MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – Niega SINTESIS DEL CASO: El departamento de Vaupés, en ejercicio del medio de control de repetición, demandó al señor Harold León Bentley, con el fin de que se le condenara a reintegrar la suma que la entidad pagó como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia que anuló el acto administrativo por medio del cual, por abandono, se declaró vacante el cargo que desempeñó Carlos Enrique Suárez Pérez.
PRELACIÓN DE FALLO – Medio de control de repetición La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo de 2005, dispuso que las demandas presentadas en ejercicio de la acción o medio de control de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual la Subsección se encuentra habilitada para resolver el asunto de la referencia en esta oportunidad, pese a que existan procesos que entraron para dictar fallo con anterioridad al mismo.
COMPETENCIA PARA MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / FACTOR CUANTÍA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA La Ley 1437 de 2011 (CPACA), en sus artículos 149, 152 y 155, reguló de manera expresa la competencia funcional del medio de control de repetición: i) derogó el criterio de conexidad que preveía el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y ii) introdujo el factor subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad del demandado -en relación con los procesos de única instancia ante el Consejo de Estado- y el factor objetivo por la cuantía para los asuntos de doble instancia. (…) Concretamente, en el numeral 11 del artículo 152 de la referida normativa se dispuso que los Tribunales Administrativos conocerían, en primera instancia, de la pretensión de repetición que se ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda el equivalente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia. (…) A su vez, en el artículo 150 ejusdem, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, se estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, «de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación».
(…) Bajo las anteriores consideraciones, la Sala estima que es competente para conocer de este proceso en segunda instancia, por cuanto el demandado no ostenta las calidades previstas en el numeral 13 del artículo 149 del CPACA y, a su vez, porque la cuantía de la demanda ($373’050.467) superó los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos por la norma para tal efecto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 155 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 7 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 615 RÉGIMEN PROCESAL – NORMATIVA APLICABLE A LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO La norma citada dispone que el plazo para el pago de las condenas se contará “de conformidad con lo previsto en este Código”; no obstante, en virtud las reglas de transición adoptadas en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos iniciados con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen hasta su culminación por el “régimen jurídico anterior”, que corresponde al consagrado en el Decreto 01 de 1984, por tal razón, debe entenderse que el término para el cumplimiento de la condena en tales eventos es el establecido en ese cuerpo normativo -18 meses-.
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN En el presente asunto, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho del 4 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, quedó ejecutoriada el 23 de julio de ese mismo año, de tal manera que los 18 meses se cumplieron el 24 de enero de 2014; por su parte, el departamento del Vaupés pagó la condena el 27 de marzo de 2014, esto es, después del cumplimiento del plazo señalado por la ley.
(…) Bajo ese entendido, el término de caducidad de dos años se cumplió el 25 de enero de 2016, y como la demanda se presentó el 6 de marzo de 2015, es claro que esto se hizo de manera oportuna. DEMANDA DE REPETICIÓN – Definición / PRESUPUESTOS DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN/ NORMATIVIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN La Sala parte por señalar, en relación con la definición de la demanda de repetición, que el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 -normativa aplicable a la presente controversia, en atención a la fecha de presentación de la demanda- prevé este medio de control en los siguientes términos: “Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado (…)”.
Lo anterior, partiendo del antecedente de que, como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.
Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido por el Código Contencioso Administrativo. De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Dicha ley definió la repetición como una demanda de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o exservidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen función pública, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 142 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 124 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CIVIL / LEY 678 DE 2001 APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / EFECTO DE LA LEY EN EL TIEMPO / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / ULTRACTIVIDAD DE LA LEY [P]ara resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general, según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.
(…) De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de la Ley 678 de 2001, como ocurre en este caso, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción, se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 de 2001 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).
(…) En cambio, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la mencionada ley, la Sala, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, ha acudido al Código Civil en lo atinente a ese tema. (…) En ese orden de ideas, como en este asunto la conducta que se reprocha al demandado ocurrió en el año 2003, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, dicha normativa será el parámetro para calificar su actuación. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 124 MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / DOLO / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / PRINCIPIO DE LA COMUNIDAD DE LA PRUEBA Esta Subsección, mediante sentencia del 6 de julio de 2017 (exp. 45.203), señaló que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, son legales -que admiten prueba en contrario-, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, pues, de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría privado de la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo. […] [D]el pronunciamiento en cita y por la importancia que amerita, se destaca que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que esta se funda, eximiéndolo de demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume […]. […] En conclusión, las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 son legales, de ahí que, en caso de invocarse una de ellas en la demanda de repetición, deberá demostrarse el hecho en que se apoya dicha presunción y así, en principio, se deduciría que la conducta del demandado ocurrió a título de culpa grave o de dolo, a menos que, en ejercicio de su derecho de defensa, este desvirtúe dicha presunción. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2011 – ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2011 – ARTÍCULO 6 PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de una condena judicial, de un acuerdo conciliatorio o de otra forma de terminación de conflictos que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; ii) que el pago se haya realizado; iii) la calidad de la demandada como agente o ex agente del Estado y iv) la culpa grave o el dolo.
CONFESIÓN DEL APODERADO JUDICIAL / REQUISITOS DE LA CONFESIÓN POR MEDIO DE APODERADO JUDICIAL / EFECTOS DE LA CONFESIÓN La confesión constituye un medio de prueba, de conformidad con el artículo 165 del C.G.P. En relación con la confesión por medio de apoderado judicial, el artículo 193 ejusdem prevé que (…) las manifestaciones hechas por los apoderados de las partes en la demanda, en las excepciones y en las respectivas contestaciones ostentan valor probatorio De cara a lo anterior, la Sala advierte que en la contestación de la demanda, el apoderado del demandado reconoció, expresamente y sin condicionamientos, como cierto el hecho anteriormente relacionado, manifestación que constituye una confesión por medio de apoderado judicial, en los términos de los artículos 191 y 193 del C.G.P. (…) De otro lado, los hechos confesados traen consecuencias jurídicas adversas al confesante y, a su vez, favorecen a la parte contraria, pues permiten determinar que el (…) la confesión fue expresa, consciente y libre y versa sobre hechos personales del confesante o de los que tenía conocimiento, tales como los referentes a la expedición del acto administrativo en mención y, por el cual, se le endilgó responsabilidad a la demandante.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 165 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 193 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 191 MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / DOLO / CULPA GRAVE / PRESUNCIÓN LEGAL / CARGA DE LA PRUEBA / [L]a Subsección resulta oportuno aclarar que, aun cuando el Tribunal Administrativo del Meta -en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho- concluyó que el señor León Bentley no adelantó el trámite en mención, sus consideraciones al respecto no pueden traducirse en que hubo una actuación dolosa o gravemente culposa del demandado.
(…) Cabe agregar que en cuanto a la carga probatoria que le asiste a la entidad pública en procura de sus intereses en sede de repetición, esta Corporación ha insistido en la diligencia que se debe observar para la presentación de este tipo de demandas, máxime cuando se encuentran de por medio recursos públicos cuyo reintegro se pretende. [L]la Sala considera que, toda vez que no se demostró el elemento subjetivo respecto de la conducta del demandado, y ello significa que este presupuesto para la prosperidad de las pretensiones no se estructuró, como consecuencia, no hay lugar a ordenar el reintegro del pago en que incurrió la entidad demandante.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 50001-23-33-000-2015-00138-01 (64544) Actor: DEPARTAMENTO DE VAUPÉS Demandado: HAROLD LEÓN BENTLEY Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN (LEY 1437 DE 2011) Temas: RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE – la demanda se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, por ende, este es el cuerpo normativo aplicable a la controversia / COMPETENCIA FUNCIONAL EN REPETICIÓN LEY 1437 DE 2011 – se aplica el factor cuantía para los procesos de dos instancias y el subjetivo para los de única / CARGA DE LA PRUEBA - Falta de prueba acerca de la conducta dolosa o gravemente culposa en la que habría incurrido el agente del Estado La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 8 de agosto de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El departamento de Vaupés, en ejercicio del medio de control de repetición, demandó al señor Harold León Bentley, con el fin de que se le condenara a reintegrar la suma que la entidad pagó como consecuencia de la condena impuesta en la sentencia que anuló el acto administrativo por medio del cual, por abandono, se declaró vacante el cargo que desempeñó Carlos Enrique Suárez Pérez.
II ANTECEDENTES 1. Demanda El 6 de marzo de 2015[1], el departamento de Vaupés formuló demanda de repetición en contra del señor Harold León Bentley, para que se les condenara a reintegrar la suma de $373’050.467, la cual pagó en cumplimiento de la sentencia del 4 de julio de 2012, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio.
La entidad señaló que León Bentley actuó de forma dolosa y/o gravemente culposa al expedir el acto administrativo mediante el cual declaró vacante, por abandono, el cargo de Carlos Enrique Suárez Pérez, ya que desconoció sus derechos de defensa y debido proceso porque omitió el procedimiento previo y sumario que debió adelantar para tal fin[2]. 2.
Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso los hechos que se sintetizan a continuación: El señor Harold León Bentley, en su condición de gobernador, dictó el Decreto No. 097 del 14 de mayo de 2003, por medio del cual declaró vacante el cargo de Carlos Enrique Suárez Pérez, quien se desempeñaba como “profesional universitario, código 3020, grado 6 planta de personal del Fondo Educativo Regional del Vaupés”, decisión que fue confirmada a través de la Resolución No. 0395 del 7 de julio de 2003.
Por los anteriores hechos, el exempleado demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, mediante sentencia del 4 de julio de 2012, proferida en sede de segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Meta anuló los referidos actos administrativos y condenó al departamento a pagar las sumas de dinero pedidas por el actor y reintegrarlo a sus labores.
La entidad actora narró que el demandado, en su calidad de nominador, desconoció el trámite previo y sumario que debió adelantar para declarar vacante el cargo por abandono, además, el señor Carlos Enrique Suárez Pérez sustentó una situación de fuerza mayor por la cual no se pudo presentar a su trabajo el 8 de marzo de 2003, luego de finalizadas sus vacaciones.
Finalmente, explicó que Harold León Bentley, al expedir el Decreto No. 097 del 14 de mayo de 2003 y no determinar previamente las condiciones de modo, tiempo y lugar que rodearon los hechos por los cuales el servidor no se presentó a tiempo, desconoció la ley y, como consecuencia, es evidente su actuar doloso y/o gravemente culposo, ya que vulneró los derechos de defensa y debido proceso de Suárez Pérez. 3.
Trámite procesal 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 31 de octubre de 2018[3], el Tribunal Administrativo del Meta admitió la demanda, providencia que le fue notificada al demandado[4] y al Ministerio Público[5]. 3.2. Contestación El señor Harold León Bentley contestó la demanda, oportunidad en la que se opuso a las pretensiones; sin embargo, aceptó como ciertos los hechos según los cuales él fungió como gobernador para la época de los hechos y además, fue quien dicto el acto administrativo por medio del cual declaró vacante por abandono el cargo que desempeñaba Carlos Enrique Suárez Pérez.
Por otra parte, argumentó que los documentos que la entidad allegó para demostrar el pago de la condena y su calidad de agente estatal fueron aportados en copia simple, por lo que no cumplen los criterios señalados por el Consejo de Estado para su valoración y, por tanto, no pueden ser tenidos en cuenta, de manera que no se demostró la totalidad de los requisitos para la procedencia del medio de control de repetición[6]. 3.3 Audiencia inicial En proveído del 9 de julio de 2019[7], el Tribunal Administrativo del Meta fijó fecha y hora para llevar a cabo la audiencia inicial.
El 8 de agosto de 2019[8] se realizó la audiencia en mención, oportunidad en la que el tribunal de primera instancia no encontró probada ninguna excepción, por lo que el a quo fijó el litigio bajo el entendido de que el debate giraba en torno a precisar si se cumple con los elementos para la procedencia del medio de control de repetición y si el actuar del demandado fue doloso o gravemente culposo.
La fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes y del Ministerio Público, quienes manifestaron su aceptación. Luego, se decretaron como pruebas las aportadas con el libelo inicial y su respectiva contestación, a su vez se consideró que no era necesario decretar pruebas de oficio y se ordenó el receso de la diligencia con el fin de que las partes prepararan sus alegatos de conclusión previo a dictar fallo. 3.3.1.
Alegatos de conclusión 3.3.1.1. La entidad actora manifestó que el Decreto No. 097 de 2003 fue expedido antes de que el señor Carlos Enrique Suárez Pérez regresara a sus labores y pudiera ejercer su derecho al debido proceso, por lo que, a su juicio, se demostró el actuar reprochable del demandado[9]. 3.3.1.2. Por su parte, el señor Harold León Bentley explicó que, si bien se demostró la existencia de la condena contra la entidad, lo cierto era que los documentos que la parte demandante allegó para probar el cumplimiento de los demás requisitos no podían ser valorados por tratarse de copias simples que no cumplían con los lineamientos establecidos por esta Corporación para su valoración y, como consecuencia, no se encontraban reunidos los requisitos para la procedencia del medio de control de repetición[10]. 3.3.2.
Sentencia de primera instancia El tribunal de primera instancia profirió sentencia a través de la cual negó las pretensiones de la demanda[11]. En criterio del a quo, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado es posible la valoración de las pruebas que fueron aportadas en copia simple, siempre y cuando la parte contra la que se aducen no haya cuestionado su veracidad mediante la tacha de falsedad, lo cual no ocurrió en el presente caso, y, en todo caso, el demandado solo cuestionó que los documentos no hayan sido aportados en copias originales.
Argumentó que con las pruebas que obran en el proceso es posible determinar la existencia de la condena en contra de la entidad, ya que se allegaron las sentencias a través de las cuales se condenó al departamento de Vaupés a pagar los salarios dejados de percibir por el señor Carlos Enrique Suárez Pérez y se ordenó su reintegro a la entidad, aspecto que el demandado reconoció en su contestación. Respecto del pago de la condena, señaló que al analizar los documentos por medio de los cuales el demandante demostró este aspecto, es dable concluir que Suárez Pérez recibió la respectiva suma de dinero, por lo que a su juicio se acreditó ese requisito para la procedencia del medio de control de repetición. En lo concerniente a la demostración de la calidad de agente estatal de Harold León Bentley para la época de los hechos, manifestó que el acta de posesión no da cuenta de que el demandado haya expedido el Decreto No. 097 del 14 de mayo de 2003, y si bien en la contestación de la demanda se reconoció como cierto el primer hecho del escrito inicial, según el cual el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se promovió para anular el acto administrativo en mención, no es posible determinar que el demandado aceptara que dictó los actos en mención, por lo que no se cumplió con este requisito.
Consideró que tampoco se probó la conducta dolosa y/o gravemente culposa del señor León Bentley, porque la entidad actora solo aportó los documentos encaminados a acreditar la existencia de la condena judicial en su contra y el pago de la misma, con los cuales no es posible realizar juicio de responsabilidad alguno, lo cual denota un deficiente despliegue probatorio por parte de la entidad territorial y, como consecuencia, no se cumplió a cabalidad con los requisitos para la procedencia del medio de control de repetición. Finalmente, ya que el departamento de Vaupés fue la parte vencida en el sub examine, lo condenó en costas. 3.3.3.
Recurso de apelación En contra de la citada sentencia, la parte demandante interpuso recurso de apelación[12]. Manifestó que en el escrito inicial se expuso que el señor Harold León Bentley fue quien expidió, en su calidad de gobernador del departamento de Vaupés, los actos administrativos que se anularon y por los cuales se condenó a la entidad, aspecto que no fue controvertido por el demandado, incluso en la contestación de la demanda aceptó como cierto este hecho.
Por otra parte, señaló que con las sentencias condenatorias contra la entidad territorial se puede acreditar, mediante indicios, que León Bentley fue quien profirió los actos en mención e incurrió en una conducta dolosa y/o gravemente culposa. El Tribunal Administrativo del Meta concedió el recurso de apelación en la misma audiencia[13]. 4.
El trámite en segunda instancia 4.1. El recurso fue admitido por esta Corporación mediante providencia del 22 de agosto de 2019[14]. 4.2. Por medio de auto del 16 de septiembre del presente año[15] se corrió el respectivo traslado a las partes para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público para lo de su cargo. 4.2.1. La entidad actora explicó que en la demanda se enunció que el señor Harold León Bentley fue quién expidió los actos administrativos que se anularon y en la contestación el demandado solo dijo que no era posible endilgarle un comportamiento reprochable, por cuanto esto le correspondía a la respectiva autoridad judicial, pero no se cuestionó que él haya sido quien dictó los actos en mención, además, el acta de posesión da cuenta de que León Bentley fungió como gobernador de la entidad territorial para la época de los hechos.
Así mismo, argumentó que en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho el a quo manifestó que no se adelantó procedimiento breve y sumario alguno por parte de la gobernación de Vaupés para declarar vacante por abandono el cargo de Carlos Enrique Suárez Pérez, por lo que no solo era claro que fue él quien produjo el daño por el que se condenó a la entidad, sino que además actuó con culpa grave al “omitir deliberadamente el contenido normativo”[16]. 4.2.2.
La parte demandada señaló que, tal y como lo consideró el a quo, no se aportó el Decreto No. 097 de 2003 y la Resolución 0395 de la misma anualidad, por lo que no era dable señalar que él se hubiera desempeñado como gobernador durante las fechas de expedición de los referidos actos y, como consecuencia, tampoco se le podía imputar responsabilidad alguna, ya que del material probatorio obrante en el expediente no se deducía algún comportamiento reprochable de su parte[17]. 4.2.3.
El Ministerio Público estimó que se acreditaron cada uno de los requisitos para la procedencia del medio de control de repetición, ya que se allegaron las sentencias condenatorias en contra de la entidad, además, de los documentos que la actora aportó se deduce que el pago de la condena efectivamente se realizó. Por otra parte, adujo que el demandado no cuestionó quien fue la autoridad que emitió los actos administrativos que se anularon, sumado a ello, en la contestación de la demanda aceptó su condición de gobernador para la época de los hechos y por tanto, se puede concluir que fue quien expidió los actos administrativos por los que se condenó al departamento del Vaupés. Finalmente, manifestó que el señor Harold León Bentley actuó de forma gravemente culposa por violación de normas de derecho, ya que no inició el trámite previo y sumario que señalaba el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo y mediante el cual estableciera las condiciones de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos por los cuales el señor Carlos Enrique Suárez Pérez no se hizo presente en su lugar de trabajo en el día y hora fijados para ello[18].
II. CONSIDERACIONES 1. Prelación de fallo La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sesión del 5 de mayo de 2005[19], dispuso que las demandas presentadas en ejercicio de la acción o medio de control de repetición tendrían prelación de fallo, razón por la cual la Subsección se encuentra habilitada para resolver el asunto de la referencia en esta oportunidad, pese a que existan procesos que entraron para dictar fallo con anterioridad al mismo. 2.
Competencia La Ley 1437 de 2011 (CPACA), en sus artículos 149, 152 y 155, reguló de manera expresa la competencia funcional del medio de control de repetición: i) derogó el criterio de conexidad que preveía el artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y ii) introdujo el factor subjetivo, es decir, el que atiende a la calidad del demandado -en relación con los procesos de única instancia ante el Consejo de Estado- y el factor objetivo por la cuantía para los asuntos de doble instancia. Concretamente, en el numeral 11 del artículo 152 de la referida normativa se dispuso que los Tribunales Administrativos conocerían, en primera instancia, de la pretensión de repetición que se ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que cumplan funciones públicas, incluidos los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda el equivalente a 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia. A su vez, en el artículo 150 ejusdem, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso, se estableció que el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, «de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación».
Bajo las anteriores consideraciones, la Sala estima que es competente para conocer de este proceso en segunda instancia, por cuanto el demandado no ostenta las calidades previstas en el numeral 13 del artículo 149 del CPACA y, a su vez, porque la cuantía de la demanda ($373’050.467) superó los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes exigidos por la norma para tal efecto[20]. 3.
Ejercicio oportuno del medio de control El numeral 9 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, en relación con el término de caducidad de la pretensión de repetición señalaba que este era “de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”. A su vez, el inciso primero del artículo 11 de la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, publicada al día siguiente, dispuso que la repetición caducaba “al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha de pago total efectuado por la entidad pública (…)”.
La Corte Constitucional, a través de la sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001[21], declaró exequible el numeral 9 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, bajo el entendido de que el término de caducidad en materia de repetición empezaba a correr a partir del pago o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo para efectuarlo, es decir, el lapso de 18 meses previsto en el artículo 177 del C.C.A.[22] Por su parte, el literal l) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 prevé: “Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: “(…). “2. En cualquier tiempo, cuando: “l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código” (se destaca).
La norma citada dispone que el plazo para el pago de las condenas se contará “de conformidad con lo previsto en este Código”; no obstante, en virtud las reglas de transición adoptadas en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, los procesos iniciados con anterioridad al 2 de julio de 2012 se rigen hasta su culminación por el “régimen jurídico anterior”, que corresponde al consagrado en el Decreto 01 de 1984, por tal razón, debe entenderse que el término para el cumplimiento de la condena en tales eventos es el establecido en ese cuerpo normativo -18 meses-.
En el presente asunto, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho del 4 de julio de 2012[23], proferida por el Tribunal Administrativo del Meta[24], quedó ejecutoriada el 23 de julio de ese mismo año[25], de tal manera que los 18 meses se cumplieron el 24 de enero de 2014; por su parte, el departamento del Vaupés pagó la condena el 27 de marzo de 2014[26], esto es, después del cumplimiento del plazo señalado por la ley.
Bajo ese entendido, el término de caducidad de dos años se cumplió el 25 de enero de 2016, y como la demanda se presentó el 6 de marzo de 2015[27], es claro que esto se hizo de manera oportuna. 4. Demanda de repetición: consideraciones generales y reiteración jurisprudencial La Sala parte por señalar, en relación con la definición de la demanda de repetición, que el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 -normativa aplicable a la presente controversia, en atención a la fecha de presentación de la demanda- prevé este medio de control en los siguientes términos: “Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado (…)”.
Lo anterior partiendo del antecedente de que, como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señaló que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este”.
Esa posibilidad también la contempló el artículo 71 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, según el cual “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
La Sala precisa que esta disposición normativa se refiere únicamente a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin perjuicio de lo establecido en el CPACA. De igual manera, el legislador expidió la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Dicha ley definió la repetición como una demanda de carácter patrimonial que debe ejercerse en contra del servidor o exservidor público, así como también respecto de los particulares que ejercen funciones públicas, que a causa de una conducta dolosa o gravemente culposa den lugar al pago de una condena contenida en una sentencia, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.
La Ley 678 de 2001 reguló los aspectos sustanciales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía, fijando su objeto, sus finalidades, así como el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso.
Pues bien, para resolver el conflicto que se originó por la existencia de varios cuerpos normativos que regulaban la acción de repetición, la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado ha sido reiterada en aplicar la regla general, según la cual la norma rige hacia el futuro, de modo que opera para los hechos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y hasta el momento de su derogación, sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos.
De esa manera, si los hechos o actos en que se fundamenta una acción de repetición sucedieron en vigencia de la Ley 678 de 2001, como ocurre en este caso, son sus disposiciones las que sirven para establecer el dolo o la culpa grave del demandado, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción, se acuda excepcionalmente al Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 de 2001 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).
En cambio, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la acción de repetición acaecieron con anterioridad a la vigencia de la mencionada ley, la Sala, para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo, ha acudido al Código Civil en lo atinente a ese tema. En ese orden de ideas, como en este asunto la conducta que se reprocha al demandado ocurrió en el año 2003, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, dicha normativa será el parámetro para calificar su actuación. 4.1.
Las presunciones de dolo o de culpa grave contempladas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001[28] Esta Subsección, mediante sentencia del 6 de julio de 2017[29], señaló que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, son legales -por lo que admiten prueba en contrario-, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, pues, de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría quitado la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo: “Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales.
Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.
“Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a ‘presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’[30] (…).
“De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado”.
Del pronunciamiento en cita y por la importancia que amerita, se destaca que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que la misma se funda, sin que deba demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume: “Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.
“La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que ‘la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar.
Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho’[31]. “La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.
“Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley. “En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla” (se destaca).
En conclusión, las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 son legales, de ahí que, en caso de invocarse alguna en la demanda de repetición, deberá demostrarse el hecho en que se apoya dicha presunción y así, en principio, se deduciría que la conducta del demandado ocurrió a título de culpa grave o de dolo, a menos que, en ejercicio de su derecho de defensa, desvirtúe dicha presunción. 5.
Alcance del recurso de apelación La prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de una condena judicial, de un acuerdo conciliatorio o de otra forma de terminación de conflictos que le haya impuesto a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; ii) que el pago se haya realizado; iii) la calidad del demandado como agente o exagente del Estado y iv) la culpa grave o el dolo.
En el proceso obran pruebas que corroboran la existencia de la condena[32] y su pago[33]. En concordancia con lo anterior, la fijación del litigio versó sobre el cumplimiento de los requisitos objetivos para la procedencia del medio de control de repetición, así como la valoración de la conducta del señor Harold León Bentley y su implicación en la condena que esta jurisdicción le impuso a la entidad demandante.
El a quo negó las pretensiones de la demanda, ya que, a su juicio, con el material probatorio que obra en el proceso no es posible determinar la calidad de agente estatal que ostentaba León Bentley para la época de los hechos y tampoco fue posible realizar algún análisis de su actuar, pues no se allegaron los actos administrativos que se anularon, determinación que fue apelada por la parte demandante, en la medida en que el demandado, en la contestación de la demanda, reconoció su condición de gobernador de Vaupés y haber sido la autoridad que expidió los actos por los cuales se condenó a la entidad actora, lo cual se puede corroborar a través de las sentencias condenatorias, mediante las cuales también se observa un actuar doloso y/o gravemente culposo de su parte.
En las condiciones analizadas, la Sala determinará la calidad de agente estatal del señor Harold León Bentley y sus actuaciones, con el fin de determinar si estas pueden ser catalogadas como dolosas o gravemente culposas y, por ende, si se le puede imputar responsabilidad por el daño antijurídico por el que se condenó a la entidad territorial. 6.
Caso concreto 6.1. Confesión mediante apoderado judicial La confesión constituye un medio de prueba, de conformidad con el artículo 165 del C.G.P[34]. En relación con la confesión por medio de apoderado judicial, el artículo 193 ejusdem prevé que esta “valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.
Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita”. La Corte Constitucional, en la sentencia C-551 del 12 de octubre de 2016[35], respecto de este tipo de confesión, precisó: “[Q]uien otorga poder y su apoderado deberán ser especialmente cautos en el proceso, en especial porque no podrán disponer libremente en el poder si este último está en capacidad o no de confesar en las actuaciones procesales que estructuran el litigio; asumirlo con mayor responsabilidad, so pena de confesar lo que no se quiere y respecto de lo que no hay posibilidad de retractación y que será tenido como prueba de confesión. El legislador ha considerado, en buen sentido, que las afirmaciones y negaciones realizadas en juicio por el abogado tienen la posibilidad de comprometer probatoriamente la posición de la parte que representan.
Ello es consecuencia directa de la responsabilidad que conlleva el mandato y una corolario del deber de colaborar con la justicia. La mayor responsabilidad entre cliente y abogado propugna porque la administración de justicia sea más eficiente, evitando dilaciones injustificadas o (…) teniendo que someter eventualmente a las partes a probar por otros medios lo que ya se confesó” (se destaca).
Así las cosas, en virtud de las disposiciones que regulan la confesión judicial, las manifestaciones hechas por los apoderados de las partes en la demanda, en las excepciones y en las respectivas contestaciones ostentan valor probatorio, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 191 del C.G.P.[36]. Pues bien, la entidad actora en el escrito inicial relató los siguientes hechos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “El señor CARLOS ENRIQUE SUAREZ PEREZ, por intermedio de apoderado presento demanda de ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTBLAECIMIENTO DEL DERECHO en contra del Departamento del Vaupés, a fin de que se declarara la Nulidad del Acto Administrativo contenido en el Decreto No. 097 de 14 de mayo de 2003 proferido por el Gobernador del Departamento del Vaupés, señor HAROLD LEÓN BENTLEY mediante el cual se declara la vacancia del cargo de profesional universitario código 3020, grado 6 planta de personal del Fondo Educativo Regional del Vaupés, actualmente Secretaría de Educación Departamental del Vaupés para lo cual fue nombrado CARLOS ENRIQUE SUÁREZ PÉREZ” (se destaca).
De cara a lo anterior, la Sala advierte que en la contestación de la demanda, el apoderado del demandado reconoció, expresamente y sin condicionamientos, como cierto el hecho anteriormente relacionado[37], manifestación que constituye una confesión por medio de apoderado judicial, en los términos de los artículos 191 y 193 del C.G.P. En efecto, como antes se precisó, por disposición de la ley, las manifestaciones hechas por los apoderados judiciales en la contestación de la demanda vinculan a sus poderdantes, de ahí que se encuentre acreditado el presupuesto de capacidad para confesar.
De otro lado, los hechos confesados traen consecuencias jurídicas adversas al confesante y, a su vez, favorecen a la parte contraria, pues permiten determinar que el señor Harold León Bentley fungió como gobernador para la época de los hechos y, además, fue quien expidió el Decreto No. 097 del 14 de mayo de 2003, por medio del cual se declaró vacante, por abandono, el cargo de Carlos Enrique Suárez Pérez.
Frente al supuesto que se deduce de la confesión, la ley no exige un medio de prueba específico para acreditarlo, por manera que se debe dar mérito probatorio a lo enunciado en la contestación de la demanda. Finalmente, la confesión fue expresa, consciente y libre y versa sobre hechos personales del confesante o de los que tenía conocimiento, tales como los referentes a la expedición del acto administrativo en mención y, por el cual, se le endilgó responsabilidad a la demandante. 6.2 La condición de exagente del Estado del demandado Obra en el expediente el acta de posesión No. 009 del 30 de diciembre de 2000, a través de la cual el señor León Bentley se posesionó como gobernador del departamento de Vaupés[38].
Respecto del anterior documento, el demandado manifestó que no podía ser valorado por haber sido aportado en copia simple; sin embargo, la Sala encuentra oportuno señalar que a partir de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013[39], las copias simples allegadas al proceso tienen mérito probatorio cuando las partes hubieren tenido la oportunidad de controvertir su contenido, de acuerdo con los principios de lealtad y buena fe procesal.
En ese sentido, toda vez que el señor Harold León Bentley basó sus argumentos en que el acta de posesión no podía ser valorada, por tratarse de una copia simple, pero no cuestionó su veracidad, la Sala le otorgará el valor probatorio correspondiente. Sumado a ello, como ya se indicó en precedencia, el demandado reconoció su calidad como gobernador de la entidad territorial al momento de expedir los actos administrativos que se anularon, pues ese es el efecto de la confesión por apoderado anteriormente analizada.
Por lo anterior, se puede concluir que el demandado se desempeñaba como servidor público de la entidad territorial. 6.3. Imputación de responsabilidad al demandado Para resolver este punto, lo primero será decir que el departamento de Vaupés manifestó, como fundamento de la demanda, que el demandado actuó de forma dolosa y/o gravemente culposa al expedir el decreto mediante el cual, por abandono, declaró vacante el cargo de un funcionario de la entidad territorial, por cuanto omitió el procedimiento breve y sumario que debió adelantar para tal fin y, como consecuencia, desconoció los derechos de defensa y debido proceso del señor Carlos Enrique Suárez Pérez.
Para demostrar la irregularidad en la que habría incurrido el demandado, la actora allegó al expediente las copias simples de las sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta el 27 de julio de 2011 y el 4 de julio de 2012, respectivamente.
Tras una lectura del fallo que dictó el Tribunal Administrativo del Meta, la Sala encuentra que el a quo anuló el Decreto No. 097 del 14 de mayo de 2003, con base en las siguientes consideraciones (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) En primer lugar, acogiendo el cambio jurisprudencial efectuado por el Consejo de Estado, se observa de las pruebas aportadas que la administración profirió el acto administrativo mediante el cual declaró vacante el cargo ocupado por el actor, sin cumplir con el procedimiento previo y sumario establecido en el artículo 35 del C.C.A, como se advierte del decreto acusado el cual se profirió el 14 de mayo de 2003, cuando al actor ni siquiera le había sido factible llegar al Municipio de Mitú por la imposibilidad de conseguir vuelo alguno que lo pusiera de regreso en su lugar de trabajo, no siendo escuchado el demandante de forma previa, ni permitiéndole exponer sus razones para no reintegrarse a sus labores el día 8 de mayo de 2003, vulnerándose con ello su derecho al debido proceso, en cuanto era necesario efectuar dicho procedimiento breve y sumario, en razón a que con la expedición del acto demandado se afectaban los derechos de un particular, presupuesto básico contemplado en el artículo 35 del C.C.A. para requerir el adelantamiento de un proceso previo” (se destaca).
Para la Subsección resulta oportuno aclarar que, aun cuando el Tribunal Administrativo del Meta -en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho- concluyó que el señor León Bentley no adelantó el trámite en mención, sus consideraciones al respecto no pueden traducirse en que hubo una actuación dolosa o gravemente culposa del demandado.
Lo anterior, ya que las conclusiones a las que se llegan en los fallos dictados en los procesos en los que se impuso la condena cuyo reembolso se pretende no son vinculantes para las autoridades que conocen de las demandas de repetición por los mismos hechos, dado que cada operador judicial debe efectuar un análisis propio de las pruebas allegadas para tal fin, que bien puede coincidir o no con lo decidido en el proceso antecedente.
Como consecuencia, la Sala debe precisar que no cuenta con elementos probatorios que permitan establecer el hecho generador del daño alegado por la entidad actora, por cuanto junto con el libelo inicial no se aportó el Decreto No. 097 del 14 de mayo de 2003 y, por ende, no es posible determinar la decisión contenida en dicho acto administrativo, su alcance y establecer si la misma se ajustó a derecho.
Las omisiones probatorias de la entidad territorial desconocen el contenido normativo del artículo 167 del Código General del Proceso[40], que impone a las partes el deber de probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que persiguen, premisa que en casos como el analizado y respecto de la parte demandante, se traduce en la carga de probar los acontecimientos sobre los cuales se fundamenta la pretensión de repetición. Además, este evento no corresponde a aquellos en los que, según lo previsto en el artículo 213 del C.P.A.C.A[41], resulta procedente el decreto de pruebas de oficio para el esclarecimiento de puntos confusos, pues no se advierte un estado de duda frente al actuar doloso o culposo que amerite tal proceder, en cuanto lo que se observa es que la parte actora no asumió la carga de probar los hechos que invocó en la demanda.
Cabe agregar que en cuanto a la carga probatoria que le asiste a la entidad pública en procura de sus intereses en sede de repetición, esta Corporación ha insistido en la diligencia que se debe observar para la presentación de este tipo de demandas, máxime cuando se encuentran de por medio recursos públicos cuyo reintegro se pretende. Al respecto se ha expresado: “Finalmente, la Sala considera oportuno efectuar un severo llamado de atención a las entidades públicas, por la falta de vigilancia y control de la actividad procesal como actores en la interposición de la denominada acción de repetición, la cual tiene como objetivo primordial establecer la responsabilidad de sus agentes y la recuperación de los dineros de naturaleza pública.
Lo anterior, teniendo en cuenta la manera descuidada y poco diligente, que se observa en la presentación de este tipo de demandas, en las cuales no se acredita cabalmente el cumplimiento de los requisitos esenciales para la prosperidad de dicha acción, esto es, la calidad del agente, la condena, el pago efectivo y por último el dolo o la culpa grave del servidor público”[42].
En conclusión, la Sala considera que, toda vez que no se demostró el elemento subjetivo respecto de la conducta del demandado, y ello significa que este presupuesto para la prosperidad de las pretensiones no se estructuró, como consecuencia, no hay lugar a ordenar el reintegro del pago en que incurrió la entidad demandante. 7: Costas El Tribunal Administrativo del Meta, en el fallo del 8 de agosto de 2019, condenó en costas a la entidad actora porque fue la parte vencida en el sub examine; sin embargo, si bien ello no fue objeto del recurso de apelación, por estar gobernado dicho asunto por normas procesales de orden público, las cuales resultan de obligatorio cumplimiento para las partes y para el juez, esta Corporación se pronunciará acerca de la procedencia de la condena en costas contra las entidades públicas cuando se invoque el medio de control de repetición. Además, lo anterior se encuentra íntimamente ligado a una de las excepciones que planteó la Sala Plena de la Sección Tercera frente a la exclusión de los temas no propuestos en el recurso de apelación, específicamente “de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada”[43].
Descendiendo al caso concreto, el artículo 188 del CPACA establece: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil» (se destaca). De la lectura de la norma se desprende que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, excepto en los procesos en que se ventilan intereses públicos.
El proceso que se adelanta en ejercicio de la pretensión de repetición es uno de aquellos en los que se ventila un interés público, pues con este se busca la protección del patrimonio público. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha señalado[44]: “(…) es importante resaltar que la acción de repetición tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, como lo señala el artículo 2 de la Constitución Política (…)” (se destaca).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y en razón a que en el proceso de la referencia se persigue un interés público, en este caso no había lugar a condenar en costas a la parte vencida, es decir, a la entidad actora, por ende, la Sala modificará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, revocará la condena en costas al departamento de Vaupés. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: De conformidad con lo expuesto en esta providencia, MODIFICAR la sentencia del 8 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, para, en su lugar: “1º: NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. “2º: Sin condena en costas”.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Reverso del folio 81 del cuaderno de primera instancia. [2] Folios 73 al 81 del cuaderno de primera instancia. [3] Folio 91 del cuaderno de primera instancia. [4] La providencia le fue notificada personalmente al demandado el 28 de enero de 2019, como obra en el reverso del folio 91 del cuaderno de primera instancia. [5] Reverso del folio 91 del cuaderno de primera instancia. [6] Folios 108 a 118 del cuaderno de primera instancia. [7] Folio 120 del cuaderno de primera instancia. [8] Folios 124 a 132 del cuaderno del Consejo de Estado. [9] Minuto 41:30 al 43:44 del audio de la audiencia inicial que obra en el folio 133 del cuaderno del Consejo de Estado. [10] Minuto 43:58 al 48:46 del audio de la audiencia inicial que obra en el folio 133 del cuaderno del Consejo de Estado. [11] Minuto 53:21 a 1 hora y 19 minutos del audio de la audiencia inicial que consta en el folio 133 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] 1 hora y 20 minutos a 1 hora y 23 minutos del audio de la audiencia inicial que obra en el cd del folio 133 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] 1 hora y 27 minutos del audio de la audiencia inicial que obra en el cd del folio 133 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Folio 141 del cuaderno del Consejo de Estado. [15] Folio 144 del cuaderno del Consejo de Estado. [16] Folios 146 a 149 del cuaderno del Consejo de Estado. [17] Folios 150 a 152 del cuaderno del Consejo de Estado. [18] Folios 153 a 168 del cuaderno del Consejo de Estado. [19] Según Acta No. 015 de esa misma fecha. [20] El salario mínimo legal mensual vigente para la fecha de presentación de la demanda (marzo de 2015) correspondía a la suma de $644.350, la cual multiplicada por 500 equivalía a la suma de $322’175.000. [21] M.P. Rodrigo Escobar Gil. [22] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-832 del 8 de abril de 2001, expediente D-3388, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [23] El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio, señaló en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia del 27 de julio de 2011, el cumplimiento de fallo en los siguientes términos: “SEXTO: El DEPARTAMENTO DEL VAUPÉS dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del C.C.A. y reconocerá intereses en la forma prevista en el artículo 177 ibídem, adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998” (se destaca). [24] Folios 16 a 33 del cuaderno de primera instancia. [25] La Sala aclara que si bien en el plenario no obra la constancia de ejecutoria de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 4 de julio de 2012, lo cierto es que el departamento de Vaupés mediante la Resolución No. 1722 del 2013 que obra a folios 40 a 49 del cuaderno de primera instancia, señaló que la referida providencia quedo ejecutoriada el 23 de julio de 2012, aspecto que no fue controvertido por la parte demandada. [26] Ello, de conformidad con el Certificado de Egreso No. 34076 y la consulta de banca virtual, según las cuales el pago se efectuó el 27 de marzo de 2014.
Folios 58 y 59 del cuaderno de primera instancia. [27] Folio 1 y reverso del folio 81 del cuaderno de primera instancia. [28] Expediente 45.203. En este apartado se reiteran las consideraciones que la Subsección expuso en la sentencia del 1° de marzo de 2018, expediente 52209. [29] Criterio reiterado por esta misma Subsección, a través de las sentencias del 7 de agosto de 2017, expediente 42.777, del 1° de febrero de 2008, expediente 50453A y del 1° de marzo de 2018, expediente 52209. [30] Original de la cita: El inciso 4º del artículo 29 constitucional señala: “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho”. [31] Original de la cita: ROCHA, Alvira, Antonio, Op. cit., Pág. 558. [32] Sentencias condenatorias proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta del 27 de julio de 2011 y el 4 de julio de 2012, respectivamente.
Folios 5 a 33 del cuaderno de primera instancia. [33] Se probó mediante los siguientes documentos i) Resoluciones No. 1220 del 16 de julio de 2013, No. 1722 de la misma anualidad y No. 0430 del 21 de marzo de 2014 que obran a folios 40 a 55 del cuaderno de primera instancia, ii) Certificados de Egreso 31314 del 25 de julio de 2013 que consta de folios 56 a 58 del cuaderno de primera instancia y iii) consulta al portal de banca virtual del Banco Agrario que obra a folio 59 del cuaderno de primera instancia. [34] “Artículo 165.
Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”. [35] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [36] “Artículo 191.
Requisitos de la confesión. La confesión requiere: “1. Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado. “2. Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria. “3. Que recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba.
“4. Que sea expresa, consciente y libre. “5. Que verse sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento. “6. Que se encuentre debidamente probada, si fuere extrajudicial o judicial trasladada (…)”. [37] Folio 108 del cuaderno de primera instancia. [38] Folios 71 y 72 del cuaderno de primera instancia. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de Sala Plena del 28 de agosto de 2013, exp. 25002.
C.P. Enrique Gil Botero. [40] “Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. [41] “Artículo 213. Pruebas de oficio. En cualquiera de las instancias el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad.
Se deberán decretar y practicar conjuntamente con las pedidas por las partes. “Además, oídas las alegaciones el Juez o la Sala, sección o subsección antes de dictar sentencia también podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos de la contienda. Para practicarlas deberá señalar un término de hasta diez (10) días.
“En todo caso, dentro del término de ejecutoria del auto que decrete pruebas de oficio, las partes podrán aportar o solicitar, por una sola vez, nuevas pruebas, siempre que fueren indispensables para contraprobar aquellas decretadas de oficio. Tales pruebas, según el caso, serán practicadas dentro de los diez (10) días siguientes al auto que las decrete” (se destaca). [42] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de enero de 2014, expediente 47.875, C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 9 febrero de 2012, exp: 21060, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [44] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia del 8 de agosto de 2001, exp: D – 3388, M.P: Rodrigo Escobar Gil.