IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD En el presente caso, la Sala encuentra que la presente solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción. (…) En el caso sub examine, al analizar los documentos que obran en el expediente, la Sala advierte que, frente a la providencia del 11 de marzo de 2019, que negó la medida cautelar, la parte demandante (hoy accionante) no interpuso ningún recurso de conformidad con los artículos 242 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo y demás normas aplicables.
En este punto, cabe recordar que tratándose de una acción de tutela contra decisiones judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que debe realizarse un examen más estricto respecto del principio de subsidiariedad y que el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa judicial constituye un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela, pues dicha acción no se puede convertir en un instrumento que permita discutir situaciones jurídicas que adquirieron firmeza, ni ser por ende un mecanismo que permita reabrir etapas procesales o revivir términos vencidos por negligencia o descuido de una de las partes.
Así las cosas, para la Sala resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela objeto de análisis, en cuanto que la parte accionante no desplegó una conducta diligente mediante el ejercicio adecuado y oportuno de los mecanismos de defensa judicial disponibles para efectos de salvaguardar sus derechos. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04473-00(AC) Actor: GLORIA ISABEL ROMERO ROBAYO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Gloria Isabel Romero Robayo y otros en contra de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 11 de marzo de 2019, dentro del proceso ejecutivo bajo radicado número 25-000-23-26-000-2004-00902-01.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los señores Gloria Isabel Romero Robayo, Cecilia Dueñas de Garzón, Rudt Marina Garzón Dueñas, Juan Pablo Garzón Dueñas, Luis Enrique Garzón Dueñas y Hernán Garzón Dueñas, por medio de apoderado judicial, solicitaron la tutela de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados con ocasión de la providencia del 11 de marzo de 2019[1], proferida por la Sección Tercera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negó la solicitud de medida cautelar dentro del proceso ejecutivo bajo radicado número 25-000-23-26-000-2004-00902-01, promovido por los accionantes en contra de Instituto Nacional Penitenciario - INPEC, con el objeto de que se pagaran las sumas de dinero ordenadas en la sentencia de 22 de octubre de 2015, dictada por la Sección Tercera, Subsección “C”, del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa bajo el mismo número de radicado, en la que se condenó a dicha entidad a pagar a favor de los demandantes los perjuicios materiales y morales causados con ocasión de la muerte del señor Oscar Eduardo Garzón Dueñas.
En criterio de los accionantes, la providencia censurada al negar la medida cautelar consistente en el embargo de las cuentes corrientes o de ahorros de la demandada destinadas al pago de sentencias o conciliaciones judiciales, desconoció los pronunciamientos de la Corte Constitucional[2] en los cuales se ha señalado que el principio de inembargabilidad del presupuesto de las entidades y órganos del Estado, tiene tres excepciones, a saber: i) cuando se trate de créditos laborales; ii) cuando se trate de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y; iii) cuando se trate de títulos que provienen del Estado deudor que configuran una obligación clara, expresa y exigible.
Manifiestan que en el caso concreto procedía el embargo de las cuentas del INPEC, en tanto que se configura la segunda de las excepciones al principio de inembargabilidad. De igual forma, señalan que, contrario a lo afirmado en la providencia cuestionada, la obligación que se ejecuta sí corresponde a un crédito de carácter laboral, en razón a que la sentencia que obra como título ejecutivo fue proferida dentro de un proceso en el cual se estudió la responsabilidad por la muerte del señor Oscar Garzón Dueñas, quien era funcionario del INPEC y falleció con ocasión del servicio público prestado en esta entidad.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El 18 de octubre de 2019 el Despacho admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los magistrados que integran la Sección Tercera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y comunicar al Instituto Nacional Penitenciario - INPEC, y al representante de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al primero, en atención al interés que le asiste en las resultas de este proceso, y al último, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 612 del Código General del Proceso[3]. 2.2.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó escrito[4] en el que señala que dicha entidad no ha ejercido acciones u omisiones que pudiesen vulnerar los derechos fundamentales que invoca la parte accionante, por lo que no está obligada a amparar los derechos que hayan sido trasgredidos por otras autoridades. Así mismo, afirma que, una vez analizados los hechos y pretensiones del escrito de tutela, dicha entidad no intervendrá o se pronunciará en el presente proceso. 2.3.
La Subsección “A” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del Magistrado Sustanciador de la providencia censurada, allegó contestación[5] en la que solicita que se declare la improcedencia del amparo constitucional formulado, en atención a que carece de relevancia constitucional, por cuanto que con ella se pretende crear una instancia adicional para controvertir la providencia que negó el decreto de las medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo con fundamento en la excepción de inembargabilidad de los bienes del Estado, pero no la protección de un derecho fundamental que se encuentre amenazado o vulnerado.
Agrega que no se agotaron los recursos ordinarios, ya que contra el auto censurado no se interpuso el recurso de apelación. De otro lado, realiza un recuento de las actuaciones procesales efectuadas en el proceso ejecutivo y señala que la providencia censurada fue sustentada en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, según el cual “El monto asignado para sentencias [son] inembargables […].
La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.” Así mismo, aduce que se realizó un estudio para determinar la naturaleza de la obligación y como consecuencia de dicho análisis se concluyó que no tenía el carácter de laboral. Por último, remitió en calidad de préstamo el expediente bajo radicado número 25-000-23-26-000-2004-00902-01[6]. 2.4.
El Instituto Nacional Penitenciario – INPEC guardó silencio frente a las pretensiones de la acción de tutela. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA I. II. III. 1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.
HECHOS 1. Los señores Gloria Isabel Romero Robayo, Karen Milena Garzón Romero, Magda Natalie Garzón Romero, Cecilia Dueñas de Garzón, Rudt Marina Garzón Dueñas, Luis Eduardo Garzón Martínez, Juan Pablo Garzón Dueñas, Luis Enrique Garzón Dueñas y Hernán Garzón Dueñas, por medio de apoderado judicial, interpusieron acción ejecutiva en contra del Instituto Nacional Penitenciario –INPEC, con el fin de que librara mandamiento de pago a su favor por concepto de las sumas de dinero ordenadas en la sentencia de 22 de octubre de 2015, proferida por la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, correspondiente a los perjuicios materiales, morales e intereses indemnizatorios causados con ocasión de la muerte del señor Oscar Eduardo Garzón Dueñas[7]. 2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, mediante proveído de 25 de julio de 2018, libró mandamiento de pago a favor de la parte ejecutante y en contra del Instituto Nacional Penitenciario –INPEC[8]. 3. El 25 de octubre de 2018 se dictó sentencia en la que se ordenó seguir adelante la ejecución de acuerdo con lo señalado en el mandamiento de pago, y se ordenó practicar la liquidación del crédito[9]. 4.
Por medio de escrito de fecha 8 de noviembre de 2018 el apoderado de la parte actora solicitó el decreto y práctica del embargo y retención de los dineros que el INPEC tiene en cuentas bancarias destinadas al “pago de sentencias o conciliaciones judiciales”.[10] 5. El 11 de marzo de 2019, la Sección Tercera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó el decreto de la medida cautelar con fundamento en los siguientes argumentos[11]: “[…] Así las cosas encuentra el Despacho que el apoderado de la parte ejecutante solicita se decrete medida cautelar consistente en embargo y secuestro de cuentas corrientes que posea el Instituto Nacional Penitenciario – INPEC, destinadas al “pago de sentencias o conciliaciones judiciales”.
En el mismo sentido, indica que dichas cuentas se encuentran exceptuadas de inembargabilidad, toda vez que el título ejecutivo proviene de una obligación dineraria a cargo de la entidad demandada surgida de una relación laboral. Al respecto, observa el Despacho que dicha solicitud no se encuentra llamada a prosperar, toda vez que el titulo ejecutivo base de la presente acción ejecutiva proviene de la sentencia proferida en segunda instancia por la (sic) H. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C de fecha 22 de octubre de 2015 en la cual se condenó al INPEC a pagar unas sumas de dinero, por concepto de perjuicios morales y materiales, a favor de los demandantes; aspecto que no comporta un crédito de contenido laboral.
En ese orden de ideas, es evidente para el despacho que no se cumplen los presupuestos para decretar la medida cautelar solicitada por la parte ejecutante, de conformidad con la prohibición señalada en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA respecto a la inembargabilidad del rubro destinado al pago de las sentencias y conciliaciones. […]”
3. ANÁLISIS DE LA SALA Examen del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, se debe verificar la presencia de los requisitos generales de procedencia, a saber: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela[12].
En el presente caso, la Sala encuentra que la presente solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción, como se explica a continuación. Conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[13], la acción de tutela es un recurso subsidiario y residual para la protección de los derechos fundamentales, lo que implica que sólo será procedente cuando se agoten todos los mecanismos de defensa judicial principales de los que se disponga ante la conducta activa u omisiva de las autoridades, o no exista en el ordenamiento jurídico un medio idóneo y eficaz para el amparo judicial de esa categoría de derechos.
Respecto al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, la Corte Constitucional[14] ha señalado que se pueden presentar dos escenarios: i) cuando el proceso ha concluido, y ii) cuando el proceso se encuentra en curso. En el segundo de los escenarios, ha precisado que la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario.
Posición que se ha reiterado por el Tribunal Constitucional[15] y que se ha acogido por esta Sección[16], al señalar que la acción de tutela contra providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite[17]; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios[18]; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico[19]”.
No obstante lo anterior, se han establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela, a saber: i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y ii) cuando se pretende evitar un perjuicio irremediable. En este último evento, se debe demostrar que el perjuicio es inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable[20].
En el caso sub examine, al analizar los documentos que obran en el expediente, la Sala advierte que, frente a la providencia del 11 de marzo de 2019, que negó la medida cautelar, la parte demandante (hoy accionante) no interpuso ningún recurso de conformidad con los artículos 242 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo y demás normas aplicables.
En este punto, cabe recordar que tratándose de una acción de tutela contra decisiones judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que debe realizarse un examen más estricto respecto del principio de subsidiariedad y que el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa judicial constituye un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela, pues dicha acción no se puede convertir en un instrumento que permita discutir situaciones jurídicas que adquirieron firmeza, ni ser por ende un mecanismo que permita reabrir etapas procesales o revivir términos vencidos por negligencia o descuido de una de las partes[21].
Así las cosas, para la Sala resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela objeto de análisis, en cuanto que la parte accionante no desplegó una conducta diligente mediante el ejercicio adecuado y oportuno de los mecanismos de defensa judicial disponibles para efectos de salvaguardar sus derechos. Por último, en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción formulada, la Sala advierte que no se cumple el requisito de subsidiariedad.
Así las cosas, resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela objeto de examen, por no cumplir el requisito general de procedibilidad antes examinado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por los señores Gloria Isabel Romero Robayo, Cecilia Dueñas de Garzón, Rudt Marina Garzón Dueñas, Juan Pablo Garzón Dueñas, Luis Enrique Garzón Dueñas y Hernán Garzón Dueñas de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Cuaderno de medidas cautelares del expediente en préstamo, folios 8 a 9. [2] Para el efecto, citó las sentencias C-1154 de 2008, C-546 de 1992, C- 354 de 1997, C-103 de 1994, T-900 de 2014 y la sentencia del 15 de diciembre de 2017 de la Sección Primera de esta Corporación. [3] Cuaderno de tutela, folios 33 y 34. [4] Ibídem, folios 42 a 44. [5] Cuaderno de tutela, folios 55 a 57. [6] Ibídem, folio 59. [7] Cuaderno de la demanda ejecutiva del expediente en préstamo, folios 1 a 6. [8] Ibídem, folios 116 a 119. [9] Ibídem, folios 147 a 150. [10] Cuaderno de medidas cautelares del expediente en préstamo, folios 1 a 6. [11] Ibídem, folios 8 a 9. [12] Corte Constitucional, Sentencias C-590 de 8 de junio de 2005 (M. P: Jaime Córdoba Triviño);
T-619 de 3 de septiembre de 2009 (M. P: Jorge Iván Palacio Palacio); y T-225 del 23 de marzo de 2010 (M. P: Mauricio González Cuervo). [13] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política [14] Posición que se desarrolló en sentencia T-113 de 2013 y que se reiteró en sentencia T-103 de 2014 [15] Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014 [16] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 11001-03-15- 000-2017-03006-00, Actor: Fabio Nelson Flórez Tobón y otros, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02142-01, Actora: Oliva Pinzón de Castro. [17] Sentencias T-113 de 2013, T-103 de 2014, SU-695 de 2015, entre otras. [18] La Corte ha sido enfática en señalar que es deber de quien presenta una acción de tutela contra providencias judiciales haber ejercido los recursos ordinarios procedentes en aras de la protección de los derechos que se estiman conculcados.
Consultar Sentencia SU-297 de 2015. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 2016. [20] En la Sentencia T-396 de 2014 al respecto se afirma lo siguiente: “Es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados.
Entonces, por vía de tutela, no es viable revivir términos de caducidad agotados, en la medida que se convertiría en un mecanismo que atentaría contra el principio de seguridad jurídica y se desnaturalizaría el propósito mismo de la acción constitucional de protección de los derechos fundamentales. Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.
Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”.
En igual sentido Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [21] Sentencia T-150 de 2016 [22] En la Sentencia T-396 de 2014 al respecto se afirma lo siguiente: “Es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados.
Entonces, por vía de tutela, no es viable revivir términos de caducidad agotados, en la medida que se convertiría en un mecanismo que atentaría contra el principio de seguridad jurídica y se desnaturalizaría el propósito mismo de la acción constitucional de protección de los derechos fundamentales. Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.
Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”