CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre la Unidad Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP / CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Elementos que habilitan la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil / INHIBITORIO – Por haber asumido competencia autoridad en conflicto Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
(…) [L]a aceptación de la competencia por parte de Colpensiones, en los términos expuestos, es claro que desapareció uno de los requisitos esenciales que se requieren para la existencia de un conflicto, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00180-00(C) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Competencia para conocer de una solicitud de reconocimiento de pensión de jubilación por aportes.
Ley 71 de 1988. Decreto 2709 de 1994. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar y resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Los hechos relevantes anteriores al conflicto de competencias son los siguientes: 1. La señora Elsy Chica de Espitia nació el 4 de junio de 1952 y actualmente cuenta con 67 años de edad[1]. 2. El Instituto de los Seguros Sociales (ISS), mediante Resolución nro. 2331 del 21 de junio de 2010, negó el reconocimiento de una pensión de vejez a la señora Elsy Chica de Espitia[2].
Según esta entidad la señora Elsy Chica de Espitia, para esa época, no alcanzó a completar el tiempo de servicios exigidos en ninguno de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 (Decreto 758 de 1990, Ley 33 de 1985 y Ley 71 de 1988), ni el establecido en esta ley. 3. Colpensiones, a través de la Resolución nro. GNR 324969 del 29 de noviembre de 2013, negó el reconocimiento de una pensión de vejez a la señora Elsy Chica de Espitia[3].
Esta entidad también determinó que la señora Elsy Chica de Espitia no alcanzó a completar el tiempo de servicios exigidos en ninguno de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, ni el establecido en esta ley. 4. El 12 de febrero de 2014, la señora Elsy Chica de Espitia solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, pero esta entidad, mediante Resolución nro.
GNR 148448 del 20 de mayo de 2016, no decidió la petición por falta de competencia[4]. Colpensiones argumentó que en aplicación del artículo 10 del Decreto 2709 de 1994[5] (reglamentario de la Ley 71 de 1988), la UGPP es la entidad competente para decidir la solicitud del reconocimiento pensional, en tanto la liquidada Cajanal recibió la mayor cantidad del total de aportes efectuados por la peticionaria. 5.
Por lo anterior, el 31 de octubre de 2016, la señora Elsy Chica de Espitia solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión de vejez, pero esta entidad, mediante Resolución nro. RDP 010041 del 14 de marzo de 2017, negó la solicitud pensional[6]. Esta entidad argumentó que la peticionaria no completó el tiempo de servicios exigidos en ninguno de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, ni en la establecida es en esta ley. 6.
La UGPP, mediante Resolución nro. RDP 021548 del 24 de mayo de 2017, confirmó la Resolución nro. RDP 010041 del 14 de marzo de 2017[7]. La UGPP en esta resolución, afirmó que existían inconsistencias de información entre las semanas de cotización informadas por Colpensiones y las certificadas en la página web de la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 7.
El 25 de mayo de 2018, la señora Elsy Chica de Espitia solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. La peticionaria, en esta nueva solicitud, aportó documentación con información actualizada de tiempos de cotización. Sin embargo, la UGPP, mediante Resolución nro. RDP 031450 del 30 de julio de 2018, negó el reconocimiento pensional.
Esta entidad no tuvo en cuenta algunas certificaciones expedidas por Colpensiones, porque fueron aportadas en copia simple. En consecuencia, solicitó a la peticionaria que allegara la documentación en original o en copia autentica[8]. 8. La UGPP, mediante Resolución nro. RDP 044624 del 21 de noviembre de 2018, confirmó la Resolución nro.
RDP 031450 del 30 de julio de 2018[9]. 9. La señora Elsy Chica de Espitia interpuso acción de tutela[10] en contra de Colpensiones y la UGPP. Esta acción fue decidida, en primera instancia, por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Conocimiento de Adolescentes de Manizales, y en segunda instancia, por la Sala Penal para Adolescentes del Tribunal Superior de Manizales.
El 12 de julio de 2019, este tribunal revocó la decisión del juzgado, amparó los derechos fundamentales al habeas data y a la seguridad social de la señora Elsy Chica de Espitia y ordenó a Colpensiones y a la UGPP lo siguiente: […]
SEGUNDO: ORDENAR a COLPENSIONES, que dentro del término quince (15) días, contados a partir de la notificación de esta providencia, corrija la historia laboral de la señora ELSY CHICA DE ESPITIA, conforme al artículo 5 del decreto 3798 de 2003; y una vez lo realice, actualice la información de la Accionante en la base de datos de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y de Crédito Público.
TERCERO: ORDENAR a COLPENSIONES, que dentro del término de dos (2) días, contados a partir de que culmine el plazo dispuesto en el numeral anterior, remita la certificación de la historia laboral de la señora CHICA DE ESPITIA, actualizada y corregida, al expediente administrativo que se encuentra en disposición de la UGPP.
CUARTO: ORDENAR a la UGPP, que dentro del término de dos (02) meses, contados a partir de que adquiera la información necesaria y remitida por la Administradora, estudie la procedencia del reconocimiento y pago de la pensión de vejez deprecada por la señora CHICA DE ESPITIA y emita la respectiva decisión de fondo, la cual deberá ser enterada en debida manera a la actora.[11] […] 10.
La UGPP expidió el Auto nro. ADP del 31 de julio de 2019. En este acto administrativo la entidad recopiló la información de los tiempos de servicios prestados por la señora Elsy Chica de Espitia y concluyó que el régimen aplicable era el de la Ley 71 de 1988, teniendo en cuenta que ella acreditó tiempos públicos y privados durante más de 20 años, cotizados así: |ENTIDAD |DESDE |HASTA |TOTAL DIAS |COTIZACIÓN | | |(Año/mes/día)|(Año/mes/día)| | | |Contraloría |1969/07/24 |1973/07/30 |1447 |Cajanal | |de Caldas | | | | | |Empleador |1977/05/28 |1977/09/16 |109 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |1978/03/02 |1979/01/09 |308 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |1979/01/15 |1979/02/24 |40 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |1979/03/08 |1979/05/17 |70 |ISS | |privado | | | | | |Notaria |1983/05/01 |1993/09/30 |3750 |Cajanal | |Primera de | | | | | |Manizales | | | | | |Empleador |2002/09/19 |2004/02/29 |522 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |2006/06/27 |2008/03/27 |631 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |2010/08/18 |2011/04/15 |238 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |2012/02/20 |2012/04/20 |61 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |2012/08/03 |2012/12/27 |145 |ISS | |privado | | | | | |Empleador |2017/08/17 |2017/10/06 |50 |ISS | |privado | | | | | Sin embargo, la UGPP invocó el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994 y declaró la falta de competencia para decidir sobre el reconocimiento pensional solicitado por la señora Elsy Chica de Espitia.
En criterio de la UGPP la pensión de la señora Elsy Chica de Espitia debe ser reconocida y pagada por Colpensiones de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994. Lo anterior, porque esta entidad fue la última a la cual ella aportó y porque según su historia laboral, reporta 6 años y 13 días cotizados al ISS, hoy Colpensiones. 11.
El 10 de octubre de 2019, la UGPP presentó conflicto negativo de competencias ante la Sala, teniendo en cuenta que Colpensiones, tres años atrás, mediante Resolución nro. GNR 148448 del 20 de mayo de 2016, declaró su falta de competencia, igualmente, con base en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos[12].
Consta también que se informó sobre el presente conflicto a Colpensiones y a la señora Elsy Chica de Espitia, para que presentaran sus argumentos o consideraciones[13]. La UGPP[14], Colpensiones[15] y la señora Elsy Chica de Espitia[16] presentaron sus argumentos durante el trámite de este proceso. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) Intervención de la señora Elsy Chica de Espitia El apoderado de la señora Elsy Chica de Espitia, allegó memorial el 5 de noviembre de 2019.
Hizo un recuento de la historia laboral de la señora Elsy Chica de Espitia y relacionó todas las resoluciones expedidas por Colpensiones y la UGPP, que han negado el derecho pensional y rechazado el estudio del reconocimiento pensional por falta de competencia. Informó que si bien existió una inconsistencia de información por lo certificado por Colpensiones y la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no había duda que, con la información aportada por ambas entidades, la señora Elsy Chica de Espitia ya había completado los 20 años de servicios para adquirir la pensión. Adujo que en el expediente administrativo a cargo de la UGPP se encuentran las pruebas documentales suficientes para estudiar la solicitud pensional.
Dijo que no entiende por qué la UGPP no ha dado cumplimiento al fallo de tutela proferido por la Sala Penal para Adolescentes del Tribunal Superior de Manizales, pues claramente en esta providencia judicial se le ordenó decidir de fondo la solicitud del reconocimiento y pago de la pensión de vejez deprecada por la señora Elsy Chica de Espitia.
Sostuvo que la UGPP después de negar injustamente la pensión en reiteradas oportunidades, pretende ahora dilatar el reconocimiento del derecho o evadir su responsabilidad con la presentación de este presunto conflicto de competencias. Finamente, advirtió que la UGPP, con este proceder, se encuentra incursa en una falta disciplinaria, por violación de la ley y por desacato a una orden judicial. b) De la UGPP La subdirectora de defensa judicial pensional de esta entidad, mediante escrito recibido por la Secretaría de la Sala el 29 de octubre de 2019, señaló, respecto del caso concreto, que la señora Elsy Chica de Espitia es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, porque para el 1 de abril de 1994, fecha en que entró a regir el Sistema General de Pensiones de esta ley, ella contaba con 41 años de edad[17]. En consecuencia, sostuvo que a la señora Elsy Chica de Espitia le es aplicable el régimen de la Ley 71 de 1988, el cual le permite pensionarse con 55 años de edad y con los 20 años de servicios que cotizó a Cajanal y al ISS.
Indicó que el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, dispone que esta pensión por aportes de la Ley 71 de 1998, le corresponde reconocerla, en primer orden, a la última entidad de previsión a la cual se efectuaron aportes, siempre y cuando esta hubiese recibido cotizaciones por seis o más años de manera continua o discontinua[18]. Precisó que en el caso de la señora Elsy Chica de Espitia se cumple con la anterior regla, porque en la actualidad está afiliada a Colpensiones y cotizó 6 años, 5 meses y 9 días, de manera interrumpida, al ISS, hoy Colpensiones.
Por lo anterior, adujo que Colpensiones es la entidad que tiene la competencia para estudiar la solicitud del reconocimiento pensional solicitado por la señora Elsy Chica de Espitia. c) De Colpensiones El jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de esta entidad, mediante escrito recibido por la Secretaría de la Sala el 3 de diciembre de 2019, informó que expidió la Resolución nro.
SUB 209934 del 5 de agosto de 2019, por medio de la cual le reconoció una pensión de vejez a la señora Elsy Chica de Espitia[19]. Sostuvo que con la actualización de la historia laboral de la señora Elsy Chica de Espitia, que ordenó el juez de tutela, encontró que Colpensiones era el competente para realizar el estudio de la pensión. En consideración a lo anterior, solicitó a la Sala que se declare inhibida por falta de cumplimiento de requisitos para que se configure el conflicto negativo de competencias administrativas.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[20] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 2.
Caso concreto El presente conflicto negativo de competencias fue propuesto por la UGPP en vista de que tanto esta entidad como Colpensiones declararon la falta de competencia para resolver la solicitud pensional presentada por la señora Elsy Chica de Espitia. Así consta en la Resolución nro. GNR 148448 del 20 de mayo de 2016, expedida por Colpensiones y en el Auto nro.
ADP del 31 de julio de 2019, emitido por la UGPP. Sin embargo, Colpensiones, que inicialmente rechazó su competencia para atender la solicitud pensional, señaló que al actualizar la historia laboral de la señora Elsy Chica de Espitia decidió estudiar la solicitud y reconocer la pensión, mediante Resolución nro. SUB 209934 del 5 de agosto de 2019.
En este acto administrativo se lee lo siguiente: Que obra acción de tutela instaurada por la señora CHICA DE ESPITIA ELSY ante el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE CONOCIMIENTO DE ADOLESCENTES DE MANIZALES, bajo el radicado 2019-00052, fallo de primera instancia ordenó [sic] a COLPENSIONES resolver de fondo la petición de la accionante, posteriormente fue revocada la sentencia por parte del TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE MANIZALES, en el cual ordenó a COLPENSIONES la corrección de la historia laboral y a la UGPP el estudio de la pensión de vejez, sin embargo, COLPENSIONES realiza el estudio de la prestación, teniendo en cuenta que somos competentes al actualizar la historia laboral de la asegurada. […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: reconocer el pago de una pensión de VEJEZ a favor de la señora CHICA DE ESPITIA ELSY, ya identificada, en los siguientes términos y cuantías: […] (Negrillas del texto) Con base en lo anterior, el jefe de la Oficina Asesora de Asunto Legales de Colpensiones, en el escrito de alegatos, pide una decisión inhibitoria. Observa la Sala que Colpensiones asumió la competencia para el estudio del reconocimiento y pago de la solicitud pensional de la señora Elsy Chica de Espitia.
Como lo ha indicado la Sala[21], cuando el conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. Lo anterior, por cuanto con la aceptación de la competencia por parte de Colpensiones, en los términos expuestos, es claro que desapareció uno de los requisitos esenciales que se requieren para la existencia de un conflicto, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver de fondo el presunto conflicto de competencias planteado, por las razones explicadas en esta decisión.
SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y a la señora Elsy Chica de Espitia.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente original del presunto conflicto de competencias en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.
QUINTO: RECONOCER personería al Abogado Alejandro Uribe Gallego como apoderado de la señora Elsy Chica de Espitia, en los términos del poder que obra a folio 55. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folio 97. [2] Folio 62. [3] Folio 57. [4] Folio 72. [5] Artículo 10.
Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.
(Subraya la Sala) [6] Folio 65. [7] Folio 70. [8] Folio 78. [9] Folio 76. [10] No se conoce la fecha de la presentación de la tutela. Este hecho se infiere del Auto nro. ADP 005161 del 31 de julio de 2019, expedido por la UGPP. [11] Folio 98 vuelto. [12] Folio 25. [13] Según la constancia secretarial del 22 de octubre de 2049 (folio 28). [14] Folios 29 a 31. [15] Folios 119 a 121. [16] Folios 33 a 43. [17] La Ley 100 de 1993 exige acreditar para esta fecha 35 años de edad a las mujeres, para ser beneficiarias del régimen de transición. [18] Artículo 10.
Entidad de previsión pagadora. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que se efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años. En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes.
(Subraya la Sala) [19] La copia de la Resolución nro. SUB 209934 del 5 de agosto de 2019, que allegó Colpensiones fue incorporada a este expediente (folios 119 a 124) [20] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [21] Decisión de 10 de octubre de 2016, radicado No. 11001-03-06-000-2016- 00155-00.