TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / CONTRATO REALIDAD - No acreditado / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS Y CONTRATO REALIDAD - Diferencias / ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO DE TRABAJO - No se acreditó la subordinación en la relación laboral La Sala observa que el tribunal accionado valoró los testimonios rendidos por las compañeras de trabajo de la [accionante] y, a partir de ellos, concluyó que el elemento de la subordinación no estaba acreditado, dado que la accionante ejecutó las funciones asignadas de manera independiente y autónoma de modo que el supervisor se limitaba a recibir los informes de las visitas que hacía a los municipios y explicó que dichas actividades no podían ser cumplidas por el personal de planta puesto que requerían un conocimiento especializado; por ende, no se predicaba de ellas un carácter temporal.
(…) [E]n el sub examine, no se encontró probada la subordinación en la medida que las actividades encomendadas a la [accionante] fueron ejecutadas de forma autónoma e independiente, pues se circunscribían a la realización de visitas, capacitaciones y asistencia en los centros de salud, IPS y EPS de los municipios del Departamento de Sucre con la finalidad de implementar una política en temas de derechos sexuales para adolescentes; actividades que el tribunal accionado explicó que no podían ser cumplidas por el personal de planta en la medida que requerían un conocimiento especializado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03063-01(AC) Actor: LUZ YULIETH ARROYO SILGADO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 24 de julio de 2019 proferido por la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación que negó el amparo solicitado. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La señora Luz Yulieth Arroyo Silgado promovió acción de tutela contra la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “[…] 1.
Que se garanticen los derechos fundamentales conculcados y los que se encuentren en peligro. 2. Que se ordene a la accionada modificar la sentencia de segunda instancia fechada 22 de febrero de 2019, dentro del proceso de radicación nro. 70 – 001 – 33 – 33 – 003 – 2016 – 00059 01 (…) y en su defecto se resuelva confirmar en todas sus partes la sentencia condenatoria el 23 de marzo de 2018 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, aplicando el criterio que ha venido edificando el Honorable Consejo de Estado como Tribunal de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativo en lo relativo al Contrato Realidad, por configurarse los elementos esenciales de una relación laboral, en especial la subordinación, después de valorar de manera objetiva las declaraciones rendidas por los testigos, con las pruebas documentales y valorar el objeto misional de la Secretaría de Salud del Departamento de Sucre, con las funciones desempeñadas por la actora durante el tiempo de vinculación a la entidad […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho a través de la cual solicitó se declarara la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones sociales y aportes a la seguridad social. Indicó que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo conoció del proceso en primera instancia y mediante sentencia del 23 de marzo de 2018 accedió parcialmente a lo pedido.
Señaló que el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación y la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones. Argumentó que el tribunal accionado no valoró de manera objetiva las declaraciones rendidas por los testigos, las cuales, estima, demostraban la concurrencia de los tres elementos esenciales para que se configure una relación laboral.
Sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente “(…) en lo relativo a la aplicación del principio de la primacía de la realidad que deviene en un contrato realidad por configurarse los presupuestos para ello (…)”[2].
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 26 de junio de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[3] y correspondió en reparto a la Sección Tercera – Subsección B que por auto del 2 de julio de esta anualidad[4] la admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Sucre; al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo y al Departamento de Sucre en calidad de terceros con interés; por último, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en calidad de interviniente[5].
Igualmente, solicitó al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo y al Tribunal Administrativo de Sucre que allegara en archivo físico o digital el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 70001 33 33 003 2016 00059 01, que fue remitido en préstamo[6]. 3.2. El Tribunal Administrativo de Sucre, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo, el Departamento de Sucre y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 4.- EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de julio de 2019, dispuso lo siguiente[7]: “[…]
PRIMERO. NEGAR EL AMPARO de los derechos fundamentales invocados por la señora Luz Yulieth Arroyo Silgado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia […]”. Para dilucidar el asunto analizó que la providencia atacada no incurrió en el defecto fáctico, puesto que la autoridad judicial accionada valoró los testimonios de las compañeras de trabajo y de la actora para concluir que no estaba configurado el elemento de la subordinación en la relación contractual objeto del litigio de modo que no era viable declarar la existencia del contrato realidad.
En relación con el defecto por desconocimiento del precedente explicó que ninguna de las sentencias citadas por la parte actora guardaba identidad fáctica o jurídica con el asunto bajo estudio por lo que no era aplicables al caso concreto, y precisó que “(…) si bien, en dichas providencias se resolvieron asuntos donde mediaba un contrato de prestación de servicios, la labor allí contratada se enmarcaba en una verdadera relación que cumplía con los requisitos esenciales del contrato de trabajo, contrario al sub lite, donde una vez analizados los argumentos fácticos y jurídicos junto con el acervo probatorio se determinó que la labor desempeñada por la señora Arroyo Silgado no existió el elemento del contrato laboral de la subordinación (…)”[8].
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó con fundamento en lo siguiente[9]: Reiteró lo que manifestó en el escrito de tutela y arguyó que “(…) no entiendo como para unos casos iguales la jurisdicción accede a las súplicas y para otros niega las súplicas de la demanda, apelando escudriñar la literalidad de unas pruebas testimoniales, que a pesar de ser de vital importancia para el proceso y de haber sido solicitadas por la parte actora, de la misma se infiere la existencia del elemento (sic) subordinación (…)”[10]. 5.2.
Por auto del 2 de octubre de 2019 se concedió la impugnación[11] y fue asignada por acta de reparto el 17 adiado[12]. 6.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991[13] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[14] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[15], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[16] proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[17]: 6.2.1. La señora Luz Yulieth Arroyo Silgado promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra del Departamento de Sucre y formuló las siguientes pretensiones[18]: “[…]
PRIMERO: Que se declare la nulidad del oficio nro. 101. 1104/OJ – nro. 436 de fecha 12 de noviembre de 2015, emanada por el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento de Sucre.
SEGUNDO: Que como restablecimiento del derecho se reconozca la calidad de empleado público, por haberse desempeñado en el cargo de Enfermera Profesional, en el período comprendido del 23 de enero de 2014 hasta el 24 de diciembre de 2015, fecha en que se encuentra vigente la relación laboral.
TERCERO: Que se reconozca y cancele todas las prestaciones sociales devengadas de enero 23 de 2014 a 24 de diciembre de 2015, tales como: prima de navidad, prima semestral, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, compensación de las vacaciones, bonificación por recreación, viáticos y gastos de viaje, cotizaciones al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales, aportes al fondo de cesantías con sus respectivos intereses, sanción moratoria de conformidad con el artículo 99 de la ley 50 de 1990, por la no consignación de las cesantías en los términos legales […]”. 6.2.2.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Sincelejo conoció en primera instancia del referido proceso y en sentencia del 23 de marzo de 2018 dispuso[19]: “[…]
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio nro. 101.11.04/OJ – 436 de fecha 12 de noviembre de 2015 expedido por el DEPARTAMENTO DE SUCRE – OFICINA JURÍDICA, en cuanto negó el reconocimiento de la relación laboral entre las partes y el pago de las prestaciones sociales de la señora Luz Yulieth Arroyo Silgado, con fundamento en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DE SUCRE, a reconocer y pagar a la actora LUZ YULIETH ARROYO SILGADO (…), el valor equivalente a las prestaciones sociales comunes devengadas por las Enfermeras Profesionales vinculadas mediante relación legal y reglamentaria a dicha entidad, durante los contratos celebrado (sic) en los años 2014 y 2015, sumas liquidadas conforme al valor pactado como honorarios en los contratos de prestación de servicios, al igual que serán ajustadas conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. El tiempo laborado por la Luz Yulieth Arroyo Silgado, bajo la modalidad de contrato u órdenes de prestación de servicios laborales, se debe computar para efectos pensionales; en consecuencia, se condena al DEPARTAMENTO DE SUCRE, a que consigne en el Fondo o Entidad de Seguridad Social que elija la actora el valor de las cotizaciones dejadas de sufragar durante el término de la vinculación laboral en el porcentaje correspondiente al empleador […]”. 6.2.3.
La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la precitada decisión y la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre la revocó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, en providencia del 22 de febrero de 2019[20].
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, la Sala confirmará el fallo impugnado teniendo en cuenta lo siguiente: 6.3.1. El defecto fáctico Es importante resaltar que solo es factible sustentar una acción de tutela por defecto fáctico cuando se observa que la valoración probatoria hecha por la autoridad judicial en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria.
En ese sentido, el error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[21].
De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto fáctico tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado”[22]. Así, la jurisprudencia ha entendido que el mencionado defecto surge: “(…) cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso.
Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales.
(…)”[23]. Considera el Alto Tribunal Constitucional que la evaluación del acervo probatorio jamás podrá hacerse por el juez de manera arbitraria y que por ello la valoración que éste realice, necesariamente implica “la adopción de criterios objetivos[24], no simplemente supuestos por el juez, racionales[25], es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos[26], esto es, que materialicen la función de la administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”[27].
Ahora bien, se han identificado dos dimensiones en las cuales es posible que se configure el defecto fáctico, a saber[28]: a) Una negativa, que surge cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[29], situación que se presenta cuando: (i) no decreta, ignora o hace una valoración defectuosa de la prueba[30], y (ii) sin una razón válida da por no probado un hecho que emerge claramente. b) Una positiva, que se produce cuando: (i) el juez aprecia pruebas que fueron determinantes en la decisión de la providencia cuestionada, las cuales no ha debido tener en cuenta porque, por ejemplo, se recaudaron indebidamente, eran ilegales o ineptas, o (ii) da por ciertas algunas circunstancias sin que exista material probatorio que fundamente su decisión[31].
Sobre esta última perspectiva, el intérprete constitucional indicó[32]: “La dimensión positiva del defecto fáctico por indebida apreciación probatoria se concreta cuando el juez somete a consideración y valoración un elemento probatorio cuya ilegitimidad impide incluirlo en el proceso. Se trata de la inclusión y valoración de la prueba ilegal, es decir, de aquella que ha sido practicada, recaudada, y valorada en contravía de las formas propias de cada juicio, concretamente, del régimen legal de la prueba, o de la prueba inconstitucional, esto es, de aquella prueba que en agresión directa a los preceptos constitucionales, ha sido incluida en el proceso en desconocimiento y afrenta de derechos fundamentales”.
En el evento que se analiza, la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en el aludido defecto, puesto que no valoró las declaraciones rendidas por los testigos, que consideró, acreditaban que entre la señora Arroyo Silgado y el Departamento de Sucre sí existió una relación laboral. La Sala, en aras de determinar si el tribunal accionado incurrió en el defecto fáctico, estima necesario retrotraerse a lo que allí se analizó. Es así como la sentencia proferida el 22 de febrero de 2019 estuvo precedida del siguiente análisis probatorio[33]: “[…] Por su parte, el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento de Sucre, certificó la prestación personal del servicio de la señora LUZ YULIETH ARROYO SILGADO y el pago de los honorarios recibidos, con ocasión de la ejecución del objeto contractual de cada uno de los contratos de prestación de servicios celebrados con el ente territorial, por lo que se concluye que el desarrollo del objeto y las obligaciones de la demandante fueron realizadas personalmente, recibiendo a cambio una remuneración, de modo que estos dos elementos de la relación laboral se encuentran acreditados.
Sin embargo, lo anterior no es suficiente para considerar la teoría del contrato realidad cuya aplicación ruega la parte actora, como quiera que es necesario dilucidar, si existió la subordinación entre las partes, siendo negada la presencia de este elemento por la administración departamental demandada, tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. En ese sentido, la Sala examinará si hubo una relación subordinada entre la actora y la entidad accionada, en la ejecución de los contratos atrás mencionados.
En el acervo reposa la declaración de la testigo DINA CARRASCAL LÁZARO, de la cual se extraen los apartes más relevantes: “(…) Con Yulieth (demandante) fuimos compañeras de trabajo (…) PREGUNTADO. En qué consistían las labores que realizaba la señora Luz Yulieth para el departamento. CONTESTO. Hacía asistencia técnica a los 26 municipios del departamento, se trasladaba con recursos propios o el departamento suministraba el vehículo, se dirigía directamente a la Secretaría de Salud Departamental, a los centros de salud de cada municipio, a las ESE, a las EPS también, les brindaba asistencia técnica con relación a la estrategia de servicios de salud amigable para adolescentes y jóvenes, hacía acompañamiento a los municipios, además de eso los capacitaba en las redes sociales de apoyo existentes en cada uno de los municipios, y acá en la Secretaría de Salud apenas terminaba las labores en los municipios, venía y consolidaba un informe que era remitido al jefe inmediato (…) PREGUNTADO.
Sabe usted a qué hora ingresaba la señora Luz Yulieth. CONTESTÓ. De 8:00 a 12:00 y 2:00 a 6:00 de la tarde, muchas veces haciendo horas extras, cuando lo ameritaba el trabajo. PREGUNTADO. Podía la señora Luz Yulieth quedarse en casa haciendo informes, para después traerlos a la oficina, o debía regularmente hacerlo en la oficina. CONTESTO.
Muchas veces se consolidan los informes allá (oficina) porque las actas de asistencia técnica que uno maneja, que va a los municipios con ellas, reposan en la Secretaría de Salud, nosotros no podemos llevarnos esas actas para la casa. PREGUNTADO. Alguna vez vio que a la señora Luz Yulieth le hayan llamado la atención por alguna circunstancia. CONTESTO.
No señora. PREGUNTADO. Tiene conocimiento que haya otra persona nombrada en propiedad que cumpliera las mismas funciones de la señora Luz Yulieth. CONTESTO. No señora. Las funciones de Luz Yulieth, como bien lo dije, maneja la estrategia de servicios de salud amigable para adolescentes y jóvenes, ella está capacitada y certificada por el Ministerio, el jefe inmediato lo único que hace es supervisar el trabajo de ella, pero no se mete acá en los municipios como le corresponde a ella (…)”.
(…) Visto lo anterior, la Sala da plena credibilidad a lo declarado por los testigos, pues, teniendo ellas una vinculación contractual con el Departamento de Sucre en el área de salud, coincidieron con la demandante en circunstancias de tiempo, modo y lugar en la ejecución del objeto contractual de los contratos aquí reseñados, aspecto que le da sustento a la ciencia de su dicho.
Siendo así, contrastando lo narrado por la declarante con las obligaciones de la contratista estipuladas en los dos (2) contratos de prestación de servicios celebrados con el Departamento de Sucre, se infiere que no hubo subordinación laboral en la ejecución de las tareas encomendadas, dado que las actividades efectuadas estaban ceñidas a la implementación y ejecución de una estrategia en materia de salud para adolescentes y jóvenes, respecto a la dimensión de sexualidad, derechos sexuales y reproductivos, que conlleva a la realización de visitas, capacitaciones y asistencias en esas temáticas a los centros de salud, IPS y EPS de los municipios del Departamento de Sucre, actividad que realizaba la demandante con independencia y autonomía al punto que su supervisor (jefe inmediato) lo que hacía era recibir el consolidado de los informes de las visitas a los municipios sobre el desarrollo y avance de aquella directriz en salud sin interferir en su trabajo a través de órdenes, sumado a la implementación de actividades coordinadas y concertadas para la efectiva realización de las actividades.
En ese sentido, las labores que realizó la actora, se hicieron en cumplimiento y bajo los límites que los mismos contratos estipulaban, sin que implique que el acatamiento de cada una de las obligaciones, verbi gracia, la elaboración de informes y actas de visitas, se tengan como el cumplimiento de órdenes, pues tales actividades están expresamente consignadas en los contratos estatales de prestación de servicios.
También, el hecho de trasladarse a los municipios donde debían hacerse las actividades de coordinación, capacitación y visitas, con sus propios recursos – como lo expresó la declarante -, da lugar a entender que tenía autonomía en la manera de ejecutar esas tareas. A eso se suma que, a diferencia de lo sostenido por el a quo, las labores ejecutadas por la demandante no son de enfermera de centro asistencial, pese a que ostenta ese título profesional, por lo que no es plausible circunscribir el rol ordinario de esa profesión en el marco competencial de la entidad demandada para efectos de deducir la subordinación. De igual manera, la consolidación de los informes que se derivaban de las visitas efectuadas a los municipios del departamento, pese a que se realizaba en las instalaciones de la Secretaría de Salud, no da pie para deducir que estaba sometida a su permanencia constante en las instalaciones de la entidad por expresa orden o instrucción de algún funcionario superior.
Por el contrario, su asistencia se debe a que los documentos estaban bajo la custodia de la accionante dentro de la entidad, sin que fuese posible extraer los mismos de las instalaciones para elaborar los informes, luego entonces, por aquella restricción, era necesario que la demandante acudiese a las oficinas sin que signifique que estaba subordinada a la permanencia constante en la institución. Si bien la declarante DIANA CARRASCAL dijo que la señora Luz Yulieth Arroyo cumplía un horario específico para la realización de las tareas por las que se le contrató, la Sala entiende que tampoco ello es óbice para deducir la subordinación, pues dicho horario se debe a la coordinación que existió entre el supervisor y la contratista, para el debido y efectivo cumplimiento del objeto contractual, tanto es así, que se descarta cualquier imposición de horario de trabajo en la medida que las funciones del supervisor no interferían en la realización de visitas, capacitaciones, seguimientos, monitoreo y demás actuaciones pertinentes que cumplía la actora con miras al normal desarrollo del objeto contractual.
(…) Se destaca, que las actividades de asistencia, prevención y seguimiento de los derechos sexuales y reproductivos de adolescentes y jóvenes, entre las edades de 10 a 29 años, se deben a la implementación y ejecución de una política de atención en ese sector, siendo posible realizar a través de personal humano idóneo y especializado en el tema, como es el caso de la demandante, que según el dicho de la testigo DINA CARRASCAL, se encuentra capacitada y autorizada por el Ministerio del ramo para efectos de desarrollar estas labores.
Luego entonces, para lograr el cumplimiento de esas competencias, es necesario que la administración tenga el personal humano que dirija y coordine aquellas actividades, para el caso concreto, con conocimiento especializado, capacitado y autorizado dado que se define una estrategia de salud determinada (derechos sexuales y reproductivos) para adolescentes y jóvenes, lo que no significa per sé que se consideren actividades permanentes y ordinarias en esa área específica de la salud, en la medida que puede variar según la política y directriz que trace el Gobierno Nacional y Departamental en esa materia.
Por tanto, se estima que no es imperativo que ese tipo de actuaciones las efectúe el personal de planta de la entidad, primero por la especialidad del caso, y segundo por lo transitorio (eventualmente) de esa estrategia en materia de salud sexual y reproductiva en adolescentes y jóvenes. […]”. (Negrillas en la providencia) Conforme con lo anterior, la Sala observa que el tribunal accionado valoró los testimonios rendidos por las compañeras de trabajo de la señora Arroyo Silgado y, a partir de ellos, concluyó que el elemento de la subordinación no estaba acreditado, dado que la accionante ejecutó las funciones asignadas de manera independiente y autónoma de modo que el supervisor se limitaba a recibir los informes de las visitas que hacía a los municipios y explicó que dichas actividades no podían ser cumplidas por el personal de planta puesto que requerían un conocimiento especializado; por ende, no se predicaba de ellas un carácter temporal.
Por consiguiente, el señalado defecto fáctico por indebida valoración probatoria no está configurado. 6.3.2. Desconocimiento del precedente De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[34].
Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[35].
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.
A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [36].
En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.
Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[37] En el asunto bajo estudio, la parte actora sustentó que el tribunal accionado desconoció lo previsto por las sentencias del 13 de febrero de 2014[38], 4 de febrero de 2016[39] y 21 de abril de 2016[40] proferidas por la Sección Segunda de esta Corporación, “(…) en lo relativo a la aplicación del principio de la primacía de la realidad que deviene en un contrato realidad por configurarse los presupuesto para ello (…)”[41].
Así las cosas, con la finalidad de verificar si las providencias aludidas constituyen o no precedente, se tiene lo siguiente: - En relación con la sentencia del 13 de febrero de 2014 proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado[42]. En aquel evento, el accionante desempeñó las funciones de médico especialista, en el Hospital Militar Regional de Bucaramanga, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios; durante el tiempo que laboró lo hizo de forma personal y subordinada, por lo que solicitó el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales a su empleador, quien negó dicha solicitud; por ello, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho para controvertir la precitada decisión. La Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación accedió a las pretensiones de la demanda por considerar: “[…] Como se puede observar, el demandante se encontraba sometido al cumplimiento de un horario de trabajo establecido por el demandado, y además se encontraba supervisado y vigilado permanentemente, características que no son propias de un contrato de prestación de servicios.
De igual manera, en cada uno de los contratos aparecen las funciones del cargo de Médico Especialista en Urología y se precisa además que su jefe inmediato es quien ejerza la supervisión directa, es decir, que al interior de la entidad existe el referido cargo y el mismo se encuentra bajo la dependencia de otro empleado de superior jerarquía. Ahora bien, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, precisamente, prevé como una de las hipótesis para la celebración de contratos de prestación de servicios, que para la actividad de que se pretende contratar trate (sic) no exista personal de planta o que la actividad requiriera conocimientos especializados.
Lo anterior no se cumple, pues conforme a lo previsto en la norma para tal función, el manual de requisitos y funciones de la Entidad contemplaba personal de planta que tenían asignadas dichas funciones. En conclusión, el actor cumplía una función que podía ser desempeñada por personal de planta, las funciones o responsabilidades que se le habían asignado no eran temporales, pues basta con observar que permaneció prestando sus servicios desde 1 de julio de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2007, en el Hospital Militar Seccional Bucaramanga, institución que presta el servicio de salud en forma permanente, no contaba con autonomía e independencia para realizar las labores encomendadas, debía estar atento a las instrucciones que se le impartieran, estaba sujeto a un horario de trabajo, es decir, era dependiente y sometido a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios […]”.
De lo anterior se desprende que la citada sentencia no constituye precedente puesto que no guarda identidad fáctica ni jurídica con el asunto bajo estudio, dado que en dicho caso sí estaba acreditado el elemento de la subordinación, habida cuenta que el demandante era supervisado por su jefe inmediato y las funciones que desempeñaba podían ser ejecutadas por el personal de planta.
Mientras que en el sub examine, no se encontró probada la subordinación en la medida que las actividades encomendadas a la señora Arroyo Silgado fueron ejecutadas de forma autónoma e independiente, pues se circunscribían a la realización de visitas, capacitaciones y asistencia en los centros de salud, IPS y EPS de los municipios del Departamento de Sucre con la finalidad de implementar una política en temas de derechos sexuales para adolescentes; actividades que el tribunal accionado explicó que no podían ser cumplidas por el personal de planta en la medida que requerían un conocimiento especializado. - Frente a la sentencia del 4 de febrero de 2016 proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado[43].
En este asunto, la demandante solicitó la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, para lo cual argumentó que laboró para la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca como profesional de gestión del plan de salud pública de intervenciones colectivas, desde el año 2007 hasta el 2011 y se configuró una relación laboral en tanto que ejecutó funciones afines con el objeto de la entidad.
Esta Corporación declaró la nulidad del acto acusado, por encontrar acreditados los elementos esenciales de una relación laboral y en cuanto a la subordinación explicó: “[…] Como se indicó, la demandante ejerció funciones inherentes a la entidad, como lo es la asistencia técnica y seguimiento para evaluar los planes de salud de las entidades territoriales del Departamento de Arauca, por un espacio de tiempo superior a 42 meses comprendidos entre el 02 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2011, por lo tanto, es evidente que se trata del cumplimiento, en forma permanente, de funciones propias de la entidad que como tal, no podían ser ejercidas de manera autónoma e independiente por la contratista, sino que debían cumplirse con sujeción a los precisos términos indicados por la administración, bajo los parámetros, planes, programas y proyectos establecidos para el desarrollo del sector salud, atendiendo las actividades que por escrito le eran asignadas por el líder de proyecto de gestión del PSPIC, cumpliendo los horarios establecidos por la entidad, y utilizando para el desarrollo de las mismas, los bienes y elementos suministrados por la Unidad […]”.
De la sentencia transcrita se colige que allí se demostró el elemento de la subordinación, puesto que la demandante desempeñó actividades propias del giro ordinario de la entidad, las cuales eran de carácter permanente y debían ser ejecutadas por el personal de planta; mientras que, en el asunto bajo examen, la autoridad judicial accionada negó las pretensiones de la demanda al no estar probada la subordinación, comoquiera que las funciones asignadas a la señora Arroyo Silgado requerían de un conocimiento especializado que el personal de planta no podía ejecutar; en consecuencia, la precitada providencia no constituye precedente al no existir identidad fáctica ni jurídica entre los eventos analizados. - Respecto de la sentencia del 21 de abril de 2016 proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado[44].
En dicho caso, la demandante solicitó la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, lo que sustentó en el hecho que fue vinculada como enfermera en el área de sanidad de la Policía Nacional a través de varios contratos de prestación de servicios. Esta Corporación accedió a lo pretendido en la demanda por considerar que, por regla general, las actividades que cumplen las enfermeras se enmarcan dentro de una verdadera relación laboral; así lo explicó: “[…] Como se desprende de lo anterior, se ha considerado que la labor de enfermera no puede desempeñarse de forma autónoma, ya que quienes ejercen dicha profesión no pueden definir ni el lugar ni el horario en que prestan sus servicios.
Además de lo anterior, la actividad que desarrollan no se puede suspender sin justificación pues se pone en riesgo la prestación del servicio de salud. Adicionalmente, se debe tener en consideración que en términos generales le corresponde a los médicos dictar las directrices y órdenes respecto de los cuidados especiales que requiere cada paciente, así como establecer condiciones respecto de cómo asistirlos en todo procedimiento médico y cómo se debe realizar el control de los pacientes en los centros de salud.
Lo anterior implica que la relación entre médicos y enfermeras por lo general va más allá de la simple coordinación y pasa a ser de subordinación. Lo expuesto no impide que en determinados casos éstas puedan actuar de manera independiente puesto que se pueden presentar excepciones. Sin embargo, la regla general es la de la subordinación, por lo que ésta se debe presumir.
En consecuencia, le corresponderá a las entidades demandadas desvirtuar dicha presunción […]”. Conforme con lo analizado, los defectos invocados por la parte actora no están configurados, por lo que será confirmada la sentencia del 24 de julio de 2019 proferida por la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación que negó el amparo solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 24 de julio de 2019 por la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 6 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 5 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 7 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 59 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Esta orden se cumplió el 3 de julio de 2019 según consta de folios 60 a 67 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folio 68 y 69 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 77 a 83 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Vuelto folio 82 y 83 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folios 90 y 91 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 91 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Folio 93 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 99 del cuaderno de la acción de tutela. [13]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [14] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [15] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [16] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [17] Lo que se desprende de las pruebas aportadas por las partes. [18] Folio 9 del cuaderno de la acción de tutela. [19] Folio 33 del cuaderno de la acción de tutela. [20] Folio 35 a 56 del cuaderno de la acción de tutela. [21] Cfr. sentencia T-442 de 1994. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-567 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [24] Cfr. sentencia SU-1300 de 2001 MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra. La Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo. “El hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23 cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que aparecían en los archivos de las empresasnstructoras de la familia”. [25] Cfr. sentencia T-442 de 1994 MP.
Antonio Barrera Carbonell. [26] Cfr. sentencia T-538 de 1994 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal. [27] Corte Constitucional, Sentencia SU-159-2002, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. [28] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [29] Corte Constitucional, Sentencias T-567 de 1998 y T-417 de 2008, entre otras. [30] Cfr. Sentencias T-239 de 1996 y T-747 de 2009. [31] Ver Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, T-086 de 2007 y T- 747 de 2009, entre otras. [32] Corte Constitucional, Sentencia T-233 de 2007, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. [33] Folio 35 a 56 del cuaderno de la acción de tutela. [34] Corte Constitucional.
Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [35] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [36] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [37] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [38] C.P.: Alfonso Vargas Rincón. [39] C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. [40] C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. [41] Folio 5 del cuaderno de la acción de tutela. [42] C.P.: Alfonso Vargas Rincón. Radicado nro. 68001 23 31 000 2010 00449 01. [43] C.P.: Gerardo Arenas Monsalve.
Expediente nro. 81001 23 33 000 2012 00020 01. [44] C.P.: Gabriel Valbuena Hernández. Radicado nro. 13001 23 31 000 2012 00233 01.