RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y da por terminado el proceso / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Debe agotarse cuando las pretensiones son de contenido particular y de contenido económico / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Obligatoriedad de su agotamiento / TERMINACIÓN DEL PROCESO - Procede por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial [L]a cuestión por dilucidar en esta providencia se circunscribe a determinar si la parte actora debía o no agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, previo a la presentación de la demanda. […] [L]as pretensiones de la demanda están encaminadas a que se declare i) la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la CAM, sancionó con multa a la sociedad RED LINE CARGO S.A.S., como consecuencia de una infracción ambiental, y, ii) a título de restablecimiento del derecho, se deje sin efectos la multa o, como lo indica la recurrente, se modifique “[…] la tasación de la sanción impuesta en temas medio ambientales […]”, al señalar que “[…] no estamos desconociendo que los actos administrativos o la afectación tuviese que sancionarse, pero si en menor proporción […]”, por lo que es evidente el contenido económico del pronunciamiento que se depreca.
Así las cosas, en el caso que nos ocupa resulta aplicable la regla general según la cual se debe agotar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad antes de impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo define el numeral 1 del artículo 161 del CPACA […] En este contexto, el argumento de la recurrente consistente en que: “[…] estamos demandando exactamente es la legalidad de los actos […]”, no tiene sustento, en tanto de la eventual nulidad de los actos acusados, se generaría automáticamente un restablecimiento de derechos en favor de la sociedad demandante, consistente en dejar sin efectos la sanción de contenido económico que fuese impuesta a la sociedad demandante.
De manera que, cuando se pretenda impetrar demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de sanciones de carácter pecuniario, es claro que resulta necesario agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, dado el contenido económico de la controversia, el cual se encuentra relacionado con el valor de la multa impuesta.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 26 de septiembre de 2019, por medio del cual la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, declaró probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 NUMERAL 1 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 41001-23-33-000-2017-00426-02 Actor: RED LINE CARGO S.A.S Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA – CAM Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: RECURSO DE APELACIÓN EN CONTRA DE AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA POR NO ACREDITAR EL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD Auto que resuelve el recurso de apelación La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto de 26 de septiembre de 2019, proferido por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila[1], dentro de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 18 de agosto de 2017 ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva – Oficina Judicial[2], la sociedad Red Line Cargo S.A.S. en Liquidación, a través de apoderado judicial, e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena – en adelante CAM, en la que elevó las siguientes pretensiones: “[…] se solicita la anulación de los actos administrativos que se enumeran a continuación y, como consecuencia de ello, se restablezca en su derecho a RED LINE […] absolviéndola del pago de las sanciones pecuniarias establecidas en las siguientes resoluciones: - Acto administrativo auto 048 del 25 de agosto de 2014, por medio del cual formuló pliego de cargos en contra de la empresa Red Line Cargo SAS imputando los cargos de […]. - Resolución 1554 del 26 de mayo de 2016 (sic) declara la responsabilidad de los cargos formulados a mi poderdante […]. - Resolución número 3356; expedida el 24 de octubre de 2016 por medio de la cual confirma en todas sus partes la Resolución 1554 del 26 de mayo de 2016, como responsable de infracción ambiental y por consiguiente la imposición de una multa de cuatrocientos cuarenta y un millones cuatrocientos sesenta y siete mil doscientos cincuenta y tres pesos ($441.467.253). […]”.
El conocimiento del asunto le correspondió al doctor Gerardo Iván Muñoz Hermida, Magistrado de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, quien mediante auto de 5 de octubre de 2017[3], admitió la demanda. El apoderado judicial de la CAM, contestó oportunamente la demanda[4], en la que propuso como excepciones previas, las siguientes: i) “FALTA DE CUMPLIMIENTO PRESUPUESTO PROCESAL: AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACION EXTRAJUDICIAL PARA EJERCER EL PRESENTE MEDIO DE CONTROL”; y ii) “CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”.
En la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2018, el Magistrado Ponente declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y, en consecuencia, dio por terminado el proceso, decisión que fue recurrida por la parte actora, por lo que el expediente fue remitido a esta Corporación. Al momento de resolver el citado recurso, este Despacho advirtió que la decisión de dar por terminado el proceso no podía ser adoptada por el Magistrado Ponente sino por la respectiva Sala de Decisión, motivo por el cual, mediante auto de 19 de diciembre de 2018, dispuso dejar sin efectos la misma y devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Huila, para los fines pertinentes.
II. La providencia apelada En el acta de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, llevada a cabo el 26 de septiembre de 2019, se lee que la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, resolvió las excepciones, y frente a la denominada falta de agotamiento del requisito de procedibilidad propuesta por la CAM, indicó: “[…] los actos administrativos sancionatorios en materia ambiental deben agotar el trámite de la conciliación como requisito de procedibilidad para poder ser demandados ante la jurisdicción contencioso administrativa, cuando los mismos tengan efectos de carácter patrimonial. […] Adicionalmente, que en el caso de imposición de sanción de multa, los actos administrativos que la contengan pueden ser objeto de conciliación ante la administración, por cuanto en dicho evento no se concilia su validez sino los efectos patrimoniales y la forma de pago de los mismos, contrario a lo señalado por la parte demandante.
Así las cosas, el Despacho considera que, estando probado, que la parte actora no acreditó el agotamiento del trámite de conciliación como requisito de procedibilidad, es razón suficiente para DECLARAR PROBADA la excepción de “falta de cumplimiento del presupuesto procesal agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial para ejercer el presente medio de control´, propuesta por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ALTO MAGDALENA – CAM.
Y en consecuencia se dará por terminado el proceso […]”. III.- El recurso de apelación La parte demandante, inconforme con la decisión, presentó recurso de apelación con el fin de que sea revocado el auto de 26 de septiembre de 2019, manifestando, para el efecto, lo siguiente[5]: “[…] reitero lo esbozado en la audiencia anterior […] a pesar de que este diciendo que debimos agotar el requisito de procedibilidad y es un asunto conciliable, consideramos que nunca estuvimos de acuerdo con esa sanción, toda vez que fuimos nosotros quienes resarcimos el perjuicio y la causa pretendi básicamente es disminuir el perjuicio causado a mi representada y la reparación ambiental que hicimos a cada uno de los afectados que se hizo en su momento y, adicionalmente, que la sanción se impuso a una microempresa y no a una pequeña empresa que era la que éramos en su momento, adicionalmente que la empresa tuvo que tener más de mil seiscientos millones para resarcir todo el perjuicio que se ocasionó, por esa razón nunca estuvimos de acuerdo con la sanción impuesta e interpongo el recurso de apelación […]”.
Por su parte, la entidad demandada descorrió el traslado del recurso de apelación, manifestando lo siguiente: “[…] estamos de acuerdo con la manifestación de la Sala, en el sentido de declarar probada la excepción […] respecto del recurso planteado, le solicito a la Sala que se niegue el recurso, como quiera que no reúne los requisitos necesarios para que sea resuelto de manera favorable o sea concedido.
La argumentación presentada por la parte demandante no hace referencia a ninguna circunstancia o a los argumentos esbozados por la Sala en relación con la aprobación de la excepción planteada por la Corporación, los argumentos están orientados a cuestionar el procedimiento sancionatorio pero este no es el escenario para cuestionar dicha circunstancia, comoquiera que ello es si e hubiese dado el desarrollo el proceso en caso de no ser aprobado o no haberse decretado esta exceptiva […] los argumentos nada hacen relación con el auto o la decisión tomada por la Sala y, en consecuencia, ante la falta de sustento, la consecuencia es que el recurso sea negado por parte de la Sala […]”.
De otro lado, el representante del Ministerio Público manifestó que estaba de acuerdo con la decisión del Despacho, en cuanto al recurso interpuesto señaló: “[…] efectivamente encontramos que hay una carencia en la sustentación, pero yo creería su señoría que dar por rechazado el recurso por ello puede ser un poco excesivo en la medida en que le entendí a la apoderada referir los argumentos que se habían propuesto en la audiencia anterior, si bien es cierto que por la decisión que tomo el Consejo de Estado, de dejar sin efectos la decisión que se había tomado, sería importante que esos mismos argumentos, pudiesen ser nuevamente vertidos, si bien ella refiere los argumentos que en esa ocasión expuso, pues yo lo invitaría a que en esta audiencia se pudiesen resaltar, que hay una pequeña omisión que no podría imputársele a la parte en el sentido de castigársele con la no concesión del recurso, más cuando era una alzada que ya había subido y simplemente no se resolvió sino que hay una decisión de dejar sin efectos el auto, lo que significa que no se expidió, al no haberse expedido, entendería uno que el recurso que en su momento se interpuso, los argumentos por sustracción de materia desaparecen, entonces yo le solicitaría su señoría que en aras de las facultades oficiosas y de adecuación del trámite que le asiste podamos preguntarle con precisión a la parte demandante si desea interponer, como lo manifestó el recurso, pero no haciendo referencia a los argumentos que se expusieron en esa vez, sino que pueda realmente hacerlo, la intención de recurrir y de sustentar está clara, pero creería yo que el solo hecho de referir a los argumentos que se vertieron en la audiencia anterior pues no es suficiente, pero considero que dicha omisión, se puede sanear en este momento, precisando los alcances del recurso y no cercenando la posibilidad de que el ad quem conozca la decisión […]”.
En vista de lo anterior, el Magistrado ponente suspendió por cinco minutos la audiencia. En la reanudación de la misma, señaló: “[…] analizados detenidamente los argumentos expuestos por la parte demandante, efectivamente notó la Sala que no trajo a colación argumentos jurídicos, simplemente manifestó un descontento respecto de la decisión de excepciones previas, manifestando que, efectivamente la empresa había indemnizado a cada uno de las personas afectadas y, como fundamento jurídico se remitió a manifestar que se atenía a lo manifestado en la audiencia anterior que dio sustentación al recurso de apelación, en la audiencia inicial llevada a cabo el día lunes 21 de mayo de 2018, a las 2.35 de la tarde.
Efectivamente hemos analizado, los argumentos de la parte demandada, en donde efectivamente recalca que RED LINE no hizo la formulación de fundamentos jurídicos que sustentaran su desacuerdo con la decisión de declarar probada la exceptiva. Analizando mas de fondo los argumentos expuestos, por el señor agente del Ministerio Público y en garantía de la segunda instancia, del acceso a la administración de justicia y, que el auto del Consejo de Estado, dejó sin efecto el auto que declaró probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial y que en consecuencia se rechazó la demanda, consideramos válido que se haya acudido a esa remisión de los fundamentos jurídicos que se dijeron en ese entonces.
En consecuencia, se profiere el siguiente auto, conceder el recurso de apelación, ante el Consejo de Estado, a donde se remitirá el expediente […]”. La Magistrada Beatriz Teresa Galvis Bustos, aclaró su voto, manifestando, para el efecto, que: “[…] únicamente atañe al hecho que la parte recurrente en audiencia inicial llevada a cabo con anterioridad a la que hoy nos convoca, expresó los motivos del inconformismo, de la mencionada decisión, que esa parte de la audiencia no fue objeto de anulación, en la segunda instancia por el superior jerárquico, sino que se limitó a declarar la nulidad de la decisión adoptada por el ponente […]”.
IV. Consideraciones del Despacho De conformidad con el numeral 6º del artículo 180 del CPACA, “el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso”, de tal forma que el recurso bajo estudio es procedente, en tanto que fue interpuesto oportunamente, toda vez que se formuló y sustentó en el transcurso de la audiencia inicial.
Al revisar el contenido de la decisión del a quo, el sustento del recurso de apelación impetrado en contra de la misma y la oposición de la parte actora al mismo, el Despacho advierte que la cuestión por dilucidar en esta providencia se circunscribe a determinar si la parte actora debía o no agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, previo a la presentación de la demanda.
La apoderada judicial de la sociedad demandante, en la audiencia inicial celebrada el 26 de septiembre de 2019, presentó recurso de apelación en contra de la decisión del a quo, consistente en dar por terminado el proceso al encontrar probada la excepción de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad, propuesta por la CAM y, para el efecto, indicó que se remitía a los argumentos planteados en la audiencia inicial celebrada el 21 de mayo de 2018, los cuales son del siguiente tenor: “[…] las resoluciones que acá se están demandando se refieren a la ilegalidad de actos administrativos, razón por la cual, el Consejo de Estado ha manifestado en sentencias que al no tener una pretensión de tipo económico, las mismas proceden, por ende no era obligatorio el requisito de procedibilidad.
En este sentido, lo que estamos demandando exactamente es la legalidad de los actos. Para la parte demandante no es desconocido que hubo una afectación ambiental, si es contrario para nosotros la sanción, el tipo de sanción que se coloca, la multa como tal, por ende no estamos desconociendo que los actos administrativos o la afectación tuviese que sancionarse, pero si en menor proporción, razón por la cual considero que la ineptitud sustancial de la demanda, no requería de un requisito de procedibilidad, adicionalmente, el Consejo de Estado ha manifestado que las casos de nulidad y restablecimiento del derecho que cuando son casos excepcionales en casos particulares, no es necesario el requisito de procedibilidad, como en nuestro caso que lo que se demanda es un tema medio ambiental.
Adicionalmente, cuando se presenta la demanda, en auto del 5 de octubre de 2017, su honorable Despacho admite la demanda y en el auto no se profiere el rechazo de la misma, considerando así para la parte demandante que no le asistía la obligatoriedad del agotamiento del requisito de procedibilidad. Razón por la cual llegamos hasta esta etapa, aclarando en sí que no es desconocida la sanción económica impuesta, pero si la ilegalidad de los actos administrativos, al considerar que no hay pretensión de índole económico, sino como sí, la tasación de la sanción impuesta en temas medio ambientales, solicito a su honorable despacho reponer la decisión proferida en el sentido de declarar la excepción de ineptitud sustancial de la demanda presentada por nosotros […]”.
Para resolver, cabe poner de relieve que la sociedad demandante en el acápite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, denominado “ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA”, indicó: “[…] conforme al artículo 157 del CPACA corresponde a la multa de CUATROCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS ($441.467.253), que corresponde a la suma que se pretende ejecutar contra mi representada en los actos demandados, y que fue determinada por la DIRECCIÓN TERRITORIAL CENTRO DE LA CORPORACIÓN DEL ALTO MAGDALENA - CAM, mediante los cuales se impuso una sanción motivada en lo dispuesto en lo (sic) numerales 1 del artículo 40 de la ley 1333 de 2009 y lo estipulado en la Resolución número 2086 de 2010 por la cual se adopta la metodología para la imposición de multas en asuntos ambientales […]”.
Nótese que las pretensiones de la demanda están encaminadas a que se declare i) la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la CAM, sancionó con multa a la sociedad RED LINE CARGO S.A.S., como consecuencia de una infracción ambiental, y, ii) a título de restablecimiento del derecho, se deje sin efectos la multa o, como lo indica la recurrente, se modifique “[…] la tasación de la sanción impuesta en temas medio ambientales […]”, al señalar que “[…] no estamos desconociendo que los actos administrativos o la afectación tuviese que sancionarse, pero si en menor proporción […]”, por lo que es evidente el contenido económico del pronunciamiento que se depreca.
Así las cosas, en el caso que nos ocupa resulta aplicable la regla general según la cual se debe agotar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad antes de impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo define el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, al señalar: “[…] Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales […]”.
(negrilla fuera del texto) Por su parte, el artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, vigente para la época de los hechos, señala cuales son los asuntos, que por su naturaleza, son conciliables, a saber: “[…] Artículo 2º. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. Podrán conciliar, total o parcialmente, las entidades públicas y las personas privadas que desempeñan funciones propias de los distintos órganos del Estado, por conducto de apoderado, sobre los conflictos de carácter particular y contenido económico de los cuales pueda conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que los sustituyan […]” (Negrillas de la Sala).
En este contexto, el argumento de la recurrente consistente en que: “[…] estamos demandando exactamente es la legalidad de los actos […]”, no tiene sustento, en tanto de la eventual nulidad de los actos acusados, se generaría automáticamente un restablecimiento de derechos en favor de la sociedad demandante, consistente en dejar sin efectos la sanción de contenido económico que fuese impuesta a la sociedad demandante.
De manera que, cuando se pretenda impetrar demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de sanciones de carácter pecuniario, es claro que resulta necesario agotar el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 161 del CPACA, dado el contenido económico de la controversia, el cual se encuentra relacionado con el valor de la multa impuesta.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 26 de septiembre de 2019, por medio del cual la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, declaró probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y, en consecuencia, dio por terminado el proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO.- CONFIRMAR el auto de 26 de septiembre de 2019, proferido por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, mediante el cual declaró probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y, en consecuencia, dio por terminado el proceso, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En firme esta decisión devuélvase al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Integrada por los Magistrados Gerardo Iván Muñoz Hermida (ponente) y Beatriz Teresa Galvis Bustos. [2] Folios 1 a 17 cuaderno principal No. 1 [3] Folio 67 Cuaderno principal 1. [4] Folios 100-114 Cuaderno principal 1. [5] Se transcribe lo pertinente del CD contentivo de la audiencia, obrante a folio 183 del expediente.