13001-23-31-000-1995-10271-01 — Consejo de Estado

13001-23-31-000-1995-10271-01Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-12-12

Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón

Actor: José Ramos Alfaro Y Otros·Demandado: Distrito De Cartagena De Indias

De qué trata

Síntesis: De las actuaciones desarrolladas con ocasión de la liquidación de las Empresas Públicas Distritales y la creación de la nueva empresa de servicios públicos, la Sala identifica que, durante este proceso y antes de la publicación en la gaceta distrital [edición del 18 de abril de 1995] de la resolución cuestionada [Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994], se llevó a cabo no solo la convocatoria pública a los interesados en conformar accionariamente el patrimonio social de la nueva empresa, sino que se cumplió la emisión y suscripción de las acciones puestas en venta y que los particulares adquirieron. También se expidió el Decreto para financiar la adquisición de dichas acciones a los trabajadores. Tales hechos quedaron corroborados en la diligencia de creación de la nueva empresa, a la cual concurrieron los interesados que adquirieron acciones y que registraron su participación societaria en dicha empresa. Tal constitución acaeció el 30 de diciembre de 1994, mediante la suscripción de la escritura pública dispuesta para el efecto. Así las cosas, pese a que la publicación del texto íntegro del acto acusado se realizó en la gaceta distrital en fecha posterior a la creación de la misma empresa, es relevante para la Sala delimitar la oportunidad de controvertir mediante acción de nulidad y restablecimiento, atendiendo al carácter mixto del acto acusado y su consecuente resarcimiento, que preexistió a dicha publicación por el medio oficial, aviso en diario de circulación que da cuenta de la convocatoria pública que adelantó el municipio para citar a los interesados en adquirir dichas acciones y hacerse parte en ese proceso, entre ellos, los trabajadores de la liquidada empresa de servicios públicos. […] Además, de los actos previos a la creación de la nueva empresa, se deriva con exactitud que la fecha límite para su creación, era el 30 de diciembre de 1994, momento hasta el cual se encontraba habilitado el Alcalde de la ciudad para actuar con tal propósito. Estas circunstancias develan que no es acertado señalar, como lo invocaron los demandantes, que solo a partir del 18 de abril de 1995, conocieron de la creación de la empresa y el ofrecimiento accionario que les hicieron. El acto cuestionado debió ser demandado a partir de la publicación de la convocatoria pública de la venta de acciones, pues desde ese momento se puede identificar que los demandantes tuvieron conocimiento de la orden de creación y de la venta de acciones, al haberse publicitado tal objeto en un diario de amplia circulación. Además, conviene resaltar que dada la condición invocada por los demandantes, de extrabajadores de la empresa liquidada, la administración les garantizó la representación en dicho proceso, conforme se dispuso en la Resolución núm. 1164 de 1994. De allí que se señale que estaban no solo en capacidad de realizar el seguimiento de las órdenes y decisiones adoptadas en relación con la creación de la nueva empresa - Acuerdo 05 de 1994 - que debía finiquitarse al 30 de diciembre de 1994, sino en condición de participar en su creación. Entonces, comoquiera que la “venta accionaria” de que trata la resolución controvertida fue publicitada en diarios de amplia circulación, se concluye que el reclamo de restablecimiento debió hacerse dentro del plazo previsto por el legislador, contabilizado a partir de la publicación en el periódico “El Universal”, lo que permite dilucidar que su conocimiento ocurrió a partir de esta divulgación en la que se convocó no solo a los trabajadores de la empresa liquidada, sino a todos los interesados para adquirir las acciones autorizadas. […] Así las cosas, se tiene que la entidad Distrital dio cumplimento a lo dispuesto en la Resolución 1787 de 1994, que ordenó la convocatoria pública como medio para informar de este procedimiento en torno a la suscripción y al pago de acciones ofrecidas a los trabajadores y la respectiva comunicación en un diario de amplia circulación, lo cual se hizo mediante publicaciones realizadas por Avisos en el periódico “El Universal”, entre los meses septiembre y octubre, e incluso otro aviso fue fijado en dicho periódico en el mes de diciembre, de los cuales se predica la publicidad del acto acusado. Estas pruebas permiten inferir que, para el 18 de agosto de 1995, fecha en que se radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ya se encontraba caducada, habida cuenta que se impetró pasados los 4 meses de que trata el artículo 136, numeral 2, del CCA como requisito de procedibilidad de la demanda.ACCIÓN DE NULIDAD Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Diferencias / teoría de los móviles y finalidades - Alcance / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - - Procedencia frente acto de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto general un interés particular / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Notificación y publicación[E]l reproche planteado por los accionantes es susceptible de cuestionarse vía acción nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que lo discutido por ellos es el porcentaje de acciones que les asignaron, el cual, a su entender, debió ser mayor. Además, porque aseguran que por su condición de extrabajadores, son beneficiarios de una suma de dinero que identifican de dividir el capital certificado de la empresa liquidada y en la que laboraban, por el número de acciones que reclaman para cada empleado. Bajo estos supuestos y comoquiera que el reproche de la Resolución 1787 de 1994 se formula con pretensiones de restablecimiento, su control debe realizarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto ocurrió. Entonces, identificado el contenido mixto del acto, por contener aspectos de carácter general y concreto respecto de la parte demandante, de acuerdo con lo pretendido en esta acción, la Sala destaca que lo demandado es pasible de control mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al haberse invocado un presunto derecho subjetivo, derivado de la integración del capital social en la nueva empresa y la cantidad de acciones que los trabajadores podían adquirir.

CONCEJO DISTRIAL DE CARTAGENA – Supresión de la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena / AUTORIZACIÓN DEL CONCEJO DISTRIAL DE CARTAGENA – Al alcalde para la creación de una Sociedad de Economía Mixta para la prestación de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA – Disolución y liquidación / Empresa de Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. – Creación. Composición / ACCESO A LA PROPIEDAD ACCIONARIA - Derecho preferencial a trabajadores y organizaciones solidarias / VENTA ACCIONARIA – Procedimiento.

Convocatoria pública / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO – Notificación y publicación / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad De las actuaciones desarrolladas con ocasión de la liquidación de las Empresas Públicas Distritales y la creación de la nueva empresa de servicios públicos, la Sala identifica que, durante este proceso y antes de la publicación en la gaceta distrital [edición del 18 de abril de 1995] de la resolución cuestionada [Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994], se llevó a cabo no solo la convocatoria pública a los interesados en conformar accionariamente el patrimonio social de la nueva empresa, sino que se cumplió la emisión y suscripción de las acciones puestas en venta y que los particulares adquirieron.

También se expidió el Decreto para financiar la adquisición de dichas acciones a los trabajadores. Tales hechos quedaron corroborados en la diligencia de creación de la nueva empresa, a la cual concurrieron los interesados que adquirieron acciones y que registraron su participación societaria en dicha empresa. Tal constitución acaeció el 30 de diciembre de 1994, mediante la suscripción de la escritura pública dispuesta para el efecto.

Así las cosas, pese a que la publicación del texto íntegro del acto acusado se realizó en la gaceta distrital en fecha posterior a la creación de la misma empresa, es relevante para la Sala delimitar la oportunidad de controvertir mediante acción de nulidad y restablecimiento, atendiendo al carácter mixto del acto acusado y su consecuente resarcimiento, que preexistió a dicha publicación por el medio oficial, aviso en diario de circulación que da cuenta de la convocatoria pública que adelantó el municipio para citar a los interesados en adquirir dichas acciones y hacerse parte en ese proceso, entre ellos, los trabajadores de la liquidada empresa de servicios públicos. […] Además, de los actos previos a la creación de la nueva empresa, se deriva con exactitud que la fecha límite para su creación, era el 30 de diciembre de 1994, momento hasta el cual se encontraba habilitado el Alcalde de la ciudad para actuar con tal propósito.

Estas circunstancias develan que no es acertado señalar, como lo invocaron los demandantes, que solo a partir del 18 de abril de 1995, conocieron de la creación de la empresa y el ofrecimiento accionario que les hicieron. El acto cuestionado debió ser demandado a partir de la publicación de la convocatoria pública de la venta de acciones, pues desde ese momento se puede identificar que los demandantes tuvieron conocimiento de la orden de creación y de la venta de acciones, al haberse publicitado tal objeto en un diario de amplia circulación. Además, conviene resaltar que dada la condición invocada por los demandantes, de extrabajadores de la empresa liquidada, la administración les garantizó la representación en dicho proceso, conforme se dispuso en la Resolución núm. 1164 de 1994.

De allí que se señale que estaban no solo en capacidad de realizar el seguimiento de las órdenes y decisiones adoptadas en relación con la creación de la nueva empresa - Acuerdo 05 de 1994 – que debía finiquitarse al 30 de diciembre de 1994, sino en condición de participar en su creación. Entonces, comoquiera que la “venta accionaria” de que trata la resolución controvertida fue publicitada en diarios de amplia circulación, se concluye que el reclamo de restablecimiento debió hacerse dentro del plazo previsto por el legislador, contabilizado a partir de la publicación en el periódico “El Universal”, lo que permite dilucidar que su conocimiento ocurrió a partir de esta divulgación en la que se convocó no solo a los trabajadores de la empresa liquidada, sino a todos los interesados para adquirir las acciones autorizadas. […] Así las cosas, se tiene que la entidad Distrital dio cumplimento a lo dispuesto en la Resolución 1787 de 1994, que ordenó la convocatoria pública como medio para informar de este procedimiento en torno a la suscripción y al pago de acciones ofrecidas a los trabajadores y la respectiva comunicación en un diario de amplia circulación, lo cual se hizo mediante publicaciones realizadas por Avisos en el periódico “El Universal”, entre los meses septiembre y octubre, e incluso otro aviso fue fijado en dicho periódico en el mes de diciembre, de los cuales se predica la publicidad del acto acusado.

Estas pruebas permiten inferir que, para el 18 de agosto de 1995, fecha en que se radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ya se encontraba caducada, habida cuenta que se impetró pasados los 4 meses de que trata el artículo 136, numeral 2, del CCA como requisito de procedibilidad de la demanda. ACCIÓN DE NULIDAD Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Diferencias / teoría de los móviles y finalidades – Alcance / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – - Procedencia frente acto de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto general un interés particular / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO – Notificación y publicación [E]l reproche planteado por los accionantes es susceptible de cuestionarse vía acción nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que lo discutido por ellos es el porcentaje de acciones que les asignaron, el cual, a su entender, debió ser mayor.

Además, porque aseguran que por su condición de extrabajadores, son beneficiarios de una suma de dinero que identifican de dividir el capital certificado de la empresa liquidada y en la que laboraban, por el número de acciones que reclaman para cada empleado. Bajo estos supuestos y comoquiera que el reproche de la Resolución 1787 de 1994 se formula con pretensiones de restablecimiento, su control debe realizarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto ocurrió. Entonces, identificado el contenido mixto del acto, por contener aspectos de carácter general y concreto respecto de la parte demandante, de acuerdo con lo pretendido en esta acción, la Sala destaca que lo demandado es pasible de control mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al haberse invocado un presunto derecho subjetivo, derivado de la integración del capital social en la nueva empresa y la cantidad de acciones que los trabajadores podían adquirir.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 05 DE 1994 CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS – ARTÍCULO 6 / ACUERDO 05 DE 1994 CONCEJO DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS – ARTÍCULO 12 / RESOLUCIÓN 1787 DE 1994 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 43 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-31-000-1995-10271-01 Actor: JOSÉ RAMOS ALFARO Y OTROS Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tesis: DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN CONTRA DE LOS ARTÍCULOS ACUSADOS DE LA RESOLUCIÓN 1787 DE 1994.

PROCEDENCIA DE ESTUDIO DE LEGALIDAD MEDIANTE LA ACCIÓN FORMULADA. EVENTOS Y CRITERIOS PARA SU PROCEDENCIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA. LA ENTIDAD DISTRITAL DIO CUMPLIMENTO A LO DISPUESTO EN LA RESOLUCIÓN ACUSADA RESPECTO A DAR A CONOCER LA VENTA DE ACCIONES A TRAVÉS DE UNA CONVOCATORIA PÚBLICA OFRECIDAS A LOS TRABAJADORES. OPERÓ EL FENÓMENO DE CADUCIDAD, POR CUANTO A PARTIR DEL CONOCIMIENTO DE ESTA RESOLUCIÓN, MEDIANTE PUBLICACIÓN EN UN DIARIO DE AMPLIA CIRCULACIÓN, DEBIERON ACUDIR EN DEMANDA EN OBSERVANCIA DE LO DISPUESTO EN EL NUMERAL 2 DEL ARTÍCULO 136 DEL CCA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, integrada por los señores JOSÉ RAMOS ALFARO Y OTROS[1], contra la sentencia de 22 de noviembre de 2013[2], proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión núm. 004, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1-. Los accionantes, quienes invocaron su condición de extrabajadores de las Empresas Públicas Distritales de Cartagena de Indias, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones: “[…] la nulidad de los artículos 2° y 5° de la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994, suscrita por el alcalde de Cartagena de Indias.

Como consecuencia de la primera declaración se ordene el restablecimiento del derecho, […] y que las 360.000 acciones se ofrezcan a los trabajadores en la proporción que resulte de dividir el número total de acciones por cada trabajador individualmente considerado. […] […] igualmente se condene al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias[3] al pago y a la financiación de las acciones preferenciales a razón de $9.500 por cada una de ellas [ ]”.

Como pretensión subsidiaria pidieron que “[ ] se conmine al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias al pago del daño emergente y el lucro cesante […]”. I.2.- Los actores fundamentaron su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: Que el Concejo Distrital mediante Acuerdo 05 de 11 de marzo de 1994, ordenó la disolución y liquidación de la empresa de servicios públicos y también la creación de una empresa de Economía Mixta de Aseo, Acueducto y Alcantarillado.

Indicaron que el artículo 12 del citado Acuerdo 05, ordenó que para la creación de la nueva empresa era obligatorio considerar como primera opción, en la integración accionaria, a las organizaciones solidarias, pensionales y de trabajadores, en observancia de lo previsto en el artículo 60 de la Constitución Política. Que con ocasión de esta normativa se expidió la Resolución núm. 1787 de 23 de septiembre de 1994, que ordenó, en el artículo 2°, la creación de la empresa denominada Aguas de Cartagena S.A., para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.

Agregaron que en este acto se autorizó un capital social de cuatro mil millones de pesos ($4.000.000.000), compuesto por acciones ordinarias y privilegiadas con un valor nominal para cada una de $10.000.oo, distinguidas con las clases A, B y C. Del total autorizado, que ascendió a 400.000 acciones, señalaron que solo 45.000 fueron destinadas a los trabajadores, las que estimaron insuficientes.

Los demandantes alegan que a partir de este derecho de asignación de acciones, al que no pudieron acceder, les corresponde con apoyo en los valores producto de la facturación y las utilidades generadas por la empresa liquidada durante marzo de 1994 a abril de 1995, en su condición de trabajadores (491 exempleados) el derecho a recibir de manera individual y como lucro cesante la suma de $366.598.780.000, monto que, a su juicio, los hacía beneficiarios de 360.000 acciones prioritarias de las 400.000 autorizadas.

I.3.- Fundamentos de derecho En apoyo de sus pretensiones, los actores adujeron la violación de los artículos 60 de la Constitución Política y 12 del Acuerdo 05 de 11 de marzo de 1994[4]. Para tal efecto señalaron, en síntesis, que la vulneración alegada radica en el hecho del monto porcentual de las acciones ofrecidas a los trabajadores, pues solo se autorizó en una cantidad del 11.25%, contrario a la reserva del 51% de las acciones para el socio operador, cantidad que, a juicio de la parte demandante, resulta ilegal y arbitraria, habida cuenta que en ese ofrecimiento se debió privilegiar la participación de los extrabajadores en mayor porcentaje como lo disponen las normas invocadas como transgredidas.

En cuanto a la manera como se ordenó la publicación del acto administrativo, indicaron que este fue un procedimiento secreto frente a un acto que produjo efectos particulares, al prever el artículo 5° de la Resolución núm. 1787 de 23 de septiembre de 1994, que regía a partir del momento de su expedición. Indicaron que este procedimiento está prohibido a la luz de los artículos 46 del Decreto 01 de 1984 y 1° y 7° de la Ley 57 de 1985[5].

I.4.- Admitida la demanda el Distrito acudió de manera extemporánea a contestarla, circunstancia que impide considerar sus planteamientos. II-.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Agotado el trámite procesal, el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia de 22 de noviembre de 2013[6], declaró probada de oficio la excepción de caducidad y negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de esta decisión explicó lo siguiente: Se ocupó en primer lugar del estudio oficioso de la excepción de caducidad de la acción, en razón a que estimó que desde la ejecución de la resolución acusada, esto es, desde cuando se produjo la creación de la nueva empresa de servicios públicos y hasta la presentación de la demanda, transcurrieron más de 4 meses, de lo que concluyó que operó dicho fenómeno jurídico.

Para arribar a esta conclusión aludió a que el artículo 5° de la Resolución 1787 de 1994, dispuso que entraría a regir desde el momento de su expedición. En cuanto a la manera de comunicarles el contenido del acto a los extrabajadores de la extinta Empresa de Servicios Públicos, para darles a conocer lo correspondiente a la forma en que se daría su participación accionaria en la nueva entidad, el Tribunal señaló que el acto se publicó mediante un aviso en un diario de amplia circulación. No obstante lo anterior, consideró, como punto de partida para determinar la caducidad de la acción, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 1787 de 1994, que se debía contabilizar desde el momento de la ejecución del acto, entendida como aquella finalidad en concreto y que estableció la creación de la nueva empresa, lo cual se produjo el 30 de diciembre de 1994.

A partir de esa fecha coligió que para el 18 de agosto de 1995, día en que se presentó la demanda, el plazo había expirado. Indicó que analizando otra perspectiva frente a este punto y con apoyo en pronunciamiento de ese Tribunal, en el cual se había ocupado de establecer el ejercicio oportuno de acciones de reparación directa que se presentaron con fundamento en la creación de la empresa de servicios públicos, se llegó a la misma conclusión, de encontrarse también superado el término para el ejercicio oportuno, pero esta vez contabilizado desde el momento de la publicación del acto, lo que ocurrió en septiembre y octubre[7] de 1994.

Agregó, además, que a los extrabajadores de la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena se les hizo citación de manera previa a la constitución de la Empresa Aguas de Cartagena, para que acudieran en desarrollo de este proceso a la creación de la nueva empresa. Que ello prueba que fueron enterados con este propósito; que, de lo contario, no hubieran radicado la solicitud de 29 de septiembre de 1994, a través de la cual pidieron cumplir el Acuerdo 05 de 1994.

Finalmente, el Tribunal consideró que la declaratoria de inhibición precedía antes de emitir una decisión de fondo, puesto que en apego de los principios de economía y eficacia el ejercicio extemporáneo de la acción de nulidad y restablecimiento, por el hecho de haberse presentado de manera inoportuna, impedía que nuevamente se pudiera someter esta controversia al examen por parte de la autoridad judicial.

III-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN Los demandantes, a través de apoderado[8], interpusieron recurso de apelación contra la sentencia inhibitoria. Reclaman que el término de caducidad se les debe contabilizar desde el momento en que se publicó en debida forma la Resolución acusada en la Gaceta Distrital. Señaló que el contenido del acto administrativo acusado se “evidenció” única y exclusivamente por parte de la parte actora, una vez se publicó en la Gaceta Distrital de Cartagena el día 18 de abril de 1995, es decir 7 meses después de haber sido expedida.

Afirmó que la resolución acusada es un acto administrativo de contenido general que, en principio, no afecta derechos particulares, y, por ello, debió publicarse en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió el acto para que los particulares conozcan el contenido del acto y procedan a su enjuiciamiento si lo consideran pertinente.

Manifestó que el término de caducidad para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no puede considerarse entonces a partir de la ejecución. Esta consideración, porque la materialización a través de la creación de la persona jurídica el 30 de diciembre de 1994 y suscrita en una notaría, si bien fue un acto solemne, no alberga ninguna ejecución respecto de los extrabajadores, a quienes en este acto no se les participó de aquello que fue ordenado en reconocimiento de sus derechos.

Frente al argumento del Tribunal, que un grupo de trabajadores presentó una petición ante la Alcaldía de Cartagena para que se cumpliera con lo ordenado en el Acuerdo 05 de 1994, señaló que del ejercicio de este derecho no se puede concluir que conocían del contenido del acto acusado, por cuanto exigieron el cumplimiento del acuerdo más no plantearon un debate frente al contenido de la resolución cuestionada.

IV. ALEGATOS EN LA SEGUNDA INSTANCIA La parte apelante reiteró[9] los argumentos planteados en el recurso. Insistió en que el acto acusado es de contenido general y es a partir de su publicación que se permite su cuestionamiento y la contabilización del término en oportunidad. La representante judicial de la sociedad creada mediante la resolución acusada, quien intervino en el proceso, señaló que esta Corporación ya se pronunció sobre la legalidad del acto cuestionado mediante fallo de 5 de diciembre de 2002.

La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa, no se pronunció en esta oportunidad. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. PROBLEMAS JURÍDICOS POR RESOLVER De acuerdo con lo planteado en el recurso de alzada corresponde a esta instancia establecer si proceder revocar o no la sentencia apelada en cuanto declaró la caducidad de la acción. De resultar procedente tal decisión y en razón a la posición que sostiene y que reitera esta Sala[10], se dispondría devolver el expediente al Tribunal de origen para que estudie de fondo los cargos de violación planteados contra la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994, que “Orden[ò] la creación de una Empresa de Economía Mixta denominada “EMPRESA AGUAS DE CARTAGENA S.A., E.S.P.”, expedida por el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias.

Sin embargo, para llegar a esta conclusión la Sala se ocupará de dar respuesta a los siguientes problemas jurídicos: Determinar qué naturaleza tiene el acto demandado y si en razón a esta, es posible establecer o derivar de los apartes cuestionados, un derecho particular que les asista a quien fungieron como accionantes para reclamar el restablecimiento de los presuntos derechos que alegan desconocidos.

Dilucidado lo anterior, y de ser procedente la acción de nulidad y restablecimiento, a partir de qué momento se contabiliza el término para cuestionar las disposiciones del acto acusado en orden a su naturaleza y la acción impetrada. De allí se establecería, si como lo concluyó el a quo se configuró la caducidad de la acción impetrada por la parte actora.

De no estar caducada la acción, como se anticipó, el estudio sobre si los artículos demandados son contrarios de las normas superiores en que se debieron fundar, se determinará si lo debe realizar el Tribunal a quo para garantizar la doble instancia. Entonces, para resolver estos interrogantes, es necesario identificar los apartes cuestionados de la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994, y la manera en que se publicitó para dar a conocer a la comunidad de trabajadores de la extinta empresa de servicios públicos sobre el porcentaje que se estableció para acceder a su composición accionaria y los actos en que se fundan.

V.2.

ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS Comoquiera que los reproches en los que se fundó el recurso de apelación se basan en controvertir la oportunidad de la acción atendiendo al momento considerado por el a quo para entenderla ejecutada, la Sala analizará la actuación y el procedimiento administrativo acaecido. También considerará las providencias judiciales que en torno a la legalidad de la resolución acusada se dictaron en otros procesos judiciales por esta Corporación a efectos de resolver los problemas fijados en esta instancia. Al respecto la Sala identifica como actuaciones para adoptar la decisión que corresponda, las siguientes: • Mediante Acuerdo núm. 05 de 11 de marzo de 1994[11], el Concejo Distrital de Cartagena de Indias suprimió la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, que hacía parte de la estructura orgánica del Distrito en el nivel descentralizado por servicios.

En esta decisión, además de ordenar su disolución y liquidación, autorizó en el artículo 6º al Alcalde Mayor hasta el 31 de diciembre de 1994 para que: “[…] constituya una Sociedad de Economía Mixta con amplia y democrática participación del capital privado y público, en las proporciones que se acuerden entre la administración y los particulares, la cual podrá asumir en forma directa o indirecta la prestación de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, desarrollando las funciones de regulación, control y contratación de las actividades necesarias para garantizar la calidad, continuidad y permanencia de estos servicios en la ciudad de Cartagena y sus Corregimientos y en los Municipios del Área Metropolitana si esta llegare a constituirse […]".

En el artículo 12 ibidem, se estableció: “[…] En la formación de Capital Social de la empresa a constituirse, se privilegiará la participación de los trabajadores y jubilados de la actual empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, ofreciéndoles en primer término las acciones o derechos sociales, tanto individualmente como organizaciones solidarias, pensiónales y de trabajadores que tengan constituidas […][12]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). • Con ocasión de las funciones conferidas en el transcrito artículo 5° del Acuerdo 05 de 1994, el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias D.T. y C., expidió la Resolución núm. 1787 de 23 de septiembre de 1994, por medio de la cual ordenó la creación de una Empresa de Economía Mixta denominada Empresa de Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. El acto acusado es del siguiente contenido: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: La Empresa de Economía Mixta que se constituirá para la prestación de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, será una Empresa de Servicios Públicos Privado, E.S.P., al tenor de lo establecido en la ley 142 del 11 de julio de 1994.

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordénase la creación de una Empresa de Economía Mixta denominada EMPRESA AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P., con un capital social de cuatro mil millones de pesos (4.000’000.000,oo) compuesto por acciones ordinarias y privilegiadas de un valor nominal de diez mil de (sic) pesos ($10.000,oo) cada una, distribuidas de la siguiente manera: |Número total de acciones de la E.S.P. |400.000 | |Valor nominal de cada acción |$10.000,oo | |Acciones Clase A, a suscribir por el | | |distrito, un mínimo de |40.000 | |Acciones Clase B, ofrecidas para | | |suscribir por los trabajadores de la | | |Empresa de Servicios Públicos Distritales| | |en Liquidación, con financiación del |45.000 | |Distrito, hasta | | |Acciones clase B, ofrecidas para | | |suscribir por los interesados, hasta | | | |111.000 | |Acciones Clase C, a suscribir por un | | |socio Operador, seleccionado mediante | | |concurso público, un mínimo de |204.000 | ARTÍCULO TERCERO: La suscripción y el pago de las acciones de Clase B, ofrecidas a los trabajadores del E.P.D.L se hará a más tardar el día veintiuno (21) de Octubre de 1994, y a los otros interesados a más tardar el día veintiocho (28) del mismo mes, previa convocatoria pública que se comunicará en diarios de amplia circulación nacional y local, en las ediciones del lapso comprendido entre veintitrés (23) de Septiembre y el tres (3) de octubre de 1994.

ARTÍCULO CUARTO: La suscripción y el pago de las acciones de Clase C se hará a más tardar el día doce (12) de Diciembre de 1994, previo concurso público para seleccionar un socio Operador que se convocará en diarios de amplia circulación nacional y local, en las ediciones del lapso comprendido entre el veintitrés (23) de Septiembre y el tres (3) de octubre de 1994.

ARTÍCULO QUINTO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de expedición […]” PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE (Resaltado fuera de texto). • El Alcalde Mayor de Cartagena y el representante de algunos ciudadanos allí registrados acudieron el 30 de diciembre de 1994 ante el Notario Segundo del Círculo de Cartagena, para constituir la sociedad Aguas de Cartagena S. A. ESP - Acuacar S.A. EPS-, acto jurídico que se elevó a Escritura Pública núm. 5427[13]. • Según lo dispuesto por el Acuerdo núm. 05 de 1994 y la resolución acusada, se constituyó la sociedad “Aguas de Cartagena S. A. ESP” - Acuacar S.A. EPS-, como “una empresa de servicios públicos privada, con carácter de sociedad mixta del orden Distrital, organizada en la modalidad de sociedad anónima, con fundamento en la Ley 142 del 11 de julio de 1994”.

V.3.

ANTECEDENTES JUDICIALES EN LOS QUE SE DECIDIÓ SOBRE EL CONTROL DE LA RESOLUCIÓN 1787 DE 23 DE SEPTIEMBRE DE 1994 Sobre el particular, la Sala debe destacar que esta Corporación se ocupó de examinar la legalidad de la resolución acusada, al decidir una demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad. También se apreciará lo decidido en el proceso de reparación directa.

Ello, con el fin de establecer el referente temporal que se consideró para analizar si se acudió en tiempo a demandar en ejercicio de este medio de control. Las decisiones que se han dictado sobre el particular, son: V.3.1 FALLO DE 5 DE DICIEMBRE DE 2002 En esta decisión el Consejo de Estado - Sección Primera[14], se pronunció en sentencia que resolvió la apelación del fallo que resolvió la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad se presentó contra el artículo 2º de la Resolución 1787 de 1994.

Mediante esta se confirmó el fallo del 21 de diciembre de 2000, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico[15], que denegó las súplicas de la demanda. Las razones que se consideraron por esta Corporación, fueron las siguientes: “[…] 4.1 Alcance de la democratización accionaria. La norma del art. 60 de la C.P. traduce, en lo económico, el principio democrático formulado como sustento de la organización social y estatal en el art. 1o. de dicho estatuto constitucional, al imponer al Estado el imperativo de que, cuando enajene su participación accionaria en una empresa, "tomará las medidas conducentes (subraya la Sala) a democratizar" su propiedad accionaria.

Tales medidas, que deben adoptarse a través de la ley, necesariamente han de estar dirigidas a que efectivamente se cumpla el designio democratizador de la norma que, a juicio de la Corte, apunta a eliminar la concentración de la riqueza, lo que naturalmente supone que las acciones han de quedar en manos del mayor número de personas.

Bajo la perspectiva analizada, el proceso de democratización debe adelantarse en condiciones de total claridad y bajo parámetros que garanticen el hecho de que la propiedad accionaria estatal se traslada preferencial y efectivamente a los trabajadores y a las organizaciones solidarias, y se consolida en forma real en cabeza de estos, sin perjuicio de la opción que, a posteriori, tienen otras personas para adquirir las referidas acciones.

No es concebible que un proceso de venta de la propiedad accionaria pueda, a su vez, dar lugar a una peligrosa concentración de dicha propiedad, que justamente combate el proceso de democratización, o propiciar incluso manejos o conductas inadecuadas y abusivas, contrarias al espíritu de la norma, por los empleados de la empresa o de las organizaciones solidarias, como sería el de actuar como testaferros, tras un fin simplemente especulativo o de obtener un enriquecimiento sin causa, a costa del patrimonio estatal, y en favor de personas o grupos con poder económico, interesados en adquirir las acciones.

Consecuente con lo anterior, y para evitar que el proceso de democratización accionaria sufra las desviaciones apuntadas, la administración, con arreglo de la ley, está habilitada de los poderes necesarios, para imponer limitaciones razonables y justificadas a la negociación accionaria, que naturalmente conduzcan a impedir la presencia de dichas desviaciones y a evitar que se desconozca la voluntad del constituyente”.

(Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C- 037 de 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell). La Ley 142 de 1994, en el artículo 14 define así las empresas de servicios públicos, mixta y privada: ”Ley 142 de 1994. Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: ( ) 14.6 Empresa de servicios públicos mixta.

Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. 14.7 Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares”.

El caso concreto A pesar de que la resolución demandada haya perdido su fuerza ejecutora por desaparecimiento de los fundamentos de hecho o de derecho, como lo afirma el Distrito en su defensa, ello no obsta para que la Sala decida acerca de la legalidad del acto demandado que goza de la presunción de validez hasta cuando estuvo vigente; es decir, desde el momento de su expedición hasta cuanto conforme al artículo 66 del C.C.A., se produjo el decaimiento.

La autorización dada por el Concejo Distrital al Alcalde Mayor de Cartagena era para la creación de una empresa de economía mixta, como en efecto se consignó en el artículo 1 del Decreto 1787 de 1994 que señaló: “Artículo 1. La empresa de Economía Mixta que se constituirá para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, será una empresa de servicios públicos privada, E.S.P., al tenor de lo establecido en la Ley 142 del 11 de julio de 1994”.

(Resaltado fuera de texto). Al respecto, debe tenerse en cuanta (sic) que en dicho Acuerdo no se precisó el porcentaje del capital proveniente de entidades públicas, pues en el artículo 6º, que fue transcrito en aparte anterior se decidió que las proporciones de capital público y privado resultarían de un acuerdo entre la administración y los particulares.

Por lo tanto, aunque aparentemente existe una contradicción entre el texto del artículo transcrito, frente a la autorización conferida por el artículo 6 del Acuerdo 05 de 1994, la misma es tan solo aparente, pues debe tenerse en cuenta que cuando se profirió el Acuerdo 5 de 1994, no se había expedido todavía la Ley 142 de 1994, cuya vigencia se inició el 11 de julio de 1994.

En virtud de esta Ley, se cambió la terminología para referirse a las entidades dedicadas a la prestación de servicios públicos y dentro de esta nueva terminología, ya no se habla de sociedades de economía mixta, como sí se decía en el Decreto 1050 de 1968. En efecto el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, define fundamentalmente tres tipos de entidades: - Empresa de servicios públicos oficial - Empresa de servicios públicos mixta y, - Empresa de servicios públicos privada.

Dependiendo del porcentaje del capital estatal: 100%, 50% o más o menos del 50%, respectivamente. Por lo tanto, para estudiar la legalidad de la Resolución acusada tiene en cuenta la Sala que la naturaleza de la entidad que se autorizó crear por parte del Concejo podía entonces corresponder a la de empresa de servicios públicos privada, sin desconocer el concepto de sociedad de economía mixta, pues el Acuerdo del Concejo tan solo previó que hubiera participación de capital estatal, pero no en qué porcentaje.

Por ello, aunque en el Acuerdo 5 se habló de constituir “una Sociedad de Economía Mixta con amplia y democrática participación del capital privado y público, en las proporciones que se acuerden entre la Administración y los particulares” tal categoría encaja dentro de la definición de empresa de servicios públicos privada, que es aquella con participación mayoritaria de los particulares; ello por cuanto el Acuerdo 05 de 1995 fue expedido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994 mientras que la Resolución 1787 fue expedida el 23 de septiembre de 1994, es decir con posterioridad a dicha ley, lo que implica que el Alcalde de Cartagena se acogió a la terminología de la ley de servicios públicos, pues no toda sociedad de economía mixta, entendida como aquella que tiene capital social estatal en cualquier proporción constituye empresa de servicios públicos mixta, pues esta última, como ya se vio requiere de un porcentaje superior al 50% del capital estatal.

En cuanto al ofrecimiento de las acciones a los extrabajadores de la antigua empresa de servicios públicos, el propio Acuerdo 05 de 1994, expedido por el Concejo Distrital señaló que “En la formación del Capital Social de la empresa se privilegiará la participación de los trabajadores y jubilados de la actual empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, ofreciéndoles en primer término las acciones o derechos sociales ”; en primer término significa, antes de ofrecer las acciones o derechos sociales a otras personas y sólo después de este trámite, entonces sí, el sobrante puede colocarse en la forma que se haya previsto en la respectiva autorización. Al expedirse la resolución acusada, en el artículo segundo de la misma se dispuso la forma como quedaría distribuido el capital social, señalándose que tan solo un 10% se ofrecería a los trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos Distritales en liquidación, mientras que prácticamente el 78.75% se suscribiría por particulares; sin embargo, en el presente caso, la nueva entidad que surgía luego de disolverse y liquidarse la anterior, en la práctica se repartió el capital en forma tal que finalmente el Distrito quedó con un 50%, luego de que inicialmente se ofreció el paquete accionario a los trabajadores y jubilados de la empresa. […] La anterior conclusión la extrae la Sala dado que para clarificar puntos dudosos en relación con el tema, la Sala profirió el auto del 19 de julio de 2002 mediante el cual ordenó la práctica de las siguientes pruebas: a) Oficiar a la Alcaldía Mayor del Distrito de Cartagena y al Concejo Distrital de la misma ciudad a fin de que certificara sobre los siguientes puntos: I. La composición accionaria actual de la empresa Aguas de Cartagena S.A. II.

Los actos administrativos de nivel distrital que sirvieron de fundamento de derecho para la creación de la actual empresa Aguas de Cartagena S.A. III. La forma de financiación a los jubilados ya los trabajadores para dar cumplimiento al Acuerdo 05 de 1994. Oficiar a la Empresa Aguas de Cartagena S.A. para: I. El envío de copia de sus estatutos II.

La documentación que repose en el archivo de la entidad sobre la oportunidad a los jubilados y a los trabajadores de la empresa para la participación en la adquisición de acciones. Examinada la documentación recibida se encuentra la Resolución 938 de 1994, mediante la cual el Alcalde Mayor de Cartagena decidió que podrían asignarse recursos para créditos a los actuales trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos Distritales en liquidación, destinados a adquirir acciones de la empresa de economía mixta Aguas de Cartagena S.A., hasta por el monto de un millón de pesos a cada uno de ellos, con un plazo máximo de cancelación de 5 años y dos años de gracia. Obra también copia del Aviso de Oferta Pública de Constitución de la Empresa de Servicios Públicos denominada Aguas de Cartagena S.A., E.S.P., de fecha 23 de diciembre de 1994 (folios 39 y 40) en el cual se lee: “Destinatarios de la oferta.

La primera vuelta de la oferta pública estará dirigida exclusivamente a los trabajadores y jubilados de la actual empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena de Indias, en liquidación, tanto individualmente como a través de sus organizaciones solidarias, pensionales y de trabajadores, privilegiando así la participación de dichos destinatarias en la formación del capital de la nueva empresa de servicios públicos.

( )”. No se acompañaron los Estatutos solicitados, pero en relación con la conformación actual del capital, según la certificación enviada, se observa que el Distrito de Cartagena tiene un 50% del mismo, mientras que la empresa Aguas de Barcelona S.A. tiene un 45.91%, quedando el 4.09% restante en manos de personas particulares. De todo lo anterior, la Sala concluye que la norma demandada no desconoció la autorización dada en el artículo 6 del Acuerdo 05 de 1994, pues lo único que hizo fue adaptarse al nuevo tipo de entidades prestatarias de servicios públicos, a la luz de la recién expedida -en ese entonces- Ley 142 de 1994, permaneciendo la participación de capital estatal y privado, lo que a la luz del Decreto 1050 de 1998 (y hoy de la Ley 489 de 1998) hace que la ESP sea una sociedad de economía mixta.

SE CUMPLIÓ ADEMÁS CON LO ORDENADO EN EL ARTÍCULO 12 DEL ACUERDO 05 DE 1994 EN EL SENTIDO DE PRIVILEGIAR LA PARTICIPACIÓN DE LOS TRABAJADORES Y JUBILADOS DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA, OFRECIÉNDOLE A ELLOS, EN PRIMER LUGAR, TODO EL PAQUETE DE ACCIONES, TAL COMO APARECE EN EL AVISO DE OFERTA QUE SE ALLEGÓ AL EXPEDIENTE Y QUE, FINALMENTE LA COMPOSICIÓN DEL CAPITAL RESPONDE A LA NATURALEZA DE UNA EMPRESA PRIVADA EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 142 DE 1994, AUNQUE OSTENTE CAPITAL DE ENTIDADES PÚBLICAS Y DE PARTICULARES, PUES EL PORCENTAJE DEL PRIMERO NO SUPERA EL 50% DEL TOTAL.

Se confirmará el fallo del Tribunal. […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto) V.3.2 FALLO DE 22 DE ENERO DE 2014 El pronunciamiento de la Sección Tercera de esta Corporación se ocupó de la apelación del fallo dictado el 20 de mayo de 2004, al resolver la acción de reparación directa que promovió el señor Antolín Negrete Burgos y que pidió declarar patrimonialmente responsable al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por los daños causados como consecuencia de la omisión y errónea publicación de la Resolución núm. 1787 de 23 de noviembre de 1994, en cuanto aseguró que esta circunstancia le impidió conocer y participar en la conformación del capital social de la sociedad de economía mixta “Aguas de Cartagena S.A.E.S.P. –ACUACAR-.

En esta sentencia[16] se confirmó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las súplicas de la demanda. Las razones que interesan a esta decisión, son las siguientes: “[…] 2.3. Obra también el Aviso de Oferta Pública de Constitución de la Empresa de Servicios Públicos denominada Aguas de Cartagena S.A., E.S.P., del 24 de septiembre de 1994, en el que se lee: “[…] Término para consultas de estatutos y aclaraciones a las personas interesadas: del 28 de septiembre al 17 de octubre de 1994.

“Término para suscribir y pagar las acciones por parte de las personas interesadas: del 10 al 18 de octubre de 1994…” fl. 23 cdno. No. 1.- Asimismo, obra el aviso del 28 de septiembre de 1994, en el que se publicó: “[…] Término para consultas de estatutos y aclaraciones a las personas interesadas: del 3 de octubre al 28 de octubre de 1994.

“Término para suscribir las acciones de Clase B por los trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos Distritales en Liquidación, con financiación del Distritos: del 14 al 21 de octubre de 1994…’ “Término para suscribir y pagar las acciones de la Clase B: del 14 al 28 de octubre de 1994…” –fl.25 cdno. No. 1- A folio 26 del cuaderno No. 1, obra el aviso número 3 del 2 de octubre de 1994, de oferta pública de constitución de la Empresa de Servicios Públicos, en el que se consignó: “[…] Término para consultas de estatutos y aclaraciones a las personas interesadas: del 10 al 28 de octubre de 1994.

“Término para suscribir las acciones de Clase B por los trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos Distritales en Liquidación, con financiación del Distritos: del 14 al 21 de octubre de 1994…’ “Término para suscribir y pagar las acciones de la Clase B: del 14 al 28 de octubre de 1994…” –fl. 26 cdno. No. 1.- 2.4. Decreto No. 938 de 1994, por medio del cual, el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, conforme a lo ordenado por el acuerdo No. 05 de 1994, decretó: “(…)

ARTÍCULO PRIMERO: Podrán asignarse recursos para créditos a los actuales trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos Distritales en liquidación, destinados a adquirir acciones de la empresa de economía mixta Aguas de Cartagena S.A. hasta por el monto de UN MILLON DE PESOS ($1.000.000,oo) MCTE a cada uno de ellos” –fl. 52 cdno. No. 1.-. […] En la demanda se señala que la actuación del municipio demandado violó el artículo 60 de la Constitución Política, pues en su concepto, los errores contenidos en la publicación del acto administrativo, impidieron conocer el proceso o la oferta pública de compra de acciones de la nueva sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. […] Conforme a lo anterior, se tiene que la Sala es competente para conocer de este asunto, pues la actuación que se está endilgando a la administración, es de aquellas que la Corporación ha entendido como una operación administrativa, toda vez que el demandante lo que controvierte no es la legalidad del acto sino los hechos relacionados con la ejecución material de la decisión administrativa sin las exigencias previstas en el artículo 64 del C.C.A.[17].

Sobre este tópico, en sentencia del 12 de diciembre de 1996, se precisaron los límites de la acción de reparación directa cuando se discute una operación administrativa, así: “[…] De allí que si el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga en un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual. […]” Así las cosas, analizado el caso sub examine, se observa que el demandante solicitó a esta jurisdicción, a través de la acción de reparación directa –art. 86 CCA.-, que se declarara patrimonialmente responsable al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por la supuesta omisión y errores contenidos en la publicación de un acto administrativo, circunstancia que le impidió adquirir en su calidad de trabajador de la extinta Empresa de Servicios Públicos Distritales, acciones en la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., y como éste no está discutiendo la legalidad del acto administrativo proferido por la Administración, el mismo se encuentra amparado bajo la presunción de legalidad, motivo por el cual, se abordará el estudio de la apelación en los siguiente términos. De acuerdo con las pruebas examinadas supra, se advierte, que no está acreditada la omisión alegada por el demandante, ya que los medios probatorios lo que demuestran es que la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 12 del Acuerdo 05 de 1994, profirió la resolución No. 1787 del 23 de septiembre del mismo año, mediante la cual, ordenó constituir y crear la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., privilegiando la participación de los trabajadores y jubilados de la empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, ofreciéndole a ellos, en primer lugar, todo el paquete de acciones.

En efecto, los avisos publicados en el diario El Universal allegados al expediente, dan cuenta de que la entidad municipal demandada publicó el acto administrativo con el fin de que los trabajadores y jubilados conocieran de la existencia de la oferta pública de acciones, sin que sea posible imputar una falla en el servicio por no haber transcrito literalmente el texto del citado acto, pues estos errores no tienen la magnitud suficiente para impedir que los interesados, entre ellos, los trabajadores, conocieran del proceso de democratización. Y es que si bien, los avisos que daban a conocer la existencia de oferta pública de la constitución de la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., incurrieron en imprecisiones, su finalidad -dar a conocer la resolución por medio de la cual se ordenó crear y constituir la sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.-, se cumplió, tanto es así, que el acta de constitución de la sociedad allegada a este proceso, da cuenta de que en la composición y participación accionaria se hicieron parte varios trabajadores y jubilados de la Empresa de Servicios Públicos Distritales, en Liquidación. Al respecto, es importante destacar, lo que en ella se consignó: “(…) VERIFICACIÓN DE SUSCRIPCIÓN Y PAGO DE ACCIONES “Se verificó que todos los presentes, relacionados atrás, habían solicitado oportunamente sus acciones y pagado por lo menos el valor mínimo exigido de quinientos pesos ($500) por acción. “En los cuadros Nos. 1, 2 y 3 adjuntos se relacionan respectivamente las comunicaciones recibidas por el Alcalde Mayor del distrito aceptando la Oferta pública, tanto por los trabajadores de la EPD-l, como de particulares en general, y la relación de consignaciones recibidas por el Banco Cafetero y el Banco Tequendama como parte del pago de las acciones, resumidas así: “TOTAL ACCIONES SOLICTADAS POR TRABAJADORES Y PARTICULARES: 178.170 (CIENTO SETENTA Y OCHO MIL CIENTO SETENTA)”. –Fl. 138 cdno. No. 1.- De lo anterior, se evidencia que, de un lado no hubo omisión en la Publicación del acto administrativo que convocaba a los trabajadores y a los interesados en participar en la adquisición de acciones de la nueva Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., y de otro, que la actuación del ente municipal demandado, fue apropiada si se tiene en cuenta la época en que se realizó el proceso de democratización, pues para ese momento –segundo semestre de 1994- el artículo 60 superior no había sido objeto de desarrollo legislativo, ya que solo a finales de 1995 se expidió la ley 226 “por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones”, con lo que se puede deducir que, la entidad municipal demandada sin tener las herramientas legislativas suficientes, privilegió la participación de los trabajadores y jubilados de la empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena en liquidación, ofreciéndole a ellos, en primer lugar, la participación accionaria. […]” V.4 ACCIÓN DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

DIFERENCIAS Y SEMEJANZAS. POSIBILIDAD DE ACUDIR EN ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO A CUESTIONAR ACTOS DE CONTENIDO GENERAL. CRITERIOS. ACTOS MIXTOS. CONCEPTO. Como está visto, la demanda que aquí se estudia se interpuso en vigencia del CCA, codificación que prevé en sus artículos 84 y 85, la procedencia de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, medios de defensa judicial dispuestos para cuestionar la legalidad de los actos administrativos.

Dichas acciones se diferencian para su interposición en varios aspectos, los cuales se identifican, así: i) en la titularidad, ii) derecho de postulación, iii) oportunidad para la presentación y iv) existencia de un interés, en cuanto se predica para su ejercicio la legitimación de quien se considere lesionado en el derecho que reclama[18].

En este punto debe aclararse en cuanto a sus semejanzas, que estas acciones comparten, en esencia, el control de legalidad de los actos administrativos. Ahora bien, ha de precisarse que en desarrollo y aplicación de la teoría de los móviles y finalidades el juez contencioso le corresponde examinar las demandas que en ejercicio de la acción de nulidad se interpongan para efectuar el control de los actos de contenido particular, siempre y cuando no se pretenda un restablecimiento y además, este no se derive de manera automática para el interesado.

Tales determinaciones quedaron previstas en la reforma del CCA y así se aprecia en la redacción del artículo 137[19] de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el artículo 138 del CPACA estableció en qué casos procede la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido general. Lo anterior, como fundamento para referir que de tiempo atrás y atendiendo también a la “finalidad” de lo pretendido, en vigencia del CCA, era posible accionar contra un acto de contenido general y solicitar en los términos de la acción prevista en el artículo 85, además del control de legalidad en abstracto, el reclamo del restablecimiento del derecho de un derecho subjetivo predicable del acto acusado, siempre y cuando la acción se ejercitara en la oportunidad prevista en la ley, esto es, 4 meses[20].

Sobre el particular esta Sección, en reciente pronunciamiento, precisó lo siguiente: “[…] Sea lo primero advertir que, acorde con lo dispuesto en los artículos 137 y 138 del C.P.A.C.A, los actos administrativos de carácter general son pasibles de impugnación judicial a través del medio de control de nulidad; mientras que, para los actos particulares, el medio es el de nulidad y restablecimiento del derecho, respectivamente.

Ahora bien, las citadas disposiciones normativas previenen que EN ALGUNOS EVENTOS y siguiendo determinadas pautas, esta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad DE ATACAR ACTOS DE CARÁCTER GENERAL A TRAVÉS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, o de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular.

Así, las circunstancias descritas han sido enmarcadas dentro de un ámbito funcional restringido y excepcional y, por consiguiente, deben ceñirse a unos criterios o derroteros específicos que, igualmente, se encuentran previstas en las anotadas disposiciones. En ese orden de ideas, para determinar la viabilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del DERECHO EN CONTRA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES, deben concurrir los siguientes dos presupuestos: (i) que con la aplicación directa de dichos actos se lesione eventualmente un derecho subjetivo del demandante amparado por el ordenamiento jurídico y (ii) que la acción se interponga dentro del término de presentación oportuna, es decir, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación del acto general, salvo que exista un acto intermedio que ejecute o de cumplimiento al acto general, pues en este último caso, el término se contará a partir de la notificación de aquél. En otras palabras, si existe un acto particular que desarrolle el general, se podrá impugnar el general a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la demanda se haya interpuesto dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos particulares que desarrollen o den cumplimiento el acto general[21]. […]” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Para efectos de resolver lo que corresponde en esta oportunidad, conviene también precisar que han sido definidos como actos mixtos aquellos que “[…] contienen simultáneamente decisiones con efectos generales y con efectos particulares o concretos […]”[22] y “[…] corresponde a una especial calificación jurídica efectuada a determinadas manifestaciones de las autoridades administrativas caracterizadas por su doble naturaleza de normativas, abstractas e impersonales, individuales y concretas. […] Esa modalidad surge sin duda sobre la base de ofrecer respuestas procesales a situaciones creadas por la administración que no lograban obtener respuesta en las interpretaciones tradicionales de la teoría del acto administrativo […]”[23] Por su parte esta Corporación[24] entendió que se predica el carácter mixto de los “[…] actos administrativos de carácter general que surten efectos con respecto a particulares, y por los que se pretende una indemnización, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que se trata de actos administrativos de carácter mixto que deben ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el lapso de los cuatro meses siguientes a la fecha de su publicación. […] De conformidad con el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, es posible incoar pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos de carácter general cuando se considere que con aquellos se vulneraron de manera directa los derechos de un particular, o se le causó un daño. Pretensiones que deberán ser impetradas “dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación […]”.

Frente al medio de control procedente a efectos de controvertir la legalidad de este tipo de actos administrativos, y respecto de la manera en que los mismos deben ser notificados, esta Sección precisó: “[…] el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso […] Tal postura ha sido reiterada de manera pacífica y uniforme por esta Sección […] al punto de determinar que los actos administrativos mixtos deben ser publicados en cuanto a los efectos generales que su expedición despliega, y que también deben ser notificados por los respectivos efectos particulares.

El control judicial entonces depende de la situación jurídica en la que se encuentre el actor respecto del acto censurado, de la pretensión formulada y de los cargos esbozados para controvertir la legalidad de la decisión, toda vez que se requiere que en uno y otro caso se precisen de manera directa y detallada. […]”[25]. (Subrayas y negrilla de la Sala) Con esta claridad la Sala se ocupará de resolver los problemas jurídicos planteados.

V.5 ASUNTO BAJO EXAMEN V.5.1 Procedencia de la acción Se tiene que en este caso la demanda se admitió por el Tribunal en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Los demandantes que concurrieron a este proceso, invocaron la condición de extrabajadores de la empresa de servicios públicos liquidada para explicar que les asiste un interés en su reclamación frente al acto acusado, consistente en solicitar que de las acciones suscritas para el surgimiento de la nueva empresa: “[…] 360.000[26] acciones se ofrezcan a los trabajadores en la proporción resulte (sic) de dividir el número total de acciones por cada trabajador individualmente considerado […]”.

Del contenido del acto demandado se tiene que su objeto fue la creación de la empresa de servicios públicos autorizada por el Acuerdo 05 de 1º de marzo de 1994, como una empresa de economía mixta con participación de capital privado y público que se ocuparía de operar los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en la ciudad de Cartagena.

Como consecuencia de ello, el artículo 2° ibidem autorizó la emisión de un número de acciones distribuidas en varios segmentos. Uno de los grupos identificados fue el de los trabajadores, para quienes se asignó un porcentaje de acciones ofrecidas de manera privilegiada. Así, en esa norma se dispuso la categorización de acciones por tipo, cantidad y límite a suscribir.

Para esta Sala, de acuerdo con lo anterior, es preeminente aclarar que la Resolución 1787 de 1994, en cuanto contiene la creación de la nueva empresa de servicios públicos y su forma de integración, se clasifica como un acto de contenido general[27], de lo cual se infiere que su control debe, en principio realizarse mediante la acción de nulidad.

Ahora, en la medida en que la Resolución acusada también establece el modo como se integrará la participación de la propiedad accionaria de la empresa creada, esta Sala identifica que frente a este aparte, se habilitó a un grupo de personas para dicha adquisición a través de unos porcentajes, lo que evidencia implicaciones concretas en cuanto a la situación de este estamento.

En ese sentido, su cuestionamiento puede realizarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuanto los demandantes alegan que debieron ser favorecidos con un porcentaje de acciones superior al fijado por el acto acusado. Esta situación implica para fines de la controversia planteada, establecer a partir de cuándo la parte demandante debió acudir a presentar su reclamo.

Es decir, si tal oportunidad se predica desde el inicio de la publicación del acto como lo invoca la parte actora, desde el momento en que se acreditó que tuvieron la posibilidad de conocer de la convocatoria para adelantar el procedimiento de venta de las acciones, o de la creación de la empresa, como lo consideró el Tribunal a quo. Para dilucidarlo, conviene traer a colación lo dispuesto en el artículo 43 del CCA, que prevé: “[…] DEBER Y FORMA DE PUBLICACION: Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto.

Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad PODRÁN DIVULGAR ESTOS ACTOS MEDIANTE LA FIJACIÓN DE AVISOS, LA DISTRIBUCIÓN DE VOLANTES, LA INSERCIÓN EN OTROS MEDIOS, O POR BANDO. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil.” Aunado a lo anterior, le corresponde a la Sala precisar que la publicidad de los actos es un presupuesto de eficacia, de allí que no afecte su validez[28].

Lo dicho en precedencia explica que la eficacia o fuerza vinculante de un acto depende de que se publiquen en ese medio oficial de difusión o a través de las herramientas complementarias previstas por el legislador como opción para dar a conocer su contenido, que será lo que se examinará a efectos de establecer la oportunidad de la acción impetrada.

Recapitulando, el reproche planteado por los accionantes[29] es susceptible de cuestionarse vía acción nulidad y restablecimiento del derecho, en razón a que lo discutido por ellos es el porcentaje de acciones que les asignaron, el cual, a su entender, debió ser mayor. Además, porque aseguran que por su condición de extrabajadores, son beneficiarios de una suma de dinero que identifican de dividir el capital certificado de la empresa liquidada y en la que laboraban, por el número de acciones que reclaman para cada empleado.

Bajo estos supuestos y comoquiera que el reproche de la Resolución 1787 de 1994 se formula con pretensiones de restablecimiento, su control debe realizarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como en efecto ocurrió. Entonces, identificado el contenido mixto del acto, por contener aspectos de carácter general y concreto respecto de la parte demandante, de acuerdo con lo pretendido en esta acción, la Sala destaca que lo demandado es pasible de control mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al haberse invocado un presunto derecho subjetivo, derivado de la integración del capital social en la nueva empresa y la cantidad de acciones que los trabajadores podían adquirir.

Bajo esta conclusión, la Sala se ocupará de examinar si la presentación de la demanda se hizo en oportunidad, atendiendo a las pruebas arrimadas al proceso, y considerando los pronunciamientos judiciales examinados. V.5.2 Caducidad de la acción Entonces, verificada la procedencia de la acción que se ejercitó, le corresponde a la Sala examinar en razón al medio de control de nulidad y restablecimiento, si se hizo en tiempo u operó el fenómeno de la caducidad de la acción, como lo concluyó el a quo.

Para dilucidar lo anterior, deben revisarse los siguientes supuestos ocurridos en torno a la publicidad del acto acusado y la forma en que los accionantes se enteraron del ofrecimiento de las acciones, como acto previo a la creación de la empresa, así: i) la liquidación de la empresa de servicios públicos, ii) la desvinculación de los trabajadores, iii) la creación de la nueva empresa encargada de la prestación de tales servicios en la ciudad de Cartagena.

Un primer aspecto por aclarar, es que, en efecto, al presentarse la demanda se allegó copia del acto acusado, esto es, de la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994, la que fue publicada en la Gaceta Distrital de Cartagena de Indias D.T. y C., en la edición del 18 de abril de 1995, esto es, luego de haberse creado la empresa con la participación accionaria objeto de esta controversia.

Lo anterior implica que su publicación en el medio oficial de esa ciudad ocurrió pasados 7 meses a partir de su expedición y después de 4 meses de su creación. Si bien esta situación no puede desconocerse, tampoco implica que no haya necesidad de valorarse por la Sala que la administración adelantó una serie de actuaciones que posibilitaron por otros medios la divulgación del acto.

Tales son: i) publicación del aviso de convocatoria para participar en el proceso de integración accionaria, ii) el decreto que fijó las líneas de crédito adoptadas para que los trabajadores de la empresa liquidada pudieran adquirir las acciones ofrecidas y iii) el acto de creación de la nueva empresa. Lo anterior impone establecer si la decisión que se cuestiona fue ajena a los trabajadores que accionan, como lo invocan, y si fue conocida con anticipación al 18 de abril de 1995.

Estas circunstancias obligan a esta Corporación a examinar a partir de qué momento ha de contabilizarse el término de caducidad y si podría predicarse que su publicidad ocurrió con anticipación. Tales circunstancias cronológicamente acaecidas, son: 1. Acuerdo 05 de 11 de marzo de 1994, “Por medio del cual se suprime de la estructura orgánica del Distrito de Cartagena, del nivel publicado en la Gaceta Distrital de Cartagena, del nivel descentralizado por servicios a la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, se ordena su disolución y liquidación, se reasume por parte del Distrito la gestión, administración, ejecución y prestación de los servicios públicos, se conceden facultades al Alcalde Mayor y se dictan disposiciones relacionadas con la materia”.

Este acto se publicó en la Gaceta Distrital en la edición del 22 de marzo de 1994[30]. En lo que interesa al proceso se señaló: “[…] artículo 6°. Autorizase al Alcalde Mayor, hasta el 31 de diciembre de 1994, para que CONSTITUYA una Sociedad Mixta con amplia y democrática participación del capital privado y público, en las proporciones que se acuerden entre la administración y los particulares, la cual podrá asumir en forma directa o indirecta la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto). 2.

Decreto núm. 038 de 31 de mayo de 1994[31], expedido por el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, Distrito Turístico y Cultural, por medio de cual se dispuso en su artículo 1°: “[…] La liquidación de la Empresa de Servicios Públicos y Distritales de Cartagena E.P.D. empresa Industrial y Comercial del orden Distrital creada mediante el Acuerdo 1540 de 23 de octubre de 1992, se adelantará de acuerdo con las disposiciones del presente Decreto y las demás que en desarrollo del Acuerdo 05 de 1994 se dicten por las autoridades competentes. […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto). 3.

Resolución núm. 1164 de 1994, “por medio de la cual se integra la Comisión encargada de liquidar las EPD, según lo que viene ordenado por el Acuerdo #05 de 1994 y la proposición 59 del mismo año, además por transparencia del proceso”. En relación con su integración se dispuso: “[…] artículo 2°. La comisión quedará integrada de la siguiente manera: a) […] d) tres miembros de los TRABAJADORES y sindicato de las Empresas Públicas Distritales a saber Libardo Pearson Beleño, Wilfrido Cabrera Ponce y Emerson Ramírez Santiago […]”. […] artículo 3°.

Tiénese como término de la Comisión integradora, el mismo que debe transcurrir para todos los efectos de la liquidación. […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto). 4. Decreto núm. 938 de 3 de octubre de 1994[32], expedido por el Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, Distrito Turístico y Cultural, por medio de cual se dispuso: “[…] artículo 1°.

Podrán asignarse recursos para créditos a los actuales TRABAJADORES DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES EN LIQUIDACIÓN, destinados a ADQUIRIR ACCIONES de las empresas de economía mixta Aguas de Cartagena S.A. hasta por el monto de UN MILLÓN DE PESOS ($1.000.000) MCTE a cada uno de ellos […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto) 5.

Escritura Pública núm. 5427[33] de 30 de diciembre de 1994, por medio de la cual se constituyó la sociedad de economía mixta, denominada AGUAS DE CARTAGENA S.A. E.S.P. De las actuaciones desarrolladas con ocasión de la liquidación de las Empresas Públicas Distritales y la creación de la nueva empresa de servicios públicos, la Sala identifica que, durante este proceso y antes de la publicación en la gaceta distrital de la resolución cuestionada, se llevó a cabo no solo la convocatoria pública a los interesados en conformar accionariamente el patrimonio social de la nueva empresa, sino que se cumplió la emisión y suscripción de las acciones puestas en venta y que los particulares adquirieron.

Esta situación, es relevante porque tales avisos constituyen una herramienta publicitaria frente a la venta de acciones que cuestiona la parte demandante, de donde se deriva que esas publicaciones cuentan como un mecanismo para enterarlos de dicho acto. Además, de los actos previos a la creación de la nueva empresa, se deriva con exactitud que la fecha límite para su creación, era el 30 de diciembre de 1994, momento hasta el cual se encontraba habilitado el Alcalde de la ciudad para actuar con tal propósito.

Además, a esta conclusión se arriba, porque fue la propia resolución acusada la que señaló el procedimiento que se adelantaría con el fin de adquirir el paquete accionario. En efecto, la suscripción y el pago de acciones ofrecidas a los trabajadores, según el artículo tercero, debía hacerse de la siguiente manera: “[…] La suscripción y el pago de las acciones de Clase B, ofrecidas a los trabajadores del E.P.D. se hará a más tardar el día veintiuno (21) de Octubre de 1994, y a los otros interesados a más tardar el día veintiocho (28) del mismo mes, PREVIA CONVOCATORIA PÚBLICA que se comunicará en diarios de amplia circulación nacional y local, en las ediciones del lapso comprendido ENTRE VEINTITRÉS (23) DE SEPTIEMBRE Y EL TRES (3) DE OCTUBRE DE 1994 […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto).

En observancia de lo anterior se allegó al expediente el aviso del periódico “El Universal”, de fecha 23 de diciembre de 1994[34], en el que se publicó el AVISO DE OFERTA PÚBLICA DE CONSTITUCIÓN DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DENOMINADA AGUAS DE CARTAGENA S.A., E.S.P., y de la cual se desprende lo siguiente: “[…]

4. DESTINATARIOS DE LA OFERTA 4.1. La primera vuelta de la Oferta Pública estará dirigida EXCLUSIVAMENTE A LOS TRABAJADORES Y JUBILADOS DE LA ACTUAL EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DISTRITALES DE CARTAGENA DE INDIAS, EN LIQUIDACIÓN, tanto individualmente como a través de sus organizaciones solidarias, pensionales y de trabajadores, privilegiando así la participación de dichos destinatarios en la formación del capital de la nueva empresa de servicios públicos […]” (Negrillas y subrayas fuera del texto).

Así las cosas, se tiene que la entidad Distrital dio cumplimento a lo dispuesto en la Resolución 1787 de 1994, que ordenó la convocatoria pública como medio para informar de este procedimiento en torno a la suscripción y al pago de acciones ofrecidas a los trabajadores y la respectiva comunicación en un diario de amplia circulación, lo cual se hizo mediante publicaciones realizadas por Avisos en el periódico “El Universal”, entre los meses septiembre y octubre[35], e incluso otro aviso fue fijado en dicho periódico en el mes de diciembre, de los cuales se predica la publicidad del acto acusado.

Estas pruebas permiten inferir que para el 18 de agosto de 1995, fecha en que se radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ya se encontraba caducada, habida cuenta que se impetró pasados los 4 meses de que trata el artículo 136, numeral 2, del CCA como requisito de procedibilidad de la demanda. En consecuencia, en la medida en que la demanda de la referencia fue presentada el día 18 de agosto de 1995, cuando los avisos en un diario de amplia circulación fueron publicados en los meses de septiembre, octubre e incluso diciembre de 1994, es claro que fue radicado por fuera del término previsto en el citado numeral 2 del artículo 136 del CCA., para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de su pretensión particular y concreta, debiéndose declarar probada, tal y como lo indicó el a quo, pero atendiendo a los razonamientos aquí esgrimidos.

Por lo anterior, la Sala encuentra plenamente justificado el hecho de que el a quo no haya abordado la controversia de fondo, pues uno de los requisitos para poder ejercer el control de legalidad de los actos de la administración es la presentación oportuna de la demanda, lo que impide que la jurisdicción revise si los mismos se encuentran ajustados a derecho o no. De este modo, se imponía dictar un fallo inhibitorio, por haberse formulado la acción contenciosa fuera de la oportunidad prevista por la Ley, como en efecto ocurrió. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, que se inhibió de proferir fallo de fondo en la acción de la referencia, al encontrar probada de manera oficiosa la excepción de caducidad de la acción, por las razones aquí aducidas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de diciembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Salva voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA SALVAMENTO DE VOTO DE OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-31-000-1995-10271-01 Actor: JOSÉ RAMÓN ALFARO Y OTROS Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa me permito señalar las razones de mi disenso frente a lo resuelto por la mayoría de la Sala en la sentencia de 12 de diciembre de 2019, mediante la cual se confirmó la sentencia apelada proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada oficiosamente la excepción de caducidad de la acción. Sobre el particular, señalo lo siguiente: 1.- El señor José Ramón Alfaro y otros formularon demanda en ejercicio de la acción contenciosa administrativa prevista en el artículo 85 del C.C.A. contra el Distrito de Cartagena de Indias, en orden a obtener, de un lado, la nulidad parcial de la Resolución número 1787 de 23 de septiembre de 1994, expedida por el Alcalde Distrital, por medio de la cual se ordenó la creación de una Empresa de Economía Mixta denominada Empresa de Aguas de Cartagena, y de otro, el restablecimiento del derecho en los términos indicados en la demanda. 2.- En la sentencia de la cual me aparto la mayoría de la Sala encontró acreditada la excepción de caducidad de la acción, tras advertir que la demanda fue interpuesta por fuera del término previsto en el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A. Al respecto, se señaló que, aunque la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994 fue publicada en la Gaceta Distrital de Cartagena de Indias el 18 de abril de 1995, la Administración adelantó una serie de actuaciones que permitieron que dicho acto se publicitara antes de esa fecha, entre ellas, la publicación en un diario de amplia circulación nacional de la convocatoria pública para conformar el patrimonio accionario de la nueva empresa -ordenada en la resolución acusada-, dirigida a los trabajadores de la Empresa de Servicios Públicos Distritales en Liquidación, la cual se surtió entre los meses septiembre y octubre de 1994, e incluso en el mes de diciembre de ese mismo año. En ese orden, en criterio de la mayoría, como a través de tales publicaciones se efectuó la publicidad del acto demandado, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en su contra el 18 de agosto de 1995 fue radicada por fuera de la oportunidad legal, toda vez que se formuló luego de trascurridos cuatro (4) meses desde la fecha de la última publicación, que fue efectuada el 24 de diciembre de 1994.

En apoyo de tal argumentación se acude a la sentencia de 22 de enero de 2014, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa promovido contra el Distrito de Cartagena de Indias por la supuesta omisión en que se incurrió al no publicar debidamente la convocatoria para la constitución de la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., pronunciamiento del cual se resaltan las fechas en que se publicaron en la prensa los avisos de la oferta pública ordenada en la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994. 3.- En mi criterio, contrario a lo sostenido por la mayoría, en el presente asunto no se encontraba probada la excepción de caducidad de la acción, si se tiene en cuenta que la demanda fue presentada dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación del acto acusado en el medio oficial destinado para el efecto.

En este asunto, como se indicó en la sentencia de segunda instancia, la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994 fue publicada en la edición del 18 de abril de 1995 de la Gaceta Distrital de Cartagena de Indias, publicación ésta efectuada de conformidad con lo previsto en el artículo 43 del C.C.A., norma que prevé que “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto”.

Ahora bien, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”. En este sentido, teniendo en cuenta que la fecha de publicación es el referente establecido por la ley para contabilizar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en casos como en el presente, no debía acudirse a forma distinta para tales efectos, menos aun argumentando que uno de ellos era la publicación de la convocatoria, pues ésta no desarrolla el acto acusado, cuyo contenido, se insiste, solo se dio a conocer a través de su publicación en la gaceta oficial del Distrito de Cartagena.

Así mismo, tampoco resultaba pertinente que se acudiera a una sentencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien no conoce de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sino de la acción de reparación directa, en la cual la caducidad se determina a partir de parámetros diferentes. Por consiguiente, como quiera que la Resolución 1787 de 23 de septiembre de 1994 fue publicada en la Gaceta Distrital de Cartagena de Indias el 18 de abril de 1995, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se extendía desde el 19 de abril de 1995 hasta el 19 de agosto de 1995, siendo claro entonces que la demanda interpuesta el 18 de agosto de 1995 fue radicada dentro de la oportunidad legal.

En esos términos me permito con todo respeto dejar sentado mi salvamento de voto, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] RAUL RIOS JIMENEZ, JUVENAL ORTEGA RIOS, ALFONSO CAICEDO PAUTT, VICTOR HERRERA DIAZ, FRANCISCO COLON MENDOZA, LUIS RONCAYO SALCEDO, RODRIGO RAMIREZ BOLAÑOS, FELIX MARTINEZ CARRILLO, ORLANDO MENDOZA HERRAZO, ALFONSO RODRIGUEZ ZURITA, RAFAEL ROMERO GAVIRIA, GRIMALDO DAZA CASSIANI, WILLIAM DIAZ BARBOZA, ELOY GARCÍA CASTILLO, RAFAEL JULIO CASTRO, JHONY PALOMINO PALOMINO, ARNULFO QUINO CAICEDO, JULIAN PÉREZ PARDO, DAVID VARGAS URIBE, JAIRO LÓPEZ ESCARPETA, SILFREDO MERCADO MARIMON, PEDRO MIRANDA PÉREZ, RENNE MORALES JIMENEZ, MILTON JIMENEZ OCHOA, MIGUEL PATRON C., WILSON MELENDEZ PACHECHO, CARLOS GUERRERO PASSOS, FERNANDO ARDILA GONZALEZ, GLADYS GARCIA CANTILLO, PAULINO AGAMES SARABIA, JUAN TEJERDOR ALVAREZ, ARMANDO VIVANCO MARTELO, ALFONOS VILLADIEGO GAMARRA, NICOLAS TINOCO ZURITA, LUIS BARBOZA ESCOBAR, MARCIAL TORRES BALDES, INOCENCIO GARCÍA GONZALEZ, JOSE MENDOZA POZO, GLORIA BLANCO BLANCO, SANTOS BARBOZA ORTEGA, EFRAIN MIRANDA TEJEDOR, ROBINSON VALIENTE CORPAS, ROBERTO FARIAS RUIZ, MARIA LOPEZ LICONA, BENJAMIN GUZMAN TORRES, JOSE AGUILAR PERIÑAN, ERNESTO BABILONIA LICONA, JUAN GUZMAN LUNA, REGINALDO ARENAS PEREIRA, GUSTAVO RODRIGUEZ SERRANA, RAFAEL PUPO CAUCIL, LUIS VILLEGAS JIMENEZ, MARTIN VILLADIEGO DURANGO, AMAURY HERRERA GUTIERREZ, EDWIN CARABALLO CAMARGO, AMAURY TEHERAN LOPEZ, JULIAN HERRERA TEHERAN, JAIRO MENDOZA DIAZ, ABEL ZABALSA CRESPO, WILLIAM PEREA DIMAS, EFRAIN RODRIGUEZ FRIAS, JOSE DE.

ORTEGA CASSERES, HUMBERTO DIAZ JULIO, DARIO ZAPATA VERGARA, MARCO RAMOS PAJARO, PEDRO LARA TORRES, GUILLERMO PEÑA MORALES, FERNANDO DEL RIO COHEN, GUSTAVO CABEZA CUADRO, ALFONSO ARRIETA FIGUEROA, AMAURY ELLES MENDOZ, EMIRO VILLA MARQUEZ, CAPITALINO MARZAN PAUTT, VICTOR TORRES BARRIOS, JAIRO ZARATE NARVAEZ, CARLOS MEJIA VALENCIA, EUDORO VECINO DOMINGUEZ, EDUARDO DICKENS PUELLO, BLAS MAZA NAVARRO, RUBEN RIVERA MENDOZA, OTONIEL PEREZ PAYARES, EDUARDO PEREZ IRIARE, SAUL ACEVEDO ACEVEDO, ARTURO LOPEZ MONTES, RAFAEL MARTELO VILORIA, ANGEL TORRES MARRUGO, HERMES SUAREZ SALA, ANDRES VILLADIEGO GAMARRA, AMUARY VALDIRIS BLANCO, LUIS VANEGAS MURILLO, FREDY FRANCO FIGUEROA, ALFREDO JUNCO BOLL, JAIME BELTRAN VASQUEZ, ALVARO ORTIZ CABALLERO, ALBERTO DIAZ PEREZ, VICTOR SCHOTBORGH ALVAREZ, INRIDA BLANCO BLANCO, ALFREDO MAZA ORTIZ, OSWALDO MEZA MARIN, FAVIO MANUEL BUELVAS MAY, DANIEL MAZA PEREIRA, JAIME CAÑATE PADILLA, RICARDO GARCÍA VARGAS, ALFONSO CORREA GARRIDO, JOAQUIN CASTRO LAMBIS, MIGUEL CARBALL BENAVIDES, JOSE ESCORCIA ESCORCIA, PEDRO TORRES PEREZ, WARNER VALOYES CASTILLO, JOSE PEREZ TORRES, CARLOS FRANCO ARNEDO, ALBERTO ESPINOZA HUR, WILFRIDO PEREZ VILLAREAL, LUIS GUAZO ARRIETA, ADOLFREDO CONDE GUERRERO, MANUEL VALDELAMAR, ROBERTO GÓMEZ GARAVITO, ALFONSO CASTRO PACHECHO, ROBERTO PERIÑAN GÓMEZ, CESAR BATISTA HERNANDEZ, DAIRO PEREZ SALAZ, BIENVENIDO ROMANO FONSECA, SAMUEL CASSERES LOPEZ, PLUTARCO MORALES JIMENEZ, JUSTO CASTILLO ACEVEDO, DAMASCO POMARES BELEÑO, WLPHAR OROZCO DIAZ, EDWIN CORREA PADILLA, FREDY PAJARO TORRES, ALFONSO ALVAREZ REALEZ, ELIAS CASTILLO BORBUA, HUMBERTO GUTIERREZ MORALES, IVAN RAFAEL JULIO PUELLO, RAFAEL BALDIRIS SARABIA, ALVARO QUINTANA MORELOS, VICTOR MIGUEL ZULUOAGA, CARLOS DIAZ PUPO, GUSTAVO GONZALEZ MADERA, JUAN HERRERA ORTIZ, CARLOS MANRRUGO BARRAGAN, LACIDES SEGOVIA MARTINEZ, FERNANDO TINOCO DEL RIO, JORGE ENRIQUE DIAZ ARENAS, INDELSO MACIAS DEL RIO, JAIME VILLAREAL HERNANDEZ, DANIEL ARRIETA MENDOZA, JORGE LLAMAS DURAN, MARCELINO CARDALES C., MILTON ALCALA VALENCIA, SATURNINO BLANQUICETT P., ALVARO NAVAS DE LA CRUZ, CANDELARIO LADEUS GARCIA, NELSON CONSUEGRA PAYARES, JAIRO MORELOS LOPEZ, MARIO IMBETT RODRIGUEZ, JOSÉ FELIX GÓMEZ GÓMEZ, ALVARO BLANCO CONTRRERAS, LUIS EDO BAENA BLANCO, LAUREANO PRETEL SIMANCAS, GRIMALDO RAMOS MURGOZ y WILLIAN CANTILLO MORENO, según los poderes visibles en el expediente al presentarse la demanda. [2] folios 780-801 del C. 2 [3] En adelante Distrito. [4] “Por medio del cual se suprime de la estructura orgánica del Distrito de Cartagena del nivel descentralizado por servicios a la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, se ordena su disolución y liquidación y se reasume por parte del Distrito la gestión, administración, ejecución y prestación de los servicios públicos, se conceden facultades al Alcalde Mayor y se dictan disposiciones relacionadas con la materia”. [5] “Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales”. [6] Adicionada mediante sentencia de 29 de noviembre de 2013.

En esta providencia negó la intervención en el proceso del señor José Joaquín Martínez Rodríguez. [7] Sin especificar el día que así ocurrió. [8] Según memorial visible a los folios 802 a 805 del expediente. C. 2 Ppal. [9] folios 57-60 del C. 4 Ppal del Expediente. [10] Esta Sala de manera reiterada ha aplicado la postura que adoptó la Sección en el fallo de 26 de abril de 2013 Consejo de Estado, Sección Primera.

Expediente núm. 2006-01004-01. C.P. María Elizabeth García González, en el que al respecto se precisó: ““[…] en tratándose de recursos de apelación respecto de FALLOS INHIBITORIOS INJUSTIFICADOS, COMO OCURRE EN EL SUB LITE, SE DEBE DEVOLVER EL EXPEDIENTE AL A QUO PARA QUE ESTUDIE LOS CARGOS DE LA DEMANDA QUE NO REALIZÓ, PUES RESOLVER DE FONDO LA CONTROVERSIA EN SEGUNDA INSTANCIA, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”. [11] Visible al folio 62 vto. del C. 1 del expediente.

Se encuentra en la Gaceta Distrital Nº 024 de 22 de marzo de 1994. [12] Gaceta Distrital. Cartagena de Indias D.T. y C. Año VIII Nº 024 del 22 de marzo de 1994. Página 8 y 9, visible a los folio 62 y 63 del cuaderno 1 Ppal. [13] Ver folios 23-40 C1. [14] Consejo de Estado - Sección Primera Sentencia dictada en el proceso radicado bajo el Nº 0800123310001995002801 (3566) Demandante.

Humberto Gutiérrez Morales. Demandado: Alcalde Mayor de Cartagena. [15] Sala de Descongestión. [16] Consejo de Estado - Sección Primera Sentencia dictada en el proceso radicado bajo el núm. 13001233100019961069301 (27.974) el 22 de enero de 2014. Demandante: Antolín Negrete Burgos. Demandado: Cartagena de Indias D.T. y C. C.P. Enrique Gil Botero. [17] “Artículo 64 del C.C.A.- Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”. [18] Sobre el particular la Jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado: “[…] Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes aspectos: En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho;

En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro (4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria.

En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene "erga omnes", si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados.

Otros rasgos de estas dos acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza.

En el mismo orden de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra acción. Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades […]”. Sentencia de 4 de marzo de 2003, expediente número 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030) Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente, doctor Manuel Santiago Urueta Ayola. [19] Sobre el particular ha de precisarse que esta norma de manera parcial fue objeto de demanda de Constitucionalidad y los apartes examinados sobre la procedencia excepcional del medio de control de nulidad contra actos de contenido general fueron declarados EXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-260 de 2015.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [20] Al respecto es de resaltar que la Sección sobre el particular indicó: “[…] Cabe precisar que la jurisprudencia de esta Corporación ha dejado claramente definido que la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no depende del carácter general o particular del acto acusado, sino de los motivos y finalidades que al incoarla persiga el actor.

Así, como puede ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido general, también procede la acción pública de nulidad contra un acto de contenido particular, siempre y cuando éste no pretenda restablecer un derecho individual en cabeza del demandante. En numerosos pronunciamientos la Sección Primera ha reiterado la tesis de que si sólo se pide la nulidad del acto demandado y éste es un acto particular que corresponde a los que, según norma expresa o la jurisprudencia, no son susceptibles de la acción de nulidad simple, la demanda debe interpretarse como de nulidad y restablecimiento del derecho, y como tal, someterse al examen de los presupuestos de la acción y de los respectivos requisitos procesales, como la caducidad de la acción, la legitimación en la causa y los demás pertinentes, que se dan en este litigio.

Contrario sensu, cuando se solicita la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo de carácter general, y según norma expresa o la jurisprudencia, este no es susceptible de dicha acción, la demanda ha de interpretarse como de nulidad simple […]” Consejo de Estado, Sección Primera, Consejera ponente: María Claudia Rojas Lasso, 2 de julio de 2013, Expediente número: 11001-03-24-000-2011-00138-00, Actor: Partido Alas, Demandado: Consejo Nacional Electoral. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto del 28 de noviembre de 2018. Proceso radicado número 11001 0324 000 2017 00124 00. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. [22] Berrocal Guerrero, Luís Enrique. Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ltda., 7ª Edición, Bogotá, 2016, pág. 163. [23] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo.

Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. Pág. 554-555 El acto administrativo de contenido mixto. [24] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, 26 de noviembre de 2018, Radicación número: 54001-23-33-000-2015- 00170-01, Actor: Condominio Central de Abastos de Cúcuta – Propiedad Horizontal, Demandado: Municipio de San José de Cúcuta. [25] Consejo de Estado, Sección Primera.

Sentencia del 14 de abril de 2016, Radicación número: 05001-23-31-000-2003-00103-01, Actor: Yolanda González Sierra, Demandado: Alcaldía de Medellín C.P. Guillermo Vargas Ayala, [26] Se consideraron 400.000 acciones para la constitución de la nueva sociedad. [27] Sobre la determinación de esta clase de actos es preciso traer a colación este pronunciamiento: “[…] Pese a las complejidades que presenta la diferenciación entre actos administrativos generales y particulares, sus implicaciones no pueden pasarse por alto.

Así, mientras que estos últimos crean, modifican o extinguen una situación jurídica individual y concreta, aquellos encerrarán siempre una norma jurídica, de modo que con independencia del número de personas que sean sus destinatarios o de los efectos positivos o negativos que supongan sobre ellos, representan siempre una innovación del ordenamiento jurídico establecida en términos impersonales y abstractos, esto es, sin consideración de ninguna persona específica ni de ningún caso en particular.

De aquí que durante su vigencia un acto administrativo general o reglamento sea susceptible de aplicarse a un número indeterminado de supuestos: sea uno o sean múltiples, las reglas fijadas serán aplicables mientras estén vigentes y deberán considerarse en todos aquellos eventos que se enmarquen en las condiciones fácticas y jurídicas que constituyen su ámbito de aplicación. El acto administrativo particular, en contraste, al no contener una norma jurídica sino una decisión adoptada para un caso concreto tiene un alcance limitado, no solo porque crea un vínculo entre sujetos determinados (semejante al que ocurre en presencia de un contrato o de cualquier negocio jurídico), sino también que obliga a que una vez agotado su cumplimiento sea necesario adoptar nuevas decisiones para ocasiones semejantes que se presentan en el futuro […]”.

Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera Sentencia de 31 de julio de 2014. Rad. núm. 250002324000200500654- 01. Actor: AUTOGAS S. A. E.S.P. Y OTRO Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía – Comisión de Regulación de Energía y Gas. C.P. Guillermo Vargas Ayala. [28] Sobre el particular la Corte Constitucional precisó en la Sentencia C- 957 de 1999 “[…] la decisión administrativa contenida en el acto de carácter general o particular es válida desde el momento en que se expide (desde que ha sido firmado, aún sin haber sido publicado o notificado, según el caso); sin embargo, su fuerza vinculante comienza desde que se ha producido la publicación o notificación del acto; por lo tanto, la publicación no constituye un requisito de validez del acto administrativo; se trata simplemente de una condición para que pueda ser oponible a los particulares, es decir, de obligatoriedad.

En este evento, se está ante un problema de eficacia de la norma, no de validez; es un aspecto extrínseco del acto y posterior al mismo. […]” [29] La demanda se presentó por 161 personas que invocaron la calidad de trabajadores de la empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena EPD. [30] Folios 59 a 63 del expediente. [31] Publicado en la Gaceta Distrital de Cartagena del 14 de junio de 1994 (fl. 278 expediente) [32] Visible al folio 574 del expediente. [33] Folios 23 - 40 del expediente. [34] Ver folio 629-630 C2. [35] Estas publicaciones no fueron controvertidas por los demandantes en el proceso.