68001-23-31-000-2008-00104-01 — Consejo de Estado

68001-23-31-000-2008-00104-01Consejo de Estado · SECCION TERCERASentencia2019-08-26

Ponente: Guillermo Sánchez Luque

Actor: Luis Alberto Olmos Mier Y Otro·Demandado: Municipio De Girón Y Otro

De qué trata

Síntesis: Como la demanda se instauró [...], según da cuenta el sello de recibido de la demanda ante la oficina judicial [...], operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Aunque la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial [...], esa circunstancia no suspendió el término para intentar la demanda, pues para ese momento ya había operado el fenómeno de caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los casos en que procede la acción de reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2016, rad. 35953, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero de 2019, rad. 46806, C. P. Ramiro Pazos Guerrero.ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTALa acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo. Excepcionalmente la jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, como en este caso por hechos derivados del decreto que adoptó el POT municipal (art. 90 CN y art. 86 CCA). NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, rad. 7303, C. P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, rad. 16421, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓNEl artículo 164 del Código Contencioso Administrativo autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los límites de la competencia del juez de segunda instancia, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de abril de 2018, rad. 46005, C. P. Danilo Rojas Betancourth.CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTAEl fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa a partir del momento en que se tuvo conocimiento del daño, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de diciembre de 2011, rad. 40425, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / CONCEPTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / NORMATIVIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIALEl plan de ordenamiento territorial-POT es un instrumento que sirve a los municipios y distritos para establecer, orientar y administrar la organización y desarrollo físico del territorio -rural y urbano-, así como el uso del suelo, a través de un conjunto de directrices, estrategias y normas. La elaboración y adopción del POT se sujetan a las normas constitucionales y legales que definen las competencias municipales y distritales. También, se ciñen a los preceptos que regulan la conservación del ambiente, la prevención de amenazas y riesgos naturales, la preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, la localización de la infraestructura de transporte y servicios públicos y la integración territorial (arts. 9 y 10 de la Ley 388 de 1997). Previo a la formulación del POT, es necesario agotar unas etapas de consulta a los organismos técnicos de planeación, a la autoridad ambiental y a la ciudadanía (arts. 23 y 24 Ley 388 de 1997). Una vez aprobado por el concejo, mediante acuerdo, o expedido por un decreto del alcalde (arts. 25 y 26), el POT se publica de conformidad con el artículo 43 CCA, retomado hoy por el artículo 65 CPACA.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL Como la demanda se instauró [ ], según da cuenta el sello de recibido de la demanda ante la oficina judicial [ ], operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.

Aunque la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial [ ], esa circunstancia no suspendió el término para intentar la demanda, pues para ese momento ya había operado el fenómeno de caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia de primera instancia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre los casos en que procede la acción de reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2016, rad. 35953, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero de 2019, rad. 46806, C. P. Ramiro Pazos Guerrero.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo.

Excepcionalmente la jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, como en este caso por hechos derivados del decreto que adoptó el POT municipal (art. 90 CN y art. 86 CCA). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, rad. 7303, C. P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, rad. 16421, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 164 del Código Contencioso Administrativo autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los límites de la competencia del juez de segunda instancia, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de abril de 2018, rad. 46005, C. P. Danilo Rojas Betancourth.

CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes.

La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa a partir del momento en que se tuvo conocimiento del daño, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 15 de diciembre de 2011, rad. 40425, C. P. Ruth Stella Correa Palacio.

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / CONCEPTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL / NORMATIVIDAD DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL El plan de ordenamiento territorial-POT es un instrumento que sirve a los municipios y distritos para establecer, orientar y administrar la organización y desarrollo físico del territorio -rural y urbano-, así como el uso del suelo, a través de un conjunto de directrices, estrategias y normas.

La elaboración y adopción del POT se sujetan a las normas constitucionales y legales que definen las competencias municipales y distritales. También, se ciñen a los preceptos que regulan la conservación del ambiente, la prevención de amenazas y riesgos naturales, la preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, la localización de la infraestructura de transporte y servicios públicos y la integración territorial (arts. 9 y 10 de la Ley 388 de 1997).

Previo a la formulación del POT, es necesario agotar unas etapas de consulta a los organismos técnicos de planeación, a la autoridad ambiental y a la ciudadanía (arts. 23 y 24 Ley 388 de 1997). Una vez aprobado por el concejo, mediante acuerdo, o expedido por un decreto del alcalde (arts. 25 y 26), el POT se publica de conformidad con el artículo 43 CCA, retomado hoy por el artículo 65 CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 10 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 23 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 24 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 25 / LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 26 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 65 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-31-000-2008-00104-01(49244) Actor: LUIS ALBERTO OLMOS MIER Y OTRO Demandado: MUNICIPIO DE GIRÓN Y OTRO Referencia: Acción de reparación directa (APELACIÓN SENTENCIA) EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas.

REPARACIÓN DIRECTA-Procedencia excepcional por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término para intentar la demanda comienza a partir del día siguiente de la ocurrencia del hecho. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POT- Concepto y publicidad. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término para formular el medio de control inicia a partir del día siguiente al de la ejecución del acto.

USO DEL SUELO-Si el daño proviene del POT, el término de caducidad corre desde su adopción. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, a Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión de 25 de abril de 2013[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró probada la excepción de caducidad.

SÍNTESIS DEL CASO Un inmueble de Luis Alberto Olmos Mier y otro tenía asignado el uso del suelo como industrial y el Plan de Ordenamiento Territorial-POT del municipio de Girón lo modificó a residencial. Alegan detrimento patrimonial por una actividad legítima de la administración.

ANTECEDENTES El 15 de febrero de 2008, Luis Alfonso Olmos Mier y otro, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa en contra del municipio de Girón y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, para que se les declarara patrimonialmente responsables por la depreciación de su inmueble, por una modificación del POT.

Solicitaron $500.000.000 por perjuicios morales; $1.180.300.000 por daño emergente y $500.000.000 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que por Decreto nº. 237 del 2 de agosto de 2001, el municipio de Girón adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial-POT y modificó el uso industrial del suelo de la zona en la que se encontraba su inmueble por el de uso residencial y forestal y esto depreció el inmueble e impidió su enajenación. El 14 de marzo de 2008 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga propuso la excepción de falta de legitimación en la causa.

El municipio de Girón propuso la excepción de caducidad. El 16 de marzo de 2011 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respetivamente. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 25 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia declaró probada la excepción de caducidad, porque el término de los dos años para demandar debía contabilizarse desde la fecha de expedición del decreto que adoptó el POT.

La parte demandante interpuso el recurso de apelación, el cual fue concedido el 9 de octubre de 2013 y admitido el 28 de noviembre siguiente. Esgrimió que el término para demandar se debía contar desde cuando tuvo conocimiento del cambio del uso del suelo, es decir, desde el 17 de febrero de 2006. El 30 de enero de 2014, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante alegó que no se le notificó el POT y que no operó la caducidad, porque el término se suspendió por la conciliación prejudicial.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 129 del CCA, modificado por la Ley 446 de 1998. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $1.180.300.000, suma que supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132 numeral 6 del CCA, esto es, $230.750.000[2].

Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo. Excepcionalmente la jurisprudencia ha admitido la procedencia de la acción de reparación directa por daños causados por actos administrativos, cuya legalidad no se cuestiona[3], como en este caso por hechos derivados del decreto que adoptó el POT municipal (art. 90 CN y art. 86 CCA).

Demanda en tiempo 3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley. II. Análisis de la Sala 4.

El artículo 164 del Código Contencioso Administrativo autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción[4]. 5. El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el numeral 8 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.

El plan de ordenamiento territorial-POT es un instrumento que sirve a los municipios y distritos para establecer, orientar y administrar la organización y desarrollo físico del territorio -rural y urbano-, así como el uso del suelo, a través de un conjunto de directrices, estrategias y normas. La elaboración y adopción del POT se sujetan a las normas constitucionales y legales que definen las competencias municipales y distritales.

También, se ciñen a los preceptos que regulan la conservación del ambiente, la prevención de amenazas y riesgos naturales, la preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, la localización de la infraestructura de transporte y servicios públicos y la integración territorial (arts. 9 y 10 de la Ley 388 de 1997). Previo a la formulación del POT, es necesario agotar unas etapas de consulta a los organismos técnicos de planeación, a la autoridad ambiental y a la ciudadanía (arts. 23 y 24 Ley 388 de 1997).

Una vez aprobado por el concejo, mediante acuerdo, o expedido por un decreto del alcalde (arts. 25 y 26), el POT se publica de conformidad con el artículo 43 CCA, retomado hoy por el artículo 65 CPACA. Los demandantes adquirieron el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria nº. 300-277626 por escritura pública del 18 de abril de 2001 y lo vendieron el 15 de abril de 2009 (f. 282 y 283 c. 1).

El 2 de agosto de 2001, el Alcalde de Girón expidió el Decreto nº. 237 que adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial-POT y asignó los usos del suelo para todos los sectores que conformaban el municipio (f. 107 c. 1). Como el POT fue adoptado por el Decreto nº. 237 del 2 de agosto de 2001, el término de dos años para intentar la demanda se debe contar a partir del día siguiente a la fecha de su expedición, esto es, el 3 de agosto de 2001 y vencía el 3 de agosto de 2003.

Como la demanda se instauró el 15 de febrero de 2008, según da cuenta el sello de recibido de la demanda ante la oficina judicial de Bucaramanga (f. 122 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. Aunque la parte demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial el 24 de noviembre de 2006 (f. 16 c. 1), esa circunstancia no suspendió el término para intentar la demanda, pues para ese momento ya había operado el fenómeno de caducidad y, por ello, se confirmará la sentencia de primera instancia. 5.

Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 25 de julio de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLAS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Según el Acta nº. 10 de la Sala Plena de la Sección Tercera. [2] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2008, $461.500, por 500. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 22.936 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282.