CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones / CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Elementos que habilitan a la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimirlos Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – Competencia general para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media / ISS – Liquidación / ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – Administradora del régimen de prima media con prestación definida [L]a Ley 100 de 1993 en su artículo 52 estableció la competencia general del ISS para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida.
Adicionalmente, la Ley 100 adoptó medidas tendientes a extinguir en el tiempo las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, para lo cual previó que, mientras subsistieran, continuarían administrando el régimen en mención respecto de sus afiliados. Ahora bien, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), como «Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional» y ordenó al Gobierno « […] la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere…».
En virtud de lo anterior, el Gobierno mediante Decreto 2011 de 2012 reglamentó la entrada en vigencia de Colpensiones FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / DECRETO 2011 DE 2012 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – Liquidación / CAJANAL – Distribución de competencias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Cajanal fue creada por la Ley 6ª de 1945, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente» (…) dado que las evaluaciones de la gestión administrativa de esa entidad, evidenciaron que no había logrado superar los problemas estructurales que afectaban la prestación eficaz y eficiente del servicio público de la seguridad social en pensiones, y que generaban contingencias fiscales para la Nación, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal E.I.C.E.), mediante el Decreto 2196 de 2009, por lo que la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009 (fecha de entrada en vigencia del Decreto en mención) y su liquidación concluyó el 12 de junio de 2013 (…) Cajanal EICE en Liquidación debió continuar con los trámites de reconocimiento de pensiones causadas o que se causaran antes del 12 de julio de 2009, fecha para la cual se estableció el vencimiento del término previsto por el artículo 4º del citado Decreto 2196 para el traslado de los afiliados de la Caja al ISS.
Dicha obligación del proceso liquidatorio concluiría cuando la UGPP asumiera esa función. Ahora bien, la UGPP se creó mediante la Ley 1151 de 2007. (…) con base en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la UGPP es la entidad competente para reconocer: (i) los derechos pensionales «causados» antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos;
(ii) los derechos de los servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO LEY 169 DE 2008 / DECRETO 2196 DE 2009 / LEY 6 DE 1945 INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – Marco legal aplicable en materia de competencia para el reconocimiento pensional de sus funcionarios [E]n relación con el marco legal aplicable en materia de competencia para el reconocimiento pensional de los funcionarios del INPEC, el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 fue clara al establecer que los empleados del INPEC estaban exceptuados del régimen general previsto en dicha Ley, por gozar de un régimen especial consagrado en la Ley 32 de 1986.
(…) Con posterioridad, se expidió el Decreto Ley 407 de 1994, arriba mencionado, como resultado de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993. (…) el Presidente de la República expidió el Decreto 2090 de 2003 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades», el cual derogó el Decreto Ley 407 de 1994.
En el artículo 4º del mencionado decreto, el Gobierno Nacional reguló lo concerniente a los requisitos para obtener la pensión especial de jubilación para los trabajadores de alto riesgo, dentro de los que se encuentran los funcionarios del INPEC (…) para la Sala el Acto Legislativo mencionado, el cual es una norma posterior y de superior jerarquía, estableció el régimen aplicable para los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional.
De acuerdo con ello, el régimen aplicable para estos funcionarios del INPEC es el contemplado en el Decreto 2090 de 2003 salvo, para aquellos miembros de dicho cuerpo que se hubieren vinculado al mismo con anterioridad a la entrada en vigencia de este, en cuyo caso el régimen aplicable continuaría siendo el establecido en la Ley 32 de 1986 FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 407 DE 1994 – ARTÍCULO 4 / LEY 32 DE 1986 / DECRETO 2090 DE 2003 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 172 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00178-00(C) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Determinación de la competencia para conocer de la solicitud de pensión presentada por el señor Héctor Julio López Vargas.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Los hechos relevantes que dieron origen al conflicto de competencias son los siguientes: 1. El señor Héctor Julio López Vargas, identificado con cédula de ciudadanía 19.387.541 de Bogotá D.C., nació el 26 de noviembre de 1958 (folio 19). A la fecha tiene 61 años. 2. El 14 de enero de 1980, el señor Héctor Julio López Vargas se vinculó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) en el cargo de dragoneante, y según se desprende del certificado de historia laboral del 9 de agosto de 2018 expedido por dicho instituto, el señor López Vargas está «ACTIVO» (folio 6). 3.
Así mismo, el solicitante presentó interrupciones laborales no remuneradas desde el 15 de junio de 1981 al 14 de julio de 1981, por un término de 30 días, como consta en el certificado de historia laboral del 9 de agosto de 2018 (folio 6). 4. Las cotizaciones efectuadas por el señor López Vargas se realizaron de la siguiente manera: (i) desde el 14 de enero de 1980 al 31 de julio de 2009 a Cajanal;
(ii) desde el 1 de agosto de 2009 al 30 de septiembre de 2012 al I.S.S. y, (iii) desde el 1 de octubre de 2012 al 9 de agosto de 2018 (fecha del certificado) a Colpensiones. Su estado actual de afiliación a Colpensiones es «Activo» (folio 6). 5. El 23 de enero de 2017, el señor Héctor Julio López Vargas solicitó ante Colpensiones el reconocimiento de su pensión de vejez (folio 15). 6.
Mediante Resolución núm. GNR 47240 del 14 de febrero de 2017, Colpensiones resolvió «Negar el reconocimiento y pago de la Pensión de VEJEZ solicitada por el señor LOPEZ VARGAS HECTOR JULIO […] » por considerar que existía una inconsistencia en su historia laboral (folios 15 a 18). 7. El 12 de junio de 2017, el peticionario solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de Vejez (folio 20). 8.
Mediante Resolución núm. RDP 038018 del 4 de octubre de 2017, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Héctor Julio López Vargas. Dicha entidad, le indicó al peticionario que no le era aplicable la Ley 32 de 1986[1], en la medida en que no estaba inmerso en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[2].
En efecto, al verificar los supuestos del artículo 33[3] de dicha ley, se evidenció que no cumplía con el requisito de la edad, esto es, 62 años (folio 20). 9. El 24 de octubre de 2017, el afectado interpuso ante la UGPP recurso de apelación contra la Resolución núm. RDP 038018 del 4 de octubre de 2017 (folio 22). 10. A través de la Resolución núm. RDP 047108 del 15 de diciembre de 2017, la UGPP resolvió el recurso de apelación en el sentido de «Revocar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. RDP 038018 del 4 de octubre de 2017» y «Ordenar […] a través de la Subdirección de Gestión Documental de la UGPP, la remisión del expediente pensional a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, para lo de su competencia».
La UGPP advirtió que el recurrente adquiriría su estatus jurídico al cumplir 62 años de edad, de acuerdo a lo previsto por la Ley 797 de 2003 y por el acto legislativo 01 de 2005. Así mismo, que reportaba cotizaciones a Colpensiones desde el 1 de agosto de 2009. En ese sentido, señaló que en virtud de lo dispuesto por el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009 y por el artículo 6 del Decreto 5021 de 2009 « […] las solicitudes pensionales radicadas a la UGPP, cuyo peticionario adquiera el status jurídico pensional a partir del 1 de julio del 2009, y continúe activa en el servicio con posterioridad al 30 de junio de 2009, serán remitidas para su competencia y demás fines pertinentes a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES. […]» (folios 22 a 25). 11.
El 1 de marzo de 2018, el señor Héctor Julio López Vargas solicitó ante Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez especial por actividad de alto riesgo (folio 7). 12. Mediante Resolución núm. SUB 145327 del 30 de mayo de 2018, Colpensiones resolvió «Declarar la falta de competencia para estudiar el reconocimiento y pago de la pensión de VEJEZ solicitada por el señor LOPEZ VARGAS HECTOR JULIO […]» y asimismo, «Remitir el expediente administrativo a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP)».
Colpensiones aludió al artículo 96 de la Ley 32 de 1986, norma que indica lo siguiente: «Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad».
Lo anterior, para señalar que dicha norma resultaba aplicable al caso concreto, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, norma que señaló lo siguiente: De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. Colpensiones hizo alusión también al artículo 1 del Decreto 2527 de 2000 en los siguientes términos: Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsista dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: […] 2.
Cuando los empleados públicos y trabajadores ofíciales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la caja, fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra administradora del régimen de prima media […] Al respecto indicó: «Que de acuerdo a los certificados de información laboral […] se pudo evidenciar que el afiliado estuvo efectuando aportes a la extinta CAJANAL […] asumida hoy por la UGPP en los siguiente periodos: 14 de enero de 1980 al 31 de julio de 2009».
En ese sentido, señaló que para el 13 de febrero de 2000, fecha en que el peticionario cumplió los veinte (20) años de servicio, el ciudadano se encontraba como afiliado cotizante a Cajanal, entidad que fue asumida por la UGPP y que para el 30 de junio de 2009 ya había alcanzado su status pensional. De igual forma, citó el numeral 2 del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y la Circular Interna 23 de 2017 de la UGPP.
Estas normas señalan que la UGPP debe asumir la competencia respecto de las solicitudes de pensión, entre otros, en los siguientes supuestos: a. Si el afiliado consolido el derecho a la pensión antes del 1 de julio de 2009 y se retiró cotizando a CAJANAL EICE. b. Si el afiliado cumple con el estatus jurídico de pensionado antes del 1 de julio de 2009 cotizando en CAJANAL EICE y posteriormente cotizo al ISS y/o Colpensiones como resultado de traslado masivo […].
Colpensiones concluyó así: […] es preciso indicarle al Señor LOPEZ VARGAS HECTOR JULIO, ya identificado, que si bien cuenta con 20 años de servicio y realizo cotizaciones a esta Entidad, al momento de la fecha de estatus, esto es al 13 de febrero de 2000, no se encontraba activo como afiliado a COLPENSIONES si no a CAJANAL E.I.C.E; por lo tanto, la competencia para el estudio de la prestación se encuentra en cabeza de CAJANAL E.I.CE., asumida hoy por la UGPP toda vez que el afiliado cumplió los requisitos mínimos para acceder a la pensión de vejez en vigencia de su afiliación a dicha entidad, es decir, el status de pensionado (cumplimiento de edad y semanas de cotización), ocurrió cuando el peticionario se encontraba afiliado a CAJANAL hoy UGPP. 13.
El 21 de junio de 2018, el señor Héctor Julio López Vargas interpuso recurso de reposición ante Colpensiones (folio 11). 14. Mediante Resolución SUB 181795 del 9 de julio de 2018, Colpensiones resolvió confirmar la resolución recurrida y reiteró lo siguiente: […] NO se encontraba activo como afiliado a COLPENSIONES si no a CAJANAL E.I.C.E; por lo tanto, la competencia para el estudio de la presentacion se encuentra en cabeza de CAJANAL E.I.C.E, asumida hoy por la UGPP toda vez que el afiliado cumplió los requisitos mínimos para acceder a la pensión de vejez en vigencia de su afiliaciòn a dicha entidad, es decir, el status de pensionado (cumplimiento de edad y semanas de cotización), ocurrió cuando el peticionario se encontraba afiliado a CAJANAL hoy UGPP (folio 14). 15.
Finalmente, el 7 de octubre de 2019, la UGPP, de conformidad con el artículo 39, 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, planteó ante la Sala de Consulta el conflicto negativo de competencias administrativas, con el fin de determinar la autoridad competente para resolver sobre el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Héctor Julio López Vargas (folios 1 a 4).
Adicionalmente solicitó «[…] resolver el conflicto negativo de competencias y en consecuencia declarar que la entidad competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional formulada por el señor HECTOR JULIO LOPEZ VARGAS es […] Colpensiones de conformidad con lo previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003 y las reglas de competencia establecidas en la providencia del 16 de agosto de 2013 por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado».
Lo anterior, por considerar que al señor López Vargas «[…] no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986 porque no se encuentra inmerso en el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y comoquiera que al 28 de julio de 2003 no cumplió con los requisitos exigidos en la precitada norma para acceder al régimen especial del INPEC, el causante debe cumplir con los requisitos exigidos en el Decreto 2090 de 2003 para acceder a una pensión especial de vejez si a ello hubiera lugar».
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, desde el 24 de octubre de 2019 al 30 del mismo mes y año, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 30).
El informe secretarial que obra en el expediente, da cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437. En efecto, se informó sobre el conflicto planteado a Colpensiones, a la UGPP y al señor Héctor Julio López Vargas (folio 32). De igual forma, el 31 de octubre de 2019, la Secretaría de la Sala informó al despacho que la UGPP allegó alegatos de conclusión en tres (3) folios.
De igual forma, el 6 de noviembre de 2019, la Secretaría informó que Colpensiones presentó escrito de alegatos en veintitrés (23) folios. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. UGPP[4] El 25 de octubre de 2019, la UGPP allegó escrito de alegatos, a través del cual, reiteró que no tenía competencia para estudiar la solicitud pensional presentada por el señor Héctor Julio López Vargas.
En ese sentido, indicó: […] Así las cosas, al señor LOPEZ VARGAS no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986 porque no se encuentra inmerso en el régimen de transición establecido en la ley 100 de 1993 y comoquiera que al 28 de julio de 2003 no cumplió con los requisitos exigidos en la precitada norma para acceder al régimen especial del INPEC, el causante debe cumplir con los requisitos exigidos en el Decreto 2090 de 2003 para acceder a una pensión especial de vejez si a ello hubiere lugar. […] es imprescindible señalar que el señor LOPEZ VARGAS a partir del 1 de Agosto de 2009 realiza aportes a pensión al Instituto de Seguros Sociales ISS hoy Administradora Colombiana de Pensiones y por lo tanto, se tiene que en el evento que el causante cumpla con los requisitos señalados en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003, la entidad competente para el reconocimiento de la Pensión Especial de vejez allì establecido es […] Colpensiones y no la UGPP, puesto que los 55 años de edad, los cumplió el 26 de noviembre de 2013, fecha en la que se encontraba cotizando a Colpensiones.
La UGPP se refirió a un pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 16 de agosto de 2013 en el que se señaló lo siguiente: REGLAS DE COMPETENCIA UGPP – COLPENSIONES […] será competencia de COLPENSIONES, el reconocimiento pensional, cuando: 1. El afiliado tienen 20 años de servicios cotizados con la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, pero cumple el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando con el ISS.(Traslado masivo al ISS) […] 3.
El cotizante cumple con 20 años de servicios cotizados con la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal a entrada en vigencia el sistema General de Pensiones pero no tenía la edad al 01 de abril de 1994 y cumple la edad y el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. (Resaltado y subrayado de la Sala). La UGPP también se refirió a la Decisión del 11 de julio de 2013 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado radicado 00378-00 y a la Decisión del 29 de agosto de 2013 con radicado 388-00, así: […] Considerando el traslado voluntario de Cajanal EICE al Instituto de Seguros Sociales […] y que completó los requisitos para adquirir el derecho a la pensión con posterioridad al mes de julio de 2009, fecha en la que se perfeccionó el traslado de los afiliados a Cajanal al Instituto de Seguros Sociales como única administradora del régimen de prima media […] autorizada por la ley, no le es aplicable el artículo 1 del decreto 2527 de 2000 […] y por tanto le corresponde al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional […].
Dicha entidad concluyó en su escrito que «[…] la entidad competente para resolver el estudio de la Pensión Especial de Vejez establecida en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003 es […] Colpensiones, toda vez que cumplió el requisito de edad allí establecido, esto es, los 55 años de edad, con posterioridad al 30 de junio de 2009 (Traslado masivo al ISS).». 2.
Colpensiones[5] Con fecha 6 de noviembre de 2019, Colpensiones presentó alegatos de conclusión y solicitó «[…] establecer que la competencia frente al estudio de la situación pensional de vejez solicitada por el señor HECTOR JULIO LÓPEZ VARGAS, objeto del presente conflicto negativo de competencias, no corresponde a COLPENSIONES, sino a la UGPP, por haber cumplido el status pensional con anterioridad el 1 de julio de 2009, haberse trasladado forzosamente de conformidad con el Decreto 2196 de 2009, y cumplir los requisitos propios de la Ley 32 de 1986».
Para Colpensiones, los beneficiarios del régimen especial consagrado en la Ley 32 de 1986, son todos aquellos funcionarios que ingresaron al INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, es decir antes del 28 de julio de 2003, así no cumplieran con los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, por cuanto el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 1 del Decreto 1950 del mismo año, señalan que a los miembros del INPEC vinculados antes del Decreto Ley 2090 de 2003, se les aplica únicamente las reglas contenidas en la Ley 32 de 1986.
Para sustentar sus argumentos, dicha entidad citó un concepto interno de dicha entidad núm. 2016_12621699 de 2016 y una Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de fecha 23 de mayo de 2018[6], en la que se indicó: De conformidad con la normatividad transcrita para la sala el Acto Legislativo el cual es norma posterior y de superior jerarquía, estableció el régimen aplicable para los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional.
De acuerdo con ello, el régimen aplicable para estos funcionarios del INPEC es el contemplado en el Decreto 2090 de 2003, salvo para aquellos que miembros de dicho Cuerpo que se hubieran vinculado al mismo con anterioridad a la entrada en vigencia de este, cuyo caso, el régimen aplicable continuaría siendo el establecido en la Ley 32 de 1986 En ese sentido, Colpensiones señaló que el señor Héctor Julio López Vargas es beneficiario de la Ley 32 de 1986, por cuanto ingresó al INPEC el 14 de enero de 1980, esto es, antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 1993.
Así mismo, cumplió con el requisito de tener más de 20 años de servicio y cotización en el INPEC, por cuanto registra más de 29 años de cotizaciones exclusivas al INPEC, siendo la UGPP la entidad a quien se cotizó la mayor parte del tiempo. Respecto de la competencia para asumir el estudio de la solicitud pensional, la entidad indicó que si el afiliado se trasladó a Colpensiones en el marco del proceso del traslado masivo ordenado por el Decreto 2196 de 2009, cuando ya había adquirido el estatus pensional, el reconocimiento de la prestación estaría a cargo de la UGPP y no de Colpensiones, tal y como lo ha indicado la Sala.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. 1. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En este mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia de los antecedentes en el presente asunto: (i) el conflicto de competencias involucra a dos autoridades del orden nacional: Colpensiones y la UGPP; (ii) el asunto discutido es de naturaleza administrativa y; (iii) versa sobre un punto particular y concreto, que consiste en determinar la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Héctor Julio López Vargas.
Se concluye por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 1.2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755, en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El procedimiento previsto en el artículo 39 antes citado para la suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, obedecen a la necesidad de dirimir en forma preliminar la competencia para el ejercicio de funciones administrativas, pues de lo contrario, la situación ejercida sin competencia no es saneable y deviene en causal de anulación de la actuación. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 1.3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 2. Problema jurídico La Sala debe decidir cuál es la entidad competente para realizar el estudio de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Héctor Julio López Vargas, teniendo en cuenta que se ha desempeñado como funcionario del INPEC por más de 20 años, desde el 14 de enero de 1980.
En tal sentido debe establecer si dicha competencia es de Colpensiones en virtud de lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del Decreto 2090 de 2003 y la Ley 797 de 2003 o de la UGPP, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 32 de 1986. Para resolver el problema jurídico se considera pertinente reiterar los pronunciamientos hechos por la Sala sobre: (i) la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones);
(ii) la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la distribución de competencias de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); (iii) el marco legal aplicable en materia de competencia para el reconocimiento pensional de los funcionarios del INPEC; y por último, (iv) analizar el caso concreto. 3.
Análisis del conflicto Para abordar los aspectos planteados, se tendrán en cuenta los argumentos expuestos por la Sala en otras oportunidades. En particular, las Decisiones del 23 de mayo de 2018[7], 9 de julio de 2019[8] y 30 de julio de 2019[9] en la medida en que las consideraciones desarrolladas resultan aplicables al presente caso. 3.1.
La liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento de Colpensiones. El artículo 8 de la Ley 90 de 1946[10] creó el Instituto de Seguros Sociales en los siguientes términos:
ARTÍCULO 8. Para la dirección y vigilancia de los seguros sociales, créase como entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propio, un organismo que se denominará Instituto Colombiano de Seguros Sociales, cuya sede será Bogotá. Por su parte, la Ley 100 de 1993[11] en su artículo 52 estableció la competencia general del ISS para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida.
Adicionalmente, la Ley 100 adoptó medidas tendientes a extinguir en el tiempo las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, para lo cual previó que, mientras subsistieran, continuarían administrando el régimen en mención respecto de sus afiliados. Ahora bien, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), como «Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional» y ordenó al Gobierno « […] la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere…».
En virtud de lo anterior, el Gobierno mediante Decreto 2011 de 2012[12] reglamentó la entrada en vigencia de Colpensiones de la siguiente manera: Artículo 1°. Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Artículo 2°. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.
Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo[13]. […] De todo lo anterior se desprende entonces que, las funciones que otrora le correspondían al Instituto de Seguros Sociales –ISS-, incluidas las de reconocimiento de los derechos pensionales de sus afiliados, fueron reasignadas a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones- a partir del 28 de septiembre de 2012. 3.2.
Liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la distribución de Competencias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Cajanal fue creada por la Ley 6ª de 1945[14], como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente»[15].
Esta entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 1998[16], y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley…» (Artículo 4º, ibídem). Sin embargo, dado que las evaluaciones de la gestión administrativa de esa entidad, evidenciaron que no había logrado superar los problemas estructurales que afectaban la prestación eficaz y eficiente del servicio público de la seguridad social en pensiones, y que generaban contingencias fiscales para la Nación, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal E.I.C.E.), mediante el Decreto 2196 de 2009[17], por lo que la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009 (fecha de entrada en vigencia del Decreto en mención) y su liquidación concluyó el 12 de junio de 2013[18].
No obstante, el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 2196 de 2009 dispuso: En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente Cajanal EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. (Subraya la Sala) Por su parte, el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009 estableció: La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] Se tiene entonces que Cajanal EICE en Liquidación debió continuar con los trámites de reconocimiento de pensiones causadas o que se causaran antes del 12 de julio de 2009, fecha para la cual se estableció el vencimiento del término previsto por el artículo 4º del citado Decreto 2196 para el traslado de los afiliados de la Caja al ISS.
Dicha obligación del proceso liquidatorio concluiría cuando la UGPP asumiera esa función. Ahora bien, la UGPP se creó mediante la Ley 1151 de 2007[19] “Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010)” en cuyo artículo 156 dispuso que la misma nacería a la vida jurídica como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, para «[…] i) El reconocimiento de derechos pensionales… causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación […]»; lo que significó, que parte de los asuntos que habían sido encomendados a Cajanal pasaron a estar a cargo de la UGPP.
En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 169 de 2008[20], el cual estableció en su artículo 1º como función de la UGPP, la siguiente: […] El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. (Resalta la Sala). Se tiene entonces que, con base en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la UGPP es la entidad competente para reconocer: (i) los derechos pensionales «causados» antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos;
(ii) los derechos de los servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora. Lo anterior se refuerza por lo prescrito en el artículo 2º del Decreto 575 de 2013[21] sobre la estructura y funciones de la UGPP, al disponer: Objeto.
En los términos establecidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el decreto Ley 169 de 2008, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP tiene por objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando. […] (Subraya la Sala) Por lo tanto, a la luz de la normativa vigente, la UGPP cuenta con plenas facultades para reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas de los servidores públicos afiliados al Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3.3.
El marco legal aplicable en materia de competencia para el reconocimiento pensional de los funcionarios del INPEC A través de la Ley 32 de 1986, se adoptó dentro del ordenamiento jurídico Colombiano el «Estatuto Orgánico del Cuerpo de Vigilancia y Custodia» en cuyo artículo 1º dispuso como objetivo de dicho cuerpo normativo el regular todo lo relativo al ingreso, formación, capacitación, ascensos, traslados, retiros, administración y régimen prestacional del personal de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional.[22] Con posterioridad, se promulgó la Ley 65 de 1993 «Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario» en cuyo artículo 172[23] revistió al Presidente de la República facultades extraordinarias para dictar normas con fuerza de ley, en especial las relativas al régimen salarial, prestacional y pensional.
Como consecuencia de lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 407 de 1994 «Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario» con el objetivo de regular el régimen del personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y el régimen de prestaciones sociales.[24] En el artículo 117 Ibídem se estableció que el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, «Es un organismo que cumple un servicio esencial del Estado, armado, de carácter civil y permanente, al servicio del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, e integrado por personal uniformado, jerarquizado, con régimen y disciplina especiales. […]» El artículo 118[25] del mismo cuerpo normativo reglamentó lo relativo a las funciones y deberes de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional en tanto que, el artículo 126 estableció la composición del mismo.
De acuerdo con este último, el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional está compuesto por Oficiales, Suboficiales, Dragoneantes, Alumnos y los Bachilleres Auxiliares que presten el servicio militar en la Institución. Ahora bien, en relación con el marco legal aplicable en materia de competencia para el reconocimiento pensional de los funcionarios del INPEC, el artículo 1º[26] de la Ley 33 de 1985 fue clara al establecer que los empleados del INPEC estaban exceptuados del régimen general previsto en dicha Ley, por gozar de un régimen especial consagrado en la Ley 32 de 1986.[27] Por su parte, el numeral 2º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 estableció que: Artículo 139.
Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para: […] 2. Determinar, atendiendo a criterios técnico - científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes.
Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional. Esta facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad. En línea con lo anterior, el artículo 140 de la misma Ley 100 dispuso que: Artículo 140.
Actividades de alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.
Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad. Con posterioridad, se expidió el Decreto Ley 407 de 1994, arriba mencionado, como resultado de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993.
En el artículo 168 de este decreto, derogado después por el artículo 11 del Decreto 2090 de 2003, se establecía: Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.
El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos. Con relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el Gobierno Nacional. Sobre este punto en particular, la Sala en decisión del 8 de junio de 2016[28], señaló: Como puede apreciarse, aunque el Decreto-Ley 407 de 1994 no se expidió en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 100 de 1993, ni tampoco invocó como fundamento la Ley 4º de 1992, ni el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, el artículo 168 del citado Decreto-Ley sí se refirió explícitamente al artículo 140 de la Ley 100 de 1993 (que ya se había expedido) y consagró un régimen especial para el personal de custodia y vigilancia del INPEC, conformado por la Ley 32 de 1986, para los que ya estaban ejerciendo esa actividad antes de la entrada en vigencia del Decreto 407 de 1994 (21 de febrero), y el que señala el Gobierno Nacional, para los que se vincularon al Cuerpo de Custodia y Vigilancia con posterioridad.
Ahora bien, el numeral 2º del artículo 17 de la Ley 797 de 2003 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales», nuevamente le confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular lo referente a los trabajadores de alto riesgo, al preceptuar que: Artículo 17.
Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6) meses al Presidente de la República de facultades extraordinarias para: […] 2. Expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema. […] En virtud de lo anterior, el Presidente de la República expidió el Decreto 2090 de 2003 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades», el cual derogó el Decreto Ley 407 de 1994.
En el artículo 4º del mencionado decreto, el Gobierno Nacional reguló lo concerniente a los requisitos para obtener la pensión especial de jubilación para los trabajadores de alto riesgo, dentro de los que se encuentran los funcionarios del INPEC, de la siguiente manera: Artículo 4º.Condiciones y requisitos para tener derecho a la pensión especial de vejez.
La pensión especial de vejez se sujetará a los siguientes requisitos: 1. Haber cumplido 55 años de edad. 2. Haber cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797de 2003. La edad para el reconocimiento especial de vejez se disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años.
Adicionalmente, a través del Decreto 1050 de 2005 se reglamentó el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 de la siguiente manera: Artículo 1º. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto-ley 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
Con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, esto es, el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes de conformidad con el Decreto-ley 407 de 1994 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1835 de 1994.
(Subraya la Sala) Asimismo, el parágrafo transitorio 5º del Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso: Parágrafo transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo contemplado en el mismo.
A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. De conformidad con la normativa transcrita, para la Sala el Acto Legislativo mencionado, el cual es una norma posterior y de superior jerarquía, estableció el régimen aplicable para los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional.
De acuerdo con ello, el régimen aplicable para estos funcionarios del INPEC es el contemplado en el Decreto 2090 de 2003 salvo, para aquellos miembros de dicho cuerpo que se hubieren vinculado al mismo con anterioridad a la entrada en vigencia de este, en cuyo caso el régimen aplicable continuaría siendo el establecido en la Ley 32 de 1986.[29] 5.
El caso concreto De conformidad con los documentos allegados al expediente, la Sala constata que: a) El señor Héctor Julio López Vargas nació el 26 de noviembre de 1958 y actualmente cuenta con 61 de años de edad. b) Durante su vida laboral en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) prestó sus servicios desde el 14 de enero de 1980 y al 9 de agosto de 2018, según la fecha de la certificación de la historia laboral expedida por dicho instituto.
Durante el tiempo que ha estado vinculado, ha efectuado sus cotizaciones de la siguiente manera: i) Desde el 14 de enero de 1980 al 31 de julio de 2009 a Cajanal. ii) Desde el 1 de agosto de 2009 al 30 de septiembre de 2012 al I.S.S. iii) Desde el 1 de octubre de 2012 al 9 de agosto de 2018 a Colpensiones[30]. De esta manera, según la trayectoria laboral aportada al proceso, la Sala concluye que la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de pensión de vejez por actividad de alto riesgo del señor Héctor Julio López Vargas es la UGPP, por las razones que se exponen a continuación: 1) De conformidad con lo establecido en el parágrafo 5 del Acto Legislativo 01 de 2005, a las personas que ingresaron antes del 28 de julio de 2003, se les aplica el régimen anterior contemplado en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.[31] En consecuencia, a quienes ingresaron con posterioridad a dicha fecha, se les aplica el régimen del Decreto 2090 de 2003. 2) El señor Héctor Julio López Vargas ingresó al cuerpo de custodia y vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, INPEC el 14 de enero de 1980, razón por la cual es beneficiario del régimen establecido en la Ley 32 de 1986[32], que exige 20 años de servicio para adquirir el derecho a la pensión de vejez por actividad de alto riesgo. 3) Al tenor del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, su eventual derecho a obtener la pensión de jubilación se causó como afiliado a Cajanal, esto es el 13 de febrero de 2000[33].
Por lo tanto, no se había producido el traslado masivo al ISS que ordenó el artículo 4 del Decreto 2196 de 2009[34]. En este orden de ideas, en aplicación de la regla según la cual deberá estudiar la solicitud de reconocimiento pensional la entidad en la que el peticionario haya causado su derecho, para la Sala es evidente que en el caso que se examina dicha entidad es la UGPP.
Teniendo en cuenta que al peticionario le es aplicable el régimen de la Ley 32 de 1986, la Sala no comparte los argumentos esgrimidos por la UGPP al sostener que precisamente estas normas son las que deben tenerse en cuenta al momento de resolverle la petición al señor Héctor Julio López Vargas. Lo anterior, dado que el parágrafo 5º del Acto Legislativo 01 de 2005 claramente señaló que a quienes ingresaron con anterioridad al 26 de julio de 2003 (fecha de entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003), se les aplicaba el régimen hasta ese entonces vigente.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Héctor Julio López Vargas, identificado con cédula de ciudadanía. 19.387.541 de Bogotá D.C.
SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que continúe la actuación administrativa de manera inmediata.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al señor Héctor Julio López Vargas.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior Decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Ley 32 de 1986. «Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia». «Artículo 96.
Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad». [2] Ley 100 de 1993. Artículo
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual, la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. [3] Ibídem. «Artículo
33. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE VEJEZ. <Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015. […]» [4] Folios 1 a 4. [5] Folios 38 a 42. [6] Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Decisión del 23 de mayo de 2018 (Radicado 110010306000201800050-00). [7] Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 23 de mayo de 2018. Radicado 11001030600020180005000. [8] Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de julio de 2019. Radicado 11001030600020190004300. [9] Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de julio de 2019.
Radicado 11001030600020190008800. [10] Ley 90 de 1946 (diciembre 26). Diario Oficial No 26.322, del 7 de enero de 1947. «Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». [11] Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». [12] Decreto 2011 de 2012 (Septiembre 28). «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones». [13] Decreto 2011 de 2012. «Artículo 5°.
Pensiones causadas. Las pensiones de los afiliados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, causadas antes de la entrada en vigencia del presente decreto, serán reconocidas y pagadas por esta entidad, hasta tanto la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, y Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), asuman dichas competencias». [14] Ley 6ª de 1945 (febrero 19) «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». [15] Ley 6ª de 1945.
Artículo 17. [16] Ley 490 de 1998 (diciembre 30) «Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones» [17] Decreto 2196 de 2009 (junio 12) «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». «Artículo 1.
Supresión y liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE, creada por la Ley 6ª de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos utilizará la denominación "Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado» [18] Resolución No. 4911 de 2013 (Junio 11), «Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en Liquidación.» Artículo 1°. «Declarar la terminación del proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación a partir de las cero horas del día 12 de junio de 2013». [19] Ley 1151 de 2007 (julio 24), «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». [20] Decreto 169 de 2008 (enero 23), «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». [21] Decreto 575 de 2013 (marzo 22), «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP – y se determinan las funciones de sus dependencias». [22] «Artículo 1°.
Materias que regulan la presente Ley. La presente Ley regula todo lo relativo al ingreso, formación, capacitación, ascensos, traslados, retiros, administración y régimen prestacional del personal de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional. Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 8 de junio de 2016. Radicación No 11001-03-06-000-2016-00048-00». [23] Artículo 172.
Facultades Extraordinarias. «De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de la promulgación del presente Código, para dictar normas con fuerza de ley sobre las siguientes materias: 1.
Ingreso al servicio del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional. 2. Composición, clasificación y categoría del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria. 3. Formación, capacitación, actualización, grados, clases y ascensos, Concursos, comisiones, ascenso póstumo, Comando General, Dependencia, Selección, funciones y término de servicio. 4.
Destinación, Situaciones administrativas, Retiro y reintegro. 5. Régimen de Carrera Penitenciaria, organización y administración. 6. Régimen salarial, prestacional y pensional, que no podrá desmejorar los derechos y garantías vigentes de los actuales servidores. 7. Régimen disciplinario. Para los efectos de estas facultades se contará con la asesoría de dos senadores y dos representantes de las Comisiones Primeras de cada Cámara, designados por las mesas directivas de dichas comisiones.» (Subraya de la Sala) [24] Artículo 7º del Decreto-Ley 407 de 1994.
Destinatarios. «El presente Decreto regula el régimen del personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y el régimen de prestaciones sociales». [25] Artículo 118. Funciones y deberes de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional. «Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional observarán los siguientes deberes especiales: a) Velar por la seguridad, vigilancia y disciplina de los establecimientos penitenciarios y carcelarios; b) Cumplir las órdenes impartidas por las autoridades competentes del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC; c) Servir como auxiliares en las labores de trabajo y educación de los internos, y en general, en su resocialización; d) Cumplir las funciones de seguridad y policía judicial en los términos señalados por la ley; e) Cumplir las órdenes y requerimientos de las autoridades judiciales, con respecto a los internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios; f) Observar una conducta seria y digna; g) Cooperar con la Dirección en todo lo que tienda a la resocialización de los reclusos, suministrando los informes que estime conveniente para esta finalidad; h) Custodiar y vigilar constantemente a los internos en los centros penitenciarios y carcelarios, en las remisiones, diligencias judiciales, hospitales y centros de salud, conservando en todo caso a la vigilancia visual; i) Requisar cuidadosamente a los detenidos o condenados, sus celdas y sitios de trabajo conforme al reglamento; j) Custodiar a los condenados o detenidos que vayan a trabajar fuera del establecimiento y emplear todas las precauciones posibles para impedir violencias, evasiones y conversaciones o relaciones de ellos con los extraños, exceptuando los casos previstos en el Código Penitenciario y Carcelario y en el Reglamento General; k) Realizar los ejercicios colectivos que mejoren o mantengan su capacidad física; participar en los entrenamientos que se programen para la defensa, orden y seguridad de los centros de reclusión; tomar parte en las ceremonias internas o públicas para realce de la institución; asistir a las conferencias y clases que eleven su preparación general o la específica penitenciaria; l) Mantener la disciplina con firmeza, pero sin más restricciones de las necesarias, para conservar el orden en el establecimiento penitenciario o carcelario; m) Ejecutar las demás funciones relacionadas con el cargo, asignadas por la ley o reglamento; n) Entregar el uniforme, insignias y demás elementos a su cargo al almacén general del establecimiento carcelario respectivo, una vez retirado del servicio o cuando sea suspendido de sus funciones y atribuciones legalmente, respondiendo por aquellos que falten para podérsele expedir el respectivo paz y salvo; ñ) Garantizar la prestación de los servicios y el normal desarrollo de las actividades en las dependencias del Instituto; o) Velar por el estricto cumplimiento del Régimen Penitenciario y Carcelario, Reglamento General e Interno, Planes de Seguridad y de defensa y en general de todas aquellas disposiciones que garanticen los objetivos de la justicia, y la misión y los objetivos penitenciarios y carcelarios.” [26] Artículo 1º de la Ley 33 de 1985: «El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Ver Artículo 45 Decreto Nacional 1045 de 1978 No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.» (Subraya de la Sala) [27] Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 8 de junio de 2016. Radicación No. 11001-03-06-000-2016-00048-00 [28] Radicación No. 11001-03-06-000-2016-00048-00. [29] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 8 de junio de 2016. Radicación No. 11001-03-06-000-2016-00048-00. [30] Fecha según el certificado de historia laboral expedido por el INPEC. [31] «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades». [32] Artículo 96.
Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad. [33] Teniendo en cuenta los treinta (30) días en fueron interrumpidas sus labores en forma no remunerada. [34] «Artículo 4°.Del traslado de afiliados.
La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS. Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijarán las condiciones en la que se realizará dicho traslado».