ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 C.N. y art. 86 C.C.A.).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 86 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, la jurisprudencia tiene determinado que el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 136 COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / COPIA DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación, consideró tenían mérito probatorio.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar sentencia de 28 de agosto de 2013, exp 25022 DIFERENCIA ENTRE ERROR JUDICIAL Y DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONCEPTO DE DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA JUDICIAL POR DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial.
Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales.La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho.
Como se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, debe acreditarse que el daño es producto de una actuación irregular derivada del funcionamiento anormal del aparato judicial. El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN DE 1886 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 / LEY 270 DE 1996 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-01049-01(43143) Actor: ROBERTO FERNANDO PAZ SALAS Demandado: NACIÓN-RAMA JUDICIAL Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.
DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA-Régimen subjetivo que exige prueba de actuación irregular por anormal funcionamiento del aparato judicial. DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO-El solo incumplimiento de los términos no lo configura. MORA JUDICIAL-Para que proceda condena se debe probar que fue causa de una actuación anormal de la administración de justicia. DOCUMENTO PÚBLICO-Valor probatorio.
La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Roberto Fernando Paz Salas, apoderado de Álvaro Rivera Hincapié y otros, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Departamental de Deportes de Antioquia-Indeportes.
Posteriormente, los poderdantes le revocaron el poder antes de la admisión de la demanda. Alega un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial.
ANTECEDENTES El 12 de marzo de 2002, Roberto Fernando Paz Salas, en nombre propio, formuló demanda de reparación directa contra la Nación-Rama Judicial, Ministerio de Justicia y del Derecho, para que se le declarara patrimonialmente responsable por la mora judicial en admitir una demanda de reparación directa. Solicitó 100 SMLMV por perjuicios morales y $100´000.000 por lo quejado de percibir en el proceso de nulidad y restablecimiento, por lucro cesante.
En apoyo de las pretensiones, Roberto Fernando Paz Salas afirmó que como apoderado de Álvaro Rivera Hincapié y otros, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Departamental de Deportes de Antioquia-Indeportes y que los poderdantes le revocaron poder antes de la admisión de la demanda. Adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por mora en la admisión de la demanda, situación que generó en sus poderdantes sospechas sobre su gestión profesional, que fue corroborada con los empleados del Tribunal.
El 20 de septiembre de 2002 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Rama Judicial, al oponerse a las pretensiones, señaló que no tuvo incidencia en que el mandante le revocara el poder. La Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
El 3 de febrero de 2006 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes reiteraron lo expuesto y el Ministerio Público guardó silencio. El 14 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia declaró la indebida representación de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y negó las pretensiones, porque no se configuró la mora judicial, pues para el año de presentación de la demanda había congestión judicial.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 3 de diciembre de 2011 y admitido el 23 de febrero siguiente. El recurrente esgrimió que la mora judicial injustificada se acreditó porque la administración de justicia tardó 7 meses en admitir la demanda. El 1 de julio de 2011 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público conceptuó desfavorablemente, porque no se demostró la mora judicial injustificada.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.
El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996[1]. Acción procedente 2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo[2], en este caso por hechos imputables a la administración de justicia (art. 90 C.N. y art. 86 C.C.A.).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones, en reparación directa, según el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente de inmueble por trabajo público o por cualquier otra causa.
En los eventos de defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, la jurisprudencia tiene determinado que el término para intentar el medio de control de reparación directa se debe contar desde el día siguiente al que el afectado tuvo conocimiento o se enteró del hecho o la omisión que causó el daño[3]. La demanda se interpuso en tiempo -12 de marzo de 2002- porque el demandante tuvo conocimiento de la antijuricidad del daño reclamado desde el 19 de diciembre de 2000, fecha en que los poderdantes revocaron el poder otorgado a Roberto Fernando Paz Salas [hecho probado 7.4].
Legitimación en la causa 4. Roberto Fernando Paz Salas es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso, ya que era el apoderado judicial que le revocaron el poder [hecho probado 7.1]. La Nación-Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que dio trámite al proceso en el que se afirma hubo mora judicial [hechos probados 7.3 y 7.5].
El Ministerio de Justicia y del Derecho no representa a la Nación, en los eventos en los cuales se demanda responsabilidad por la actuación de las autoridades judiciales[4]. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial. III. Análisis de la Sala 5.
Como la sentencia de primera instancia negó las pretensiones y fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto según el artículo 357 del CPC. Hechos probados 6. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta Corporación, en fallo de unificación[5], consideró que tenían mérito probatorio. 7. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1 El 21 de julio de 2000, Álvaro Rivera Hincapié y otros otorgaron poder a Roberto Fernando Paz Salas, para que presentara demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos del Instituto Departamental de Deportes de Antioquia-Indeportes que los retiró del servicio, según da cuenta copia simple del poder (f. 3 c. 1). 7.2 El 11 de agosto de 2000, Roberto Fernando Paz Salas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución nº. 0024 del 4 de mayo de 2000 y los oficios del 5 de mayo de 2000 del Instituto Departamental de Deportes de Antioquia-Indeportes, según da cuenta copia simple de la demanda (f. 6-26 c. 1). 7.3 El 16 de agosto de 2000, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia repartió internamente el expediente al despacho nº. 7 del Tribunal, según da cuenta copia de la certificación suscrita por una Magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia (f. 36 c. 1). 7.4 El 12 y 19 de diciembre de 2000, Álvaro Rivera Hincapié y otros revocaron el poder a Roberto Fernando Paz Salas, según da cuenta copia de la certificación suscrita por una Magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia (f. 36 c. 1). 7.5 El 15 de marzo de 2001, el Tribunal Administrativo de Antioquia requirió a Álvaro Rivera Hincapié y otros para que allegaran poder, según da cuenta copia de la certificación emitida por un magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia (f. 36 c. 1).
Defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial 8. El demandante sostiene que se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia porque, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, le revocaron el poder pues el Tribunal Administrativo de Antioquia se demoró en admitir la demanda y un funcionario del Tribunal hizo comentarios a los demandantes sobre la calidad de la demanda que les generó sospechas de su gestión como profesional. 9.
En vigencia de la Constitución de 1886, la jurisprudencia admitió la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio de la administración de justicia, como una categoría diferente del error judicial[6]. Con la Constitución de 1991, la Sala mantuvo este criterio al estudiar fallas de la administración de justicia no contenidas en decisiones judiciales, sino en actuaciones encaminadas a adelantar los procesos o la ejecución de providencias judiciales[7].
La Ley 270 de 1996 hizo suyo ese criterio jurisprudencial en su artículo 69 al disponer que si el daño no se origina en los casos de error judicial o privación injusta de la libertad, el título aplicable es el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Este título se contrae, entonces, a aquellas actuaciones que se producen con ocasión de la actividad de administrar justicia pero que no comportan la función de interpretación o aplicación del derecho.
Como se trata de un régimen de responsabilidad subjetivo, debe acreditarse que el daño es producto de una actuación irregular derivada del funcionamiento anormal del aparato judicial. El simple retardo en la decisión o el incumplimiento de los términos legales no configura defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora judicial, pues debe tenerse en cuenta el promedio de duración de los procesos, según sus circunstancias especiales y su grado de complejidad, el comportamiento de las partes y el volumen de trabajo del despacho judicial[8]. 10.
Está acreditado que el 11 de agosto de 2000, Roberto Fernando Paz Salas, en calidad de apoderado de Álvaro Rivera Hincapié y otros, presentó demandada de nulidad y restablecimiento del derecho y el 16 de agosto de 2000, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia repartió internamente el expediente [hechos probados 7.2 y 7.3], entre el 12 y 19 de diciembre de 2000, Álvaro Rivera Hincapié y otros revocaron el poder a Roberto Fernando Paz Salas [hecho probado 7.4] y el 15 de marzo de 2001, el Tribunal Administrativo de Antioquia requirió a los demandantes que revocaron el poder para que allegaran uno nuevo para continuar con el proceso [hecho probado 7.5].
También se acreditó que la Dirección Seccional de Antioquia-Chocó del Consejo Superior de la Judicatura certificó que el Tribunal Administrativo de Antioquia recibió 4.750 procesos en el 2000 y 4.878 en el 2001 (f. 131 c. 1). Este documento se presume auténtico, pues no fue tachado de falso en los términos del artículo 289 del CPC y se tendrá por cierto su contenido, porque no fue desvirtuado por otro medio probatorio.
Aunque en el expediente no se acreditó la fecha de admisión de la demanda, no se configuró un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia entre la fecha de radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -11 de agosto de 2000- y la fecha de revocatoria de los poderes otorgados al demandante -12 y 19 de diciembre de 2000-, pues no se acreditó un anormal funcionamiento de la administración de justicia, derivado de la negligencia o descuido grave de los empleados del Tribunal para la calificación de la demanda, máxime cuando quedó probado que para la época existía congestión judicial, dado que en el año 2000 el Tribunal Administrativo de Antioquia recibió 4.750 demandas.
Como no se probó que la revocatoria de los poderes al demandante hubiera sido consecuencia de una actuación irregular o anormal del funcionamiento de la administración de justicia, la sentencia apelada será confirmada. 11. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 14 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO. Sin condena en costas.
TERCERO. En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue el criterio jurisprudencial de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo contenido en el auto del 9 de septiembre de 2008, Rad 34.985 [fundamento jurídico 3], con arreglo al cual conforme al artículo 73 de la Ley 270 de 1996 esta Corporación conoce siempre en segunda instancia de estos procesos, sin consideración a la cuantía de las pretensiones.
Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 36.146 [fundamento jurídico 1]. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 263-694, respectivamente. [2] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744,746 y 747. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 15 de diciembre de 2011, Rad. 40.425 [fundamento jurídico 2.2]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de diciembre de 2004, Rad. 14.676 [fundamento jurídico 4.1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 295. [5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1].
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente. [6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 1967, Rad. 868 y sentencia de 31 de julio 1966, Rad. 1966-N1808 [fundamento jurídico párrafo 8], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 739. [7] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de junio de 1993, Rad. 7.859 [fundamento jurídico 3]. [8] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de febrero de 2010, Rad. 17.293 [fundamento jurídico 2], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 742.