Providencia — Consejo de Estado

NR-2144833Consejo de Estado · SECCION PRIMERASentencia2019-11-15

Ponente: Oswaldo Giraldo López

Actor: Hernán Murillo Cardona·Demandado: Terminales De Transporte De Medellín S.A

De qué trata

Síntesis: [C]uando lo pretendido es crear y habilitar un nuevo Terminal de Transporte de pasajeros por carretera, el Capítulo III del Decreto 2762 de 2001 define cuáles son los requisitos de la petición, sus anexos y la actuación que se debe seguir. En efecto, prevé la necesidad de que la sociedad interesada en prestar el servicio público para la administración y operación de los Terminales de Transporte, lleve a cabo un estudio de factibilidad que contenga la justificación económica, operativa y técnica del proyecto. Se refirió específicamente al estudio de factibilidad técnica indicando que como mínimo debería contener el número de empresas de transporte, número y clase de vehículos, número de despachos, rutas que confluyen tanto en origen como en tránsito o destino, la demanda total existente y la oferta de transporte, entre otras. Hecho lo anterior, impuso la obligación de acudir al Ministerio de Transporte aportando la correspondiente solicitud, el estudio de factibilidad, el manual operativo, licencia ambiental, licencia de urbanismo, acreditación o certificado de existencia y representación legal de la sociedad o las autorizaciones de Asambleas o Concejos si son entes territoriales, verificados los cuales el procedimiento administrativo culmina con una de dos decisiones, a saber: otorgar habilitación o negar la habilitación del nuevo terminal. Ahora bien, el artículo 24 ibídem dispuso un régimen de transición al que debían sujetarse los Terminales de Transporte que estuvieren en funcionamiento al momento de la entrada en vigor del Decreto 2762 de 2001, ordenando que deberían presentar la justificación técnica de que trata el artículo 9 ibídem y el manual operativo para su refrendación, trámite para el cual tendrían un año siguiente a la vigencia del Decreto y que sólo así se obtendría la homologación. De no obtener tal homologación en el término previsto para ello, los Terminales estarían impedidos para cobrar las tasas de uso a las empresas de transporte. […] Como se advierte, en este último escenario se encuentra implícita una actuación relacionada con la refrendación y que se predica del Manual Operativo. En otras palabras, para la norma Superior que orienta las actuaciones de todos los Terminales de Transporte del país, es menester refrendar el Manual Operativo cuando quiera que el Terminal de Transporte ya esté en funcionamiento y sea necesario que se ajuste a los nuevos lineamientos que dispone el orden jurídico para su operación en garantía de la prestación efectiva del servicio público de transporte. […] A manera de correlato de lo expuesto y con miras a determinar el papel que juega el citado Manual Operativo en las actuaciones descritas, se concluye: (i) que si el objeto de control es la habilitación de un Terminal de un Transporte dicho Manual constituye un requisito sin el cual no es procedente tomar la decisión correspondiente; (ii) que si lo pretendido es homologar un Terminal en el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2001 al 20 de diciembre de 2002, entonces debe preceder la refrendación del Manual Operativo como requisito sin el cual no es viable acceder a la petición respectiva; y por último, (iii) que el Manual Operativo de los Terminales que vinieran funcionando al 20 de diciembre de 2001 debía ser refrendado por el Ministerio de Transporte.HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE - Manual operativo y justificación técnica / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Alcance / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - No es un elemento del Manual Operativo sino que está referido a su eficacia[L]lama la atención a la Sala el análisis que propuso el Ministerio Público al emitir concepto en esta sede sobre el alcance de la refrendación en las actuaciones administrativas a que se ha aludido, en tanto que, como ya se vio, afirma que no podría, en manera alguna, invocarse para el caso el cargo de expedición irregular si el objeto del control recayera sobre el Manual Operativo vigente para el periodo transicional del mencionado artículo 24 del Decreto 2762 de 2001. Pues bien, encuentra la Sala acertado tal discernimiento pues lo cierto es que cuando se expide el Manual Operativo se concluye la actuación administrativa correspondiente, entendiendo, de ser el caso, que allí se encuentran contenidos los elementos de validez de dicha decisión. Siendo ello así, cualquier acto posterior tendrá que ver con la ejecutoriedad del mismo o su eficacia u oponibilidad. Coincide la Sección entonces con el criterio del Ministerio Público cuando afirma que la refrendación no es un elemento atinente a la formación del Manual Operativo, sino que está referido a su eficacia, y si ello es así, no podría en modo alguno prosperar ninguna pretensión de nulidad sobre la base de expedición irregular de echarse de menos la citada refrendación por parte del Ministerio de Transporte.HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE - Manual operativo / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Por la entrada en vigencia del Decreto 2762 de 2001 / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Nunca se dio respecto de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. / APLICACIÓN DE DISPOSICIÓN TRANSITORIA - No procede respecto a una situación jurídica no contemplada allí desde el punto de vista temporal[L]a sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., aún antes de la expedición del Decreto 2762 de 2001, era una entidad pública que prestaba el servicio de transporte y, que, en esa medida, se ubicaba dentro del segundo supuesto analizado anteriormente, este es, el de homologar su infraestructura para la prestación del servicio público de transporte. Bajo tal premisa, el trámite que debía surtir para efectos de la homologación era el previsto en el artículo 24 del Decreto 2762 de 2001, durante el año siguiente a su expedición, es decir, hasta el 20 de diciembre de 2002; y en relación con el Manual de Operación el de refrendación. Del examen del expediente se desprende que la sociedad Terminales de Transporte S.A. presentó solicitud de homologación el 31 de mayo de 2002, y que mediante Oficio MT2100-2019793 del 31 de julio de 2002 el Ministerio de Transporte accedió a tal petición, según consta en el documento visible a folios 243 y 244 del Cuaderno del Tribunal. Allí también se dejó constancia de que el Manual Operativo no había sido refrendado por no tener firma del representante legal ni número de la resolución respectiva. […] Bajo tales premisas, se encuentra que el Manual Operativo que se presentó en aquella oportunidad por parte de la sociedad actora al Ministerio no fue refrendado, y que entonces, es sobre ese acto que eventualmente podría estudiarse si procede el control de legalidad formulado por el demandante. No obstante, como lo discutido en esta sede es la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008, que adoptó el Manual Operativo de los Terminales de Transporte de Medellín S.A., es decir, una norma expedida luego de cinco (5) años de haber fenecido la obligación que impuso la norma reglamentaria, no es procedente invocar el cargo de nulidad por expedición irregular frente a ella, pues admitir tal tesis sería tanto como extender la aplicación de una norma de carácter transitorio a situaciones jurídicas que no se contemplaron allí y sin autorización para ese efecto. Así pues, es menester revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia al encontrar acreditado el reparo del recurrente pues se advirtió, conforme lo explicado, que no es procedente invocar la aplicación de una exigencia contenida en una disposición transitoria a una situación jurídica no contemplada allí desde el punto de vista temporal.TRANSPORTE - Regulación / TERMINALES DE TRANSPORTE - Régimen jurídicoSENTENCIA DE PRIMERA DE INSTANCIA - Que no resuelve la totalidad de los cargos de la demanda / DEBER JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA - Pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones de la demanda / GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA - Devolución del expediente al a quo para estudio de los cargos de la demanda que no realizó / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[E]l Tribunal Administrativo de Antioquia sólo se refirió a uno de los reproches de validez de la Resolución No. 107 de 2008, emitida por la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., y dejó de lado el estudio de los cargos de falta de competencia, de desviación de poder, de vulneración del principio de legalidad y de expedición irregular (este último fundado en la falta de publicación del acto censurado), eliminando la posibilidad de que se lleve a cabo el control judicial de doble instancia sobre esos precisos reparos. Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades y atendiendo la petición del Ministerio Público dada la magnitud en la omisión aludida, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en el cargo de expedición irregular. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin.

CREACIÓN Y HABILITACION DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Requisitos / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Por la entrada en vigencia del Decreto 2762 de 2001 / HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Manual operativo y justificación técnica / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Trámite [C]uando lo pretendido es crear y habilitar un nuevo Terminal de Transporte de pasajeros por carretera, el Capítulo III del Decreto 2762 de 2001 define cuáles son los requisitos de la petición, sus anexos y la actuación que se debe seguir.

En efecto, prevé la necesidad de que la sociedad interesada en prestar el servicio público para la administración y operación de los Terminales de Transporte, lleve a cabo un estudio de factibilidad que contenga la justificación económica, operativa y técnica del proyecto. Se refirió específicamente al estudio de factibilidad técnica indicando que como mínimo debería contener el número de empresas de transporte, número y clase de vehículos, número de despachos, rutas que confluyen tanto en origen como en tránsito o destino, la demanda total existente y la oferta de transporte, entre otras.

Hecho lo anterior, impuso la obligación de acudir al Ministerio de Transporte aportando la correspondiente solicitud, el estudio de factibilidad, el manual operativo, licencia ambiental, licencia de urbanismo, acreditación o certificado de existencia y representación legal de la sociedad o las autorizaciones de Asambleas o Concejos si son entes territoriales, verificados los cuales el procedimiento administrativo culmina con una de dos decisiones, a saber: otorgar habilitación o negar la habilitación del nuevo terminal.

Ahora bien, el artículo 24 ibídem dispuso un régimen de transición al que debían sujetarse los Terminales de Transporte que estuvieren en funcionamiento al momento de la entrada en vigor del Decreto 2762 de 2001, ordenando que deberían presentar la justificación técnica de que trata el artículo 9 ibídem y el manual operativo para su refrendación, trámite para el cual tendrían un año siguiente a la vigencia del Decreto y que sólo así se obtendría la homologación. De no obtener tal homologación en el término previsto para ello, los Terminales estarían impedidos para cobrar las tasas de uso a las empresas de transporte. […] Como se advierte, en este último escenario se encuentra implícita una actuación relacionada con la refrendación y que se predica del Manual Operativo.

En otras palabras, para la norma Superior que orienta las actuaciones de todos los Terminales de Transporte del país, es menester refrendar el Manual Operativo cuando quiera que el Terminal de Transporte ya esté en funcionamiento y sea necesario que se ajuste a los nuevos lineamientos que dispone el orden jurídico para su operación en garantía de la prestación efectiva del servicio público de transporte. […] A manera de correlato de lo expuesto y con miras a determinar el papel que juega el citado Manual Operativo en las actuaciones descritas, se concluye: (i) que si el objeto de control es la habilitación de un Terminal de un Transporte dicho Manual constituye un requisito sin el cual no es procedente tomar la decisión correspondiente;

(ii) que si lo pretendido es homologar un Terminal en el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2001 al 20 de diciembre de 2002, entonces debe preceder la refrendación del Manual Operativo como requisito sin el cual no es viable acceder a la petición respectiva; y por último, (iii) que el Manual Operativo de los Terminales que vinieran funcionando al 20 de diciembre de 2001 debía ser refrendado por el Ministerio de Transporte.

HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Manual operativo y justificación técnica / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Alcance / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – No es un elemento del Manual Operativo sino que está referido a su eficacia [L]lama la atención a la Sala el análisis que propuso el Ministerio Público al emitir concepto en esta sede sobre el alcance de la refrendación en las actuaciones administrativas a que se ha aludido, en tanto que, como ya se vio, afirma que no podría, en manera alguna, invocarse para el caso el cargo de expedición irregular si el objeto del control recayera sobre el Manual Operativo vigente para el periodo transicional del mencionado artículo 24 del Decreto 2762 de 2001.

Pues bien, encuentra la Sala acertado tal discernimiento pues lo cierto es que cuando se expide el Manual Operativo se concluye la actuación administrativa correspondiente, entendiendo, de ser el caso, que allí se encuentran contenidos los elementos de validez de dicha decisión. Siendo ello así, cualquier acto posterior tendrá que ver con la ejecutoriedad del mismo o su eficacia u oponibilidad.

Coincide la Sección entonces con el criterio del Ministerio Público cuando afirma que la refrendación no es un elemento atinente a la formación del Manual Operativo, sino que está referido a su eficacia, y si ello es así, no podría en modo alguno prosperar ninguna pretensión de nulidad sobre la base de expedición irregular de echarse de menos la citada refrendación por parte del Ministerio de Transporte.

HOMOLOGACIÓN DE TERMINAL DE TRANSPORTE – Manual operativo / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Por la entrada en vigencia del Decreto 2762 de 2001 / REFRENDACIÓN DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE – Nunca se dio respecto de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. / APLICACIÓN DE DISPOSICIÓN TRANSITORIA – No procede respecto a una situación jurídica no contemplada allí desde el punto de vista temporal [L]a sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., aún antes de la expedición del Decreto 2762 de 2001, era una entidad pública que prestaba el servicio de transporte y, que, en esa medida, se ubicaba dentro del segundo supuesto analizado anteriormente, este es, el de homologar su infraestructura para la prestación del servicio público de transporte.

Bajo tal premisa, el trámite que debía surtir para efectos de la homologación era el previsto en el artículo 24 del Decreto 2762 de 2001, durante el año siguiente a su expedición, es decir, hasta el 20 de diciembre de 2002; y en relación con el Manual de Operación el de refrendación. Del examen del expediente se desprende que la sociedad Terminales de Transporte S.A. presentó solicitud de homologación el 31 de mayo de 2002, y que mediante Oficio MT2100-2019793 del 31 de julio de 2002 el Ministerio de Transporte accedió a tal petición, según consta en el documento visible a folios 243 y 244 del Cuaderno del Tribunal.

Allí también se dejó constancia de que el Manual Operativo no había sido refrendado por no tener firma del representante legal ni número de la resolución respectiva. […] Bajo tales premisas, se encuentra que el Manual Operativo que se presentó en aquella oportunidad por parte de la sociedad actora al Ministerio no fue refrendado, y que entonces, es sobre ese acto que eventualmente podría estudiarse si procede el control de legalidad formulado por el demandante.

No obstante, como lo discutido en esta sede es la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008, que adoptó el Manual Operativo de los Terminales de Transporte de Medellín S.A., es decir, una norma expedida luego de cinco (5) años de haber fenecido la obligación que impuso la norma reglamentaria, no es procedente invocar el cargo de nulidad por expedición irregular frente a ella, pues admitir tal tesis sería tanto como extender la aplicación de una norma de carácter transitorio a situaciones jurídicas que no se contemplaron allí y sin autorización para ese efecto.

Así pues, es menester revocar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia al encontrar acreditado el reparo del recurrente pues se advirtió, conforme lo explicado, que no es procedente invocar la aplicación de una exigencia contenida en una disposición transitoria a una situación jurídica no contemplada allí desde el punto de vista temporal.

TRANSPORTE – Regulación / TERMINALES DE TRANSPORTE – Régimen jurídico SENTENCIA DE PRIMERA DE INSTANCIA - Que no resuelve la totalidad de los cargos de la demanda / DEBER JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA – Pronunciarse sobre la totalidad de las pretensiones de la demanda / GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA - Devolución del expediente al a quo para estudio de los cargos de la demanda que no realizó / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l Tribunal Administrativo de Antioquia sólo se refirió a uno de los reproches de validez de la Resolución No. 107 de 2008, emitida por la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., y dejó de lado el estudio de los cargos de falta de competencia, de desviación de poder, de vulneración del principio de legalidad y de expedición irregular (este último fundado en la falta de publicación del acto censurado), eliminando la posibilidad de que se lleve a cabo el control judicial de doble instancia sobre esos precisos reparos.

Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades y atendiendo la petición del Ministerio Público dada la magnitud en la omisión aludida, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en el cargo de expedición irregular.

La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin. FUENTE FORMAL: LEY 15 DE 1959 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 3157 DE 1984 / ACUERDO 005 DE 1985 / LEY 105 DE 1993 – ARTÍCULO 17 / LEY 336 DE 1996 – ARTÍCULO 27 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 2762 DE 2001 – ARTÍCULO 24 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01256-02A Actor: HERNÁN MURILLO CARDONA Demandado: TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN S.A Tesis: No es cierto que la obligación de refrendar los Manuales de Operación de los Terminales de Transporte que estén en funcionamiento al 20 de diciembre de 2001, sea subsumida o reemplaza por el trámite de homologación de dichos entes Es cierto que la orden reglamentaria según la cual a partir del 20 de diciembre de 2001 y hasta el 20 de diciembre de 2002, los terminales de transporte deben ser homologados y refrendado su Manual de Operación por parte del Ministerio de Transporte hasta el 20 de diciembre de 2002, no puede ser extendida más allá de su vigencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la empresa Terminales de Transporte de Medellín S.A. contra la sentencia del 14 de agosto de 2013, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008 “Por medio de la cual se adopta el manual operativo para los terminales de transporte de Medellín”, proferida por el Gerente General de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), el señor Hernán Murillo Cardona, actuando a nombre propio, interpuso demanda contra la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A[1]. 1.

Pretensiones “1.1. DECLARAR NULA: La Resolución Nro. 107 de junio 23 de 2008, proferida por el Dr. Luis Santiago Gómez Barrera, Gerente General de la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., por “MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA EL MANUAL OPERATIVO PARA LAS TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN”. 1.2. Que se ORDENE el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el Artículo 176 del Código Contencioso Administrativo”.[2] 1.2.

El acto cuestionado. “RESOLUCIÓN 107 DE 2008 (junio 23) SOCIEDAD DE TERMINALES DE TRANSPORTES DE MEDELLÍN S.A Por medio de la cual se adopta el manual operativo para los Terminales de Transporte de Medellín | | EL GERENTE GENERAL DE LA SOCIEDAD TERMINALES DE TRANSPORTES DE MEDELLÍN S.A. en uso de sus atribuciones legales y estatutarias, en especial las conferidas por la ley 336 de 1996, el Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, y conforme a los Decretos No. 171 y 176 de febrero 5 de 2001.

CONSIDERANDO

Que Terminales de Transporte de Medellín S.A. es una empresa mixta con personería jurídica, constituida por escritura pública No.1693 de la Notaria 10ªde Medellín del 13 julio de 1977. Que Terminales de Transporte de Medellín S.A., como Terminal de transporte terrestre está obligada a proporcionar a los usuarios del transporte intermunicipal e interdepartamental instalaciones físicas en condiciones de comodidad y seguridad, permitiendo la operación de las llegadas y salidas de vehículos públicos a la ciudad, contribuyendo al ordenamiento territorial.

Que los Terminales de Transporte de Medellín S.A. mediante oficio MT 2100-2019793 del Ministerio de Transporte fueron homologados para la prestación de los servicios correspondientes. Que el decreto 2762 de 2001, autoriza a las Terminales de Transporte para adoptar el Manual Operativo en el cual se establezcan las relaciones que habrán de regir entre la sociedad Terminal y sus usuarios internos y externos, así como las correspondientes sanciones.

Que en mérito de lo expuesto el Gerente General de la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A.

RESUELVE

ARTÍCULO 1. Adoptar el siguiente Manual Operativo para los Terminales de Transporte Terrestre de Medellín, Norte y Sur, el cual regirá para la atención de los automotores de servicio de pasajeros intermunicipal e interdepartamental y de los pasajeros, que arriben o salgan de la ciudad de Medellín. CAPÍTULO I. NORMAS GENERALES.

ARTÍCULO

2. OBJETIVO DEL REGLAMENTO. El presente reglamento tendrá como objetivo ser una guía para el cumplimiento de los deberes, derechos y obligaciones de: Las empresas de transporte público intermunicipal e interdepartamental, los conductores de las mismas y los usuarios pasajeros de Terminales de Transporte de Medellín S.A. en el uso y operación de las instalaciones en áreas operativas Norte y Sur.

PARÁGRAFO. Hacen parte del presente Manual, las estipulaciones consagradas por: La Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996, el Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, los Decretos 171 y 176 del 5 de febrero de 2001 y las demás normas que modifiquen, adiciones o reglamenten, las antes mencionadas.

ARTÍCULO 3. COMPORTAMIENTO SOCIAL. Todas las personas que laboren o presten sus servicios dentro de las instalaciones de los T0065rminales de Transporte de Medellín, deberán conservar una adecuada conducta social, particularmente en lo referente al buen trato que se debe dar a los pasajeros, transportadores y demás usuarios. Igualmente, deberán dar un uso adecuado a las instalaciones y a la dotación que las componen.

CAPÍTULO II. OBLIGACIONES DE TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN S.A. Y DE LAS EMPRESAS TRANSPORTADORAS.

ARTÍCULO

4. OBLIGACIONES DE TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN S.A. CON LOS TRANSPORTADORES Y PASAJEROS. Como Terminal homologada, Terminales de Transporte de Medellín S.A. cumple con las condiciones necesarias para entregar un servicio con equidad, oportunidad, calidad y seguridad, asumiendo las siguientes obligaciones: a. Seguridad y Aseo: Las empresas de seguridad y aseo con quienes se tienen contratos formalizados, prestan un servicio de vigilancia y limpieza, agregando valor al producto Áreas Reguladas para el Transporte Intermunicipal e Interdepartamental. b. Control en la Operación: Terminales de Transporte de Medellín S.A. cuenta con el apoyo de las autoridades de Transporte y Tránsito Municipal para ejercer control en la operación de los Terminales, en el uso de las instalaciones para la llegada, la permanencia y la salida de los vehículos de transporte público intermunicipal e interdepartamental, autorizadas, y para hacer cumplir las normas de tránsito. c. Señalización de las áreas: Terminales de Transporte de Medellín S.A., es responsable de la señalización interna operativa y de tránsito, según la definición y destinación de áreas y los servicios que se presenten y se debe ajustara las normas nacionales e internacionales que regulan la materia. d. Ausencia de Pregoneo de los Servicios: Las Autoridades de Policía y la vigilancia privada, además de las mismas empresas transportadoras son responsables de evitar el pregoneo de los servicios o rutas que prestan las empresas transportadoras, siendo apoyados por funcionarios pertenecientes o autorizados por Terminales de Transporte de Medellín S.A., quienes realizan rondas permanentes para evitarlo, dentro de las instalaciones de los Terminales Norte y Sur. e. Control de cumplimiento de requisitos a las empresas transportadoras servidas: Terminales de Transporte de Medellín S.A., dispone de un equipo de funcionarios que labora durante las 24 horas del día, ejerciendo control sobre los requisitos que deben cumplir las empresas transportadoras, y en especial verificando que cumplan sus deberes y que no incurran en las prohibiciones establecidas en las normas legales vigentes y en el presente reglamento. f. Plan de Emergencia y Evacuación: En casos de emergencia o asonada, todo el personal de Terminales de Transporte de Medellín S.A., se pondrá a disposición de la "Brigada de Emergencia".

Los Comerciantes, arrendatarios y demás personas que utilicen los Terminales, en ese momento, prestarán la debida colaboración, de acuerdo con las instrucciones contenidas en el "Plan de Emergencia y Evacuación", que coordina la Copropiedad.

ARTÍCULO

5. OBLIGACIONES DE TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN S.A. CON LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO INTERMUNICIPAL E INTERDEPARTAMENTAL. A través de Contratos de Arrendamiento suscritos entre Terminales de Transporte de Medellín S.A. y las diferentes Empresas Transportadoras, legalmente constituidas y autorizadas por el Ministerio de Transporte, se fijan las obligaciones de las partes, estableciéndose para Terminales de Transporte de Medellín S.A. las siguientes: a. Definición y Asignación de Áreas Operativas: Terminales de Transporte de Medellín S.A. define, de conformidad con las necesidades del servicio y la disponibilidad física, la distribución y asignación de sus áreas operativas.

Terminales de Transporte de Medellín S.A. es autónoma en la asignación de las plataformas de ascenso de pasajeros, áreas operativas, taquillas, puertas de despachos a las diferentes empresas, de acuerdo con la cantidad de despachos reales y en rutas autorizadas por el Ministerio de Transporte. La asignación de plataformas puede ser modificada en horarios y temporadas especiales, los funcionarios autorizados por Terminales de Transporte de Medellín S.A., serán los encargados de reasignar las plataformas de acuerdo con las necesidades del momento. b. Autorización a las empresas de transporte público intermunicipal e interdepartamental para operar en los terminales Norte y Sur: Terminales de Transporte de Medellín S.A. permite la llegada, ingreso, permanencia y salida; únicamente, a las Empresas de Transporte debidamente habilitadas, en las rutas autorizadas o registradas ante el Ministerio de Transporte. c. Permitir la identificación comercial de cada empresa transportadora: Terminales de Transporte de Medellín S.A. destina los espacios necesarios para la señalización de cada área, respetando los logos y distintivos que hacen parte de la identificación comercial de cada Empresa Transportadora. d. Expedición de Comprobante de Pago de Tasa de Uso: Terminales de Transporte de Medellín S.A. expide, oportunamente, el documento que acredita el pago de la Tasa de Uso al vehículo transportador, expedido con base en la resolución y teniendo en cuenta: La clase de vehículo a despachar, la longitud de la ruta y el número de terminales en el recorrido.

ARTÍCULO 6. INSTALACIONES Y ÁREAS DISPONIBLES POR PARTE DE TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN S.A. Las Terminales de Transporte de Medellín tendrán disponible para las empresas transportadoras las siguientes instalaciones: Áreas operativas. Comprenden las zonas necesarias para la operación, circulación, parqueo, tránsito de pasajeros y servicio de encomiendas.

Su utilización es de uso restringido y controlado de acuerdo con las disposiciones del presente Manual Operativo. Son áreas operativas las siguientes: 1. Plataformas: Son áreas operacionales de uso para el parque automotor perteneciente a las empresas de transporte público intermunicipal e interdepartamental, en condiciones pactadas. a. Plataforma de Ascenso: Corresponde al área asignada a las empresas transportadoras, para el estacionamiento de los vehículos que salen de viaje y el ascenso de pasajeros. b. Plataforma de Descenso: Corresponde al área destinada a los vehículos de servicio público de transporte que llegan de viaje, para permitir su estacionamiento y el descenso de pasajeros. c. Plataforma de Encomiendas: Es el área destinada exclusivamente al estacionamiento de vehículos para el cargue y descargue de encomiendas. 2.

Parqueaderos de reserva: Es el área destinada al parqueo de los vehículos de transporte público intermunicipal e interdepartamental que se encuentran próximos a iniciarla operación de salida de los Terminales. En el Terminal Norte se encuentran localizados en el primer nivel, el patio de operaciones destinado a buses y en el segundo nivel, en el patio de operaciones destinado a taxis y microbuses.

En el Terminal Sur se encuentran en el primer nivel, en el patio de operaciones destinado para buses y en el patio de operaciones destinado para taxis y microbuses. 3. Patios de operaciones: Los patios de operaciones de buses y taxis, están compuestos por los parqueaderos de reserva y las plataformas de ascenso. 4. Taquilla de Recaudo.

Es un punto destinado a la venta de la tasa de uso de los Terminales Norte y Sur. Áreas Auxiliares. Comprende las áreas destinadas a facilitar y mejorar el funcionamiento de las áreas operacionales y para el cumplimiento de los objetivos de las empresas de transporte público intermunicipal e interdepartamental en condiciones pactadas. 1.

Taquilla de encomiendas. Espacio destinado al recibo y despacho de encomiendas. 2. Taquilla de despacho. Área destinada a la venta exclusiva de tiquetes por las empresas transportadoras autorizadas, es punto de control de ingreso a la plataforma de ascenso de los pasajeros que porten el tiquete de viaje. Son de propiedad exclusiva de Terminales de Transporte de Medellín S.A., entregadas en arrendamiento a las empresas de transporte público intermunicipal e interdepartamental de acuerdo con las condiciones pactadas. 3.

Puestos de registro y verificación. Áreas destinadas para ejercer el control, monitoreo y registro de la llegada, el ingreso y salida de vehículos. 4. Caseta ingreso de vehículos: Punto destinado a controlar el ingreso de vehículos a plataformas de ascenso y parqueaderos operacionales. 5. Caseta salida de vehículos: Punto destinado a verificar que los vehículos lleven todos los documentos esenciales para el viaje. 6.

Caseta llegada de vehículos: Punto destinado a controlar y registrar la llegada de vehículos intermunicipales e interdepartamentales, para el descenso de pasajeros. Areas para servicios conexos. 1. Salas de Espera de Ascenso. Áreas destinadas para los usuarios del servicio de transporte público intermunicipal e interdepartamental, mientras esperan la autorización para abordar los vehículos, localizadas a lo largo del primer nivel. 2.

Salas de Espera de Llegada. Son áreas destinadas para los usuarios que esperan la llegada de pasajeros provenientes de otros municipios o regiones del país. 3. Cabinas de Información. Son áreas complementarias utilizadas para suministrar la información requerida por los usuarios de los Terminales. Áreas para servicios complementarios.

Comprende las áreas destinadas a la prestación de servicios adicionales a usuarios pasajeros y/o empresas de transporte público intermunicipal e interdepartamental. 1. Plataforma de Vehículos de servicio de transporte público urbano. Es el área destinada al ascenso o descenso de pasajeros de buses y taxis de servicio de transporte público urbano. 2.

Otras zonas complementarias. Oficina de control de transporte y tránsito, capilla, puestos de policía, servicios públicos sanitarios y servicios sanitarios para conductores. Estas áreas están debidamente señalizadas.

ARTÍCULO

7. RESTRICCIONES EN EL USO DE ÁREAS POR TIPO. Se establecen las siguientes restricciones en el uso de las diferentes áreas operacionales de las Terminales de Transporte de Medellín: a. En caseta de ingreso se prohíbe a vehículos de servicio público de transporte intermunicipal e interdepartamental que lleven pasajeros excepto cuando es en tránsito o trasbordo. b. Está prohibido el ingreso de vehículos particulares, por los puntos de control a excepción de los autorizados por Terminales de Transporte de Medellín S.A. c. Está prohibido la circulación de personas particulares por los patios operativos, así como por las casetas a excepción de los autorizados por Terminales de Transporte de Medellín S.A.

ARTÍCULO 8. PROCEDIMIENTOS A SEGUIR POR PARTE DE LAS EMPRESAS TRANSPORTADORAS AL INTERIOR DE LAS TERMINALES DE TRANSPORTE. Las Empresas Transportadoras deberán seguir los siguientes procedimientos para el ejercicio de sus actividades al interior de las Terminales de Transporte: a. Ingreso de vehículos para viaje o reporte: Al ingresar el vehículo se verifica por parte de Terminales de Transporte que el mismo se encuentre en la base de datos, conforme a la información previamente suministrada por la Empresa Transportadora. b. Compra de la Tasa de Uso.

El conductor adquiere la Tasa de Uso en la taquilla de recaudo por el valor acordado por Resolución atendiendo tipo de vehículo, longitud de la ruta y número de Terminales destino.

PARÁGRAFO: Para su adquisición el conductor deberá presentar una identificación y la correspondiente tarjeta de operación original del vehículo. Igualmente no podrá tener sanciones vigentes por violación del manual operativo. Cuando mediante cualquier mecanismo de verificación, la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. compruebe cualquier falsedad material o ideológica en la tasa de uso, no se autorizará la salida del vehículo y el conductor deberá adquirir una nueva tasa de uso para el destino real, perdiendo valor la falseada sin que se adquiera derecho a devolución alguna de dinero.

Lo anterior sin perjuicio de las demás sanciones legalmente establecidas en el presente manual. c. Plataforma de ascenso. Sitio destinado para el ascenso de los pasajeros a los vehículos que salen de viaje. A este punto solo podrán ingresar aquellos usuarios que tengan el tiquete de viaje. d. Salida de viaje. El vehículo se reporta en la correspondiente caseta y entrega la información y documentos que le sean exigidos como obligatorios para el correspondiente viaje y una vez verificada la misma se autoriza la salida del vehículo.

Para efectos del presente literal se entiende como documentos obligatorios los siguientes: a) Tarjeta de operación. b) Tasa de uso. c) Planilla de viaje. d) Prueba de alcoholimetría. e) Tiquetes de los pasajeros. Cuando el vehículo hubiese ingresado de reporte, al momento de su salida se verificará el tiempo de permanencia en patios y en caso de haber superado el autorizado en el Manual Operativo se hará acreedora las sanciones correspondientes. e. Llegada de vehículos.

Para poder ingresar a la Plataforma de descenso de pasajeros el conductor del vehículo respectivo deberá suministrar la siguiente información: origen de la ruta, hora de salida y número de pasajeros. El sitio destinado para parquear el vehículo en la plataforma es el comprendido entre el andén del costado oriental y la franja demarcada para entrega de equipaje.

Durante el descenso de los pasajeros en la plataforma de llegada, el conductor no podrá abandonar el vehículo, ni permanecer en la plataforma de llegada una vez hayan descendido los pasajeros y en caso de que ello ocurra podrá ser sancionado conforme a lo establecido en el presente manual. CAPÍTULO III. EMPRESAS TRANSPORTADORAS. Derechos, Deberes y Prohibiciones de las Empresas de Transporte Público Intermunicipal e Interdepartamental servidas por Terminales de Transporte de Medellín S.A.

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9. USO DE LAS INSTALACIONES DE LAS TERMINALES DE TRANSPORTES, NORTE Y SUR DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN. Las empresas de Transporte Público Intermunicipal e Interdepartamental, autorizadas por el Ministerio de Transporte, en rutas y vías con origen o destino Medellín, están obligadas a hacer uso de los Terminales de la ciudad, para el despacho o llegada de sus vehículos.

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10. DERECHOS DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE PÚBLICO INTERMUNICIPAL E INTERDEPARTAMENTAL, COMO CLIENTES DE LOS TERMINALES NORTE Y SUR. Las Empresas de Transporte tendrán los siguientes derechos como clientes de la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín: - Disponer de las áreas requeridas para llegar, ingresar, permanecer y salir a la ciudad, de acuerdo con lo pactado en condiciones de equidad, seguridad, comodidad, limitaciones de tiempo y horario establecidos por la Sociedad Terminales de Transportes.

S.A. - Ingresar el personal y equipos previamente autorizados por Terminales de Transporte de Medellín S.A. - Los demás derechos establecidos en el decreto 2762 de 2001 y en las normas que lo modifiquen, adiciones o complementen.

ARTÍCULO 11. Deberes de las Empresas de Transporte Público Intermunicipal e Interdepartamental que usen las Terminales Norte y Sur. - Atender el manual operativo, el Reglamento de Copropiedad de los Terminales y normas de Policía, al llegar, ingresar, permanecer y salir de las instalaciones de los Terminales Norte y Sur. - Reportar y actualizar la información de su identificación (NIT, Representante Legal, Administrador), parque automotor (tipo de vehículo, placa), conductores (número de cédula, nombre) y demás información quesea requerida por Terminales de Transportes de Medellín S.A. - Responder económicamente por los daños causados en los Terminales por el personal de su empresa, conductores y ayudantes. - Dar trámite a las quejas canalizadas por Terminales de Transporte de Medellín S.A., relacionadas con sus funcionarios y/o prestación del servicio e informar de las medidas tomadas. - Ingresar a plataforma de encomiendas solo con la finalidad de cargar descargar encomiendas. - Destinar la taquilla asignada por contrato, únicamente para el expendio de tiquetes y despacho de los vehículos de pasajeros al servicio de la empresa que representa. - Fijar en la taquilla en lugar visible al público, las especificaciones del servicio de transporte, tipo de vehículo, destino, tarifa, horarios y demás condiciones que se fijen por Terminales de Transportes de Medellín S.A. - Expedir el tiquete de viaje en las taquillas destinadas para ello, - Controlar el traslado de los pasajeros, de las salas de espera a las plataformas de salida, donde solamente podrán ingresar con el respectivo tiquete y en la hora previamente establecida de salida del vehículo. - Verificar que todos los pasajeros al momento de abordar el vehículo y salir de viaje cuenten con su correspondiente tiquete de viaje.

En caso que al momento de verificar por parte del personal autorizado viajen pasajeros sin el correspondiente tiquete, el vehículo no podrá salir del patio operativo, sin perjuicio de las demás sanciones. - Identificar el personal que presta sus servicios a la empresa transportadora en cualquiera de sus áreas, el cual debe ser portado en un lugar visible con el fin facilitar la prestación del servicio con seguridad. - Garantizar que los conductores, tanto el principal como auxiliar practiquen la prueba de alcoholimetría y médica antes de salir de viaje, en cumplimiento de las normas legales vigentes. - No obstaculizar los servicios que prestan otras empresas transportadoras, el personal de vigilancia, aseo, control y demás autoridades. - No construir, reformar, mejorar las taquillas sin autorización de Terminales de Transportes de Medellín S.A. - Dar precisas instrucciones a los conductores para detener sus vehículos en los puntos de control establecidos y permitir a los servidores de las terminales de Transportes S.A, y a las autoridades de transportes y transito la revisión del pago de la tasa de uso y documentos esenciales para el viaje. - Cancelar oportunamente las obligaciones económicas que se encuentren vigentes con Terminales de Transportes de Medellín S.A. - Los demás deberes establecidos en el decreto 2762 de 2001, en las normas que lo modifiquen, adiciones o complementen y en el Código Nacional de Tránsito.

ARTÍCULO 12. Prohibiciones de las Empresas de Transporte Público Intermunicipal y Interdepartamental que usen las Terminales Norte y Sur. - Cancelar oportuna e integralmente la tasa de uso legalmente establecida. - No podrán ubicar en las áreas asignadas para operar, publicidad o propaganda, a excepción de la señalización que permite la identificación de la empresa transportadora. - Utilizar, permitir, patrocinar o tolerar prácticas de pregoneo o actos similares que coarten al usuario en la libertad de la elección de la empresa de Transportes de su preferencia. - Utilizar altavoces, megáfonos, micrófonos, o similares para la venta de tiquetes o para anunciar la salida de los vehículos. - Almacenar o transportar materiales inflamables, explosivos, tóxicos, corrosivos, sustancias alucinógenas o armas. - Solo podrán ingresar a los patios operativos para la entrega o recibo de encomiendas las personas que previamente hubiesen sido autorizadas por Terminales de Transportes de Medellín. - Las demás prohibiciones establecidas en el decreto 2762 de 2001 y en las normas que lo modifiquen, adiciones o complementen.

CAPÍTULO IV. CONDUCTORES. Derechos, Deberes y Prohibiciones de los Conductores de los Vehículos de las Empresas de Transporte Público Intermunicipal e Interdepartamental servidas por Terminales de Transporte de Medellín S.A.

ARTÍCULO 13. Derechos de los conductores de vehículos asociados o de propiedad de las empresas transportadoras que tienen como origen o destino las Terminales Norte y Sur. - Permanecer en las áreas operativas y zonas de uso común de las Terminales de Transporte. - Disfrutar de los programas sociales y actividades lúdicas de las Terminales de Transporte. - Ser atendido y recibir información completa, suficiente y veraz por parte de los Servidores Públicos de las Terminales de Transporte. - Interponer quejas y reclamos y que los mismos le sean resueltos dentro de los términos legales.

ARTÍCULO 14. Deberes de los conductores de vehículos asociados o de propiedad de las empresas transportadoras que tienen como origen o destino las Terminales Norte y Sur. - Permitir el control en el registro del ingreso y salida de vehículos de los terminales Norte y Sur, reportando los datos en llegadas (Origen de la ruta, Hora de salida, Número de pasajeros), en salidas (Tarjeta de operación, planilla, tiquetes, prueba de alcoholimetría y pago de tasa de uso). - Permitir a los servidores de Terminales de Transportes de Medellín S.A., a las autoridades de transporte y tránsito la verificación de los documentos esenciales para viaje, tales como: La tasa de uso y su correspondencia con el destino final, la planilla de viaje debidamente diligenciada. - Cumplir con la normas de tránsito dentro de los terminales Norte y Sur, atendiendo la señalización, transitar por las vías internas de los Terminales a una velocidad no mayor de veinte (20) Km. por hora, no adelantar vehículos y hacer buen uso de los carriles de circulación. - Realizarse tanto el conductor principal como el auxiliar la prueba de alcoholimetría y médica antes de salir de viaje, en cumplimiento de las normas legales vigentes. - No obstaculizar los servicios que prestan otras empresas transportadoras, el personal de vigilancia, aseo, control y demás autoridades - Portar documento, distintivo o medio visual que lo identifique como servidor de una empresa transportadora. - No utilizar pitos, bocinas o similares, salvo en casos de emergencia. - Respetar a los funcionarios de Terminales de Transporte de Medellín S.A. que cumplen labores de Control u obstaculizar su tarea. - No utilizar luces plenas en las instalaciones de los Terminales. - No transportar animales sin permiso previo de las autoridades competentes. - No remolcar vehículos sin las debidas precauciones. - No transportar pasajeros por fuera de la carrocería o de pie. - No desplazarse por las áreas operativas en pantaloneta, sin camisa o sin calzado o utilizando cualquier otra vestimenta no apropiada conforme a los lineamientos sociales. - No evacuar desechos orgánicos en sitios diferentes a las cámaras excretoras. - No permanecer en los corredores frente a las taquillas, puntos de despacho y salas de espera. - No fomentar prácticas que generen desorden o maniobras que perjudiquen a los usuarios o demás empresas transportadoras. - Negarse a suministrar o suministrar parcialmente o erradamente la información requerida por los servidores de Terminales de Transporte de Medellín S.A. - Los demás deberes establecidos en el decreto 2762 de 2001, en las normas que lo modifiquen, adiciones o complementen y en el Código Nacional de Tránsito.

ARTÍCULO 15. Prohibiciones de los conductores de vehículos asociados o de propiedad de las empresas transportadoras que tienen como origen o destino las Terminales Norte y Sur. Para efectos de control, las prohibiciones se codificaran de la siguiente manera. 15.1 Permitir el ascenso de pasajeros por fuera de la plataforma de ascenso. 15.2.

Permitir el descenso de pasajeros por fuera de la zona la plataforma de llegadas. 15.3. Permanecer con sus vehículos en las áreas operativas por un mayor tiempo al autorizado a la correspondiente empresa transportadora. Conforme a los siguientes tiempos. |PLATAFORMA - |Tiempo Máximo Autorizado | |ÁREA | | |Terminal Norte |Terminal Sur | |Patios |Vehículos |1 hora |1 hora | |Operativos |que estén | | | | |programados | | | | |para viajar | | | |Vehículos que estén de |15 minutos|15 minutos| |reporte o trasbordo. | | | |Plataforma de |Vehículos |El |El | |llegada. |que llegan |conductor |conductor | | |de viaje |no podrá |no podrá | | | |abandonar |abandonar | | | |el |el | | | |vehículo |vehículo | 15.4 Realizar en las áreas operativas de los Terminales mantenimiento, aseo o arreglos mecánicos, reparaciones o ajustes a los vehículos, secar toallas, trapos y similares en las ventanas o exteriores de los vehículos. 15.5 Modificar o realizar cualquier otra conducta de falsedad material o ideológica sobre la tasa de uso, tarjeta de operación, planilla de viaje o cualquier otro documento esencial para el viaje. 15.6 Abandonar el vehículo mientras descienden los pasajeros en la plataforma de llegada, o permanecer en la plataforma una vez hayan descendido los pasajeros. 15.7 Realizar prácticas de pregoneo o actos similares que coarten al usuario en la libertad de la elección de la empresa de Transportes de su preferencia. 15.8 Causar daños a las barreras ubicadas en las casetas de ingreso, salida o llegada de vehículos. 15.9 Parquear el vehículo en zonas demarcadas como de prohibido. 15.10 Permitir el descenso de personas en la plataforma de llegada por fuera de la zona demarcada para ello. 15.11 Permanecer o parquear en la plataforma de ascenso cuando estén ubicados dos vehículos en dicha plataforma.

CAPÍTULO V. DERECHOS, DEBERES Y PROHIBICIONES DE LOS USUARIOS PASAJEROS DE LAS TERMINALES NORTE Y SUR.

ARTÍCULO 16. Derechos de los usuarios pasajeros en los Terminales Norte y sur - Viajar en vehículos en condiciones de operar y pertenecientes a empresas de transporte público intermunicipal e interdepartamental autorizadas por el Ministerio de Transporte, con cumplimiento de requisitos para operar. - Disponer de sillas en las salas de espera de ascenso antes de ingresar a las plataformas y en las salas de descenso para arribo de pasajeros.

ARTÍCULO 17. Deberes de los usuarios pasajeros en los Terminales Norte y Sur - Adquirir el tiquete de viaje en las taquillas de las empresas transportadoras e ingresara la plataforma de ascenso de pasajeros una vez la empresa transportadora haya dado la orden de abordar el vehículo. - Transitar únicamente por las áreas destinadas para los usuarios pasajeros, no transitar por las casetas de control. - Respetar y acatar las instrucciones impartidas por el personal de vigilancia y por los Funcionarios autorizados de Terminales de Transporte de Medellín S.A ARTÍCULO 18.

Prohibiciones al usuario pasajero - Transportar materiales que originen riesgos. - Transportar animales, sin permiso previo de las autoridades competentes. - Deteriorar las instalaciones físicas al escribir, rayar, pintar, pegar carteles los pisos, paredes, buses y en general las instalaciones de los Terminales de Transporte. - Utilizar radios, grabadoras y similares con volumen que trascienda al exterior. - Hacer uso de las instalaciones de los Terminales en estado de embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes y en general de cualquier sustancia que afecta la capacidad mental del individuo y/o ser promotor de escándalos que obstaculicen el funcionamiento del servicio. - Practicar el pregoneo y/o utilizar el transporte informal y/ o Revender o servir de intermediario en la compra y venta de pasajes. - Distribuir y pegar panfletos, solicitar firmas de peticiones y recolectar dineros. - Arrojar papeles y basuras en las salas de espera o plataformas de llegada o salida - Correr y obstaculizar la circulación en las salas de espera o plataforma de llegada o ascenso. - Obstaculizar el funcionamiento de equipos o impedir cierre de puertas - Dormir, deambular en las salas de espera o plataformas de llegada o salida - Ejercer o promover las ventas ambulantes en las salas de espera o plataformas de llegada o ascenso. - Usar zonas operativas para parquear vehículos sin el permiso de los servidores de la Terminales de Transporte de Medellín S.A. - Dejar desatendido el equipaje CAPÍTULO VI.

SANCIONES A LAS EMPRESAS TRANSPORTADORAS.

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19. UTILIZACIÓN DE MEDIOS TÉCNICOS. Para la práctica de las pruebas y para el desarrollo de la actuación se podrán utilizar medios técnicos, como videos, grabaciones o medios similares, siempre y cuando su uso no atente contra los derechos y garantías constitucionales. Las pruebas y diligencias pueden ser recogidas y conservadas en medios técnicos y su contenido se consignará por escrito sólo cuando sea estrictamente necesario.

ARTÍCULO 20. SANCIONES. Las empresas de transportes de pasajeros usuarios de los Terminales de Transporte de Medellín S.A., que incurran en las prohibiciones previstas en el presente Manual Operativo o las establecidas en el decreto 2762 de 2001 o demás normas que lo modifiquen adiciones o complementen, se les aplicará sanciones progresivas que van desde UNA AMONESTACION ESCRITA O MULTAS QUE OSCILAN ENTRE uno (1) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

ARTÍCULO 21. PROCEDIMIENTO. Para garantizar el derecho de defensa y la eficacia del debido proceso en la aplicación de las sanciones contempladas en el Decreto No. 2762 de 2001 y en el presente manual, se tendrá en cuenta el siguiente procedimiento de conformidad con lo previsto en los artículos 50, 51 y 52 de la ley 336 de 1996 o normas posteriores que la modifiquen o sustituyan.

PARÁGRAFO: El pago de la multa dentro del término de traslado, dará derecho a rebajarla en un cincuenta (50%) por ciento.

ARTÍCULO 22. Cuando se tenga conocimiento de una infracción al Decreto No. 2762 de 2001 y a las prohibiciones contenidas en el presente Manual Operativo, el Gerente de Terminales de Transporte de Medellín S.A., abrirá investigación en forma inmediata mediante Resolución motivada contra la cual no procede recurso alguno, la cual debe contener: 1.

Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos. 2. Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y desarrollo de la investigación. 3. Traslado por un término de diez (10) días, al presunto infractor para que por escrito responda a los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Presentados los descargos y practicadas las pruebas decretadas, la Gerencia General de Terminales de Transporte de Medellín S.A. decidirá en un término de quince (15) días hábiles lo pertinente, a través de Resolución motivada, e impondrá la sanción respectiva de acuerdo a la gravedad de los hechos, la cual se notificará de acuerdo con el procedimiento establecido por el decreto 01 de 1984.

Contra la resolución procede el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación, ante la Gerencia General de la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. Las multas impuestas serán canceladas dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la resolución que la impone, en la Tesorería General de Terminales de Transporte de Medellín S.A. o mediante depósito en la cuenta bancaria que se indique en la resolución a través de la cual se impone la sanción. Transcurrido este plazo, la empresa de Transporte que no se haya puesto a PAZ Y SALVO por este concepto pagará a TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLIN S. A. Intereses sobre saldos a la tasa permitida sin perjuicio de las acciones judiciales pertinentes.

Si transcurrido el plazo anterior el sancionado no cancela la multa, las Terminales de Transporte podrán iniciar su cobro a través del procedimiento de Jurisdicción coactiva de conformidad con el artículo 52 de la ley 336 de 1996 y el Estatuto Tributario Nacional.

ARTÍCULO 23. CAMBIO O TRASLADO DE FUNCIONARIOS U OPERARIOS O ASOCIADOS. Sin perjuicio de la sanción a que haya lugar, Terminales de Transporte de Medellín S.A. podrá SOLICITAR a las empresas transportadoras el cambio o traslado de aquellos funcionarios, operarios o asociados, cuyo comportamiento inadecuado con los usuarios, en forma reiterada, perjudique el buen funcionamiento y la imagen de los Terminales.

Para tal efecto TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLI N S. A. Informará a la empresa transportadora sobre la conducta inadecuada de su funcionario, operario o asociado con el fin de que internamente se le requiera O SE TOME LA DECISION QUE AMERITE EL CASO.

ARTÍCULO 24. Los términos del presente Manual Operativo, formarán parte integrante de los contratos que suscriban las empresas transportadoras con la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. El incumplimiento de lo dispuesto en este reglamento será causal de terminación de los contratos existente con la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A.

ARTÍCULO 25. Las Empresas Transportadoras, los arrendatarios, comodatarios que infrinjan las disposiciones del presente Manual, relacionadas con la conservación física de los Terminales de Transporte y la infraestructura de transporte, deberán realizar las obras necesarias para restaurar los daños. En caso contrario las realizará la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., a costa del responsable.

Si la reparación es realizada por la Sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., ésta dará traslado de la correspondiente factura o cuenta de cobro a la empresa Transportadora, la cual tendrá un plazo de cinco (5) días para su cancelación en la caja general o en la cuenta bancaria que le sea informada junto con la cuenta de cobro.

Si trascurrido dicho plazo, la empresa no ha cancelado el correspondiente valor, las Terminales de Transporte podrán acudir al mecanismo de la jurisdicción coactiva o cualquier otro similar para su cobro.

PARAGRAFO: Cuando las conductas infrinjan la normatividad vigente, y sean de conocimiento de otras autoridades, procederá el Gerente, Secretario General o Jefe de la Unidad Operativa de La Sociedad Terminal de Transporte de Medellín S. A. a dar traslado a la autoridad competente para el asunto. CONDUCTORES ARTÍCULO 26. SANCIONES Y PROCEDIMIENTO.

Cuando los conductores de vehículos de transporte público automotor de pasajeros por carretera adscritos o que prestan sus servicios a las empresas transportadoras incurran en alguna de las prohibiciones previstas en el presente manual operativo, serán sancionados conforme a las siguientes reglas: La violación de las prohibiciones previstas en el manual operativo para los conductores será sancionado con una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes.

El conductor que sea sorprendido ejecutando alguna de las conductas descritas como prohibiciones en el presente manual, será requerido de manera inmediata por el Funcionario de Terminales de Transporte, quien elaborará el correspondiente informe de violación a las normas del manual entregando copia del mismo debidamente firmado al infractor.

Contra el informe procede el recurso de apelación ante el Gerente General, el cual deberá ser interpuesto dentro de los tres (3) días siguientes a la elaboración y firma del mismo. Una vez elaborado el correspondiente informe, el mismo será ingresado al sistema y al conductor infractor no se le podrá vender tasa de uso mientras no cancele la correspondiente multa o presente el recurso de apelación, caso en el cual la prohibición le será levantada mientras se decide el correspondiente recurso y una vez resuelto, se procederá a su aplicación de manera inmediata.

Los conductores que registren multas sin cancelar, en ningún caso salvo que tengan recurso de apelación pendiente por resolver, se les podrá vender la correspondiente tasa de uso. USUARIOS ARTÍCULO 27. SANCIONES A LOS USUARIOS. Los usuarios del transporte y de los Terminales que incumplan con las obligaciones o incurran en las prohibiciones previstas en el presente Manual, se les aplicarán las siguientes sanciones, según el caso; sin perjuicio de las acciones policivas, civiles o penales a que haya lugar: 1.

Amonestación verbal. 2. Orden de recoger las basuras arrojadas indebidamente. Su desacato, será causal para ordenar el retiro del infractor, de las instalaciones de los Terminales. 3. Suspensión de la utilización de bienes o servicios. 4. Retiro de las instalaciones de los Terminales. Esta orden será de cumplimiento inmediato, y de no acatarse, se solicitará la intervención de las autoridades de Policía. 5.

Suspensión o cancelación del permiso o autorización expedida por la Gerencia General o la Unidad Operativa de Terminales de Transportes de Medellín S.A. 6. Conducción de los infractores que cometan hechos punibles ante las autoridades competentes.

ARTÍCULO 28. Las anteriores sanciones a los usuarios serán aplicadas por los funcionarios autorizados por Terminales de Transporte de Medellín S.A. al momento de conocer la infracción, el personal de vigilancia y seguridad o por las autoridades públicas legalmente constituidas.

ARTÍCULO 29. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Dada en Medellín, a los 23 días del mes de junio de 2008. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE, LUIS SANTIAGO GÓMEZ BARRERA Gerente General. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como normas infringidas, se señalaron las previstas en los artículos 1, 6, 13, 29, 113, 121, 150 numerales 23), y 25), 189 numeral 11), 216 y 218 de la Constitución Política; 43 y 84 del CCA; el parágrafo 2º de la Ley 105 de 1993; 28 de la Ley 336 de 1996; 73 del Decreto 356 de 1994; 15, 16, 18, 19 y 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001; 58 y 59 del Decreto 3366 de 2003 y el Decreto 171 de 2001. 1.3.1.

Expresó que el acto acusado había sido proferido por un funcionario que no tenía competencia para esos efectos, situación que vulneraba las normas superiores en las cuales debía fundarse, en particular, lo dispuesto en los artículos 1,150 numerales 23 y 25, 189 numeral 11 de la Constitución Política, 84 del CCA, el parágrafo 2º de la Ley 105 de 1993 y 28 de la Ley 336 de 1996. 1.3.1.1.

Sobre el particular, sostuvo que, conforme con lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia C – 395 de 1995, corresponde a las autoridades de los niveles departamental, distrital y municipal, ejercer la potestad reglamentaria con el fin de lograr la adecuada prestación de los servicios públicos en el sector local. Además, en virtud de lo señalado en los numerales 23 y 25 del artículo 150 de la Constitución Política es función del Congreso hacer las leyes y unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio del República.

Por lo anterior, es claro que la entidad demandada no tenía competencia para regular temas sobre comportamiento y convivencia, derechos y deberes de las empresas y usuarios del terminal o para imponer sanciones por la realización de alguna de las conductas tipificadas en la disposición controvertida. 1.3.1.2. Explicó que el acto acusado vulneró lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 180 de la Constitución Política, y los artículos 17 de la Ley 105 de 1993 y 28 de la Ley 336 de 1996, en la medida que, el Ministerio de Transporte es el encargado de definir la política sobre regulación, tarifas, control operativo y vigilancia de las terminales de transporte terrestre.

En ese orden de ideas, manifestó que la entidad demandada no estaba facultada para el diseño del manual operativo de las terminales de Medellín al ser una atribución exclusiva del aludido ministerio y que en ninguna de las mencionadas normas el Legislador contempló la posibilidad de delegar una facultad propia en otros organismos inferiores, en este caso, Representantes Legales de entidades territoriales o en sociedades de economía mixta, para el caso de las terminales. 1.3.1.4.

Añadió que el artículo 19 del Decreto 2762 de 2001, fue derogado tácitamente por los artículos 58 y 59 del Decreto 3366 de 2003, por tal razón, las autoridades del orden municipal no podían establecer sanciones distintas a la contempladas en ésta última norma. 1.3.1.5. Adujo que, la Resolución enjuiciada desconoció lo previsto en los artículos 1, 6, 13, 29, 113, 121, 150 numeral 1, 2 y 25 de la Constitución Política al crear un régimen sancionatorio de tipo policivo en contra de conductores y usuarios de la terminal de transporte, cuando tal atribución era del resorte del Congreso de la República, tal y como lo expuso la Corte Constitucional en sentencia C- 593 de 2005.

A modo de conclusión expuso que: “6. La manera como enseña la CONSTITUCIÓN POLÍTICA sobre la facultad reglamentaria, y de conformidad con el artículo 84 de la norma Superior, ha dicho la Jurisprudencia, que “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”, es decir, para el caso del transporte de pasajeros por carretera, el Ministerio de Transporte no podía delegar esta función en los Gerentes de las Terminales de Transporte, es más ni siquiera el Presidente podía reglamentar tales sanciones, puesto que la competencia es del Congreso de la República, conforme lo tiene previsto los artículos 150 – 23 y 356 de la C.P., y, si así fuese, con mayor razón, el Gerente usurpa funciones del Presidente de la República – quien tiene el ejercicio de la potestad reglamentaria – conforme con el artículo 189 – 11 de la Carta Política, en casos similares el Consejo de Estado, ha declarado la nulidad y la suspensión provisional, verbigracias, en uno donde revisó un Decreto que reglamentaba los fondos de reposición del Distrito Capital, (…)”[3]. 1.3.2.

Aseguró que, en gracia de discusión, quien tendría competencia para la expedición del Manual Operativo de los Terminales de Transporte lo sería la Junta Directiva y no el Gerente de dicho ente, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2762 de 2001. 1.3.3. Por otro lado, alegó que el acto acusado se profirió con desviación de las atribuciones propias del funcionario que lo hizo, dado que describió sanciones, sujetos activos y pasivos (conductores y pasajeros) no previstos en el Decreto 2762 de 2001, lo cual, a su juicio, se tradujo en la vulneración del principio de legalidad. 1.3.4.

En ese mismo sentido adujo que se había actuado con desviación de las atribuciones que el orden jurídico había asignado al Gerente del Terminal de Transporte de Medellín, y que como consecuencia, se vulneraban los artículos 15, 16, 18 y 19 del Decreto 2762 de 2001, el artículo 3º del CCA en consonancia con el artículo 209 Superior y el principio de legalidad así como lo previsto en sentencia C-252 de 1994, en tanto que la Resolución impugnada había creado un procedimiento sancionatorio. 1.3.5.

Expuso que el acto controvertido incurría igualmente en causal de nulidad por desviación de poder y violación de lo consagrado en los artículos 216 y 218 de la Carta Política, 73 del Decreto 356 de 1994 y el artículo 23 del Decreto 2672 de 2001, en la medida que, las sanciones previstas en la Resolución acusada son impuestas por guardas de seguridad privados que portan armas de fuego y que son contratados por la entidad demandada, cuando es claro que, conforme a dichos preceptos, el monopolio de la seguridad y el uso legítimo de la fuerza ha quedado en manos del Estado.

A manera de ejemplo, indicó que no procedería la sanción consistente en que se deje de vender a los conductores las tasas de uso conocidas como “conduces”, que son necesarias para que las empresas presten el servicio público de transporte automotor por carretera. En ese sentido expresó que tal situación era “¡inadmisible!, vigilantes, que no pueden “invadir la órbita de competencia reservada a las autoridades” y, que además, no son servidores públicos, trabajadores, o, empleados de las Terminales de Transportes de Medellín, estén remplazando a los “competentes”, e incluso a la fuerza pública (Policía)”[4]. 1.3.6.

Insistió en el sexto cargo en que únicamente la Ley puede crear conductos objeto de sanción y describir el alcance del reproche. Para ilustrar su dicho transcribió parcialmente la Sentencia C-593 de 2005. 1.3.7. Alegó que la Resolución acusada, fue proferida de forma irregular contrariando lo estatuido en el artículo 43 la Ley 57 de 1985 y el Acuerdo 5º de 1987 expedido por el Concejo de Medellín, al no ser publicada en la Gaceta Oficial de Medellín, deber que le es exigible al Terminal de Transporte de Medellín, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 68, 97 y 119 de la Ley 489 de 1998, por haber sido constituida como sociedad de economía mixta municipal con una participación pública del cincuenta y uno por ciento (51%), en atención a lo contenido en la Escritura Pública número 827 del 14 de junio de 2002. 1.3.7.1.

Concluyó que, el manual operativo adoptado en el acto acusado no fue refrendado por el Ministerio de Transporte previo a su expedición como puede comprobarse de la lectura del oficio SG 00629 del 11 de marzo de 2009 proferido por la entidad accionada, situación que vulneraba lo expuesto en el artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A. contestó la demanda en los siguientes términos[5]: 1. Señaló que el manual operativo traído en la Resolución acusada, regula materias que son de competencia del representante legal de las terminales de transporte terrestre, en virtud de lo señalado en la Ley 336 de 1996, en el numeral 3º del artículo 13 del Decreto 2762 de 2001 y en los Decretos 171 y 176 del 5 de febrero de 2001, normas estas dos últimas expedidas por virtud de la aplicación del numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política en consonancia con el numeral 23 del artículo 150 ibídem.

Precisó, que en ese orden de ideas, son las mencionadas disposiciones y no la Ley 105 de 1993, la norma que faculta a esa empresa para establecer las políticas relacionadas con la regulación, tarifa y control operativo de las terminales de Medellín. 2. Afirmó que el Decreto 3366 de 2003 no es aplicable al presente asunto, como quiera que sus destinatarios son las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor, los remitentes de carga, los establecimientos educativos con equipos propios que vulneren las normas de transporte y los propietarios de vehículos de servicio público especial, hipótesis distintas a las que se ventilan en esta sede. 3.

Advirtió que no vulneró el derecho al debido proceso, en la medida que la Resolución enjuiciada en su artículo 21 estableció un procedimiento en el que se garantiza el respeto de los derechos de defensa de las personas sujetas a las investigaciones sancionatorias. 4. Resaltó que esa entidad elaboró el manual de operativo de las Terminales de Transportes de Medellín en estricto cumplimiento de lo establecido en el capítulo 6 del Decreto 2762 de 2001 y que fueron desarrollas las prohibiciones, derechos y deberes a cargo de los pasajeros y las empresas transportadoras así como el procedimiento administrativo a seguir, con parámetros de equidad, oportunidad, calidad y seguridad, en concordancia con lo traído en los artículos 13 y 19 ibídem. 5.

Arguyó que la disposición enjuiciada no incurrió en desviación de poder, como quiera que en ninguno de sus apartes se contempló que una empresa de seguridad sea la encargada de hacer cumplir las disposiciones sancionatorias determinadas en el manual operativo, sino que, por el contrario, tal atribución está en cabeza de los servidores públicos que ocupan el cargo de controladores, vinculados a los Terminales de Transportes de Medellín S.A. 6.

Explicó que, las sanciones establecidas en la Resolución 107 de 2008 no son contravenciones de policía; sino que, dada su naturaleza, son de tipo administrativo en virtud de lo dispuesto en el Decreto 2762 de 2001. 7. Aseguró que el acto controvertido fue publicado de manera oportuna en la Gaceta Oficial del municipio de Medellín. 8.

Concluyó que el requisito de refrendación del manual operativo era exigible a efectos de lograr la homologación del terminal de transporte, por lo tanto, como al momento de expedirse la Resolución 107 de 2008, las Terminales Norte y Sur de Medellín ya habían sido homologadas, no era necesario surtir el trámite de refrendación del citado manual por parte del Ministerio de Transporte.

III. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 14 de agosto de 2013, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró la nulidad de la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008 “Por medio de la cual se adopta el manual operativo para los terminales de transporte de Medellín”[6]. La decisión se apoyó en las siguientes consideraciones: 1.

Definió el problema jurídico de la siguiente manera: “Formulación del problema jurídico: Acorde con los planteamientos efectuados por las partes en las oportunidades respectivas, compete a esta Judicatura determinar la legalidad de la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008 “POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA EL MANUAL OPERATIVO PARA LOS TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN”, proferida por el Gerente General de la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., para lo cual, deberá establecerse si la misma se encuentra inmersa en los cargos de nulidad expuestos en el libelo, a la luz de la normativa pertinente”[7] 2.

Advirtió que, como el cargo de nulidad de expedición irregular por violación del artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001, tenía vocación de prosperidad, no había lugar a estudiar los demás cargos propuestos en el libelo introductorio. 3. Bajo el anterior supuesto, luego de hacer un recuento del régimen jurídico aplicable al caso en concreto, pasó a estudiar el alcance del artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001, teniendo en cuenta lo siguiente: 3.3.1.

Explicó que el carácter transitorio del artículo en mención fue para efectos de que las Terminales de Transporte en funcionamiento para ese momento, gestionaran ante el Ministerio de Transporte y obtuvieran la homologación de su habilitación dentro del año siguiente a la vigencia del Decreto, para lo cual debían remitir la justificación técnica, junto con el respectivo Manual Operativo para su refrendación. Así las cosas, para el a quo el envío de dicho manual (no su refrendación) ostentaba dos finalidades, a saber: la primera, constituir uno de los documentos anexos de la justificación técnica (según lo dispuesto en los artículos 8 y 10 ibídem) para efectos de obtener la homologación; y la segunda, la de ser refrendado por el Ministerio de Transporte.

Consideró que tal postura se reafirmaba con la manifestación de la entidad demandada en el Oficio SCG 000629 del 11 de marzo de 2009, en la cual aseguró que la empresa Terminales de Transporte de Medellín S.A. había homologados los dos terminales pero que no había agotado el trámite de refrendación del manual operativo por no tener la firma del representante legal ni el número de la resolución respectiva. 3.3.2.

Luego de hacer un análisis semántico de la expresión “refrendación” a la luz de lo que expone el Diccionario de la Lengua Española, concluyó que el envío del manual operativo era necesario a efectos de autorizar o corroborar su contenido, por lo que mal podría considerarse que el incumplimiento de dicho deber se tradujera en que dicho documento era apto para ser aplicado. 3.3.6.

Por consiguiente, respecto de la obligación de refrendación de los manuales operativos adujo que “una cosa es que las terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, acorde con el artículo 13 del Decreto 2762 de 2001, tengan como obligación “3. Elaborar y aplicar su propio Manual Operativo de conformidad con las disposiciones vigentes o las que se expidan para tal fin”, y otra, que estén habilitadas, como lo sostiene la sociedad que expidió el acto impugnado, para obviar la aprobación del correspondiente Manual Operativo por parte del Ministerio de Transporte, en tanto, como lo sostiene el numeral transcrito, la obligación de elaborar y aplicar el mismo, tiene que sujetarte a las disposiciones vigentes o a las que se expidan para tal fin”[8]. 3.3.7.

Expresó que dicho deber, es decir, el dispuesto en el numeral 3 del artículo 13 ibídem, debía ser leído de manera armónica con el artículo 7 ibídem, según el cual dentro de las autoridades del sector se encuentra el Ministerio de Transporte, ente al que le corresponde “la regulación, autorización a nuevos terminales, reglamentación de la operación de las terminales de transporte y fijación de la tasa de uso”[9], de lo cual extraía que una es la función de la cartera de autorizar nuevos terminales (homologación de la habilitación), y de otra, la de reglamentar la operación de las mismas, “último aspecto, en el que cobra mayor relevancia la exigencia de la refrendación del tantas veces citado Manual Operativo”[10].

Por lo tanto, como en el asunto de la referencia se acreditó que esa cartera ministerial no había refrendado al manual operativo de la empresa Terminales de Transporte de Medellín S.A., este se encontraba viciado de nulidad, al infringir las normas en que debía fundarse y haberse expedido de manera irregular. IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La empresa Terminales de Transporte de Medellín S.A. interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Los fundamentos se sintetizan así[11]: 4.1.

Señaló que la Resolución No. 107 data del 23 de junio de 2008, por ende, fue proferida en una época en la cual ya no producía efectos el artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001, en la medida que esa norma determinó expresamente un lapso de vigencia de un (1) año contado a partir de su expedición. Desde tal perspectiva, como el citado Decreto fue publicado en el Diario Oficial el 27 de diciembre de 2001, el plazo dispuesto por el artículo 24 ibídem feneció el 27 de diciembre de 2002, esto es, seis (6) años antes de la entrada en vigencia del acto acusado. 4.2.

Advirtió que la no refrendación del manual operativo de los terminales de transporte de Medellín por parte del Ministerio de Transporte en la comunicación MT-2010-2 019793 del 31 de julio de 2002, no conlleva per se la nulidad del acto administrativo acusado, en la medida que, tal aprobación no guarda relación con la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008. 4.3.

Expresó que el artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001, exigía la refrendación como medio para lograr la homologación, pero que como sus terminales ya habían sido homologados por virtud de la comunicación MT-2010-2 019793 del 31 de julio de 2002, no era entonces necesario agotar el trámite de la refrendación de la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008 ante el Ministerio de Transporte. 4.4.

Manifestó que no era procedente hacer la lectura armónica de los artículos 7 y el numeral 3º del artículo 13 del Decreto 2762 de 2001 que sentenció el Tribunal, como quiera que el deber impuesto en el segundo precepto va orientado a que las Terminales de Transporte elaboren los Manuales de Operación, pero en manera alguna puede entenderse que deben ser refrendados por parte del Ministerio de Transporte luego del fenecimiento del término de vigencia del artículo transitorio 24 ibídem, pues las obligación de elaborar y aplicar el Manual se sujeta a las “disposiciones vigentes o las que se expidan para tal fin”. 4.5.

Sostuvo que, como el plazo de vigencia del artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001 había finalizado para la fecha de expedición de la Resolución 107 del 23 de junio de 2008, el Tribunal no podía darle efectos ultraactivos para de declarar la nulidad de la disposición enjuiciada, en la medida que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 13, 25, 26, 27 y 30 del Código Civil, 1, 4, 5, 14 y 49 de la Ley 153 de 1887, las normas jurídicas no pueden aplicarse para gobernar los acontecimientos que sean posteriores a la expiración de su vigencia. 4.6.

Manifestó que pese a que la Ley 105 de 1993 facultó al Ministerio de Transporte para reglamentar la operación de las terminales de transportes, ello no redunda en una exigencia para refrendar los manuales operativos. Por el contrario, el parágrafo 2º del artículo 17 ibídem limita la citada potestad disponiendo que esa cartera ministerial será quien fije la política sobre terminales de transporte en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1. La empresa Terminales de Transporte de Medellín S.A. presentó alegatos de conclusión en esta instancia, reiterando lo expuesto en el recurso de alzada[12]. 2. Por su parte, la actora descorrió el traslado insistiendo en los argumentos expuestos en la demanda en lo que tiene que ver con la vulneración del artículo 24 transitorio del Decreto 2762 de 2001[13].

VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público Delegada para la Conciliación Administrativa rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría de esta Sección 15 de abril de 2015, solicitando se revoque el fallo de primera instancia, y en consecuencia se desestimen las pretensiones de la demanda en lo que tiene ver con el cargo estudiado[14], bajo los argumentos que pasan a sintetizarse: Explicó que el Decreto 2762 de 2001 establece en su capítulo III, los requisitos mínimos para la creación y habilitación de un terminal de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, por ende, de conformidad con el artículo 10º ibídem el procedimiento administrativo concluye con el pronunciamiento del Ministerio del Transporte otorgando o negando la habilitación, tanto para aquellos que venían en funcionamiento como para los que pretendían crearse al momento de entrar en vigencia el citado Decreto de conformidad con lo ordenado en el artículo 24 ibídem.

Así, tanto los terminales de transporte que se creen en vigencia del mencionado decreto, como los que ya estaban operando, requieren habilitación. Continuó indicando que para obtener la enunciada habilitación los terminales que se encontraban funcionando debían allegar la justificación técnica regulada en el artículo 9º ibídem, y el respectivo manual para la refrendación por parte del Ministerio de Transporte.

En consecuencia, para el Ministerio Público el acto de la refrendación no es de aquellos en los cuales pueda fundarse el cargo de expedición irregular, pues lo cierto es que se tata de un acto posterior al nacimiento del Terminal de Transporte y no requerido para la existencia del mismo, tal cual lo es la habilitación. Así lo expresó literalmente: “la refrendación constituye un requisito para la aplicación del manual operativo.

Una vez expedido el respectivo acto administrativo en el cual se adopta el citado manual, para su aplicación se requiere de la refrendación del Ministerio de Transporte, por lo que el artículo 24 del Decreto 2762 de 2002, no es una de aquellas normas en las que la Resolución No. 108 de 2007 debería ampararse y, en consecuencia, no puede sustentar, válidamente, el cargo de infracción de las normas en que deberían fundarse el acto administrativo, puesto que los vicios a que se refiere el artículo 84 del CCA, son aquellos que se presentan en la génesis del acto administrativo y no en etapas ulteriores, como ocurre, a manera de ejemplo, con las irregularidades que pueden presentarse en la notificación y/o publicación de un acto administrativo o con el mismo instituto de la refrendación; pues ninguna de ellas da lugar a la nulidad del acto demandado.” Por lo anterior, expresó que la sentencia de primera instancia debía ser revocada, pero que también debía ser observado que el Tribunal Administrativo de Antioquia se había abstenido de estudiar la mayoría de los cargos, error este de tal magnitud que hacía procedente la aplicación del precedente de la Sección Primera contenido en el fallo del 26 de abril de 2013, expediente número 2006-01004-01, reiterada en la sentencia del 23 de enero de 2014 en el expediente con número de radicación 2006-00652-01 y en la del 28 de agosto de ese mismo año, del proceso número 2007-00191, y en consecuencia, ordenar la remisión del asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia para que se pronuncie sobre lo diste (7) cargos restantes, so pena de suplantar al juez de primera instancia y violar los derechos de defensa y contradicción al pretermitir una instancia. VII.

DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia. De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 8.2.

Cuestiones previas 8.2.1. Por medio de auto calendado el 27 de febrero de 2019, visto a folio 81 de este Cuaderno, el Despacho Sustanciador aceptó el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, en cuanto rindió concepto de fondo en el presente asunto en su calidad de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa.

En consecuencia, fue separado del conocimiento y decisión de este proceso. 8.2.2. La parte actora, mediante memorial visible a folios 35 y 36 de este Cuaderno informó que el Gerente de la Terminal de Transportes de Medellín expidió la Resolución No. 2015050122 del 4 de junio de 2015, mediante la cual revocó la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008 (censurada), en desconocimiento de lo establecido en el artículo 95 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), habida cuenta de que procedió a tal revocatoria cuando estaba en trámite la apelación de la sentencia, es decir, de manera extemporánea y en contravía de lo establecido en dichas disposiciones pues estaría habilitado para el efecto hasta antes de haber sido notificado el auto admisorio de la demanda.

Sobre el particular, lo que encuentra la Sala es que no es viable la invocación que el accionante hace de las normas de la Ley 1437 de 2011, como quiera que el proceso de la referencia está siendo tramitado al amparo del Código Contencioso Administrativo o Decreto 01 de 1984 (en adelante CCA), pues la demanda se impetró el 15 de septiembre de 2009[15], esto es, antes de la entrada en vigencia del CPACA (2 de julio de 2012), y conforme al régimen de transición previsto en el artículo 308 ibídem, tal normativa es aplicable sólo a las demandas que se hayan impetrado con posterioridad a esa fecha.

El precepto en cita es del siguiente tenor: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que debe ser estudiado el punto a la luz de las disposiciones equivalentes contenidas en el CCA.[16], es decir, en el artículo 71 ibídem, debe serle observado al actor que el objeto del presente litigio se circunscribe a determinar si es nula la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2003 emitida por la demandada, y no la decisión que ha comunicado la revocó, razón que lleva a que sólo sea considerado el estudio de validez del primer acto, o en otras palabras, el análisis de la procedencia de su revocación mediante la expedición de la Resolución No. 2015050122 desborda el control de legalidad propuesto en esta sede. 8.3.

Análisis de la Sala Para el pronunciamiento sobre la petición de nulidad de la disposición acusada, la Sala observa que las partes y el Ministerio Público, en las intervenciones de segunda instancia, presentan varios reparos a la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia en el caso que nos ocupa, en lo atinente al cargo de expedición irregular por la falta de refrendación de la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008 proferida por la sociedad Terminales de Transportes de Medellín S.A., las cuales se pueden resumir de la siguiente manera: (i) las partes discrepan sobre el alcance que dio el a quo al deber de refrendación de los terminales de transporte contenido en el Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, ya que para la demandada tal actuación es subsumida en el concepto de homologación de dichos entes, en tanto que para la actora y para el Tribunal en la sentencia que se apela se trata de dos conceptos disímiles;

(ii) también presentan desacuerdo en cuanto a la aplicación del artículo 24 del mencionado Decreto, pues para la recurrente admitir el discernimiento del Tribunal equivaldría a darle un efecto ultractivo a la disposición reglamentaria, toda vez que el acto acusado se profirió luego de seis (6) años de la pérdida de vigencia del mencionado artículo 24 del Decreto 2762 de 2001, lo cual redunda en la vulneración de los artículos 13, 25, 26, 27y 30 del Código Civil y en los artículos 1, 4, 5, 14 y 49 de la Ley 153 de 1887; y (iii) el Ministerio Público, por su parte, controvirtió las consideraciones del Juzgador de Primera Instancia, por cuanto, a su juicio, no era procedente invocar la falta de refrendación de la Resolución No. 107 del 23 de junio de 2008 (acusada), como un vicio de expedición irregular de tal decisión, como quiera que la refrendación es un acto ulterior y no de formación del acto de habilitación de los terminales de transporte, aspecto que, en su criterio, conduce a que sea devuelto el expediente al Tribunal a efectos de que resuelva los demás cargos (en total siete(7)), so pena de vulnerar los derecho de defensa y contradicción al pretermitir la doble instancia en las formulaciones del demandante.

Resolver los planteamientos expuestos impone a la Sala aludir primero a las disposiciones que regulan la actividad de los Terminales de Transporte en el país, para luego hacer referencia a la actuación administrativa de habilitación, homologación y refrendación de dichos entes de acuerdo con las normas que se encontraban vigentes al momento de expedición de la Resolución que se enjuicia. 8.4.

Régimen de los Terminales de Transporte en Colombia El régimen de los Terminales de Transporte en Colombia se remonta a la expedición de la Ley 15 de 1959[17] que contenía un mandato expreso de intervención del Estado en esta materia: “Artículo 1. En desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno en representación del Estado y por mandato de esta Ley, intervendrá en la industria del transporte automotor tanto urbano como en servicio por carreteras, para la movilización de cargas y pasajeros, con los siguientes objetivos: a) Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional, pudiendo expropiar o adquirir los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre pago: b) Reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y prestación de sus servicios: c) Hacer o autorizar importaciones de vehículos y repuestos pudiendo modificar o eliminar las tarifas aduaneras, requisitos y demás gravámenes de importancia de elementos destinados a ese servicio público de todas estas mercancías; d) Fijar para todas las ciudades del país las tarifas de transporte urbano, intermunicipal e interdepartamental, y establecer la forma de pago, o prestación del servicio de transporte que por esta Ley le corresponde al empleador en beneficio del empleado: y e) Establecer, cuando las necesidades del transporte urbano en otras ciudades del país lo exijan en forma transitoria mientras se establecen tarifas definitivas, el sistema previsto en esta Ley para el Distrito Especial de Bogotá, y en consecuencia señalar el monto, forma de pago, distribución y recaudo del auxilio patronal por transporte allí previsto.

PARAGRAFO. La facultad establecida en el ordinal d) del artículo anterior, y en cuanto hace relación al servicio urbano, podrá delegarla el Gobierno en los Gobernadores o en los Alcaldes, cuando los respectivos Municipios tengan una organización adecuada en sus dependencias de Transito y Transportes, de acuerdo con las reglamentaciones que dicte el Gobierno sobre el particular.

Para la aplicación de las determinaciones que se dicten en virtud de esta delegación se requiere la previa autorización del Gobierno Nacional”. (Subrayas de la Sala). En desarrollo de tal norma se expidió posteriormente el Decreto 3157 de 1984, por medio del cual se creó el Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre. El mencionado Decreto definió los objetivos de su regulación[18]; otorgó a las actividades de los terminales de transporte el carácter de servicio público, sean éstas realizadas directa o indirectamente por el Estado, o por particulares[19]; definió los terminales de transporte como una unidad de servicios permanentes que incluye los equipos o instalaciones y los órganos de administración adecuados para la prestación de los servicios en condiciones de seguridad, en los que podía participar el Estado como accionista; creó la Junta Nacional de Terminales cuyas funciones cobijaban la creación de normas para el funcionamiento de los terminales.[20] En ejercicio de tales atribuciones, la reseñada Junta, expidió varios acuerdos, entre los que cuenta el número 005 de 1985, “por el cual se dictan normas para el adecuado funcionamiento de los Terminales de Transporte Terrestre”, y en el cual se previeron las obligaciones, prohibiciones y sanciones para las empresas de transporte intermunicipal usuarias de esos terminales y el procedimiento para la aplicación de las mismas[21].

En 1993, el Congreso de la República profirió la Ley 105, “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones", cuyo parágrafo segundo del artículo 17 estableció en lo pertinente lo siguiente: “Artículo 17.

Integración de la infraestructura distrital y municipal de transporte. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.

Parágrafo 1. En los casos en que se acometa la construcción de una vía nacional o departamental, su alterna, podrán pasar a la infraestructura municipal si reúne las características de ésta, a juicio del Ministerio de Transporte. Parágrafo 2. La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte”.

(Subrayas de la Sala). A su turno, la Ley 336 de 1996 se refirió a los servicios conexos a la actividad transportadora, dentro de los cuales incluyó el de los Terminales de Transporte. El artículo 27 de ese cuerpo legal dispone lo siguiente: “Artículo 27. Se consideran como servicios conexos al de transporte público los que se prestan en las Terminales, Puertos Secos, aeropuertos, Puertos o Nodos y Estaciones, según el modo de transporte correspondiente.

Los diseños para la construcción y operación de las instalaciones donde funcionen los servicios a que se refiere el inciso anterior, contemplarán el establecimiento de sistemas o mecanismos apropiados para el desplazamiento de los discapacitados físicos”. (Subrayas de la Sala). Posteriormente, el Decreto 2762 de 2001, “Por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”, se ocupó de definir las autoridades competentes en la materia, los requisitos mínimos de creación y habilitación de un terminal, las tasas de uso, las obligaciones de las terminales, los derechos y deberes de las empresas de transporte frente a aquéllos, entre otros.

Visto entonces que para el momento de expedición de la Resolución 107 de 2008, que se impugna, la norma superior que regula lo concerniente con la habilitación, homologación y refrendación de los Terminales de Transporte es el Decreto 2762 de 2001, el control de legalidad del primer acto se efectuará de cara a lo dispuesto por éste último. 8.5.

De la habilitación y homologación de los Terminales de Transporte De la lectura de las disposiciones previstas en el mencionado Decreto, la Sala observa que son dos las actuaciones administrativas que se deben adelantar dependiendo de cuál sea el interés del peticionario, esto es, si corresponde a la creación y habilitación de una Terminal de Transporte o si lo que busca es su homologación, caso en el cual, como se verá, requiere la refrendación del Manual Operativo del Terminal. 8.5.1.

Para el primero de los casos, es decir, cuando lo pretendido es crear y habilitar un nuevo Terminal de Transporte de pasajeros por carretera, el Capítulo III del Decreto 2762 de 2001 define cuáles son los requisitos de la petición, sus anexos y la actuación que se debe seguir. En efecto, prevé la necesidad de que la sociedad interesada en prestar el servicio público para la administración y operación de los Terminales de Transporte[22], lleve a cabo un estudio de factibilidad que contenga la justificación económica, operativa y técnica del proyecto.

Se refirió específicamente al estudio de factibilidad técnica indicando que como mínimo debería contener el número de empresas de transporte, número y clase de vehículos, número de despachos, rutas que confluyen tanto en origen como en tránsito o destino, la demanda total existente y la oferta de transporte, entre otras. Hecho lo anterior, impuso la obligación de acudir al Ministerio de Transporte aportando la correspondiente solicitud, el estudio de factibilidad, el manual operativo, licencia ambiental, licencia de urbanismo, acreditación o certificado de existencia y representación legal de la sociedad o las autorizaciones de Asambleas o Concejos si son entes territoriales, verificados los cuales el procedimiento administrativo culmina con una de dos decisiones, a saber: otorgar habilitación o negar la habilitación del nuevo terminal.

Las disposiciones que regulan tal trámite son las dispuestas en los artículos 8, 9 y 10 del Decreto 2762 de 2001; veamos: “Artículo 8º. Estudio. Para la creación y operación de un terminal de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, se deberá efectuar por la sociedad interesada, sea esta privada, pública o mixta, un estudio de factibilidad que contenga la justificación económica, operativa y técnica del proyecto”.

(Subrayas de la Sala). “Artículo 9º. Justificación técnica. El estudio de factibilidad deberá contener como mínimo: número de empresas de transporte, número y clase de vehículos, número de despachos, rutas que confluyen tanto en origen, tránsito o destino, demanda total existente de transporte y la oferta de transporte. La proyección de la infraestructura deberá garantizar el cubrimiento del crecimiento de la demanda del servicio, mínimo por los próximos 20 años, así como prever que la misma permita el adecuado acceso y salida del terminal de transporte en forma permanente.

En todo caso las condiciones técnicas y operativas ofrecidas deberán permitir una explotación rentable, eficiente, segura, cómoda y accesible a todos lo s usuarios, contando con mecanismos para el fácil desplazamiento de los discapacitados físicos”. (Subrayas de la Sala). “Artículo 10. Aprobación del proyecto. El peticionario deberá presentar solicitud formal, dirigida al Ministro de transporte, y adjuntar al estudio de que trata el artículo 8º, los siguientes documentos: manual operativo de la terminal, licencia ambiental, licencia de urbanismo, acreditación o certificado de existencia y representación legal de la sociedad, si son entes territoriales las correspondientes autorizaciones de las asambleas o concejos municipales y las demás que ordene la ley.

Cuando la solicitud reúna los requisitos exigidos en el presente decreto, el Ministerio de Transporte, dentro del término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de radicación, se pronunciará sobre la solicitud a través del correspondiente acto administrativo, otorgando o negando la habilitación. Parágrafo 1º. Para el funcionamiento de las Terminales de Operación Satélite, Periférica, el alcalde distrital o municipal respectivo, deberá solicitarle al Ministerio de Transporte la autorización correspondiente, previo cumplimiento de los siguientes requisitos: 1.

Presentar los estudios técnicos y socio - económicos de factibilidad y diseños de la Terminal Satélite, Periférica, que contemplen que en el futuro esta operará como Terminal de origen- destino y el término para que funcione como tal. 2. Presentar certificación expedida por la autoridad competente donde conste que la Terminal de Operación Satélite, Periférica, cuenta con el (los) correspondiente (s) permiso (s) ambiental (es) a que haya lugar y la licencia urbanística para su construcción. Parágrafo 2º.

Presentada la solicitud, el Ministerio de Transporte deberá expedir la autorización respectiva para el funcionamiento de la Terminal de Operación Satélite, Periférica, siempre y cuando, se cumpla con las siguientes condiciones: 1. Que se encuentre vigente la habilitación de la terminal principal de transporte público de pasajeros por carretera. 2.

Que la Terminal de Operación Satélite, Periférica, garantice la conectividad de los servicios de transporte público de pasajeros por carretera con los servicios de transporte masivo, público colectivo urbano e individual. 3. Que el municipio o distrito, solicitante de la autorización para el funcionamiento de la Terminal de Operación Satélite, Periférica, cuente con una población superior a los 500.000 mil habitantes. 4.

Que la proyección de la infraestructura de la Terminal de Operación Satélite, Periférica, garantice el cubrimiento del crecimiento de la demanda del servicio y la prestación de los servicios básicos en sus instalaciones. 5. Que las Terminales Satélite, Periféricas, operen en forma alterna despachos de origen-destino y servicios de paso para los vehículos que inicien su viaje en la terminal principal, conforme a los estudios técnicos y socio-económicos de factibilidad que contemplen la demanda de pasajeros, las necesidades de los usuarios del servicio y la racionalización de los equipos de las empresas autorizadas. 6.

Que la Terminal de Operación Satélite, Periférica, cuente como mínimo con las siguientes instalaciones y equipos: Taquillas para la venta de pasajes Servicios sanitarios Equipos y sistemas contra incendios instalados en lugares de fácil acceso. Equipos de comunicación para información de los usuarios. Señales necesarias para fácil ubicación de los diferentes servicios.

Instalaciones y alumbrado adecuados para el trabajo nocturno. Infraestructura interna para desarrollar las maniobras de ascenso, descenso y circulación de peatones y pasajeros. Bahías de estacionamiento y parqueaderos para la salida y llegada de los vehículos de servicio particular y público de transporte de pasajeros por carretera y colectivo de pasajeros municipal, distrital y metropolitano e individual.

Salas de espera acordes con la capacidad y uso de la Terminal. Instalaciones para personas con discapacidad, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1660 de junio 16 de 2003. Áreas destinadas para las salidas y llegadas de los pasajeros. Áreas destinadas para efectuar exámenes médicos generales de aptitud física y practicar la prueba de alcoholimetría a los conductores.

La autorización expedida por el Ministerio de Transporte para el funcionamiento de la Terminal de Operación Satélite, Periférica, indicará el término preciso para que esta entre a operar en su totalidad como terminal de origen-destino”. (Subrayas de la Sala). 8.5.2. Ahora bien, el artículo 24 ibídem dispuso un régimen de transición al que debían sujetarse los Terminales de Transporte que estuvieren en funcionamiento al momento de la entrada en vigor del Decreto 2762 de 2001, ordenando que deberían presentar la justificación técnica de que trata el artículo 9 ibídem y el manual operativo para su refrendación, trámite para el cual tendrían un año siguiente a la vigencia del Decreto y que sólo así se obtendría la homologación. De no obtener tal homologación en el término previsto para ello, los Terminales estarían impedidos para cobrar las tasas de uso a las empresas de transporte.

Así reza la mencionada disposición: “Artículo 24. Transitorio. Las terminales de transporte actualmente en funcionamiento, dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto, deberán obtener de parte del Ministerio de Transporte la respectiva homologación de su habilitación, para lo cual deberán enviar la justificación técnica de que trata el artículo 9º del presente decreto, junto con el respectivo manual operativo para refrendación, por parte del ministerio.

A partir de esa fecha, si no se ha obtenido la respectiva homologación la empresa terminal no estará autorizada para cobrar las tasas de uso”. (Subrayas de la Sala). Como se advierte, en este último escenario se encuentra implícita una actuación relacionada con la refrendación y que se predica del Manual Operativo. En otras palabras, para la norma Superior que orienta las actuaciones de todos los Terminales de Transporte del país, es menester refrendar el Manual Operativo cuando quiera que el Terminal de Transporte ya esté en funcionamiento y sea necesario que se ajuste a los nuevos lineamientos que dispone el orden jurídico para su operación en garantía de la prestación efectiva del servicio público de transporte.

Debe ponerse de relieve que la elaboración del enunciado Manual responde a una obligación que deben observar los Terminales de Transporte, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 13 del Decreto 2762 de 2001, que es del siguiente tenor: “Artículo 13. Obligaciones. Son obligaciones de las empresas terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera las siguientes: (…) 3.

Elaborar y aplicar su propio Manual Operativo, de conformidad con las disposiciones vigentes o las que se expidan para tal fin”. (Subrayas de la Sala). En tal orden, una vez cumplida la obligación anotada, se reitera, tendrá que someterse a la refrendación del Ministerio de Transporte, de modo que esta entidad avale o apruebe su contenido, cuestión esta que no es de minúsculo valor atendiendo la importancia de tal documento, toda vez que allí se definen situaciones jurídicas relevantes como los derechos de las empresas de transporte, sus deberes y sus prohibiciones, lo mismo que los de los usuarios. 8.5.3.

A manera de correlato de lo expuesto y con miras a determinar el papel que juega el citado Manual Operativo en las actuaciones descritas, se concluye: (i) que si el objeto de control es la habilitación de un Terminal de un Transporte dicho Manual constituye un requisito sin el cual no es procedente tomar la decisión correspondiente; (ii) que si lo pretendido es homologar un Terminal en el periodo comprendido entre el 20 de diciembre de 2001 al 20 de diciembre de 2002, entonces debe preceder la refrendación del Manual Operativo como requisito sin el cual no es viable acceder a la petición respectiva; y por último, (iii) que el Manual Operativo de los Terminales que vinieran funcionando al 20 de diciembre de 2001 debía ser refrendado por el Ministerio de Transporte.

Es importante acotar que la refrendación y homologación son disímiles en cuanto a su objeto y fin, como quiera que la primera de ellas va orientada a que una de las autoridades del Sector (Ministerio de Transporte) avale el Manual de Operación que rige las relaciones entre los usuarios y las empresas de transporte y los conductores, y entre estas y el Terminal de Transporte; mientras que aquella va dirigida a que el Terminal, como infraestructura y servicio conexo de transporte público, se encuentre respaldado económica, operativa y técnicamente en lo atinente a las frecuencias de despachos, la cantidad de empresas que utilizarán lo espacios destinados al arribo de pasajeros, y en general, a que las condiciones ofrecidas garanticen no sólo la rentabilidad sino accesibilidad para todo quien pretenda hacer uso del servicio.

Aunado a lo dicho, llama la atención a la Sala el análisis que propuso el Ministerio Público al emitir concepto en esta sede sobre el alcance de la refrendación en las actuaciones administrativas a que se ha aludido, en tanto que, como ya se vio, afirma que no podría, en manera alguna, invocarse para el caso el cargo de expedición irregular si el objeto del control recayera sobre el Manual Operativo vigente para el periodo transicional del mencionado artículo 24 del Decreto 2762 de 2001.

Coincide la Sección entonces con el criterio del Ministerio Público cuando afirma que la refrendación no es un elemento atinente a la formación del Manual Operativo sino que está referido a su eficacia, y si ello es así, no podría en modo alguno prosperar ninguna pretensión de nulidad sobre la base de expedición irregular de echarse de menos la citada refrendación por parte del Ministerio de Transporte.

Sobre el punto, esta Corporación ha indicado que dicha causal de anulación “se configura cuando se desconocen las normas que regulan los requisitos y procedimientos de formación del acto administrativo”[23]; señalando, a su vez, lo siguiente: “[L]a existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir.

(…) Consecuentemente, cuando la ley establece requisitos de apariencia o formación de los actos administrativos, sean éstos de carácter general o de carácter particular y concreto, los mismos se deben cumplir obligatoriamente, cuando quiera que la Administración pretenda tomar una decisión que corresponda a aquellas que se hallan sometidas a tales requisitos, de tal manera que su desconocimiento, conducirá a que se configure, precisamente, la causal de nulidad en estudio, es decir, expedición irregular del acto administrativo o vicios de forma”[24].

(Subrayas del Despacho). Visto así el panorama, debe la Sala ahora determinar en cuál de los ámbitos descritos se enmarca, de tal suerte que se pueda despejar el segundo problema propuesto por la memorialista en el recurso de alzada. 8.6. Caso concreto 8.6.1. Consta en el plenario que la sociedad Terminal de Transporte de Medellín S.A., se constituyó mediante escritura pública número 1693 del 13 de julio de 1977 como una “SOCIEDAD ANÓNIMA ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS, DE CARÁCTER MUNICIPAL, DE NACIONALIDAD COLOMBIANA, CON DOMICILIO PRINICPAL EN MEDELLÍN, DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA”[25].

Su objeto consistía en: “CONTRIBUIR A LA SOLUCIÓN DEL PROBLEMA DEL TRASNPORTE MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN, ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE UNA TERMINAL DE TRANSPORTE PARA PASAJEROS DE BUSES, FERROCARRILES Y DEMÁS MEDIOS MASIVOS DE TRANSPORTE PARA PASAJEROS DE BUSES, FERROCARRILES Y DEMÁS MEDIOS MASIVOS DE TRANSPORTE EN MEDELLÍN. EN DESARROLLO DE SU OBJETO LA SOCIEDAD PUEDE PARTICIPAR EN LA CONSTRUCCIÓN Y/O DESARROLLO DE TODO TIPO DE SOCIEDADES QUE TENGA POR OBJETO ACTIVIDADES SIMILARES, COMPLEMNETARIAS O CONEXAS A LAS DE LA COMPAÑÍA;

ADEMÁS, TENDRÁ LA FACULTAD PARA CELEBRAR TODA CLASE DE ACTOS Y CONTRATOS CONVENIENTES O NECESARIOS PARA LA REALIZACIÓN DEL OBJETO SOCIAL.”[26] Que posteriormente fue modificada su naturaleza jurídica mediante Escritura Pública número 827 del 14 de junio de 2002, dada la aprobación de la reforma estatutaria por la Asamblea General de Accionistas el 12 de febrero de 2002, quedando entonces como una “Empresa de economía mixta, de carácter Municipal, de nacionalidad colombiana, dotada de autonomía administrativa, financiera y de patrimonio propio con una participación del sector público superior al 51% del régimen de las sociedades anónimas.

Sus actuaciones se sujetarán a las reglamentaciones establecidas en la ley y en estos estatutos. Es, en consecuencia, sujeto de derechos y obligaciones inherentes a la personalidad jurídica, de conformidad con las normas generales que para este tipo de actividades le sean aplicables”[27]. El objeto social se consignó de esta manera: “ARTÍCULO 4: OBJETO SOCIAL: La Sociedad TERMINALES DE TRANSPORTE DE MEDELLÍN S.A., tiene por objeto social contribuir a la solución del transporte público y a la mejor prestación del mismo, mediante la construcción, organización, administración, explotación, asesoría y operación de Terminales de Transporte automotor y demás modalidades de transporte público, para el Área Metropolitana, el Departamento de Antioquia, demás municipio del país y fuera de él. En el desarrollo de su objeto la sociedad podrá arrendar, comprar, enajenar y explotar bienes muebles e inmuebles que tengan por objeto actividades complementarias o conexas a las de la sociedad.

Así mismo, administrar depósitos de buses, parqueaderos, talleres de conversión, islas de gas natural vehicular, adelantar proyectos de masificación de gas natural vehicular, y las demás actividades relacionadas con el objeto social.”[28] Tal información también consta en el Certificado de Existencia y Representación Legal que obra a folios 96 a 99 del Cuaderno del Tribunal.

De lo anterior se colige que la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., aún antes de la expedición del Decreto 2762 de 2001, era una entidad pública que prestaba el servicio de transporte y, que en esa medida, se ubicaba dentro del segundo supuesto analizado anteriormente, este es, el de homologar su infraestructura para la prestación del servicio público de transporte.

Bajo tal premisa, el trámite que debía surtir para efectos de la homologación era el previsto en el artículo 24 del Decreto 2762 de 2001, durante el año siguiente a su expedición, es decir, hasta el 20 de diciembre de 2002; y en relación con el Manual de Operación el de refrendación. 8.6.2. Del examen del expediente se desprende que la sociedad Terminales de Transporte S.A. presentó solicitud de homologación el 31 de mayo de 2002, y que mediante Oficio MT2100-2019793 del 31 de julio de 2002 el Ministerio de Transporte accedió a tal petición, según consta en el documento visible a folios 243 y 244 del Cuaderno del Tribunal.

Allí también se dejó constancia de que el Manual Operativo no había sido refrendado por no tener firma del representante legal ni número de la resolución respectiva. Así lo manifestó literalmente: “Doy respuesta a su oficio radicado en éste ministerio con el número 026611 en mayo 31 de 2002, con el que envía el estudio para la obtención de la homologación de los terminales del norte y del sur de Medellín. Una vez analizado es estudio referido le informo que éste se ajusta a los requerimientos del Decreto 2762 de 2001 en los Artículos 9 y 24, en consecuencia los terminales de Medellín han sido homologados.

Como ajustes al documento recibido sin que esto afecte la homologación le solicitamos de manera atenta reestudiar los siguientes aspectos: 1. Utilizar el método logarítmico para la proyección tanto de la demanda como de la oferta de servicios, en lugar del método de regresión lineal. 2. Efectuar la proyección del número de bahías de ascenso requeridos año por año hasta completar los próximos 20 años, considerando un tiempo de ascenso de 20 minutos más un factor de seguridad de 10 minutos, es decir, empleando una bahía para un máximo de 48 despachos en 24 horas. 3.

Hallar el año de saturación operativa, usted consideró que en los próximos 20 años no habrá saturación (ver capítulo ¡!), pero no lo demostró. Respecto del manual operativo no fue refrendado por no tener firma del representante legal ni número de resolución respectiva.” Bajo tales premisas, se encuentra que el Manual Operativo que se presentó en aquella oportunidad[29] por parte de la sociedad actora al Ministerio no fue refrendado, y que entonces, es sobre ese acto que eventualmente podría estudiase si procede el control de legalidad formulado por el demandante.

Resta entonces por determinar si es procedente en el caso concreto la medida que invoca el Ministerio Público consistente en devolver el proceso para que el a quo se pronuncie sobre los siete (7) cargos expuestos por el actor en tanto que se omitió el análisis en primera instancia. 8.7. Devolución del proceso Como ha quedado evidente, es cierto que el Tribunal Administrativo de Antioquia sólo se refirió a uno de los reproches de validez de la Resolución No. 107 de 2008, emitida por la sociedad Terminales de Transporte de Medellín S.A., y dejó de lado el estudio de los cargos de falta de competencia[30], de desviación de poder[31], de vulneración del principio de legalidad y de expedición irregular (este último fundado en la falta de publicación del acto censurado), eliminando la posibilidad de que se lleve a cabo el control judicial de doble instancia sobre esos precisos reparos.

Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades[32] y atendiendo la petición del Ministerio Público dada la magnitud en la omisión aludida, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en el cargo de expedición irregular.

La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin[33]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 14 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen con el fin de que se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los demás cargos que no analizó en primera instancia. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 15 de noviembre de 2019. Cópiese, notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LOPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 1 a 95 del Cuaderno del Tribunal. [2] Visible a folio 2 del Cuaderno del Tribunal [3] Folio 13 del Cuaderno del Tribunal. [4] Visible a folio 61 [5] Visible a folios 225 a 232 del Cuaderno de Tribunal [6] Visible a folio 231 del Cuaderno del Tribunal. [7] Visible a folio 316 V del Cuaderno del Tribunal. [8] Visible a folio 320 V [9] Folios 320 vuelto y 321 del Cuaderno del Tribunal. [10] Folio 321 ibídem. [11] Visible a folios 323 a 332 [12] Visible a folios 11 a 15 de este Cuaderno [13] Visible a folios 17 a 18 de este Cuaderno [14] Visible a folios 26 a 33 de este Cuaderno [15] Folio 95 del Cuaderno del Tribunal. [16] Artículo [17] “Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones”. [18] “Artículo1.Establécese el presente ordenamiento como Estatuto Nacional de Terminales de Transporte Terrestre para intervenir esta actividad con los siguientes objetivos: a) Regular los servicios que prestan los Termínales de Transporte Terrestre. b) Racionalizar la organización y operación de los Termínales de Transporte Terrestre. c) Establecer condiciones y requisitos para la organización, funcionamiento y operación de los Terminales de Transporte Terrestre.” [19] “Artículo 2.Declárense de servicio público las actividades de los Terminales de Transporte Terrestre ya sean realizadas por el Estado directa o indirectamente o por particulares”.

“Artículo 3. El servicio público a que se refiere el artículo anterior será prestado directamente por el Estado o por personas jurídicas o naturales autorizadas por éste y que llenen los requisitos establecidos por el presente Decreto.” “Artículo 4. Para efectos del presente Estatuto se entiende por Terminales de Transporte la unidad de servicios permanentes como equipos o instalaciones y órganos de administración adecuados donde se concentre la oferta y demanda de transporte automotor, de las empresas que cubren una zona o área de operación para que los usuarios, en condiciones de seguridad y comodidad puedan hacer uso de los vehículos del servicio público.” [20] “Artículo 7.

La Junta Nacional de Terminales ejercerá las siguientes funciones: a) Establecer las normas para el funcionamiento de los Terminales de Transporte. b) Autorizar la constitución de sociedades Terminales dé Transporte. c) Otorgar, suspender o cancelar los permisos de funcionamiento a las Sociedades Terminales de Transporte. d) Fijar a nivel nacional, las normas y requisitos sobre construcción de Terminales. e) Reglamentar el uso y utilización de los Terminales de Transporte Terrestre por parte de las empresas transportadoras que operan en el país. f) Reglamentar la prestación de los servicios propios de los Terminales. g) Recomendar al señor Ministro de obras Públicas y Transporte un sistema para la fijación de las tarifas que deben pagar las empresas y los usuarios, por los servicios que prestan los Terminales, así como las tarifas que fijará anualmente. h) Aprobar los manuales de operación, administrativo, contable, código de cuentas y de presupuesto de los terminales. i) Dictar su propio reglamento de funcionamiento. j) Las demás relacionadas directamente con el funcionamiento de los Terminales y que no le hayan sido encomendadas expresamente a otra autoridad”. [21] “Artículo 3°: a las empresas de transporte interurbano de pasajeros usuarias de los terminales, que incumplan con las prohibiciones previstas en el presente acuerdo; les serán aplicadas sanciones pecuniarias, de una a tres (3) salarios mínimos mensuales vigentes en la ciudad de Bogotá D.E.” “Artículo 4°: la aplicación de las sanciones contempladas en el presente acuerdo, se llevaran a cabo de oficio o por queja, que podrá elevar cualquier ciudadano y se realizara mediante resolución motivada que dictara el gerente de la sociedad de cada terminal.

Artículo 5°: para aplicar las sanciones a que se refiere el artículo 3°, se observara el siguiente procedimiento: a) Traslado por parte del gerente de la sociedad del terminal de la queja o informe al gerente de la empresa de transporte respectiva dentro de los dos 82) días siguientes a su conocimiento. para que en el término de los dos (2) días hábiles siguientes rinda los descargos correspondientes. b) Dentro de los tres (3) siguientes, el gerente de la sociedad del terminal decidirá lo pertinente, mediante providencia motivada que tendrá recursos de reposición.” “Artículo 6°: los términos del presente acuerdo deberán formar parte integrante de los contratos que suscriban los representantes de las sociedades de los terminales y los gerentes de las empresas de transporte terrestre”. [22] “Artículo 3º.

Naturaleza jurídica de los terminales. Las empresas administradoras y operadoras de terminales de transporte terrestre automotor son sociedades de capital privado, público o mixto, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio y organización propios y se regirán por las disposiciones pertinentes de acuerdo al tipo de sociedad que se constituya”. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia del 5 de julio de 2019, radicado número: 08001-23-31-000-2003-01881-01. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra, sentencia del 13 de mayo de 2009, radicado número: 11001-03-26-000-2004-00020-00(27832). [25] Folios 122 a 135 del Cuaderno del Tribunal. [26] Ibídem. [27] Folios 136 a 149 ibídem. [28] Ibídem. [29] El 31 de mayo de 2002. [30] Según el demandante la atribución para la expedición de Manuales Operativos es del Congreso de la República, o en su defecto del Presidente de la República, o en su defecto del Ministerio de Transporte, o en su defecto de la Junta Directiva del Terminal pero no de su Gerente. [31] En criterio del accionante hay desviación de poder y por ello vulneración del principio de legalidad al crear en actos administrativos sujetos activo y pasivo merecedores de sanciones, así como procedimientos de este tipo.

También considera ese cargo en cuanto que otorga poder de policía a particulares que portan armas como elementos de coerción cuando el monopolio de la seguridad lo detenta el Estado. [32] Entre otras, ver la sentencia de 26 de abril de 2013 (Expediente núm. 50001-2331-000-2006-01004-01), C.P. María Elizabeth García González, en la cual se precisó lo siguiente: “[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: || “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. || Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. […] Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3.

De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. || 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a " impugnar la sentencia condenatoria ". || Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). […] Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[…]” (Destacado del texto original).

Este criterio fue reiterado recientemente por la Sala en sentencia de 24 de mayo de 2018 (Expediente núm. 25000-23-24-000-2004- 00684-01), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [33] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 del Código General del Proceso.