, si bien las motivaciones de la sentencia no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad del demandado, sí son el punto de partida necesario para efectos de establecer cuál es el hecho irregular que, en criterio de la entidad pública demandante, habría sido cometido con dolo o culpa grave por parte del demandado[19].
Así mismo, es necesario precisar que los razonamientos que efectuó el juzgador del proceso declarativo en el que se expidió la sentencia hoy objeto de reclamación no limitan al juez de la repetición, en razón a que el ejercicio del derecho de acción en ambos conflictos se manifiesta a través de pretensiones de distinta naturaleza; el material probatorio generalmente no es equiparable, y en virtud a que la autonomía y la independencia jurisdiccional habilitan al operador judicial de la acción de repetición a que tome decisiones –incluso contradictorias a las del litigio de cognición- siempre que cumpla con la carga de motivación inherente a todas las sentencias judiciales.
En tal sentido, la Subsección A de la Sección Tercera en reciente pronunciamiento, expuso[20]: En este punto, conviene precisar que la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, como lo ha sostenido esta Sección[21], en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente.
En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o ex agente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a este debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición[22].
Como ya se dijo, la sentencia por la que se repite, a lo sumo, podría servir de punto de partida para determinar cuáles fueron los hechos que rodearon el proceso antecedente y los fundamentos de la decisión que tomó el juez en ese caso, pero no tienen el alcance de probar la conducta del demandado en el proceso de repetición. Con base en lo anterior, el Consejo de Estado reitera que, aunque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión diera por acreditada la existencia de un daño y la imputación del mismo tanto a la Nación-Congreso de la República-Cámara de Representantes- como al ex parlamentario Quintero García, ello no es óbice para que en sede de repetición esta Corporación concluya que no existen elementos suficientes para afirmar que fue tal ciudadano, con dolo o culpa grave, quien causó los menoscabos al vehículo de propiedad de la Policía Nacional, en tanto ni siquiera encuentra soportada de manera adecuada la existencia del daño primigenio, es decir, las supuestas afectaciones infringidas a la camioneta Cherokee de placas BIA 591.
En otras palabras, al estudiar el fallo de reparación directa objeto de repetición, es plausible evidenciar que el soporte fenomenológico empleado por tal providencia para dar por acreditado el menoscabo en litigio –daños a la camioneta Cherokee- es tan solo un “peritazgo” realizado por Policía Nacional; es decir, por la propia parte demandante quien, evidentemente, tendría un interés directo en constituir una prueba de su supuesta afectación. De igual forma, aunque se diera por hecho que se causaron averías a la camioneta de propiedad de la Policía Nacional, la Sala encuentra que no se probó que estas hubieran sido producidas por la hoy parte demandada en repetición con dolo o culpa grave, en razón a que, si bien existe un acta de entrega del referido vehículo -la cual da cuenta que fue recibido en buenas condiciones por el señor Quintero García-, el proceso adolece de un documento similar en el que conste que el carro, una vez retornado por el hoy accionado a la Cámara de Representantes, ya presentaba los daños alegados.
Aunque a la foliatura fue incorporado un oficio de 5 de abril de 2000, suscrito por el representante Fabio Rojas Giraldo –reemplazo del señor Rafael Quintero García en la Cámara de Representantes- en el que se retornó la camioneta Cherokee de placas BIA 591 al Congreso de la República, lo cierto es que en este no se expone cuál fue la fecha exacta en que tal vehículo fue devuelto por el hoy demandado al señor Rojas Giraldo, circunstancia que impide determinar si en el momento en que se produjeron los supuestos daños al automotor este estaba en custodia del accionado o del representante Rojas.
En similar sentido, este cuerpo colegiado destaca que aunque se diera por probado que fue el demandado quien causó daños a la camioneta Jeep Cherokee de placas BIA 591, lo cierto es que no reposan medios de convicción que permitan afirmar con certeza que tales detrimentos se generaron a partir de un actuar doloso o gravemente culposo del accionado.
Lo anterior, en razón a que la sola tenencia del bien inmueble no es causa suficiente para que se dicte una sentencia condenatoria, como si se tratara de una especie de responsabilidad con matices objetivos, pues, como lo ha expuesto la Sala, en materia de acción de repetición es necesario que se demuestre la conducta altamente negligente del servidor estatal o su intención positiva de causar el menoscabo.
Así las cosas, ante la imposibilidad de imputar fácticamente el daño que dio origen a la sentencia objeto de repetición al señor Quintero García, la Sala deberá dar aplicación a la regla de juicio contenida en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, el cual destaca que “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
Así pues, la Subsección estima que la demandante no cumplió con la carga probatoria[23] que le impone esta norma, toda vez que –se reitera-, no allegó al proceso prueba alguna que permitiera imputar el hecho dañoso al demandado ni mucho menos pudo acreditar la culpa grave o el dolo con que este supuestamente actuó, circunstancia que impide declarar prósperas las pretensiones bajo estudio. 6.
Costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del C.C.A–preceptúa que sólo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe; dado que ninguna procedió de esa forma no habrá lugar a decretarlas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión el 26 de febrero de 2015, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin lugar a costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Vale destacar que el presente proceso fue enviado por competencia a los juzgados administrativos de Bogotá y luego de múltiples pronunciamientos respecto de tal tópico, la competencia fue radicada en forma definitiva en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión (f. 183, c. 1). [2] Notificada por edicto desfijado el 9 de marzo de 2015 (f. 263, c. ppl.). [3] Artículo 129 del C.C.A: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 21 de abril de 2009, exp. 36049, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [5] En atención a que en esa fecha transcurrieron los tres días de ejecutoria posteriores a la notificación por edicto (artículo 331 del Código de Procedimiento Civil). [6] Al respecto, cabe destacar que el acta de recibo de la camioneta por parte de la Policía Nacional y la comunicación suscrita por el suplente del hoy demandado, Fabio Rojas Giraldo, dan cuenta de la supuesta custodia de tal automotor y de los menoscabos infringidos (f. 1 y 21, c. pruebas). [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36.310, C.P. Hernán Andrade Rincón. [8] El artículo 31 de la Ley 678 de 2001 señala la vigencia de dicha ley a partir del momento de su publicación en el Diario Oficial, la cual se surtió el 4 de agosto de 2001. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de octubre de 2007, exp. 22.098, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, y sentencia proferida por esta misma Subsección el 12 de octubre de 2017, exp. 42.802, C.P. (E) Marta Nubia Velásquez Rico. [10] Nota a pie de página del original.
Artículo 40 de la Ley 153 de 1887. [11] Sobre el tema pueden consultarse las siguientes sentencias: de 27 de noviembre de 2006, exp. 18.440, de 6 de diciembre de 2006, exp. 22.189, de 3 de diciembre de 2008, exp. 24.241, de 26 de febrero de 2009, exp. 30.329 y de 13 de mayo de 2009, exp. 25.694, entre otras. [12] En similares términos consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de junio de 2016, exp. 41384, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 1999, exp. 10.865, C.P.: Ricardo Hoyos Duque. [14] El artículo 83 Constitucional reza: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. [15] Vale destacar que incluso los documentos aportados en copia simple cuentan con valor probatorio, tal como lo decidió la Sala Plena de esta Sección mediante sentencia del 28 de agosto de 2013.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de noviembre de 2008, exp. 16335, C.P. Enrique Gil Botero. En el mismo sentido, entre muchas otras, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia 29 de agosto de 2014, exp. 41125, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [17] Cabe destacar también que en el curso de la presente acción de repetición no se practicó medio de prueba distinto a los antes referidos. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 27779, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [19] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 11 de febrero de 2009, exp. 33450, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45647. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, exp. 29222. [22] Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33450 y de 22 de julio de 2009, expediente 22779, ambas con ponencia del consejero Mauricio Fajardo Gómez. [23] Al respecto, conviene recordar de manera más detallada lo expuesto por el tratadista Devis Echandía respecto de dicho concepto: “Para saber con claridad qué debe entenderse por carga de la prueba, es indispensable distinguir los dos aspectos de la noción: 1°) por una parte, es una regla para el juzgador o regla del juicio, porque le indica cómo debe fallar cuando no encuentre la prueba de los hechos sobre los cuales debe basar su decisión, permitiéndole hacerlo en el fondo y evitándole el proferir un non liquet, esto es, una sentencia inhibitoria por falta de pruebas, de suerte que viene a ser un sucedáneo de la prueba de tales hechos; 2°) por otro aspecto, es una regla de conducta para las partes, porque indirectamente les señala cuáles son los hechos que a cada una le interesa probar (a falta de prueba aducida oficiosamente o por la parte contraria; cfr., núms. 43 y 126, punto c), para que sean considerados como ciertos por el juez y sirvan de fundamento a sus pretensiones o excepciones.” DEVIS ECHANDÍA, Hernando.
Teoría general de la prueba judicial. Bogotá: Editorial Temis. 2002., pág. 405. De lo anterior, este último autor afirma: “De las anteriores consideraciones, deducimos la siguiente definición: “carga de la prueba es una noción procesal que contiene una regla de juicio, por medio de la cual se le indica al juez cómo debe fallar cuando no encuentre en el proceso pruebas que le que le den certeza sobre los hechos que deben fundamentar su decisión, e indirectamente establece a cuál de las partes le interesa la prueba de tales hechos, para evitarse las consecuencias desfavorables”.
Ídem. pág. 406.