05001-23-31-000-2008-01121-01 — Consejo de Estado

LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Procedimiento administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Es el que pone fin a una actuación administrativa / ACTO DE TRÁMITE – Lo es el que informa sobre los resultados de la disponibilidad y las condiciones encontradas para servir las rutas solicitadas / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Lo es el que otorga la licencia de funcionamiento o habilitación a una empresa de transporte / FALLO INHIBITORIO – Procede porque el acto demandado es de trámite En el contexto planteado lo que encuentra la Sala es que la Resolución 003836 del 14 de septiembre de 2007 se enmarca perfectamente en el paso distinguido con el número 7.5.3. del anterior acápite, habida cuenta que allí el Ministerio de Transporte NO otorgó licencia de funcionamiento a COOTRAFLUCAN, sino que apenas le informó a su representante legal sobre los resultados de la disponibilidad y las condiciones encontradas para servir las rutas solicitadas, siéndole reservados los aspectos referidos a las rutas horarios, áreas de operación y capacidad transportadora por seis (6) meses a efectos de que presente los documentos para la obtención de la licencia que requerida, o lo que el Decreto 171 de 2001 después denominó habilitación. Nótese que hasta ese momento no se ha concretado allí situación jurídica alguna, pues se encuentra en suspenso durante el plazo allí referido y no es sino con la expedición de un nuevo acto administrativo, este sí definitivo, que COOTRAFLUCAN puede erigirse como una cooperativa licenciada en la prestación del servicio público terrestre de pasajeros.

Tal circunstancia viene a ser reafirmada si se examina el Edicto No. 031/08, mediante el cual la Directora Territorial del Ministerio de Transporte de Antioquia hace saber que el 27 de mayo de 2018, fue emitida la Resolución No. 00506, “Por medio de la cual se concede habilitación a la empresa COOTRAFLUCAN, para operar como Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor, en la modalidad de pasajeros por carretera”, […] Bajo tales premisas, el fallo inhibitorio era una consecuencia de la anterior valoración, como quiera que la Resolución No. 0003836 del 14 de septiembre de 2007, no creó ninguna situación en COOTRAFLUCAN de manera definitiva, sino que, como ya quedó explicado, se delimitó la disponibilidad y las condiciones en que sería prestado el servicio solicitado y reservó por un periodo de seis (6) meses las rutas, horarios, áreas de operación y capacidad transportadora, sin haberle otorgado allí el licenciamiento que se impugnó. OPERADOR O EMPRESA DE TRANSPORTE – Requisitos para la prestación del servicio: Autorización de constitución previa de la empresa y licencia de funcionamiento / ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR DE PASAJEROS POR CARRETERA – Son dos: - En la que se concede la autorización, se reservan las rutas, los horarios y se determina la capacidad transportadora de la empresa y – En la que se le otorga la licencia de funcionamiento a la empresa / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE - Requiere autorización previa de constitución / AUTORIZACIÓN PREVIA DE CONSTITUCIÓN Y LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE EMPRESA DE TRANSPORTE – Diferencias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA No duda la Sala en que las actuaciones que deben adelantarse para acceder a la licencia de funcionamiento o a la autorización previa de funcionamiento son disímiles, pues, de una parte, se encuentran reguladas en dos Capítulos diferentes del Decreto 1927 de 1991, estos son, el “CAPÍTULO I”, “Autorización para la constitución de sociedades comerciales destinadas al transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera” y el “CAPÍTULO II”, “Licencia de funcionamiento para las sociedades comerciales destinadas al servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”; y de otra, el fin perseguido es diverso, por cuanto en el primero caso de lo que se trata es de lograr que una sociedad legalmente constituida se erija como una capacitada para prestar el mencionado servicio; mientras que en el segundo, se busca obtener licenciamiento o permiso para prestar efectivamente tal servicio.

La jurisprudencia ha coincidió de manera uniforme, pacífica y reiterada en concebir de la forma anotada los dos procedimientos administrativos. FUENTE FORMAL: DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 1927 DE 1991 – ARTÍCULO 28 / LEY 79 DE 1988 – ARTÍCULO 75 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2008-01121-01 Actor: COOPERATIVA NORTE DE TRANSPORTADORES - COONORTE Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ – COOTRAFLUCAN Tesis: Es cierto que el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Transporte reserva tres (3) horarios en la ruta Caucasia – Nuchí, por seis (6) meses, frecuencias de despacho, área de operación y capacidad trasportadora a una Cooperativa a efectos de que en ese término presente la petición con el lleno de los requerimientos reglamentarios descritos para la obtención de la licencia de funcionamiento, es un acto de trámite Procede un fallo inhibitorio si el objeto de la demanda adelantada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho recae sobre un acto por medio del cual el Ministerio de Transporte reserva una ruta por seis (6) meses, frecuencias de despacho, área de operación y capacidad trasportadora a una Cooperativa a efectos de que en ese término presente la petición con el lleno de los requerimientos reglamentarios descritos para la obtención de la licencia de funcionamiento NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa Norteña de Transportadores LTDA – COONORTE contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia el día 20 de marzo de 2014, mediante la cual declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se inhibió para pronunciarse dentro del proceso de la referencia. I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), la sociedad Cooperativa Norteña de Transportadores LTDA (en adelante COONORTE), actuando por medio de apoderado judicial, interpuso demanda en contra de la Resolución número 003836 del 14 de septiembre de 2007, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFLUCAN´ contra la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, expedida por la Dirección Territorial de Antioquia”, proferida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte[1]. 1.

Pretensiones “1.1. DECLARAR NULA: La Resolución Nro. 003836 de septiembre 14 de 2007, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFLUCAN´ contra la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, expedida por la Dirección Territorial de Antioquia”. 1.2.

Que, como consecuencia de la nulidad anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Transporte indemnizarle el daño emergente y lucro cesante causados a Coonorte Ltda., por haber reservado a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ, y viceversa, tres (3) horarios por sentido para la clase de vehículo microbús, desde que obtenga la licencia de funcionamiento, y la fecha en que empiece a operar y hasta el día de la sentencia, de acuerdo a la cuantía probada.

Lo anterior, en razón que para la Cooperativa demandante, la operación de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFLUCAN´, conforme al acto demandado, implica una disminución en sus ingresos, dado que se está ofreciendo una inexistente demanda potencial; corolario, es una reducción de las sillas ofrecidas por la Cooperativa Norteña de Transportadores Limitada ´Coonorte´; verbigracia, para el año 2008 se ofrecerían 114 sillas de más diariamente (resulta de multiplicar la capacidad máxima del vehículo 19 pasajeros X 6 horarios – 114 pasajeros en total, por sentido serían 57 pasajeros);

(si se estima la ocupación en tan solo en un 50%), y tomando el valor de $12.000.oo m/cte, que es el costo del pasaje para éste año 2008 en la Ruta Caucasia – Nechí y viceversa, para la modalidad microbuseta, se tendrían degradadas las entradas monetarias de Coonorte así: 57 pasajeros X $12.000 = $684.000.oo diarios; $684.000.oo X 30 días = $20.520.000.oo mensuales; $20.520.000.oo X 12 meses = $246.240.000.oo anuales. 1.3.

Que se ORDENE el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo”[2]. 2. El acto cuestionado. La Resolución número 003836 del 14 de septiembre de 2007, expedida por el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente[3]: “MINISTERIO DE TRANSPORTE RESOLUCIÓN No. 003836 DE 2007 (14 SET 2007) “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ “COOTRAFLUCAN”, contra la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, expedida por la Dirección Territorial Antioquia” EL DIRECTOR DE TRANSPORTE Y TRÁNSITO En uso de sus facultades legales, en especial las conferidas por el Decreto 01 de 1984, Decreto No. 2053 del 23 de julio de 2003 y demás normas concordantes y CONSIDERANDO (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFLUCAN´, en el sentido de revocar la Resolución 00396 del 4 de junio de 2003, de conformidad con lo establecido en la parte considerativa del presente proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior se reserva a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFLUCAN´, la ruta CAUCASIA – NECHÍ, en las condiciones que se detallan: Saliendo de Caucasia: 07:00 (1) – 11:30 (2) Saliendo de Nechí: 06:30 (2) – 12:30 (1) Capacidad mínima 2 Capacidad máxima 3 Características del servicio: Clase de vehículo microbús, nivel de servicio básico y frecuencia diaria.

ARTÍCULO TERCERO. - Conceder un término de seis (6) meses improrrogables, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFUCAN´, a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, para que cumpla con el lleno de los requisitos establecidos en los artículos 28 en concordancia con el 17 de Decreto 1927 de 1991, para efectos de obtener la licencia de funcionamiento y posterior habilitación bajo las disposiciones del Decreto 171 de 2001.

ARTÍCULO CUARTO. - La COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFLUCAN´, no podrá prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, hasta tanto no obtenga licencia de funcionamiento y le sean adjudicadas rutas y horarios.

ARTÍCULO QUINTO. - Notificar el presente acto administrativo al apoderado judicial de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHÍ ´COOTRAFLUCAN´, Dr. Luis Carlos Díaz Mora (Centro comercial Plazuelas de San Diego Calle 33 No. 43-16 Bloque 1 Of. 205 Teléfono: 2628695 – 2620148 de la Ciudad de Medellín) y al Representante Legal de la Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda ´COONORTE LTDA´ (Calle 39 No. 48- 46, teléfono 2325658 en la ciudad de Medellín – Antioquia), de conformidad con lo establecido en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO SEXTO. - Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno por vía gubernativa, por encontrarse agotada la misma”. 3. Normas violadas y concepto de violación Como normas infringidas, se señalaron las previstas en el artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 5º, el ordinal b) del artículo 10º y el ordinal c) del numeral 1º del artículo 28 del Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991, el principio de tipicidad inequívoca. 1.

Expresó que el acto acusado había sido proferido con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, como quiera que dentro del trámite administrativo de su expedición, el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, mediante auto del 28 de agosto de 2007, decretó de oficio la realización de una prueba sin permitirle a esa empresa controvertirla. 1.

Particularmente, sostuvo que la citada prueba versó sobre un estudio técnico para determinar la disponibilidad de la ruta Caucasia – Nechi y viceversa, cuya autorización previa para la obtención de la licencia de funcionamiento fue solicitada por la Cooperativa Multiactiva de Transportadores Terrestres y Fluviales de los Ríos Cauca y Nechi (en adelante COOTRAFLUCAN) en el año 1997.

Aseguró que la mencionada evaluación fue decretada y practicada sin que se hubiere notificado a COONORTE de tal actuación, pese a que en la providencia en la que se decretó la misma, el Ministerio de Transporte ordenó su comunicación a la aquí accionante, razón por la cual no se dio cumplimiento a ese mandato. 2. Como consecuencia de lo anterior, expresó que, al no ser notificada del decreto de esa prueba, no pudo asistir a la verificación de los trabajos de campo que se llevaron a cabo los días 29 a 31 de agosto de 2007.

Asimismo, advirtió que una vez realizado el mencionado estudio tampoco contó con la posibilidad de conocer los resultados que este arrojó. 3. Manifestó que en el año 1997, COOTRAFLUCAN acompañó junto con la solicitud de autorización previa un estudio técnico de disponibilidad de la aludida ruta, respecto del cual, COONORTE presentó oposición dentro del trámite administrativo.

En ese orden, expuso que no era lógico que COONORTE hubiere tenido la posibilidad de controvertir el primer estudio presentado por COOTRAFLUCAN en 1997, y sin embargo, respecto del que fue ordenado en segunda instancia, no se le garantizara su derecho a la contradicción. 4. Reprochó que en el acto demandado tampoco fueron tenidos en cuenta los argumentos que presentó en contra del primer estudio practicado por COOTRAFLUCAN en 1997, pese a que esa fue la única oportunidad procesal en la que se le permitió ejercer su derecho de contradicción. 5.

En ese orden de ideas, aseguró que se vulneró su derecho de defensa dado que la administración resolvió una petición que data del año 1997 con base en una prueba practicada en el año 2007, cuando las circunstancias habían cambiado por el paso del tiempo, desconociendo con ello los principios de celeridad, oportunidad y eficacia que deben seguir las actuaciones administrativas. 1.

Por otro lado, señaló que la Resolución enjuiciada infringe lo dispuesto en el artículo 5º y en el ordinal c) del numeral 1º del artículo del artículo 28 del Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991, en la medida que en el acto acusado no fueron tenidos en cuenta los errores presentados en el estudio de COOTRAFLUCAN de 1997. 1. Anotó que el estudio que adjuntó COOTRAFLUCAN en el año 1997, presenta graves inconsistencias, en la medida que, por ejemplo, en el cuadro de oferta y demanda, fueron incluidas embarcaciones marítimas pertenecientes a esa empresa, pese a que la licencia que pidió esa cooperativa era para desempeñar el servicio público de transporte público por carretera. 2.

Consideró que la información aportada en el mencionado estudio era errada, dado que en la toma de información de campo, fueron incluidos como vehículos embarcaciones fluviales que no podían aforarse, en tanto la investigación debía versar respecto de la oferta y demanda del servicio público de transporte en la vía terrestre. 3. Agregó que en el formato de encuesta del estudio, fueron incluidas lanchas como vehículos de preferencia para viajero, y las preguntas realizadas a pasajeros versaron sobre embarcaciones fluviales de propiedad de COOTRAFLUCAN, situación que hace que la información y las tabulaciones de aforo traídas en tal estudio sean incorrectas, puesto que no tienen relación con la determinación de oferta y demanda para el transporte terrestre de carretera. 4.

Aseguró que el estudio de 1997 también incurrió en falencias en la práctica de las entrevistas, dado que las mismas fueron llevadas a cabo respecto de socios y afiliados de COOTRAFLUCAN, bajo el argumento que estos eran quienes debían manifestar la necesidad de que se implantara el servicio de transporte terrestre en la ruta solicitada.

En esa medida, aseguró que las entrevistas no guardaban ninguna clase de objetividad, teniendo en cuenta que, (i) la ruta ya había sido adjudicada a COONORTE y, (ii) los cooperados y personas vinculadas a COOTRAFLUCAN, responderían las preguntas defendiendo los intereses y pretensiones de ésta última cooperativa. 5. Comentó respecto de las encuestas que COOTRAFLUCAN cambió a capricho de los encuestadores el formato establecido para tales efectos por el Ministerio de Transporte, modificando la pregunta relativa a “vía preferida – por modo de transporte a utilizar”.

Asimismo, señaló que, respecto de los usuarios de embarcaciones, fueron anotados los datos del vehículo fluvial. Bajo tal arista, alegó que no era posible cambiar “lo de la vía preferida por modo de transporte a utilizar, puesto que lo que se pregunta al pasajero es si prefiere la misma vía por la que viaja u otra diferente, como en éste caso solo existe una sola vía, en la encuesta solamente se podrá consignar ésta opción, puesto que el pasajero no tiene otra”[4]. 2.

Manifestó que la Resolución demandada infringió las normas en que debía fundarse al no cumplirse el trámite dispuesto en el ordinal c) del numeral 1 del artículo 28 del Decreto 1927 de 1991, en la medida que la decisión tomada mezcló dos estatutos totalmente diferentes, a saber, el de transporte público terrestre automotor contemplado en el mencionado decreto, y el de prestación del servicio público de transporte fluvial contemplado en el Decreto 3112 de 1997. 1.

En particular, señaló que de la lectura de las características de la licencia de funcionamiento pedida por COOTRAFLUCAN, se desprende que aquella versó respecto de la autorización de la ruta Caucasia – Nechi y viceversa, en consecuencia, era claro que la petición no trató sobre el tipo de transporte fluvial ni podría girar sobre el mismo, puesto que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 56 de la Ley 336 de 1996, el servicio público de transporte se rige por una regulación especial, esto es, la contemplada en el Decreto 1927 de 1991. 2.

Explicó que el estudio aportado con la solicitud de autorización previa, llevó a confusión a la administración quién erradamente mezcló dos modos de transporte, sin tener en consideración que el artículo 74 de la Ley 336 de 1996 dispone que el modo de transporte fluvial, además de ser esencial, se rige por una regulación especial, a saber, la traída en el Decreto 3112 de 1997.

Igualmente, precisó que COOTRAFLUCAN fue autorizada para desempeñar ese tipo de servicios a través de Resolución 001149 del 27 de mayo de 2005, por consiguiente, era evidente que la petición de licencia de funcionamiento que debía resolverse en el acto enjuiciado lo era, exclusivamente, sobre el modo de transporte terrestre automotor por carretera. 3.

Bajo tales premisas, aseveró que el Ministerio de Transporte “se está inventando un procedimiento que no existe y su singular particularidad hace nulo de toda nulidad del proceso, porque ni más ni menos, se está violando el principio de tipicidad inequívoca, a la que debe estar sujeta la solicitud, es más, y cuando ellos (los solicitantes) en el SUB FOLIO 561, dicen que el marco legal que rige es el Decreto 1927 de 1991”[5]. 4.

Mencionó que en esas circunstancias, y teniendo en cuenta que los estudios presentados por COOTRAFLUCAN eran equivocados, incompletos e insuficientes, el Ministerio de Transporte debió negar la solicitud en los términos descritos en el último inciso del artículo 10 del Decreto 1927 de 1991, y no disponer de oficio elaborar una nueva experticia, sin siquiera permitirle a COONORTE la posibilidad de controvertirla. 3.

Expuso que el acto acusado contravino lo dispuesto en el ordinal b) del artículo 10 del Decreto 1927 de 1991, así como los principios de violación de la ley, e incurrió en falsa motivación y desviación de poder, en razón a que el estudio que fue decretado por el Ministerio de Transporte se encuentra inmerso en error grave. 1. Señaló que dentro del trámite administrativo de autorización previa de la licencia que es objeto de la demanda de la referencia, COONORTE presentó oposiciones jurídicas y técnicas.

Sin embargo, indicó que al no haber prosperado las jurídicas, debían resolverse las técnicas conforme al trámite previsto en el artículo 10 del Decreto 1927 de 1991, el cual dispuso que correspondía al Instituto Nacional de Transporte y Tránsito determinar mediante un estudio la disponibilidad de rutas, horarios y áreas de operación que pretende servir la empresa, el mencionado estudio debió practicarse durante los tres (3) meses siguientes al acto que negó las oposiciones jurídicas.

Sostuvo que varios años después, el Ministerio de Transporte, con el objeto de resolver las solicitudes radicadas en vigencia del Decreto 1927 de 1991 y el Decreto 91 de 1998, realizó un proceso de contratación a efectos de realizar un estudio de movilización de pasajeros en los corredores viales del Departamento de Antioquia. Así, le fue adjudicado el citado contrato a la empresa consultora Duarte Guterma y CIA LTDA, quién los días 19, 20 y 21 de marzo de 2002, llevó a cabo tal evaluación, teniendo en cuenta la metodología para la determinación de las necesidades de movilización establecidas en el Decreto 171 de 2001, y las Resoluciones 3202 de 1999 y 7141 de 2001, expedidas por el Ministerio de Transporte. 2.

Alegó que, pese a que en el acto enjuiciado se menciona el citado estudio, lo cierto es que el mismo no obra en el expediente administrativo, “hecho que es anómalo, porque de todos modos hace falta el soporte físico papel, que es el que se produce en el acto administrativo, pero que no aparece”[6]. 3. Aseguró que la manera en que fueron despachadas las oposiciones técnicas presentadas por COONORTE desatiende la exigencia del artículo 35 del Decreto 01 de 1984, como quiera que el acto demandado incurrió en las siguientes falencias: (i) aseguró que para la fecha en que fue presentada la petición no existía una metodología establecida para desarrollar los estudios de oferta y demanda de pasajeros por carretera en un determinado corredor vial, cuando el mismo sí existía al ser elaborado por un Grupo Técnico de la Subdirección de Pasajeros del Ministerio de Transporte, (ii) el estudio de la consultora Duarte Guterma y CIA LTDA no fue adjuntado al expediente administrativo, (iii) se basa en simples expectativas del Ministerio de Transporte respecto de la pavimentación de la carretera objeto de licenciamiento, o que los usuarios preferirán entre el modo de transporte fluvial o por carretera. 4.

Bajo las anteriores consideraciones, concluyó que no queda otra alternativa que acogerse a lo resuelto en la Resolución No. 00396 del 4 de junio de 2003, que negó la autorización previa de la licencia de funcionamiento a COOTRAFLUCAN, por cuanto esa decisión sí se allana a lo determinado en el Decreto 1927 de 1991. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1.

El Ministerio de Transporte contestó la demanda en los siguientes términos[7]: 2.1.1. Manifestó que la norma vigente para la época de los hechos lo era el Decreto 1927 de 1991, esto es, el entonces Estatuto de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros y Mixto por Carretera. Igualmente, precisó que la mencionada norma diferenciaba entre el concepto de autorización previa de constitución y el acto de licenciamiento. 2.1.2.

Luego de traer a colación los antecedentes del acto acusado, sostuvo que, esa cartera ministerial no ha desconocido las normas invocadas como vulneradas en la demanda, en la medida que la decisión administrativa se surtió con base en el trámite previsto en el Decreto 1927 de 1997 y con apegó de los principios publicidad y al debido proceso. 2.1.2.1.

En efecto, sostuvo que COOTRAFLUCAN, mediante escrito radicado No. 05628 del 1 de julio de 1997, solicitó licencia de funcionamiento para operar como empresa de servicio público transporte terrestre automotor para una ruta intermunicipal. A su turno, la Dirección Regional Antioquia y Chocó del Ministerio de Transporte, mediante Resolución 00091 del 13 de marzo de 1998, ordenó publicar la mencionada solicitud; orden que fue cumplida en los diarios El Colombiano y El Tiempo, de suerte que a través de tales comunicaciones COONORTE presentó oposiciones de tipo jurídico y técnico.

Expresó que tales oposiciones fueron desatadas definitivamente en el acto enjuiciado, el cual fue notificado a COONORTE, circunstancia que acredita que no fue vulnerado el derecho al debido proceso, en tanto aquella tuvo la oportunidad de participar del proceso administrativo. 2.1.2.2. Aseguró que tampoco fueron vulnerados los derechos de audiencia y defensa de la cooperativa demandante en lo que tiene que ver con la práctica de la prueba llevada a cabo en segunda instancia, en tanto, fue notificada de forma personal por la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte mediante oficio No. 003410 del 25 de agosto de 2007.

Siendo ello así, advirtió que la empresa actora no asistió por su negligencia a la verificación y trabajos de campo realizados los días 29, 30 y 31 de agosto de 2007 en la ruta Caucasia – Nechí. 2.1.2.3. Indicó que, durante el trámite administrativo, la sociedad COONORTE tuvo derecho a conocer el expediente, obtener copias del mismo y de los documentos que no tuvieran reserva legal, por ende, no son procedentes los reproches de esa cooperativa respecto de la supuesta violación de su derecho al debido proceso y contradicción. 2.1.3.

Aclaró que la Resolución enjuiciada no incurrió en falsa motivación ni desviación de poder, en la medida que los motivos que llevaron a la expedición de tal acto fueron plasmados en el mismo, esto es, la necesidad del servicio en la ruta solicitada por COOTRAFLUCAN; así como el desarrollo de las etapas administrativas para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento. 2.1.4.

Resaltó respecto de la indemnización solicitada por la demandante a modo de restablecimiento que, a la fecha en la que fue surtida la contestación al libelo introductorio, COOTRAFLUCAN no había iniciado a operar, por ende, los perjuicios fueron fijados con base en meras expectativas. 2.1.5. Concluyó que el acto enjuiciado, lejos de lesionar los derechos de la empresa demandante, trae como consecuencia una competencia comercial, sin que ello implique un desconocimiento del derecho de libertad de empresa contemplado por la Constitución Política, puesto que ello garantiza una eficaz prestación del servicio público. 2.2.

Mediante auto calendado el día 1º de abril de 2013, la entonces Magistrada Sustanciadora decidió vincular a COOTRAFLUCAN en calidad de tercera interesada[8]. 2.3. A través de memorial calendado el 2 de septiembre de 2013, COOTRAFLUCAN contestó la demanda, esgrimiendo idénticos argumentos a los traídos por el Ministerio de Transporte en su respuesta al libelo introductorio[9].

III. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 20 de marzo de 2014, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. La decisión se apoyó en las siguientes consideraciones: 1. Indicó que, previo a resolver sobre el fondo de la controversia, era menester precisar la naturaleza del acto demandado, con el fin de determinar si el mismo era enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 del CCA., que determinó que sólo podían ser controvertidos judicialmente los actos que pusieran fin a un proceso administrativo. 2.

Señaló que del análisis del acto censurado se desprendía que en el mismo se resolvió un recurso de apelación impetrado por COOTRAFLUCAN en contra de la Resolución No. 0396 del 4 de junio de 2003, que le negó la licencia de funcionamiento, y en su lugar, accedió a tal solicitud y le reservó tres (3) horarios para la ruta Caucasia – Nechí y viceversa, y además le concedió un término de seis (6) meses para cumplir con las exigencias necesarias para obtener la licencia de funcionamiento. 3.

Sostuvo que el marco normativo vigente para la época de la presentación de la solicitud era el Decreto 1927 de 1991, en cuyo artículo 11, puede determinarse que la actuación administrativa iniciada por COOTRAFLUCAN finalizaba con el acto que otorgaba la licencia de funcionamiento. 4. En tal medida, sostuvo que la autorización previa de constitución es sólo un prerrequisito para que finalmente se autorice operar una ruta a través de determinada modalidad, esto es, cuando la solicitud se adecue a los requisitos señalados por la ley y no hayan prosperado las oposiciones técnicas y jurídicas.

Añadió que como en el acto enjuiciado fueron concedidos seis (6) meses para que COOTRAFLUCAN cumpliera con la totalidad de requisitos para que le fuera concedida la licencia de funcionamiento, era claro que aquel era de trámite, puesto que fue con el acto de licenciamiento que se creaba una situación jurídica individual, particular y concreta. 5.

Por lo anterior, advirtió que, como la Resolución 003836 del 14 de septiembre de 2007 era un acto de trámite, la demanda promovida en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no podía ser objeto de pronunciamiento judicial, en virtud de lo dispuesto en el artículo 135 del CCA. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La empresa COONORTE interpuso recurso de apelación contra de la sentencia de primera instancia. Los fundamentos se sintetizan así[10]: 4.1.

Luego de reiterar los reproches de ilegalidad en contra del acto acusado, sostuvo que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta el alcance del Decreto 1927 de 1991, para determinar que la autorización previa de la constitución de COOTRAFLUCAN, como empresa de transporte en la ruta Caucasia – Nechí, era un acto administrativo definitivo y no de trámite. 4.1.1.

Para tal efecto, sostuvo que la Resolución No. 03836 del 14 de septiembre de 2007 era un acto administrativo definitivo, dado que en tal actuación el Ministerio de Transporte resolvió el recurso de apelación que COOTRAFLUCAN impetró en contra la Resolución No. 0396 del 4 de junio de 2003, el cual previamente le había negado la constitución a esa cooperativa como empresa de transporte en la pluricitada ruta. 4.1.2.

Además, sostuvo que, en aras de determinar si el acto enjuiciado era o no un acto de trámite, era preciso definir el alcance de las normas vigentes al momento de su expedición, esto es, los artículos 6º, 7º, 8º, 10º, 11º, 12º y 13º del Decreto 1927 de 1991. 4.1.3. Así, señaló que de la lectura de los mencionados artículos era dable colegir que para obtener la autorización previa de constitución de una empresa de transporte, se requiere que quienes pretendan la misma, justifiquen ante la administración la disponibilidad de las rutas a través de unos estudios que deben ser realizados directamente por los solicitantes.

Por su parte, frente a dichos estudios, la norma permite que los terceros interesados presenten oposiciones de tipo jurídico o técnico. 4.1.4. Agotada tal etapa, la Administración deberá analizar si la solicitud se ajusta a la disponibilidad de la ruta, pues en caso en contrario, deberá negar la autorización previa de constitución, y por su parte, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, deberá publicar la disponibilidad real de la misma y continuar con el trámite de licenciamiento. 4.1.5.

A su vez, advirtió que el citado trámite ya no se refería a la solicitud presentada para obtener el permiso de constitución de empresa, sino que, por el contrario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 54 y 55 del Decreto 1927 de 1991, una vez publicada la mencionada información por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, debía abrirse una licitación para que todas las empresas interesadas puedan intervenir en la adjudicación de las rutas disponibles o puedan oponerse al estudio presentado por la misma entidad administrativa. 4.1.6.

Por otro lado, adujo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 ibídem, la autorización previa será otorgada mediante resolución motivada indicando las rutas y la capacidad transportadora, por ende, a su juicio, era evidente que el estudio que ordenó de oficio la Administración el 28 de agosto de 2007, no podía servir de base para conceder la misma a COOTRAFLUCAN. 4.1.7.

Igualmente, alegó que, en virtud del acto que autorizó previamente las rutas a COOTRAFLUCAN, las mismas quedaron reservadas a su favor por un término improrrogable de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la Resolución 3836 del 14 de septiembre de 2007, periodo dentro del cual, esa cooperativa debía cumplir con los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento.

Asimismo, sostuvo que, aun cuando los artículos 12 y 13 del Decreto 1927 de 1991, mencionan que las empresas cuya autorización previa se concede no podrán prestar el servicio de transporte hasta tanto tengan la licencia de funcionamiento, lo cierto es que, para el trámite de obtención de la misma, los terceros no tienen ninguna injerencia ni pueden presentar oposiciones, como quiera que los artículos 15, 27 y 28 ibídem, disponen que los requisitos para su obtención son meramente formales.

Bajo tal óptica, a su juicio, es con la autorización de constitución previa como empresa de transporte que se resuelve de fondo la solicitud de licenciamiento, en la medida que es allí donde la administración resuelve las oposiciones presentadas a la solicitud, concede las rutas a prestar y cuyos servicios se adjudican. 4.1.8. En ese orden, advirtió que una vez autorizada la constitución previa de una empresa de transporte, el debate sobre las rutas y su disponibilidad queda agotado encontrándose en suspenso, solamente, la obtención de la licencia, sin que ningún tercero pueda oponerse a la concesión de la misma.

Frente a tal paradigma, aseguró que era claro el carácter de definitivo del acto que autorizaba la constitución previa de una empresa de transporte, en la medida que allí se definen las rutas y frecuencias de despacho y/o áreas de operación, y se reservan las mismas al solicitante por un periodo de seis (6) meses improrrogables. 4.1.9. Expresó que el hecho que los interesados en constituir una empresa cumplan o no con los requisitos para la obtención de la licencia, no demerita que el acto de autorización sea motivado y en él se reserven las rutas pedidas por la empresa de transporte, situación que, a su juicio, hace de este último un acto definitivo. 4.1.10.

Manifestó que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que para el caso en concreto existen dos etapas claramente diferenciables, siendo la primera de ellas la relativa a la autorización previa para constituir una empresa de transporte, habiéndose determinado la disponibilidad de las rutas que se solicita y reservándose la misma a la empresa beneficiaria; mientras que, la segunda de ellas, es meramente eventual, esto es, que habiéndose obtenido la citada autorización, la sociedad cumple con los requisitos formales para obtener la licencia de funcionamiento. 4.1.11.

Añadió que las mencionadas etapas son completamente distintas, y por ende, las integran dos (2) actos administrativos definitivos que se rigen por supuestos normativos distintos. En efecto, aseguró que para la solicitud de autorización de constitución previa, la empresa debía agregar junto con la solicitud, los respectivos estudios de disponibilidad de las rutas pedidas, los cuales pueden ser objeto de debate por los terceros con interés directo en la actuación administrativa.

Así, luego de analizadas las oposiciones por la Administración, se consolida una situación jurídica en favor de las personas que piden la misma. 4.1.12. Insistió que el acto censurado era definitivo, en tanto en aquel “se toman decisiones importantísimas como es la posibilidad de que se crea una empresa y la reserva de rutas para la misma y ese acto, que obedece al agotamiento de todo un trámite iniciado por un derecho de petición, acompañado del sustento probatorio requerido y sometido a la contienda de terceros interesados, es un acto autónomo per – sé y completamente ajeno al hecho que dentro de los seis meses siguientes la empresa cuya creación se autoriza, solicite o no solicite, obtenga, o no obtenga, la licencia de funcionamiento”[11].

Asimismo, señaló que el acto acusado es definitivo y a su vez constituye un prerrequisito para la actuación de licenciamiento. 4.1.13. Concluyó que sería absurdo “concluir que la Resolución motivada, a la que hace referencia el artículo 11 del Decreto 1927 de 1991, es un mero acto de trámite, pues así no lo concibe la normatividad, y máximo cuando dicho acto que se produce después del agotamiento de un procedimiento complejo, fue el resultado del recurso de apelación, interpuesto por COOTRAFLUCAN, lo que significa que era un acto definitivo y no de trámite”[12] V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.

La empresa COONORTE presentó alegatos de conclusión en esta instancia, reiterando lo expuesto en el recurso de alzada[13]. 2. Las demás partes guardaron silencio. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa con funciones ante la Sección Primera pese a haber sido notificado personalmente el día 10 de noviembre de 2014[14], guardó silencio.

VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VII. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 3.

Hechos. 7.3.1. La Cooperativa Multiactiva de Transportadores Terrestres y Fluviales de los ríos Cauca y Nechí – COOTRAFLUCAN, solicitó el 1 de junio de 1997, ante la Dirección Regional de Antioquia del Ministerio de Transporte, licencia de funcionamiento para prestar el servicio público de transporte terrestre en las rutas Caucasia – Nechí y viceversa. 7.3.2.

Por medio de la Resolución número 00091 del 13 de marzo de 1998, la Asesora Regional Antioquia y Chocó del Ministerio de Transporte, ordenó la publicación de la solicitud de otorgamiento de la licencia de funcionamiento a la empresa COOTRAFLUCAN. 7.3.3. El día 22 de mayo de 1998 la Cooperativa Norteña de Transportadores LTDA – COONORTE, presentó oposiciones técnicas y jurídicas a la mencionada solicitud, respecto de las cuales, las segundas no prosperaron. 7.3.4.

Los días 19, 20 y 21 de marzo de 2002 se efectuó el trabajo de campo con el fin de verificar si existía demanda insatisfecha del servicio público de transporte y dar trámite a las oposiciones técnicas; el resultado del mencionado trabajo se plasmó en el estudio número 022 del 9 de mayo de 2003, en el que se estableció la imposibilidad de autorizar la licencia de funcionamiento a la empresa COOTRAFLUCAN, con fundamento en que la ruta Caucasia – Nechí se encontraba sobre ofertada en noventa y cuatro (94) sillas. 7.3.5.

Mediante la Resolución número 00396 del 4 de junio de 2003, expedida por la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte, se negó la solicitud de licencia de funcionamiento a la empresa COOTRAFLUCAN para operar como empresa de transporte público terrestre automotor en la modalidad de pasajeros por carretera. 7.3.6. En contra del precitado acto administrativo, el apoderado de COOTRAFLUCAN interpuso recurso de apelación. 7.3.7.

Mediante auto proferido el 28 de agosto de 2007 el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte decretó de oficio una prueba para verificar el comportamiento real en la demanda de pasajeros por carretera en la ruta Caucasia – Nechí y viceversa, evaluando ambos modos de transporte (terrestre y fluvial), en cuyo artículo cuarto dispuso, entre otras cosas, remitir copias del mencionado auto al representante legal de COONORTE[15], sin que esa empresa asistiera a la práctica de tal evaluación. 7.3.8.

Por medio de la Resolución número 003836 del 14 de septiembre de 2007, expedida por la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, se revocó integralmente la Resolución 00396 de 2003, reservó seis (6) horarios a favor de la mencionada cooperativa en la ruta Caucasia – Nechí y viceversa y concedió un término de seis (6) meses para obtener la licencia de funcionamiento. 7.3.9.

Verificado el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento, ésta se expidió a través de la Resolución número 00506 del 27 de mayo de 2008, proferida por la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte. 4. Planteamiento. A efectos de resolver el recurso de alzada, advierte la Sala que las partes están de acuerdo en el contenido del acto que se impugna, pero disienten en el alcance del mismo, pues para el Tribunal de Primera Instancia tal decisión es de trámite, como quiera que tuvo por objeto acceder a la constitución previa de COOTRAFLUCAN para prestar el servicio público de transporte terrestre de pasajeros y por ende reservar las rutas, frecuencias de despacho y áreas de operación por el término de seis (6) meses, sin que tal hecho hubiese definido la situación de dicha empresa, pues ello sólo tenía lugar cuando se expidiera la licencia de funcionamiento.

Entre tanto, para la actora tal decisión es pasible de control judicial por medio de la acción incoada, dado que allí se motivan las razones por las cuales debe accederse a la constitución previa de COOTRAFLUCAN y le son reservadas las rutas sin que, en lo sucesivo, puedan controvertirse los actos posteriores en la actuación administrativa, en lo que entiende se concibe como un claro acto definitivo. 7.4.1.

Cuestión previa 7.4.1.1. Al respecto, y de manera preliminar a la determinación de los problemas jurídicos, lo primero que advierte esta Sala es que tanto el a quo como la memorialista se equivocan al valorar el objeto de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que parten de entender que el acto administrativo acusado, es decir, la Resolución No. 003836 del 14 de septiembre de 2007, expedida por el Ministerio de Transporte, resolvió una petición de COOTRAFLUCAN dirigida a que se autorizara su constitución previa, al amparo de lo normado en los artículos 5 al 13 del Decreto 1927 de 1991, que resultaba ser el aplicable al caso bajo examen.

En efecto, vista tanto la solicitud radicada por la citada empresa, como los actos administrativo expedidos en la actuación que se censura, se desprende con absoluta claridad que COOTRAFLUCAN compareció ante el Ministerio de Transporte con el fin de que le fuese concedida licencia de funcionamiento y no la autorización para la constitución de una sociedad destinada a la prestación del servicio público terrestre automotor de pasajeros; lo cual no podría ser de otra forma, pues lo cierto es que la litisconsorte necesaria en este proceso, es decir, COOTRAFLUCAN, era una Cooperativa, de conformidad con el Certificado de Existencia y Representación Legal visto a folios 90 a 92 del Cuaderno número 1 del Tribunal, y si ello era así, en atención a lo previsto en el artículo 26 del Decreto 1927 de 1991, en consonancia con lo que prevé el artículo 27 ibídem, no requería autorización previa para su constitución, dado que contaba con un privilegio legal orientado a generar estímulo para su constitución; veamos: “Artículo 26.

De conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 079 de 1988, las cooperativas de transporte no requieren de autorización previa para su constitución.”. “Artículo 27. Las cooperativas no podrán prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros o mixto por carretera, hasta tanto no obtengan licencia de funcionamiento y les sean adjudicadas rutas y horarios o áreas de operación por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito”.

El mencionado artículo 75 de la Ley 079 de 1988, establece que: Artículo 75. Las cooperativas de transportes serán, separadas o conjuntamente, de usuarios del servicio, trabajadores o propietarios asociados, para la producción y prestación del mismo. Parágrafo. Las cooperativas de transporte en sus diferentes modalidades gozarán de los siguientes beneficios: 1.

El Gobierno estimulará la constitución de cooperativas que tengan por objeto el servicio público de transporte automotor y reglamentará su campo de acción, organización y funcionamiento. Para su constitución no se exigirá la autorización previa del Instituto Nacional de Transporte o de la entidad que haga sus veces. 2. Las cooperativas en las diferentes modalidades de transporte, tendrán prelación en la asignación de rutas, horarios, y capacidad transportadora, siempre y cuando estén en igualdad de condiciones con los demás interesados en la prestación del servicio. 3.

Las ensambladoras de vehículos, las fábricas de llantas, y la industria en general, venderán directamente sus productos a las cooperativas de transporte en sus diferentes modalidades, a los mismos precios que tengan para sus agentes y concesionarios. Para tales efectos, se aplicará lo establecido en el artículo 137 de la presente Ley. 4.

Para formalizar la desvinculación de un vehículo que haga parte de una cooperativa de transporte, se requiere de la presentación previa del paz y salvo de la cooperativa a la cual el vehículo esté inscrito. (Subrayas de la Sala). Resulta entonces necesario traer a colación los apartes pertinentes de las intervenciones surtidas en el procedimiento que se impugna para demostrar tal dicho comenzando con la solicitud de COOTRAFLUCAN: “Medellín, Junio 26 de 1.997 Doctora NORA ROLDAN DE SUAREZ Asesora de Transportes y Tránsito Regional Antioquia y Chocó Ciudad.

Asunto: Solicitud Licencia de Funcionamiento para operar el Transporte Público Colectivo de Pasajeros por carretera. Respetada Doctora Nora: LUIS CARLOS DÍAZ MORA, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 8.311.198 de Medellín y con Tarjeta Profesional No. 282823 del Minjusticia en mi calidad de apoderado especial de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE RÍOS CAUCA Y NECHI – “COOTRAFLUCAN”, de acuerdo a poder que acredito en escrito separado, me permito solicitarle ordenar a quien corresponda, evalúe los análisis y documentación adjunta a efectos de que se le conceda a mi poderdante LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera.

Igualmente se le autorice la ruta: CAUCASIA – NECHI Y VICEVERSA con las características y horarios que se reseñaran en títulos posteriores.”[16] (Subrayas de la Sala). Junto con la solicitud se anexó el estudio denominado “CARACTERISTICAS LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO Y RUTA SOLICITADA” visibles a folios 556 a 614 del Cuaderno No.1, todo lo que da cuenta de que el objeto de la actuación ante el Ministerio accionado lo fue la obtención de una licencia de funcionamiento para operar como empresa de transporte.

La Resolución 00396 del 4 de junio de 2003 “Por la cual se niega la solicitud de licencia de funcionamiento a la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHI, “COOTRAFLUCAN”, para operar como empresa de transporte automotor, en la modalidad de PASAJEROS POR CARRETERA”, también evidencia lo anterior: “LA DIRECCIÓN TERRITORIAL DE ANTIOQUIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE En uso de sus facultades legales y estatutarias y en especial las conferidas en los Decretos No. 1927 y No. 2171 de 1.991 y

CONSIDERANDO

Que mediante Resolución No. 00091 de marzo 13 de 1.998, la Asesoría Regional Antioquia y Chocó del Ministerio de Transporte, ordenó la publicación de la solicitud otorgamiento de licencia de funcionamiento a la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHI, “COOTRAFLUCAN”, para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera.

Que dentro de los términos establecidos por la ley, la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA, “COONORTE”, mediante radicado No. 3751 de mayo 22 de 1.998, presentó oposiciones técnicas y jurídicas a dicha solicitud. Que las oposiciones jurídicas fueron analizadas mediante estudio fechado el 15 de junio de 1.998 las cuales no prosperaron.

Que durante los días 19, 20 y 21 de 2.002, se efectuó trabajo de campo, con el fin de establecer si existía demanda insatisfecha de servicio público de transportes en la ruta solicitada y dar trámite a las oposiciones técnicas, y luego de analizada y tabulada la información, se desataron las misma mediante Estudio No. 022 de mayo 09 de 2.003, donde se pudo establecer la imposibilidad de autorizar la licencia de funcionamiento a la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHI, “COOTRAFLUCAN”, ya que la ruta solicitada CAUCASIA – NECHI Y VICEVERSA, se encuentra sobreofertada en 94 sillas.

Teniendo en cuenta que el Doctor Bernabé Morato Moya, actual Director Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte, se desempeñaba como Gerente General de la empresa “COONORTE”, en el momento en que se ordenó la publicación de la solicitud de otorgamiento de la licencia de funcionamiento a la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ, “COOTRAFLUCAN” y como tal presentó oposiciones a la misma, se tendrá en cuenta el impedimento presentado por el mismo ante la Oficina Central, para todo lo relacionado con la empresa “COONORTE”.

Que las decisiones que se deban adoptar en los asuntos donde se encuentre implícita la empresa “COONORTE”, deberán ser asumidos por la Directora Territorial Ad- Hoc. Que por lo anteriormente expuesto, este Despacho

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Negar la licencia de funcionamiento inicial a la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHI, “COOTRAFLUCAN”, con sede principal en el municipio de Caucasia, Antioquia, para operar como empresa de transporte público terrestre automotor en la modalidad de PASAJEROS POR CARRETERA, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO: Contra la presente providencia proceden por la vía gubernativa, los recursos de Reposición ante éste Despacho y el de Apelación, ante la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de notificación”. [17] (Subrayas de la Sala).

Finalmente, el acto censurado también deja visible la intención de la Cooperativa solicitante e incluso no sólo es consciente de que ese tipo de personas jurídicas están exentas del trámite de constitución previa al traer a colación las normas que así lo indican sino también de las normas que regulan esta clase de procedimiento, pues cita las correspondientes a la obtención de licenciamiento y no las de autorización de constitución. A continuación, se transcribirán los apartes pertinentes de la parte considerativa y resolutiva: “CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Frente a los planteamientos expuestos por el libelista, este Despacho se permite hacer las siguientes apreciaciones de orden legal y técnico: I. ASPECTOS DE HECHO Y DERECHO En primera instancia es necesario precisar que la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ “COOTRAFLUCAN”, solicitó el otorgamiento de la licencia de funcionamiento para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, en vigencia del Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991, la disposición en cita, en sus artículos 14 y subsiguientes señalaba los requisitos y condiciones así: “Artículo 14.

El servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera, se autorizará solamente a las personas jurídicas debidamente constituidas de acuerdo con las leyes colombianas. (…) Artículo 17. Para obtener la licencia de funcionamiento las empresas transportadoras deberán presentar los siguientes documentos: (…) 1.

Solicitud dirigida al Director General, Regional o Seccional del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito suscrita por el representante legal, de acuerdo al lugar de domicilio de la sociedad. Artículo 26. De conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 079 de 1988, las cooperativas de transporte no requieren de autorización previa para su constitución. Artículo 27.

Las cooperativas no podrán prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros o mixto por carretera, hasta tanto no obtengan licencia de funcionamiento y les sean adjudicadas rutas y horarios o áreas de operación por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito. Artículo 28. Para la obtención de la licencia de funcionamiento de las cooperativas se procederá en la siguiente forma: “(…) 3.

Una vez analizadas las oposiciones de las empresas ya constituidas y decidida su adjudicación a la nueva cooperativa, se comunicará por escrito a su representante legal sobre la disponibilidad y condiciones encontradas, para que dentro de los seis (6) meses improrrogables siguientes, reúna los requisitos establecidos en el artículo 17 del presente Decreto para la obtención de la licencia de funcionamiento. 4.

Acreditados los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento, la dependencia competente del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito procederá a expedirla mediante resolución motivada adjudicando las rutas y horarios y/o áreas de operación y fijando la capacidad transportadora correspondiente. (…) Teniendo en cuenta lo prescrito entramos a analizar los aspectos de hecho y derecho que cuestiona la empresa recurrente: La Cooperativa Multiactiva de Transportadores Terrestres y Fluviales de los Ríos Cauca y Nechí “COOTRAFLUCAN” elevo la solicitud de otorgamiento de licencia de funcionamiento y autorización de rutas y horarios el 1 de julio de 1997, con el fin de prestar el servicio público de transporte de pasajeros por carretera, petición que no fue ajena a las circunstancias de hecho y derecho que impidieron al Ministerio de Transporte, tomar las decisiones pertinentes, a saber: 1.

Para la fecha de la solicitud presentada, la norma vigente era el Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991 “Por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”. 2. De acuerdo con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 105 de 1993, le corresponde al Ministerio de Transporte establecer las condiciones para el otorgamiento de rutas en cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y oferta; además el numeral 6 de la norma citada le otorga competencia al Ministerio para reglamentar las condiciones de carácter técnico y operativo en la prestación del servicio, con base en estudio de demanda potencial y capacidad transportadora. 3.

Aparte de lo anterior, es relevante acotar que esta cartera Ministerial no contaba para la época con dineros ni con una partida presupuestal que le permitiera disponer de suma alguna para efectos de adelantar los estudios de oferta, demanda potencial y capacidad transportadora que le permitieran determinar las condiciones técnicas y operativas en que debía prestarse el servicio. 4.

Este Ministerio con el objeto de resolver las solicitudes radicadas en vigencia del Decreto 1927 de 1991 y el Decreto 91 de 1998, en el año 2001 realizó el proceso de contratación. En tal sentido y para el caso en concreto se celebró el contrato No. 104 de 2001, cuyo objetivo fue el Estudio de Movilización de Pasajeros en los Corredores Viales del Departamento de Antioquia.

Con este contrato en particular, se adelantaron estudios sobre movilización de pasajeros por carretera en ruta Caucasia – Nechí. Así las cosas, no se puede otorgar licencia de funcionamiento a las empresas que no tengan autorizadas rutas y horarios, por expresa disposición del artículo 27 del Decreto 1927 del 6 de agosto de 1991 que señala: Artículo 27.

ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS R{IOS CAUCA YNECHÍ “COOTRAFLUCAN” en el sentido de revocar la Resolución 00396 del 4 de junio de 2003, de conformidad con lo establecido en la parte considerativa del presente proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Como consecuencia de lo anterior se reservará a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ “COOTRAFLUCAN”, la ruta CAUCASÍA – NECHÍ, en las condiciones que se detallan: Saliendo de Caucasia: 07:00 (1) – 11:30 (2) Saliendo de Nechí: 06:30 (2) – 12:30 (1) Capacidad mínima: 2 Capacidad Máxima: 3 Características del servicio.

Clase de vehículo microbús, niel de servicio básico y frecuencia diaria.

ARTÍCULO TERCERO. - Conceder un término de seis (6) meses improrrogables, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE LOS TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ “COOTRAFLUCAN”, a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo para que cumpla con el lleno de los requisitos establecidos en los artículos 28 en concordancia con el 17 del Decreto 1927 de 1991, para efectos de obtener la licencia de funcionamiento y posterior habilitación bajo las disposiciones del Decreto 171 de 2001.

ARTÍCULO CUARTO. - La COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHÍ “COOTRAFLUCAN”, no podrá prestar el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, hasta tanto no se obtenga licencia de funcionamiento y le sean adjudicadas rutas y horarios.

ARTÍCULO QUINTO. - Notificar el presente acto administrativo al apoderado judicial de la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RÍOS CAUCA Y NECHI “COOTRAFLUCAN”. Dr. Luis Carlos Días Mora (Centro Comercial Plazuelas de San Diego Calle 33 Bi, 43 -16 Bloque 1 Of. 205 Teléfono 2628695 -2620148 de la Ciudad de Medellín) y al Representante Legal de la Cooperativa Norteña de Transportadores LTDA. “COONORTE LTDA” (Calle 39 No. 48 -4 6, teléfono; 2325658 en la ciudad de Medellín – Antioquia), de conformidad con lo establecido en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO SEXTO. - Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno por vía gubernativa, por encontrarse agotada la misma.”[18] 7.4.1.2. No duda la Sala en que las actuaciones que deben adelantarse para acceder a la licencia de funcionamiento o a la autorización previa de funcionamiento son disímiles, pues, de una parte, se encuentran reguladas en dos Capítulos diferentes del Decreto 1927 de 1991, estos son, el “CAPÍTULO I”, “Autorización para la constitución de sociedades comerciales destinadas al transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera” y el “CAPÍTULO II”, “Licencia de funcionamiento para las sociedades comerciales destinadas al servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera”; y de otra, el fin perseguido es diverso, por cuanto en el primero caso de lo que se trata es de lograr que una sociedad legalmente constituida se erija como una capacitada para prestar el mencionado servicio; mientras que en el segundo, se busca obtener licenciamiento o permiso para prestar efectivamente tal servicio.

La jurisprudencia ha coincidió de manera uniforme, pacífica y reiterada en concebir de la forma anotada los dos procedimientos administrativos[19]. Así en reciente sentencia se dijo al respecto: “Es decir, la licencia de funcionamiento era la habilitación que el Estado otorgaba una vez la empresa se constituía en legal forma y con el lleno de los requisitos exigidos, sin embargo, la misma no decidía nada sobre la disponibilidad de rutas ni horarios ni capacidad transportadora, pues ello ya se habría definido con anterioridad, mediante la resolución que otorgaba la autorización previa de constitución. Así, es posible identificar dos decisiones definitivas a la hora de conceder un permiso a un operador de transporte público: i) la que otorga la autorización de constitución y ii) la que concede la licencia de funcionamiento.

No obstante lo anterior, no quiere ello decir que, con el otorgamiento de la licencia de funcionamiento, se culmine la actuación y, en tal virtud, pueda demandarse únicamente éste último acto como el definitivo que cierra dicho trámite, como erradamente lo consideró el Tribunal a quo. En este asunto, la parte demandante, esto es, Coonorte Ltda., actuó como opositora en el trámite de la solicitud de autorización previa de constitución de la empresa Trasuran S.A., al considerar que no se le debía autorizar como empresa de servicio público de transporte para prestar el mismo en las rutas requeridas, en tanto que no existía disponibilidad en las mismas, pues Coonorte junto con las demás empresas opositoras, ya tenían cubiertas dichas rutas en los horarios solicitados.

De manera que, la resolución acusada, junto con los actos administrativos que resolvieron los recursos contra la misma, es un acto definitivo que le pone fin a una actuación administrativa reglada, la cual es, la autorización de constitución de una sociedad comercial que pretenda prestar el servicio público de transporte. Este acto administrativo, además de ser susceptible de los recursos de la vía gubernativa, es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto que concede el permiso para que una sociedad se constituya como empresa prestadora del servicio público de transporte y, además, establece las rutas en las que dicha persona jurídica podrá operar así como los horarios y capacidad transportadora que deberá acreditar.

No puede entenderse entonces que la demanda presentada por Coonorte Ltda., es inepta, al haber acusado un acto de trámite, cuando, salta a la vista que, la Resolución 2925 de 2002 del 13 de marzo de 2002 demandada, junto con los actos que resolvieron los recursos contra aquella, es un acto definitivo que resolvió una situación particular y que produce plenos efectos jurídicos.

De modo que, aun cuando la parte actora demandó únicamente las resoluciones que concedieron la autorización, reservaron las rutas, horarios y capacidad transportadora y, resolvieron los recursos de reposición y apelación contra esa decisión, lo cierto es que, son éstos actos los que podrían causarle el perjuicio que solicita se restablezca, pues fue con ocasión a éstos que, se autorizó a Trasuran constituirse como empresa de servicio público de transporte, en una de las rutas que, a su juicio, no había disponibilidad y por causa de ello se le generó una reducción en las “sillas ofrecidas” por Coonorte Ltda. Adicionalmente, no debe perderse de vista que, si la parte actora esperaba a que se expidiera la resolución mediante la cual se otorgaba la licencia de funcionamiento, sin demandar la Resolución 2925 del 13 de marzo de 2002, junto con los actos que resolvieron los recursos contra ésta, es probable que el término de caducidad para controvertir ésta última hubiera expirado, sin que luego pudiera oponer argumentos respecto a la concesión de la autorización y las rutas reservadas, pues estos aspectos no eran objeto de discusión en la actuación mediante la cual debía solicitarse dicha licencia, de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 1927 de 1991.

En otras palabras, debido a que se trata de dos decisiones definitivas diferentes, el término de caducidad para cada una de ellas es independiente, de manera que, de esperar el pronunciamiento de la administración, respecto del acto administrativo que concediera la licencia de funcionamiento, no podría entenderse que con este acto culminaba la actuación y con ello demandar tanto la resolución de la autorización de constitución de la empresa como la licencia de funcionamiento, bajo el amparo del mismo término de caducidad.

Se insiste en que, contra la Resolución 2925 de 2002 se concedieron los recursos de reposición y apelación, lo cual indica que con esa decisión, se puso fin a una actuación que, se constituye como un trámite necesario y previo a iniciar la actuación mediante la cual se debía requerir la licencia de funcionamiento. En ese orden de ideas, la referida resolución junto con los actos que resolvieron los recursos, demandados en el asunto de la referencia, se constituyen como actos definitivos que resuelven la actuación que preveía el Capítulo I del Título III del Decreto 1927 de 1991.

Tanto es así, que el mismo Decreto diferenciaba en capítulos diferentes las actuaciones a surtir, esto es, tanto la autorización previa (Capítulo I del Título III) y la licencia de funcionamiento (Capítulo II del Título III)”.[20] 7.4.1.3. En tal escenario, y aclarado que lo solicitado por COOTRAFLUCAN fue la licencia de funcionamiento y no la autorización de constitución previa, la Sala circunscribirá su análisis para determinar el alcance del acto que se cuestiona, es decir, definir si la decisión del Ministerio de Transporte por medio de la cual reserva por seis (6) rutas, frecuencias de despacho, área de operación y capacidad trasportadora a la mencionada Cooperativa a efectos de que en ese término presente la petición con el lleno de los requerimientos reglamentarios descritos para la obtención de la licencia de funcionamiento, es un acto de trámite o si por el contrario, es definitivo.

Dar respuesta al anterior interrogante impone a la Sala aludir al procedimiento administrativo que regula la obtención de licencia de funcionamiento para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros. 7.5. Procedimiento administrativo para la obtención de licenciamiento El artículo 28 del Decreto 1927 de 1991, que remite a las disposiciones de los artículos 6 a 10 ibídem, diseñó la actuación administrativa que debe ser agotada si lo pretendido es la obtención de la citada licencia; veamos: “Artículo 28.

Para la obtención de la licencia de funcionamiento de las cooperativas se procederá en la siguiente forma: 1. Solicitud dirigida al Director General, Regional o Seccional del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, suscrita por el representante legal de la cooperativa, de acuerdo al lugar de domicilio de la misma, a la cual se deberán anexar los siguientes documentos: a) Certificado de existencia y reconocimiento expedido por el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas; b) Personería jurídica de la cooperativa; c) Estudio de factibilidad en los términos del numeral 3° del artículo 5° del presente Decreto; d) Póliza de garantía en los términos del numeral 4° del artículo 5° del presente Decreto. 2.

Se seguirá el trámite establecido en los artículos 6°, 7°, 8°, 9° y 10 de éste Decreto. 3. Una vez analizadas las oposiciones de las empresas ya constituidas y decidida su adjudicación a la nueva cooperativa, se comunicará por escrito a su representante legal sobre la disponibilidad y condiciones encontradas, para que dentro de los seis (6) meses improrrogables siguientes, reúna los requisitos establecidos en el artículo 17 del presente Decreto para la obtención de la licencia de funcionamiento. 4.

Acreditados los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento, la dependencia competente del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito procederá a expedirla mediante resolución motivada adjudicando las rutas y horarios y/o áreas de operación y fijando la capacidad transportadora correspondiente”. 7.5.1. Tal cual se desprende de la lectura del precepto transcrito, el procedimiento comienza con la presentación de un derecho de petición presentado ante la autoridad de transporte, suscrito por el Representante Legal de la sociedad o cooperativa, según corresponda, al cual deberán ser adjuntados lo documentos de que tratan los literales a), b), c) y d), anotado. 7.5.2.

Una vez hecho lo anterior, debe seguirse lo dispuesto en los artículos 6 a 10 del mismo Decreto, es decir, la Administración contará con treinta (30) días para emitir concepto previo de licenciamiento y ordenará la publicación con las formalidades del artículo 7 ibídem; veamos: “Artículo 6o El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud completa dé concepto previo de constitución, ordenará la publicación”.

“Artículo 7o La publicación tendrá estas formalidades: a) La disponibilidad debe publicarse por una sola vez simultáneamente en dos periódicos de amplia circulación nacional certificada, en día martes; b) Este aviso dentro de los tres (3) días siguientes al de la publicación, deberá fijarse por un período de diez (10) días hábiles en las carteleras de la Oficina del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito que ordenó la publicación, en la Oficina Central y en aquellas regionales donde tengan sede las empresas mencionadas en el aviso; c) La publicación debe contener las rutas y horarios solicitados con su dirección y sentido, frecuencia, clase de vehículo, nivel de servicio, nombre del solicitante y de las empresas que tienen autorizadas la ruta en origen-destino y en tránsito, y el término para que las empresas afectadas puedan presentar sus oposiciones.

Parágrafo. La publicación de que trata el presente artículo se hará por la Secretaría General del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito o por las Direcciones Regionales, según el caso y su valor deberá ser cancelado por la empresa solicitante dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de publicación. Si no se hiciere el pago, se entenderá que desiste de la petición y se hará efectiva la póliza a que se refiere el numeral 4° del artículo 5° del presente Decreto.” El expediente quedará a disposición de quien se interese durante el mes siguiente a la publicación a efectos de garantizar que se presenten las oposiciones jurídicas o técnicas de la solicitud de licenciamiento, plazo que para este último propósito comprende dos (2) meses siguientes a la publicación: “Artículo 8o Se podrán presentar oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente dentro del término de dos (2) meses siguientes a la fecha de la publicación”.

“Artículo 9o El expediente que contenga esta actuación quedará a disposición de las sociedades transportadoras por el término de un (1) mes calendario, contado a partir del día siguiente al de la publicación, para que impugnen dentro del término establecido en el artículo anterior la pretensión de constitución de la nueva sociedad”. Vencido el término para las oposiciones, la autoridad adoptará una de dos decisiones: negar la petición de licenciamiento por considerar que tienen prosperidad las oposiciones sin hacer efectiva la póliza de garantía prestada por el solicitante; o segundo, advertir que no deben prosperar y entonces determinar mediante un estudio que debe adelantarse en los siguientes tres (3) meses, la disponibilidad de las rutas y horarios y/o áreas de operación que pretende satisfacer la empresa o cooperativa, la clase de vehículo y el nivel solicitado.

De estudio puede, a su turno, producirse tres decisiones distintas, a saber: (i) negar la licencia de funcionamiento y ordenar la publicación de la disponibilidad real para continuar con el trámite de adjudicación, siempre que la disponibilidad determinada por la Administración difiera en un cincuenta por ciento (50%) de la solicitada; (ii) negar a licencia de funcionamiento y hacer efectiva la póliza en el evento de que encuentre que hay prosperidad de las oposiciones sustentadas técnicamente o que se acredite que no existe disponibilidad; o (iii) autorizar la licencia de funcionamiento.

Así reza el artículo 10 ibídem: “Artículo 10. Si se presentan oposiciones sustentadas técnica y/o jurídicamente, dentro del término de que trata el artículo 8° el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito procederá a evaluar inicialmente los argumentos jurídicos expuestos por el oponente. Si éstos prosperan, se negará la autorización previa de constitución y no se hará efectiva la póliza de garantía al solicitante.

Si la oposición fundamentada jurídicamente no prospera, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito determinará mediante estudio dentro de los tres (3) meses siguientes, la disponibilidad de las rutas y horarios y/o áreas de operación que pretende servir la empresa a constituirse en la clase de vehículo y nivel de servicio solicitado.

Si la disponibilidad determinada por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito difiere en más de un 50% a la detectada por el solicitante, se le hará efectiva a éste la garantía a que se refiere el numeral cuarto (4°) del artículo quinto (5°) del presente Decreto y se negará la autorización previa de constitución. El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito publicará la disponibilidad real, en los términos del artículo 54 del presente Decreto y se seguirá el trámite de la adjudicación. Si las oposiciones sustentadas técnicamente, prosperan o se determina que no existe disponibilidad, se negará la solicitud de autorización previa de constitución y se hará efectiva la garantía a que se refiere el numeral cuarto (4°) del artículo 5° del presente Decreto.

En caso contrario, se autorizará la constitución de la empresa.” 7.5.3. En caso de que se autorice la licencia de funcionamiento, esto es, en la última de las hipótesis referidas, la autoridad de transporte deberá comunicar por escrito al Representante Legal de la sociedad o cooperativa solicitante sobre la disponibilidad y condiciones que arrojó el estudio y toda la actuación precedente, para que, dentro de los seis (6) meses que no son prorrogables siguientes, reúna los documentos establecidos en el artículo 17 ibídem para la obtención de la licencia, que son los siguientes: “Artículo 17.

Para obtener la licencia de funcionamiento las empresas transportadoras deberán presentar los siguientes documentos: 1. Solicitud dirigida al Director General, Regional o Seccional del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito suscrita por el representante legal, de acuerdo al lugar de domicilio de la sociedad. 2. Personería jurídica como sociedad comercial o cooperativa. 3.

Certificado del número patronal de la empresa otorgado por el Instituto de los Seguros Sociales de conformidad con lo dispuesto por el Código Sustantivo del Trabajo. 4. Copia de los contratos de arrendamiento o de vinculación a cualquier título de los vehículos que no sean de su propiedad. 5. Prueba de la propiedad de sus vehículos.

Para efectos del presente Decreto, se considerarán también como de propiedad de la empresa los vehículos que ésta haya obtenido mediante arrendamiento financiero. 6. Demostración del capital pagado o patrimonio líquido de la sociedad. Se entiende por este valor el resultado del cálculo que se haga en función de la clase de vehículo y el número de unidades fijadas en la capacidad transportadora máxima para cada uno de ellos, así: [pic] En todo caso el capital pagado o patrimonio líquido de la empresa no podrá ser inferior a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 7.

El régimen contable y el balance consolidado para el último ejercicio, certificado legalmente. 8. Organigrama y reglamento de funcionamiento de la empresa. 9. Prueba de disponer de terminales adecuados para el despacho de los vehículos, en los lugares donde no exista un terminal público de transporte. 10. Demostración de los sistemas de mantenimiento de los vehículos con mecanismos de control, como ficha técnica de cada vehículo y la vigilancia de las reparaciones. 11.

Copia de las pólizas y certificaciones de seguros que exige la ley a las empresas transportadoras y poseedoras de los vehículos automotores. Parágrafo. Recibida la documentación completa, el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito la estudiará y decidirá mediante resolución motivada el otorgamiento o la negación de la licencia de funcionamiento.” (Subrayas de la Sala). 7.5.4.

Una vez se reúnan tales requisitos, tal y como lo prevé el parágrafo que se subraya y de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 28 ibídem, la Administración procederá a expedir la licencia de funcionamiento mediante resolución motivada, adjudicando las rutas y horarios y/o áreas de operación y fijando la capacidad transportadora correspondiente. 7.6.

Caso concreto En el contexto planteado lo que encuentra la Sala es que la Resolución 003836 del 14 de septiembre de 2007 se enmarca perfectamente en el paso distinguido con el número 7.5.3. del anterior acápite, habida cuenta que allí el Ministerio de Transporte NO otorgó licencia de funcionamiento a COOTRAFLUCAN, sino que apenas le informó a su representante legal sobre los resultados de la disponibilidad y las condiciones encontradas para servir las rutas solicitadas, siéndole reservados los aspectos referidos a las rutas horarios, áreas de operación y capacidad transportadora por seis (6) meses a efectos de que presente los documentos para la obtención de la licencia que requerida, o lo que el Decreto 171 de 2001 después denominó habilitación. Nótese que hasta ese momento no se ha concretado allí situación jurídica alguna, pues se encuentra en suspenso durante el plazo allí referido y no es sino con la expedición de un nuevo acto administrativo, este sí definitivo, que COOTRAFLUCAN puede erigirse como una cooperativa licenciada en la prestación del servicio público terrestre de pasajeros.

ARTICULO PRIMERO: Aprobar la solicitud de Licencia de Funcionamiento, presentada por la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHI, COOTRAFLUCAN, para operar como empresa de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera, para prestar los servicios de transporte, en las rutas, horarios, niveles de servicio y capacidad transportadora, estipulado en el Artículo Segundo de la presente providencia.

ARTICULO SEGUNDO: Autorizar la solicitud de la ruta CAUCASIA – NECHI Y VICEVERSA, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRE Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHI, COOTRAFLUCAN, en consideración a las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, atendiendo lo dispuesto en el Artículo 3º, de la Resolución 003836 del 14 de septiembre de 2.007, emanada de la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, así: RUTA: CAUCASIA – NECHI Y VICEVERSA SALIENDO DE CAUCASIA: 07: 00 -11:30 SALIENDO DE NECHI: 06:30 – 12: 30 CARACTERISTICAS DEL SERVICIO: Clase de Vehículo: MICROBUS;

Frecuencia: DIARIA; Nivel de Servicio: CORRIENTE. CAPACIDAD TRANSPORTADORA ARTICULO TERCERO: Una vez ejecutoriado el presente acto administrativo, la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHI, COOTRAFLUCAN; deben dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 14, del Decreto 171 de febrero 5 de 2.001, en lo concerniente a los requisitos para obtener la habilitación.

ARTICULO CUARTO: Notificar el presente Acto Administrativo a las empresas Cooperativa Norteña de Transportadores Ltda., COONORTE LTDA, y a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES TERRESTRES Y FLUVIALES DE LOS RIOS CAUCA Y NECHI, COOTRAFLUCAN.

ARTICULO QUINTO: Se fijará en la cartelera de la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte, la parte resolutiva de la presente Resolución, con la finalidad de informar a los terceros interesados.

ARTICULO SEXTO: Contra la presente providencia proceden por la vía Gubernativa, los recursos de Reposición ante éste Despacho y el de Apelación, ante el Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación o desfijación del Edicto, con los requisitos contemplados en el Código Contencioso Administrativo.”[21] 7.7.

Conclusión Bajo tales premisas, el fallo inhibitorio era una consecuencia de la anterior valoración, como quiera que la Resolución No. 0003836 del 14 de septiembre de 2007, no creó ninguna situación en COOTRAFLUCAN de manera definitiva, sino que, como ya quedó explicado, se delimitó la disponibilidad y las condiciones en que sería prestado el servicio solicitado y reservó por un periodo de seis (6) meses las rutas, horarios, áreas de operación y capacidad transportadora, sin haberle otorgado allí el licenciamiento que se impugnó. Ante tal panorama, resta confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia pero por las razones que se expusieron en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMAR la sentencia del 20 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 12 de diciembre de 2019.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 696 a 742 del Cuaderno del Tribunal. [2] Visible a folios 697 a 698 del Cuaderno del Tribunal. [3] Folios 167 y 168 del Cuaderno del Tribunal [4] Visible a folio 711 [5] Visible a folio 715 del Cuaderno del Tribunal. [6] Visible a folio 721 [7] Visible a folios 757 a 765 del Cuaderno del Tribunal. [8] Folios 863 y 864 del Cuaderno del Tribunal. [9] Folios 874 a 884 del Cuaderno del Tribunal. [10] Visible a folios 908 a 927 [11] Visible a folio 921 del Cuaderno del Tribunal. [12] Visible a folio 921 del Cuaderno del Tribunal. [13] Visible a folios 8 a 24 de este Cuaderno. [14] Folio 5 del Cuaderno de Apelación. [15] Folios 172 a 174 del Cuaderno Principal. [16] Folio 555 del Cuaderno No. 1 [17] Visible a folios 318 a 320 del Cuaderno No. 1. [18] Folios 678 a 695 del Cuaderno número 1 del Tribunal. [19] Ver entre otras sentencias del 17 de julio de 2003, emitido en el expediente con radicación número 76001 23 24 000 1998 01422 01 (7487), cuya Ponencia correspondió al Magistrado Manuel Santiago Urueta Ayola, y el fallo del 28 de agosto de 2003, proferida en el proceso número 08001-23-31- 000-2001-00308-01(7341), con Ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [20] Consejo de Estado.

Sección Quinta. Fallo del 31 de mayo de 2018, expedido dentro del proceso número 05001 23 31 000 2007 00488 01, con ponencia del Consejero de Estado Carlos Enrique Moreno Rubio. [21] Visible a folios 149 a 150 del Cuaderno No. 1