EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADODE TUMACO - Naturaleza jurídica / FALTA DE LEGITIMACIÓN LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA Las empresas sociales del Estado son una categoría de entidad administrativa del orden descentralizado, que tiene i) naturaleza, características y especificidades propias, ii) como función primordial la prestación del servicio de salud, y iii) la autonomía para responder directamente por sus actuaciones y omisiones(…) De conformidad con los antecedentes expuestos, se tiene que la ESE Centro Hospital Divino Niño es una entidad pública descentralizada del orden municipal, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, conforme a los artículos 194 de la Ley 100 de 1993 y 1.º del Decreto 1876 de 1994, que puede responder directamente por sus actuaciones, entre ellas, las relacionadas con los actos acusados, esto es, las Resoluciones 1820 de 2014 y 20 de 2015.
Por ende, el reconocimiento perseguido por la actora no es responsabilidad del municipio de Tumaco, en la medida en que no expidió los actos controvertidos ni tuvo injerencia en ellos. En efecto, la aludida entidad territorial no tuvo relación laboral o contractual con la accionante y, en esa medida, no tiene la capacidad jurídica de responder por la administración de personal que efectuó, en su caso, otra entidad que, conforme a la Constitución y a la ley, goza de autonomía para la gestión de sus intereses.
En este punto, resulta oportuno precisar que los problemas económicos que en algún momento llegare a sufrir la ESE demandada, además de no estar evidenciados, son una situación hipotética que no logra trasladar la eventual responsabilidad de esta entidad a otra.Así las cosas, como la ESE Centro Hospital Divino Niño es la llamada a responder por la supuesta vulneración de los derechos laborales de la demandante, se confirmará la providencia recurrida, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio de Tumaco.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 194 / DECRETO 1876 DE 1994 -ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00418-02(3161-19) Actor: HORTENCIA YOLIMA CÓRDOBA MEZA Demandado: MUNICIPIO DE TUMACO Y EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO (ESE) CENTRO HOSPITAL DIVINO NIÑO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Contrato realidad Actuación: Apelación auto que declara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la demandante contra el auto de 6 de julio de 2016 (ff. 322 a 325), proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaro probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Tumaco.
II.
ANTECEDENTES PROCESALES El 18 de junio de 2015 (ff. 138 a 177), la señora Hortencia Yolima Córdoba Meza, a través de apoderado, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el que pretende la anulación de las Resoluciones 1820 de 12 de diciembre de 2014 y 20 de 8 de enero de 2015, proferidas por el gerente de la Empresa Social del Estado (ESE) Centro Hospital Divino Niño, que negaron su reintegro y la existencia de una relación laboral «desde el 1º de [j]ulio de 2008 hasta el 30 de [n]oviembre de 2011», con el consecuente pago de prestaciones y diferencias salariales.
III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Nariño, con auto de 6 de julio de 2016, proferido en audiencia inicial (ff. 322 a 325), declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio de Tumaco, por cuanto la ESE Centro Hospital Divino Niño es una entidad con autonomía administrativa y financiera, lo que la faculta a responder en caso de una eventual condena.
IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso recurso de apelación, al estimar que la ESE demandada se encuentra a cargo del municipio de Tumaco, al punto que el alcalde y secretario de salud hacen parte de su junta directiva y, por ende, tienen control sobre la misma. Puntualizó que, para favorecer sus intereses, es importante mantener la vinculación del municipio de Tumaco, máxime cuando la situación económica de la ESE es cambiante y puede llegar a entrar en un procedimiento liquidatorio.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 180 (numeral 6, inciso final) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra el auto de 6 de julio de 2016, dictado en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio de Tumaco. 5.2 Problema jurídico.
De conformidad con los antecedentes expuestos, el problema jurídico se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber declarado probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Tumaco. 5.3. La excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) dispone que en la audiencia inicial corresponde al juez o magistrado ponente decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, que por remisión expresa del artículo 306 ibidem corresponden a las enunciadas en el artículo 100 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del 306 del CPACA, esto es, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, o dicho de otro modo, el ejercicio de la acción como tal por existir alguna inconsistencia de tipo procedimental en la manera como fue presentada la demanda, sin enervar la pretensión, pero con la posibilidad de dar lugar a la terminación o suspensión de aquel, motivo por el cual deben ser decididas en la primera audiencia, bien sea las propuestas por el extremo pasivo o de oficio por el juez.
Asimismo, también podrán resolverse, como lo preceptúa el referido artículo 180, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, que son de naturaleza mixta, por lo que a pesar de ser estrictamente perentorias o de fondo, por estar orientadas a atacar la pretensión, se les da el trámite de previas y en caso de prosperar tienen la virtud de terminar el proceso.
En cuanto a la legitimación en la causa, que puede ser por activa o por pasiva, se concibe, por una parte, a la relación jurídico-procesal del demandante o del demandado en la litis y, por la otra, a la capacidad procesal para comparecer al asunto. La primera es objeto de la sentencia, en tanto que la segunda, como constituye un presupuesto de carácter procesal, se resuelve en la audiencia inicial.
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 25 septiembre de 2013[1], explicó el alcance de la legitimación procesal así: La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.
En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.
Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial. Nótese cómo ciertos medios exceptivos, no obstante responder a la naturaleza de las excepciones de mérito o de fondo, en cuanto tienen la potencialidad de atacar la pretensión, por decisión del legislador pueden proponerse también como previos, dado su carácter mixto, tal es el caso de la excepción de legitimación en la causa por pasiva, que podrá decidirse como previa en la audiencia inicial, en tanto obedece a un presupuesto procesal que debe analizarse en el marco de la primera etapa de la litis, y por ello el legislador la equiparó en su trámite a las previas, en virtud de los principios de economía y eficacia y se han denominado doctrinariamente como de naturaleza mixta (artículo 180, numeral 6, del CPACA). 5.4 Empresas sociales del Estado.
El artículo 194 de la Ley 100 de 1993[2] previó que la prestación del servicio de salud por parte de la Nación o las entidades territoriales se realiza a través de empresas sociales del Estado creadas por la ley, las asambleas o los concejos municipales, como entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, así:
ARTÍCULO 194. NATURALEZA. La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
Posteriormente, el Decreto 1876 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, respecto de las empresas sociales del Estado, previó: ARTÍCULO 1º.- NATURALEZA JURÍDICA. Las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos.
ARTÍCULO 2 º.- OBJETIVO. El objetivo de las Empresas Sociales del Estado será la prestación de servicio de salud, entendidos como un servicio público a cargo del Estado y como parte integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud. Y en relación con el régimen jurídico de los actos de las ESE, puntualizó: ARTÍCULO 15º.- RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS.
Las Empresas Sociales del Estado estarán sujetas al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones que consagren las disposiciones legales. Así las cosas, las empresas sociales del Estado son una categoría de entidad administrativa del orden descentralizado, que tiene i) naturaleza, características y especificidades propias, ii) como función primordial la prestación del servicio de salud, y iii) la autonomía para responder directamente por sus actuaciones y omisiones. 5.5 Caso concreto.
En el marco del debate propuesto, se entiende que lo que concierne a esta altura procesal es determinar si el municipio de Tumaco debe continuar vinculado en este asunto. A continuación procede la Sala a examinar las pruebas relevantes, a efectos de determinar la situación fáctica del asunto sub examine, así: a) Acuerdo 4 de 16 de enero de 1999, por el cual el concejo de Tumaco creó la ESE Centro de Salud Divino Niño (ff. 299 a 305), que en cuanto a su naturaleza jurídica estableció: ARTÍCULO 2º.
NATURALEZA JURÍDICA. La Empresas Social del Estado del Orden Municipal denominada CENTRO DE SALUD DIVINO NIÑO, es una Entidad Pública descentralizada y contará con Personería Jurídica, Autonomía Administrativa y Patrimonio Independiente. b) Acuerdo 10 de 30 de septiembre de 2003, mediante el cual el concejo de Tumaco modificó el anterior acto de creación, sin alterar la naturaleza jurídica de la ESE demandada (ff. 309 a 318). c) Certificación de la alcaldía de Tumaco que, en relación con la naturaleza de la ESE accionada y su responsabilidad (f. 37), precisó: La E. S. E. Centro Hospital Divino Niño es una entidad del orden municipal, descentralizada, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, lo que la hace capaz de atender de manera directa todas las discusiones que se susciten dentro de la ejecución de los diferentes contratos que suscriba con otras entidades públicas o con los particulares. d) Resolución 1820 de 12 de diciembre de 2014, a través de la cual el gerente de la ESE Centro Hospital Divino Niño negó a la demandante el «reconocimiento de relación laboral, reintegro [y] pagos de prestaciones sociales» (ff. 13 a 15). e) Resolución 20 de 8 de enero de 2015, por la que el gerente de la ESE demandada, por vía de reposición, confirmó la anterior decisión (ff. 26 a 28).
De conformidad con los antecedentes expuestos, se tiene que la ESE Centro Hospital Divino Niño es una entidad pública descentralizada del orden municipal, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, conforme a los artículos 194 de la Ley 100 de 1993 y 1.º del Decreto 1876 de 1994, que puede responder directamente por sus actuaciones, entre ellas, las relacionadas con los actos acusados, esto es, las Resoluciones 1820 de 2014 y 20 de 2015.
Por ende, el reconocimiento perseguido por la actora no es responsabilidad del municipio de Tumaco, en la medida en que no expidió los actos controvertidos ni tuvo injerencia en ellos. En efecto, la aludida entidad territorial no tuvo relación laboral o contractual con la accionante y, en esa medida, no tiene la capacidad jurídica de responder por la administración de personal que efectuó, en su caso, otra entidad que, conforme a la Constitución y a la ley, goza de autonomía para la gestión de sus intereses.
En este punto, resulta oportuno precisar que los problemas económicos que en algún momento llegare a sufrir la ESE demandada, además de no estar evidenciados, son una situación hipotética que no logra trasladar la eventual responsabilidad de esta entidad a otra. Así las cosas, como la ESE Centro Hospital Divino Niño es la llamada a responder por la supuesta vulneración de los derechos laborales de la demandante, se confirmará la providencia recurrida, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del municipio de Tumaco.
En mérito de lo expuesto, esta Sala DISPONE: 1.º Confirmar el auto de 6 de julio de 2016, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el municipio de Tumaco, de conformidad con la motivación. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester, para que continúe con el correspondiente trámite.
Notifíquese y cúmplase, |Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la | |fecha. | | | | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, expediente 2500023260001997503301, M.P. Enrique Gil Botero. [2] «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».