URBANÍSTICO – Afectación de predios / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza una demanda por no ser los actos demandados susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel que toma una decisión de fondo en una actuación administrativa / ACTO ADMINISTRATIVO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel por medio del cual una entidad emite un concepto para dar respuesta a una petición de información respecto de la situación jurídica de un inmueble / RECHAZO DE LA DEMANDA – Procedente por no ser los actos susceptibles de control judicial [L]os conceptos demandados fueron expedidos con ocasión de una consulta elevada a dicha Secretaría por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, respecto de la situación jurídica del inmueble de propiedad de los demandantes, previamente a tomar la decisión de comprar o no el mismo.

Tal decisión se surte dentro de la autonomía de dicha empresa para determinar los predios que requiere comprar para el desarrollo de su objeto social. En este contexto, los actos acusados tampoco encuadran dentro de los actos definitivos de que trata el artículo 43 del CPACA, por cuanto dichos conceptos no decidieron directa ni indirectamente el fondo del asunto ni hicieron imposible continuar con la actuación. […] Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 22 de agosto de 2019, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda al considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial.

URBANÍSTICO – Afectación de predios / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza una demanda por no ser los actos demandados susceptibles de control judicial / CONCEPTO EMITIDO POR AUTORIDADES – Alcance / CONCEPTO EMITIDO POR AUTORIDADES – Por regla general no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos esenciales: existencia, validez y eficacia / CONCEPTO DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN – No vulnera el derecho a la propiedad privada al no ser una decisión que produzca efectos jurídicos / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [R]esulta procedente resaltar que, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, con miras a estudiar la viabilidad de adquirir el inmueble de propiedad de los demandantes, elevó una consulta ante la Secretaría de Planeación de Bogotá, en la cual formuló las siguientes preguntas: i) “si las cesiones aprobadas en una licencia de urbanismo sobre el inmueble habían cambiado”; ii) “si a esas cesiones les eran aplicables los artículos 275 y 276 del Decreto Distrital 170 (sic) de 2004” y iii) “qué condición tenía actualmente ese inmueble”.

La Secretaría Distrital de Planeación a través del oficio 2-2018-10198 de 5 de marzo de 2018, acto acusado, dio respuesta a dichas preguntas […]. Los accionantes, solicitaron a la Secretaría Distrital de Planeación la aclaración de dicho concepto, requerimiento que fue absuelto a través del oficio No. 2-2018-43537 de 24 de julio de 2018, acto demandado, […].Así las cosas, cabe poner de relieve que el artículo 28 de CPACA, dispone que: “[…] salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución […]”. […] [L]a existencia de un acto administrativo está ligada a la voluntad de la Administración materializada a través de una decisión que produce efectos jurídicos.

Así las cosas, no le asiste la razón al apoderado judicial de la parte actora, cuando señala que la Secretaría Distrital de Planeación, a través de los conceptos demandados, vulneró “[…] el derecho a la propiedad privada de mi poderdante […]”, en tanto que, de la lectura de los mismos, no se advierte que el ente Distrital, hubiese proferido alguna decisión o hubiere realizado alguna disposición o afectación al derecho de propiedad de los demandantes.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 9 de septiembre de 2019, Radicación 05001-23-31-000-1995-00538-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; y 12 de septiembre de 2019, Radicación 25000-23- 41-000-2018-00431-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 28 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 244 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2019-00131-01 Actor: JOSÉ LUIS FERNANDO CHÁVES OCHOA, NIDIA ROCÍO CABALLERO REYES Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DE PLANEACIÓN E INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA PORQUE LOS ACTOS ACUSADOS NO SON DEMANDABLES Auto que resuelve el recurso de apelación La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido el 22 de agosto de 2019[1], por la Subsección “A” de la Seccion Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2], mediante el cual rechazó la demanda al considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial.

I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 18 de febrero de 2019, ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[3], los señores José Luis Fernando Chávez Ochoa y Nidia Rocío Caballero Reyes, a través de apoderado judicial, e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA, presentaron demanda en contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Planeación y del Instituto de Desarrollo Urbano – en adelante IDU, en la que elevaron las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.

Se DECLARE la NULIDAD del ACTO ADMINISTRATIVO, concepto con radicado No. 2-2018-43537, expedido el 24 de julio de 2018 por la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN DEL DISTRITO DE BOGOTÁ - Subsecretario Jurídico, en cuanto tiene que ver a las consideraciones realizadas en dicho documento respecto del predio identificado […] de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá y las normas urbanísticas aplicables al mismo.

SEGUNDA. Se DECLARE la NULIDAD del ACTO ADMINISTRATIVO, concepto con radicado 2-2018-10198, expedido el 5 de marzo del año 2018 por la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – Director de Análisis y Conceptos jurídicos, sobre condición de espacio público del predio identificado con […] de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá y las normas aplicables al mismo.

TERCERA. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y en RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se restablezca el derecho de propiedad que los accionantes detentan sobre el inmueble ubicado en […] e identificado con […] de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá. CUARTA. Como consecuencia de la anterior y en RESTABLECIMIENTO, se condene a las demandadas a reparar los perjuicios tanto materiales y morales causados por la expedición de los actos acusados.

QUINTA. Se CONDENE al reconocimiento a título de indemnización por PERJUICIOS MATERIALES en favor de los demandantes, por concepto de daño emergente y lucro cesante, de acuerdo con los siguientes montos: […]”. II. La providencia apelada La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al momento de proveer respecto de la admisión de la demanda, dispuso el rechazo de la misma.

Como sustento de dicha decisión, la citada Subsección indicó: “[…] La parte demandante pretende la nulidad de dos conceptos emitidos por la Secretaría de Planeación; el primero de ellos, se produjo como consecuencia de una petición formulada por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y el segundo, como consecuencia de una solicitud de rectificación del primero que guarda relación con el predio identificado […].

Revisado el expediente, y conforme a lo narrado por la parte demandante, se observa que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá le solicitó a la Secretaría de Planeación de Bogotá un concepto acerca del predio mencionado a través de la formulación de tres preguntas: i) si las cesiones aprobadas en una licencia de urbanismo sobre el inmueble habían cambiado; ii) si a esas cesiones les eran aplicables los artículos 275 y 276 del Decreto Distrital 170 (sic) de 2004 y iii) qué condición tenía actualmente ese inmueble.

La respuesta a la petición formulada, fue proferida por la Secretaría Distrital de Planeación, a través del concepto No. 2-2018-10198 del 5 de marzo de 2018, de la que se destacan los siguientes apartes: […] Posteriormente, los demandantes solicitaron ante la Secretaría de Planeación la rectificación del concepto emitido el 5 de marzo de 2018 […] la Secretaría Distrital de Planeación, mediante Concepto No. 2-2018- 43537 del 24 de julio de 2018, dio respuesta a la solicitud de rectificación […]. […] En ese sentido, y revisados los conceptos que ahora se demandan, encuentra la Sala que los mismos fueron proferidos con el propósito de resolver unas preguntas formuladas por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y una rectificación hecha por los demandantes; sin embargo, a través de ellos, no se está generando una situación jurídica particular, concreta y definitiva en relación con la parte actora; dado que en los conceptos solamente se respondieron unas preguntas sobre unas normas aplicables al predio identificado […] y las condiciones actuales del mismo, sin que de ellos se desprenda una modificación a la situación del predio ni al derecho de propiedad de los demandantes.

De otro lado, se observa en la tercera pretensión que la parte actora solicita que se restablezca el derecho de propiedad que los accionantes pretenden sobre el mencionado inmueble; sin embargo, para que el mismo pudiera producirse, sería necesaria la existencia de un acto administrativo definitivo que genere efectos sobre el derecho de propiedad reclamado, situación que no se advierte en los conceptos emitidos por la Secretaría Distrital de Planeación. En tal sentido, se concluye que los conceptos acusados fueron proferidos como respuesta a un derecho de petición y a una solicitud de rectificación, no tienen la naturaleza de un acto administrativo y, por ende, no pueden ser objeto de control judicial.

En atención a lo expuesto, corresponde dar aplicación al numeral tercero del artículo 169 del C.P.A.C.A., esto es el rechazo de la demanda. […]”. III.- El recurso de apelación La parte demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación con el fin de que el auto de 22 de agosto de 2019, fuera revocado, manifestando para el efecto, lo siguiente[4]: “[…] los actos aquí demandados vulneran flagrantemente el derecho a la propiedad privada de mi poderdante toda vez que de manera arbitraria e ilegal en el inmueble asociado al CHIP […] se afirma por parte de la Secretaría Distrital de Planeación, que su destino catastral asignado corresponde al código 65 vías, condición en la que se enmarca el artículo 71 del Acuerdo 06 de 1990, el cual indica que el solo señalamiento que se haga del espacio público en las licencias urbanísticas, aun cuando los inmuebles permanezcan en el dominio privado, implica que dichas áreas siempre estarán afectas al uso público, y que en cuanto a las cesiones urbanísticas incluidas la correspondiente al 7% para la conformación del sistema vial arterial originadas en licencias urbanísticas que quedaron ejecutoriadas antes de la declaración de nulidad de la expresión “a título gratuito” del numeral 1° del artículo 419 del Acuerdo 06 de 1990, constituyen situaciones jurídicas consolidadas y no son afectadas de manera retroactiva por parte del fallo de nulidad, despojando de esta manera de la propiedad del predio a los accionantes y adjudicándole la titularidad del predio al espacio público, situación que de vulto (sic) limitó el ejercicio de la EMPRESA DE ACUEDUCTO para continuar con el trámite de compra del predio, pues ante tal afirmación por parte del Distrito se abstuvieron de realizar cualquier trato, en tanto, según el Distrito dicho predio ya no era de mis clientes sino de un particular. […] Luego, en los conceptos se estableció claramente que la oficina sentó (sic) DOCTRINA frente a este asunto, por tanto, el vinculante a sus (sic) dependencia y luego, paso a producir efectos vinculantes frente a terceros como fue con la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO cuando pide concepto al Distrito y este le expide el concepto que estamos demandando, del cual se fundamentó (sic) para no comprar el predio a mis poderdantes […]. […] El derecho de petición de consulta, regulado por el artículo 25 C.C.A., permite solicitar a una autoridad pública que brinde un concepto sobre las materias que están a cargo.

El concepto dado por la autoridad en respuesta a una consulta, generalmente, no constituye un acto administrativo, por cuanto se trata simplemente de consejos, orientaciones u opiniones que brinda la autoridad pública a los asociados, pero que, de ninguna manera, producen efectos particulares ni generales, pues no crean derechos ni deberes ni imponen obligaciones.

Los interesados, en este caso, tienen la opción de acogerlos o no. Desde luego que en ocasiones lo que a primera vista es un concepto puede convertirse en un verdadero acto administrativo. Como ocurre, por ejemplo, con los conceptos dictados en ejercicio de una actividad autorreguladora por parte de la autoridad pública, como sucedió en el presente caso en donde la SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN DE BOGOTÁ, desarrolla una doctrina frente a la aplicación del numeral 1 del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990, aspecto de relevancia para el caso en estudio, y de vinculación para la EMPRESAS (sic) DE ACUEDUCTO pues dicha secretaría desarrolla funciones reguladores frente a los predios del Distrito, situación que modifica la emisión (sic) de un simple concepto por el de un acto administrativo. […]”.

IV. Consideraciones del Despacho De conformidad con el numeral 1º del artículo 243 del CPACA, el auto “que rechace la demanda”, será susceptible del recurso de apelación, de tal forma que el recurso bajo estudio es procedente, en tanto que fue interpuesto oportunamente, toda vez que se formuló y sustentó dentro del término de los tres (3) días de que trata el artículo 244 ibídem.

Al revisar el contenido de la decisión del a quo, y el sustento del recurso de apelación impetrado en contra de la misma, el Despacho advierte que la cuestión por dilucidar en esta providencia se circunscribe a determinar si los conceptos demandados, emitidos por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, son susceptibles o no de control judicial.

La apoderada judicial de la parte actora, presentó recurso de apelación en contra de la decisión del a quo, consistente en rechazar la demanda al considerar que los conceptos y Nos 2-2018-10198 de 5 de marzo de 2018 y 2- 2018-43537 de 24 de julio del mismo año, expedidos por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, no pueden ser objeto de control judicial.

Para resolver, resulta procedente resaltar que, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, con miras a estudiar la viabilidad de adquirir el inmueble de propiedad de los demandantes, elevó una consulta ante la Secretaría de Planeación de Bogotá, en la cual formuló las siguientes preguntas: i) “si las cesiones aprobadas en una licencia de urbanismo sobre el inmueble habían cambiado”; ii) “si a esas cesiones les eran aplicables los artículos 275 y 276 del Decreto Distrital 170 (sic) de 2004” y iii) “qué condición tenía actualmente ese inmueble”.

La Secretaría Distrital de Planeación a través del oficio 2-2018-10198 de 5 de marzo de 2018, acto acusado, dio respuesta a dichas preguntas en los siguientes términos: “[…] Frente a la consulta relativa a si las cesiones contempladas en el Plano Urbanístico S-549/4-00 aprobado mediante la Resolución 148 de 1992 han sido modificadas, es preciso señalar que mediante el memorando interno No. 3-2017-21406 emitido por la Dirección del Taller del Espacio Público se indicó que la información urbanística contenida en el plano mencionado y que es relativa al espacio público, no ha sido modificada por otro acto administrativo.

En relación con la consulta sobre si los artículos 275 y 276 del Decreto Distrital 190 de 2004 serían aplicables a este caso específico, el memorando 3-2017-21406 indicó que dichas normas se encuentran vigentes y son aplicables a todos los predios que hayan sido señalados como áreas de espacio público. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la pregunta acerca de la condición que presenta el terreno, es preciso mencionar que se descargó de la ventanilla única de la construcción una certificación catastral del inmueble asociado al CHIP […], en la cual se aprecia que el destino catastral asignado es el correspondiente al código 65 vías, que coincide la destinación derivada de la urbanización que consta en el plano al que ya se hizo referencia, condición que a la vez está sustentada en el artículo 71 del Acuerdo 6 de 1990, el cual indica que el solo señalamiento que se haga del espacio público en las licencias urbanísticas, aún cuando los inmuebles permanezcan en el dominio privado, implica que dichas áreas siempre estarán afectas al uso público.

Frente a los dos casos expuestos, resulta adecuado señalar que la Secretaría Distrital de Planeación ha sentado una doctrina según la cual las cesiones urbanísticas, incluidas aquellas correspondientes al 7% para la conformación del sistema vial arterial, originadas en licencias urbanísticas que quedaron ejecutoriadas antes de la declaración de nulidad de la expresión “a título gratuito” del numeral 1 del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990; constituyen situaciones jurídicas consolidadas y no son afectadas de manera retroactiva por parte del fallo de nulidad, ya que de acuerdo con la jurisprudencia, los fallos de nulidad no tiene efectos ex tunc cuando hay situaciones jurídicas consolidadas.

Esta doctrina se ha expuesto por la Dirección de Norma Urbana a través del oficio 2-2016-15212 y por la Dirección de Análisis y Conceptos Jurídicos mediante los memorandos internos No. 3-2016-07094 y 3-2017- 19970; siendo así que en los casos analizados es preciso corroborarla en tanto que no surgieron elementos fácticos o jurídicos que permitan tomar una decisión en sentido diferente.

En ese orden de ideas se ha emitido concepto en los términos del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. […]”. Los accionantes, solicitaron a la Secretaría Distrital de Planeación la aclaración de dicho concepto, requerimiento que fue absuelto a través del oficio No. 2-2018-43537 de 24 de julio de 2018, acto demandado, en los siguientes términos: “[…] los peticionarios sustentan la solicitud de corrección en tres tipos de argumentos, a saber: i) La supuesta diferencia entre las cesiones del 7% consagradas en el numeral 1 del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990 y otros tipos de cesiones; ii) La supuesta inexistencia de situación jurídica consolidada; y iii) la supuesta pérdida de ejecutoriedad de la Licencia de Urbanización frente a la cesión gratuita del 7%. […] La solicitud de corrección, de acuerdo con los peticionarios, tienen como fundamento que se confunden las zonas de uso público previstas en los artículos 71 del Acuerdo 6 de 19090, 275 y 276 del Decreto Distrital 190 de 2004 con la antes denominada cesión del 7% correspondiente al plan vial arterial que consagraba el numeral 1 del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990.

Indican los peticionarios que las cesiones del 7% mencionadas en el artículo 419 del acuerdo 6 de 1990 no eran producto del desarrollo por urbanización, afirmación que no puede ser compartida ya que no corresponde con el contenido de las normas que regulan la materia. El inciso (sic) artículo 418 del Acuerdo 6 de 1990 señala expresamente lo siguiente: […] La norma transcrita deja ver que la cesión para malla vial arterial, conocida como cesión del 7%; era una obligación de la licencia de urbanización, luego, no resulta jurídicamente correcto señalar, como lo hacen los peticionarios, que este tipo de cesiones no se derivaban de procesos de urbanización, más cuando el artículo 418 del Acuerdo 6 de 1990 hace parte del capítulo II de dicho Acuerdo, que contiene las normas del Desarrollo por Urbanización. Es tan evidente que las cesiones para malla vial arterial en vigencia del Acuerdo 6 de 1990 eran consecuencia del proceso de urbanización, que la norma previó la situación según la cual cuando los terrenos para la malla vial arterial no fueran a urbanizarse, la entidad encargada de realizar la obra podía iniciar los procesos de expropiación correspondientes.

De esta forma, el inciso segundo del artículo 418 del acuerdo 6 de 1990 disponía: […]. […] El artículo 5 de la Ley 9 de 1989 y el artículo 70 del Acuerdo 6 de 1990 establecen que el espacio público está conformado por “todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente, y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo”.

Las normas anteriormente mencionadas no establecen diferencias entre las cesiones contempladas en el artículo 71 y en el artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990, como lo hacen los peticionarios, siendo así posible concluir que la distinción no tiene sustento legal. Del mismo modo, el artículo 71 del Acuerdo 6 de 1990 establece que los predios destinados al espacio público en las licencias de urbanización, conservarán dicha condición aun cuando permanezcan en el dominio privado […] corolario de lo anterior se puede afirmar, con fundamento en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 y en los artículos 70 y 71 del Acuerdo 6 de 1990, que si se encontraban vigentes al momento de la expedición de la licencia de urbanismo objeto del presente concepto, que los predios que hayan sido proyectados como espacio público en los planos aprobados por licencias urbanísticas estarán afectas siempre a esa destinación específica, aun cuando permanezcan en el dominio privado.

Es decir que el área de 6.557,95 m2 contemplada en el plano S549/4-00, que consiste en una de las cesiones del 7% del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990, está destinada al uso público por efecto de la licencia de urbanización, tal como claramente se estableció en el concepto contenido en el oficio 2-2018-10198. […] Indican los peticionarios que en el caso objeto de análisis la sentencia de nulidad emitida por el Consejo de Estado en el año 2001 en la cual se declara la nulidad parcial del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990, tiene efectos ex tunc en tanto que por el hecho de haber omitido realizar la entrega de los terrenos de cesión al distrito no se ha consolidado la naturaleza pública del área correspondiente a 6.557 m2.

El análisis de los peticionarios no tiene claridad sobre lo que significa una situación consolidada [ ] en el caso que nos atañe la situación jurídica quedó consolidada cuando adquirió firmeza la Resolución No. 148 de 1992 que aprobó la correspondiente licencia de urbanización, acto que la no ser recurrido no podía ser demandado en la jurisdicción contencioso administrativa, tal como lo establecía el artículo 135 del Decreto Nacional 01 de 1984 modificado por el artículo 22 del Decreto Nacional 2304 de 1989 […] de la norma transcrita se puede concluir que si la licencia de urbanización no fue impugnada administrativamente no podía ser demandada, pero en gracia de discusión, si se hubiera podido demandar, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era de cuatro meses; lo que indica que la situación jurídica contenida en la Resolución 148 de 1992 se consolidó en ese mismo año, siendo así que la elaboración de una teoría según la cual la situación jurídica solo se consolida cuando se transfiere el inmueble objeto de cesión resulta insostenible en tanto que la calidad de la consolidación jurídica a la que se refiere la jurisprudencia del Consejo de Estado se circunscribe a que un acto administrativo no sea discutible administrativa o judicialmente.

En ese orden de ideas, los argumentos de los peticionarios tendientes a señalar que la situación jurídica no se ha consolidado porque incumplieron la obligación de entregar el derecho de dominio del predio a la ciudad, no tiene asidero jurídico ya que el acto administrativo contiene una situación jurídica que se consolidó porque no fue discutido en la oportunidad legalmente establecida y porque además, el incumplimiento de los deberes legales impuestos por el acto administrativo al urbanizador no genera ninguna alteración a la consolidación de la situación jurídica. […] Sostienen los peticionarios que la declaración de nulidad parcial del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990 da lugar a la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 148 de 1992 en cuanto a la cesión del 7%, argumentando que es erróneo en tanto que la declaratoria de nulidad no tiene la posibilidad de afectar situaciones jurídicas consolidadas […] la invocación de la causal de pérdida de ejecutoriedad de la Resolución 148 de 1992, desconoce que la sentencia del Consejo de Estado emitida en el año 2001, por medio de la cual se declaró la nulidad parcial del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990, solo podía tener efectos ex tunc frente a situaciones no consolidadas.

De acuerdo con lo anteriormente mencionado, a la situación objeto de análisis no le es aplicable el numeral 2 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que la nulidad no afectó la situación jurídica que se consolidó con la Resolución 148 de 1992 que no fue discutida ni administrativa ni judicialmente. […]”. Así las cosas, cabe poner de relieve que el artículo 28 de CPACA, dispone que: “[…] salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución […]”.

La jurisprudencia de esta Corporación con miras a establecer si un acto administrativo puede ser objeto de control judicial ha definido los atributos del mismo en los siguientes términos[5]: “[…] Este planteamiento requiere de la Sala precisar lo concerniente a los atributos del acto administrativo, para establecer si es posible su control mediante el ejercicio de esta acción. Y para ello, hay que recurrir a tres conceptos y elementos esenciales que se predican del acto administrativo, en cuanto constituyen “piezas articuladoras, tendientes a la obtención de decisiones acordes con el ordenamiento jurídico”[6] relativos a: i) su existencia, ii) su validez y iii) su eficacia. La existencia del acto administrativo coincide con su nacimiento a la vida jurídica, en otro entendido, se presenta cuando la voluntad de la administración está integrada de los elementos necesarios que permiten considerar que ha proferido una decisión con efectos jurídicos. […] Ahora bien, en lo que respecta a los presupuestos de validez del acto administrativo, debe entenderse que la decisión de la administración nació a la vida jurídica, en razón a que por la presunción de legalidad se considera expedido en cumplimiento de las condiciones o elementos esenciales que lo identifican y que se refieren a: i) órgano competente, ii) objeto, causa, motivo y finalidad, y iii) procedimiento de expedición. Son estos elementos de formación los que están sometidos a control judicial. […] Y finalmente, en relación con los elementos de eficacia del acto administrativo, éstos constituyen esas actuaciones indispensables que la administración debe adelantar para que el acto existente y válido provoque frente a los destinatarios, los efectos jurídicos que tiene dispuestos […]”.

(negrillas en la providencia, subrayas de la Sala) De lo anterior, es posible colegir que la existencia de un acto administrativo está ligada a la voluntad de la Administración materializada a través de una decisión que produce efectos jurídicos. Así las cosas, no le asiste la razón al apoderado judicial de la parte actora, cuando señala que la Secretaría Distrital de Planeación, a través de los conceptos demandados, vulneró “[…] el derecho a la propiedad privada de mi poderdante […]”, en tanto que, de la lectura de los mismos, no se advierte que el ente Distrital, hubiese proferido algún decisión o hubiere realizado alguna disposición o afectación al derecho de propiedad de los demandantes.

Adicionalmente, los conceptos demandados fueron expedidos con ocasión de una consulta elevada a dicha Secretaría por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, respecto de la situación jurídica del inmueble de propiedad de los demandantes, previamente a tomar la decisión de comprar o no el mismo. Tal decisión se surte dentro de la autonomía de dicha empresa para determinar los predios que requiere comprar para el desarrollo de su objeto social.

En este contexto, los actos acusados tampoco encuadran dentro de los actos definitivos de que trata el artículo 43 del CPACA, por cuanto dichos conceptos no decidieron directa ni indirectamente el fondo del asunto ni hicieron imposible continuar con la actuación. En un caso similar, en el que se demandaban respuestas a derechos de petición elevados ante una entidad pública, esta Sala[7] precisó: “[…] Los actos que se acusan, corresponden a los oficios números 201772032389181, 201772032389171, 201772032390071 del 7 de diciembre de 2017, firmados por la Directora Técnica de Reparaciones de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas […]. [S]e trata de respuestas a las peticiones radicadas por los señores Mesías Mosquera Rodríguez, Bertilda Chacón de Capiz y Dolores Monje de Rojas, a través de los cuales se les expuso sobre los requisitos que debían cumplir para tener derecho a reclamar una indemnización administrativa. […] En consecuencia, para la Sala, del contenido de los oficios números 201772032389181, 201772032389171, 201772032390071, 201771124435592 y 201771124435482, no es posible deducir la existencia de decisiones que tengan la virtualidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, puesto que allí lo que se hizo fue brindar la información necesaria sobre los requisitos que debían cumplir los demandantes para acceder a la indemnización administrativa por desplazamiento forzado.

En ese sentido, los actos cuestionados no culminaron un procedimiento administrativo y tampoco se trató de un acto de trámite que hiciera imposible la continuación de esa actuación. Por las razones anotadas será confirmado el auto proferido por el a quo que rechazó la demanda […]”. Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 22 de agosto de 2019, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda al considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 22 de agosto de 2019, por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda al considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Folios 388 a 390 cuaderno 1 [2] Integrada por los Magistrados Luis Manuel Lasso Lozano (ponente), Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya. [3] Folios 1 a 35 cuaderno principal No. 1 [4] Folios 392 a 397 del cuaderno 2 [5] Consejo de Estado, Sección Primera.

Sentencia del 9 de mayo de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación No. 05001-23-31-000- 1995-00538-01. [6] Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Compendio de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. página 535 “ELEMENTOS ESENCIALES PARA LA EXISTENCIA Y VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO INDIVIDUAL”. [7] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, 12 de septiembre de 2019, Radicación número: 25000-23-41-000-2018- 00431-01, Actor: Dolores Monje de Rojas y otros, Demandado: Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas – UARIV