IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN La accionante, (…) se limitó a afirmar en la impugnación que el a quo, en aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, debió analizar de fondo su solicitud de tutela y no rechazarla por falta de inmediatez.
(…) En el presente asunto, según quedó reseñado en los antecedentes de esta providencia, la Sección Quinta de esta Corporación declaró improcedente el amparo de tutela de los derechos fundamentales invocados por la accionante, tras concluir que no se cumple el requisito de inmediatez, en razón a que la sentencia censurada se notificó el 1 de marzo de 2016, quedando ejecutoriada el 4 del mismo mes y año, y la solicitud de tutela se radicó hasta el 18 de julio de 2019, esto es, luego de haber transcurrido más de tres (3) años desde la ejecutoria de dicha providencia. La accionante en el escrito de impugnación no presentó ningún argumento dirigido a desvirtuar la conclusión del a quo acerca del incumplimiento de este requisito de procedibilidad.
Esta omisión no puede excusarse bajo el argumento de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, pues, como lo ha explicado la Sala en otras oportunidades, la aplicación de este principio en el trámite de la acción de tutela no excluye el deber que tiene quien impugna un fallo de tutela contra una providencia judicial de explicar las razones que motivan su disentimiento, regla general ésta que solo puede exceptuarse en el evento en que el impugnante sea un sujeto de especial protección constitucional, lo cual no ocurre en el presente asunto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03327-01(AC) Actor: ENEIDA OSPITIA MANCERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B. La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia de 12 de septiembre de 2019, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Eneida Ospitia Mancera.
I. SÍNTESIS DEL CASO Eneida Ospitia Mancera, en nombre propio, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia de 24 de febrero de 2016[1], proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó la providencia del 28 de mayo de 2014[2] del Juzgado Segundo Administrativo Oral en descongestión de Facatativá, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del municipio de Pulí, Cundinamarca, la cual estaba dirigida a que se le declarara patrimonialmente responsable por la falla en el servicio derivada de la falta de reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del empleo de carrera que ocupaba y de la no reincorporación a un empleo igual o equivalente.
Estimó que tal providencia incurre en defecto fáctico “debido a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección B valoró de forma inadecuada las pruebas y revocó la sentencia de primera instancia, aduciendo [que] ya había sido cancelada la indemnización, sin tener en cuenta el Tribunal que las actuaciones realizadas por el Municipio de Pulí fueron dejadas sin efectos por la Comisión Nacional del Servicio Civil”.
Así mismo, afirmó que hubo desconocimiento de la cosa juzgada constitucional y/o del precedente constitucional, sin sustentar esta censura. II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1.- El 24 de julio de 2019 el Despacho sustanciador de la Sección Quinta de esta Corporación admitió la acción de tutela presentada por la señora Eneida Ospitia Mancera y se ordenó su notificación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y vincular al municipio de Pulí y al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Facatativá, como terceros interesados en las resultas de este asunto[3]. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, intervino a través del Magistrado ponente de la providencia censurada, quien manifestó que la solicitud de amparo debe desestimarse, en tanto que no se cumplen los requisitos de procedibilidad y no se ha incurrido en violación de los derechos fundamentales de la accionante.
Señaló, en relación con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, que la accionante interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia cuestionada, el cual fue rechazado mediante proveído de 15 de noviembre de 2016, debido a que el libelo de demanda no fue subsanado, y agregó que dicha providencia fue notificada el 2 de diciembre del mismo año, transcurriendo desde esa fecha hasta el 18 de julio de 2019, en que presentó la acción de tutela, un término de 2 años y 8 meses; en ese sentido, a su juicio, no se cumple en este caso el requisito de inmediatez.
De otro lado, consideró que no existió una indebida valoración probatoria, pues, a efectos de desatar los cargos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Pulí contra la sentencia del 28 de mayo de 2014, entre ellos el relativo al pago de una indemnización por supresión del cargo en carrera de la actora, el Tribunal valoró el material probatorio y concluyó que no estaba probado el daño alegado por la demandante. 2.3.- El municipio de Pulí y el Juzgado Segundo Administrativo Oral en Descongestión de Facatativá guardaron silencio.
III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 12 de septiembre de 2019[4] la Sección Quinta de esta Corporación declaró improcedente el amparo de tutela de los derechos fundamentales invocados por la accionante, tras concluir que en el presente caso no se cumple el requisito de inmediatez. Señaló, en efecto, que “[…] se evidencia en el expediente, que la decisión cuestionada hace referencia a la sentencia proferida en segunda instancia el 24 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” y, tal como se puede ver a folios 288 a 302 del expediente ordinario, su notificación se realizó de manera personal el 1 de marzo de 2016, quedando ejecutoriada el 4 del mismo mes y año. || Luego, comoquiera que la acción de tutela se radicó hasta el 18 de julio de 2019, esto es, luego de haber transcurrido más de tres (3) años desde la ejecutoria de dicha providencia, es imperioso concluir que existe reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez, pues éste no es un término que la Sala considere razonable”.
En ese orden, concluyó que “[…] a la fecha de presentación de la acción de tutela transcurrieron más de tres (3) años, sin que en el escrito de solicitud se justificara de forma alguna el retardo para promoverla y, en ese entendido, se declarará la improcedencia del amparo, dado que en caso contrario, se desconocería el alcance jurídico establecido por el constituyente a este mecanismo y su finalidad de medio de protección actual, inmediato y efectivo.” IV.
IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia la accionante presentó impugnación[5], al considerar que tal providencia “no se ajusta a los hechos que motivaron la presente acción de tutela, ni a los derechos aquí impetrados, puesto que el juez de tutela se limitó a indicar la falta de inmediatez, sin entrar a realizar un examen detallado de lo acontecido, en este sentido es importante resaltar el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el forma, para que de esta forma se haga un estudio de fondo del caso.” V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1.- COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.- HECHOS 5.2.1.
La señora Eneyda Ospitia Mancera fue nombrada en carrera administrativa como Secretaria de la Inspección de Palestina mediante Decreto 005 de 7 de febrero de 1993, expedido por el Alcalde Municipal de Pulí (Cundinamarca). Posteriormente, a través de los Decretos números 010 de 17 de abril de 1999 y 015 de 26 de febrero de 2009, fue nombrada como Inspectora Municipal de la Inspección de Palestina, en encargo y en propiedad, respectivamente. 5.2.2.
Mediante comunicación de 17 de marzo de 2009 la Alcaldesa municipal de Pulí le informó a la señora Ospitia Mancera que en el Acuerdo Municipal 016 de 2 de octubre de 2008 se modificó la planta de personal del ente territorial y se dispuso la supresión del cargo de Inspectora de Policía, indicándole así mismo que, por ser funcionaria de carrera administrativa, podía optar por una indemnización o la reincorporación a un empleo de carrera igual o equivalente al suprimido. 5.2.3.
A través de las Resoluciones números 024 de 18 de marzo de 2009 y 039 de 2 de abril del mismo año, respectivamente, se reconoció a favor de la accionante la suma de $11.691.838.25 por concepto de liquidación definitiva, y se le concedió el término de tres (3) días con el fin de que manifestara si optaba por su reincorporación a un empleo igual o equivalente o por una indemnización equivalente a $22.292.352.00. 5.2.4.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, en respuesta a una queja formulada por la accionante, expidió la Resolución número 660 de 6 de agosto de 2009, mediante la cual dejó sin efectos las actuaciones surtidas por el Municipio de Pulí en relación con la situación de aquella, por falta de competencia del ente territorial. 5.2.5. El 12 de enero de 2010 la Alcaldesa de Pulí expidió la Resolución número 001, mediante la cual decidió no incorporar a la accionante a la nueva planta de personal por la inviabilidad de reubicarla en el cargo de carrera de Secretaria de Inspección, acto éste que fue confirmado el 4 de febrero de 2010 por la Comisión de Personal del Municipio y el 30 de diciembre de ese mismo año por la Comisión Nacional de Servicio Civil a través de la Resolución número 5276.
La accionante solicitó la revocatoria directa de este último acto, petición que fue negada mediante la Resolución número 4073 de 5 de diciembre de 2012. 5.2.6. El 16 de enero de 2013 la señora Ospitia Mancera interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Municipio de Pulí, con el fin de que “[…] se declare su responsabilidad por falla del servicio, derivada de la omisión en efectuar el reconocimiento y pago de la indemnización por la supresión del empleo de carrera y no haber sido incorporada, ni reincorporada”.
Como consecuencia de dicha declaración, solicitó, a título de reparación del daño, que se condenara a dicha entidad territorial al pago de los perjuicios materiales representados en la indemnización a que tenía derecho la accionante, así como al pago de los perjuicios morales ocasionados por la pérdida de su empleo. 5.2.7. Mediante sentencia de 28 de mayo de 2014 el Juzgado Segundo Administrativo Oral en Descongestión de Facatativá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y condenó a la demandada a pagar en favor de la accionante la indemnización por supresión del cargo en los términos del artículo 44 de la Ley 909 de 2004.
Así mismo, denegó las demás pretensiones de la demanda. 5.2.8. Inconformes con la decisión de primera instancia la parte actora como el municipio demandado interpusieron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "B", a través de la sentencia de 24 de febrero de 2016, en el sentido de revocar la providencia impugnada. 5.2.9.
Según consta en el expediente contentivo del proceso ordinario número 25269 3331 001 2013 00007 02, remitido a esta actuación en calidad de préstamo, la sentencia de 24 de febrero de 2016 fue notificada a las partes, entre ellas, la accionante, el 1º de marzo de 2016[6]. 5.3.- ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. La accionante, como antes se dijo, se limitó a afirmar en la impugnación que el a quo, en aplicación del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, debió analizar de fondo su solicitud de tutela y no rechazarla por falta de inmediatez. 5.3.2.
Al respecto, es preciso señalar que el Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política", prevé en efecto que el trámite de esta acción se debe desarrollar con arreglo a los principios de prevalencia del derecho sustancial, celeridad y eficacia (artículo 3); que corresponde al juez interpretar los derechos protegidos por la acción de tutela de acuerdo con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia (artículo 4), y que frente al contenido de la solicitud de tutela prevalece la informalidad (artículo 14 ejusdem). 5.3.3.
Lo anterior, no obstante, no supone, como lo sugiere la accionante, que se pueda omitir el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales señalados en la jurisprudencia constitucional y acogidos por esta Corporación. Debe recordarse que esta acción constitucional en contra de providencias judiciales solo procede de manera excepcional, en consideración a que esta institución per se implica un cuestionamiento de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
En este orden, a efectos de asegurar la vigencia estos principios y, en respeto de las garantías de autonomía e independencia de los operadores judiciales, la prosperidad de la acción de tutela dependerá necesariamente de que se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad decantados por la jurisprudencia, tanto de carácter general como particular: los primeros, que habilitan el estudio de la solicitud de tutela, y los de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo.
En efecto, a partir de la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia respecto de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y precisó que el éxito de la solicitud de amparo se encuentra supeditado a lo siguiente: En primer lugar, al cumplimiento de los denominados presupuestos generales de procedencia, a saber: que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; que cuando se trate de una irregularidad procesal, la misma tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna; que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible, y que no se formule en contra de una sentencia de tutela.
En segundo término, a la verificación de al menos una de “causales específicas de procedibilidad” que representan las razones concretas por las cuales se puede acusar una providencia judicial de infringir derechos fundamentales. En la actualidad, dichas situaciones se enmarcan dentro de las siguientes categorías: a) El defecto material o sustantivo; b) La violación directa de la Constitución; c) El defecto fáctico; d) El defecto procedimental; e) La decisión sin motivación; f) El defecto orgánico; g) El desconocimiento del precedente, y h) El error inducido.
En consideración a lo expuesto, quien interpone una tutela contra una providencia judicial está obligado, de un lado, a acreditar debidamente el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, y de otro, a desplegar una carga argumentativa mínima, consistente en que en su solicitud se explique cuál de los defectos antes mencionados es el que le endilga a la sentencia que ataca, o, al menos, que en la petición de amparo se haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la fundamentan, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 5.3.4.
En el presente asunto, según quedó reseñado en los antecedentes de esta providencia, la Sección Quinta de esta Corporación declaró improcedente el amparo de tutela de los derechos fundamentales invocados por la accionante, tras concluir que no se cumple el requisito de inmediatez, en razón a que la sentencia censurada se notificó el 1 de marzo de 2016, quedando ejecutoriada el 4 del mismo mes y año, y la solicitud de tutela se radicó hasta el 18 de julio de 2019, esto es, luego de haber transcurrido más de tres (3) años desde la ejecutoria de dicha providencia[7].
La accionante en el escrito de impugnación no presentó ningún argumento dirigido a desvirtuar la conclusión del a quo acerca del incumplimiento de este requisito de procedibilidad. Esta omisión no puede excusarse bajo el argumento de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, pues, como lo ha explicado la Sala en otras oportunidades[8], la aplicación de este principio en el trámite de la acción de tutela no excluye el deber que tiene quien impugna un fallo de tutela contra una providencia judicial de explicar las razones que motivan su disentimiento, regla general ésta que solo puede exceptuarse en el evento en que el impugnante sea un sujeto de especial protección constitucional, lo cual no ocurre en el presente asunto[9]. 5.4.
CONCLUSIÓN En el anterior contexto, la Sala confirmará la sentencia impugnada, al no haber sido desvirtuados sus fundamentos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2019 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 261 a 283 del cuaderno 1 del expediente en préstamo. [2] Folios 177 a187 ibídem. [3] Folio 67 del expediente de tutela. [4] Folios 91 a 95 del expediente de tutela. [5] Folio 102 del expediente de tutela. [6] Folios 288 a 302 del cuaderno 1 del expediente en préstamo. [7] Si se tiene en cuenta que, como lo informó el Tribunal accionado al contestar la acción de tutela, contra la sentencia censurada se interpuesto recurso extraordinario de revisión y que éste fue rechazado mediante proveído de 15 de noviembre de 2016, notificado el 2 de diciembre del mismo año, para el momento en que fue interpuesta la acción de tutela habrían transcurrido casi dos años y ocho meses. [8] Al respecto ver, entre otras, sentencia de 3 de diciembre de 2018, proferida en el expediente con radicado número 13001-23-33-000-2018-00641- 01(AC), Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López; y sentencia de 28 de febrero de 2019, proferida en el expediente con radicado número 11001-03-15- 000-2018-03163-01(AC), Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez. [9] La Corte Constitucional ha señalado como sujetos de especial protección a los niños y niñas, a las madres cabeza de familia, a las personas en situación de discapacidad, a la población desplazada, a los adultos mayores, y todas aquellas personas que por su situación de debilidad manifiesta los ubican en una posición de desigualdad material con respecto al resto de la población (Sentencia T-736 de 2013).