ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA EN EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA - Al no estar acreditado el servicio como docente territorial / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [L]a Sala observa que la autoridad judicial accionada confirmó la decisión de declarar la nulidad del acto administrativo que le había reconocido a la señora [M.I.V.M.] el derecho a percibir una pensión gracia de jubilación, puesto que, del material probatorio arrimado al proceso ordinario se desprende que la accionante no prestó sus servicios como docente en planteles educativos del orden departamental o municipal durante por lo menos 20 años, de manera que el mentado defecto fáctico no se configuró. (…) [De otra parte,] la accionante estima que la Sección Segunda - Subsección B de esta Corporación incurrió en [el] defecto [de violación directa de la Constitución,] puesto que transgredió los artículos 122, 305.7 y 315.7 de la Constitución Política; sin embargo, la Sala advierte que la parte actora se limitó a señalar las disposiciones de carácter superior sin explicar los motivos por los que considera dichas normas fueron vulneradas.

(…) [Por lo tanto, dicho cargo no está llamado a prosperar]. (…) [Finalmente, respecto al desconocimiento del precedente,] la parte actora señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en el aludido defecto dado que “(…) el a quo y el ad quem no tiene en cuenta el precedente jurisprudencial vinculante de la sentencia C – 679 de 2011 y la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. SUJ del 21 de julio de 2018. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter (…), que otorga la facultad de administrar el personal de docentes, nominador, efectúa el reconocimiento y pago de los emolumentos de los docentes de los Entes Territoriales: Departamento, Distritos o Municipios (…)”. (…) Lo primero que precisa la Sala como ya lo ha dicho en otras oportunidades respecto de las sentencias de constitucionalidad, es que: “(…) tales providencias no pueden considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular; ello sin perjuicio de su alcance interpretativo que es de obligatoria observancia para los administradores de justicia al resolver casos concretos (…)”. [A su vez,] aunque la parte actora también citó como desconocidas [algunas] (…) sentencias proferidas por [esta Corporación], dado que solo se limitó a enunciarlas sin explicar la razón por la que fueron inobservadas, no es procedente para la Sala detenerse en su análisis.

(…) [En consecuencia, se denegará el amparo invocado.] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04634-00(AC) Actor: MARTHA ISABEL VEGA MORALES Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Martha Isabel Vega Morales por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al derecho de petición y al acceso efectivo a la administración de justicia con ocasión de la decisión proferida el 8 de agosto de 2019 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela contra la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales antes citados, para lo cual formuló la siguiente pretensión: “[…] Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales de la señora MARTHA ISABEL VEGA MORALES, al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, al derecho de petición, derecho de acceso a la justicia ( T – 411/16) la cosa juzgada constitucional de la sentencia de fecha 6 de octubre de 2006 proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue – Bolívar, derecho adquirido a la seguridad social, principio de favorabilidad laboral reconocido en el artículo 53 C.P. al mínimo vital y demás que se encuentran regulados en la Constitución Política […]”.

2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal, el 13 de octubre de 2004. Afirmó que la extinta Cajanal resolvió desfavorablemente lo pedido por no estar acreditado que la señora Vega Morales laboró durante 20 años al servicio de la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.

Manifestó que, inconforme con lo anterior, promovió acción de tutela y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) ordenó a Cajanal que reconociera y pagara la pensión gracia en favor de la accionante, mediante la sentencia del 6 de octubre de 2006. Indicó que, en cumplimiento del precitado fallo de tutela, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP ordenó el pago de una pensión gracia en favor de la señora Vega Morales mediante la Resolución nro. 02020 del 29 de enero de 2008.

Sostuvo que la UGPP promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (lesividad) contra la señora Martha Isabel Vega Morales, la cual correspondió en reparto al Tribunal Administrativo de Boyacá que en sentencia del 21 de noviembre de 2014 declaró la nulidad del precitado acto administrativo; por lo que la parte demandada interpuso recurso de apelación y la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado la confirmó en providencia del 8 de agosto de 2019.

Arguyó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos i) fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada el 25 de octubre de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[1] y por auto del 30 adiado[2] se admitió y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, al Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) y al representante legal de la UGPP, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3].

Igualmente, se solicitó al Tribunal Administrativo de Boyacá que allegara copia en archivo digital o físico del expediente radicado con el nro. 15001233300020130082400, correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (lesividad) promovido por la UGPP en contra de la accionante, que fue remitido en calidad de préstamo[4]. 3.2.

Por memorial radicado el 31 de octubre de 2019[5], el apoderado de la accionante solicitó que se vinculara al presente trámite tutelar al Ministerio de Educación, a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y a la Secretaría de Educación del Municipio de Tunja por cuanto “(…) son la entidades que expiden las certificaciones de tiempo de servicio y salarios devengados mediante las cuales se reconoce o se niega la pensión gracia (…)”. 3.3.

El Tribunal Administrativo de Boyacá rindió informe en oportunidad[6] manifestando que la sentencia proferida por dicha Corporación el 21 de noviembre de 2014 fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de manera que la legalidad de dicha providencia ha sido desatada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo. 3.4.

La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales radicó el informe dentro del término[7] explicando que la petición de amparo es improcedente toda vez que lo pretendido por la parte actora es que se “(…) se ordene nuevamente la inclusión en nómina de un acto administrativo que da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUE – BOLÍVAR, quien fue sancionado por expedir el fallo de tutela que reconoció pensión gracia a docentes del orden nacional (…)”. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. CUESTIÓN PREVIA En relación con la solicitud que formuló el apoderado de la parte actora en el sentido de vincular al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y a la Secretaría de Educación del Municipio de Tunja al presente trámite tutelar, la Sala advierte que dicha petición no es procedente, comoquiera que la tutela está dirigida a controvertir lo decidido en la sentencia proferida por la Sección Segunda - Subsección B de esta Corporación dentro de la demanda que promovió la UGPP en contra de la accionante, de modo que la Sala observa que las precitadas entidades no fueron parte en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

4.2. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[8] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[9] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[10], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.3.

HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[11]: 4.3.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la señora Martha Isabel Vega Morales y formuló las siguientes pretensiones[12]: “[…] PRIMERA: Que se declare nula, por ilegal, la resolución nro. 02020 del 29 de enero de 2008 por medio de la cual LA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN dando cumplimiento a un Fallo de Tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangue (Bolívar) de fecha 06 de octubre de 2006, se vio obligada a reconocerle a la demandada una pensión gracia, sin que hubiera reunido los requisitos para acceder a ella.

SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la señora MARTHA ISABEL VEGA MORALES devolver los dineros recibidos por concepto de pensión gracia desde que toco darle el estatus de pensionada y hasta cuando se verifique su pago a la demandante […]”. 4.3.2. La demanda correspondió en reparto al Tribunal Administrativo de Boyacá que en sentencia del 21 de noviembre de 2014 declaró la nulidad de la Resolución nro. 02020 del 29 de enero de 2008 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social[13]. 4.3.3.

En contra de la precitada decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación y la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado la confirmó, en providencia del 8 de agosto de 2019[14].

4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se observa lo siguiente: i) La parte actora no tiene otro medio de defensa judicial; ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[15] habida cuenta que la providencia cuestionada que resolvió el recurso de apelación fue proferida el 8 de agosto de 2019[16] y la tutela radicada el 25 de octubre de esta anualidad[17]; iii) las irregularidades manifestadas por la accionante consisten en el defecto fáctico; desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución iv) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.

Por último, en cuanto a la relevancia constitucional, la accionante señaló que la providencia atacada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al derecho de petición, a la seguridad social y al acceso efectivo a la administración de justicia; sin embargo, la Sala observa que este requisito solo se cumple frente (i) al derecho a la seguridad social por cuanto la inconformidad de la parte actora se circunscribe a indicar que están acreditados los requisitos previstos en la ley para el reconocimiento y pago de una pensión gracia y (ii) el derecho a la igualdad puesto que adujo que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente fijado por esta Corporación. No ocurre así con el derecho al debido proceso dado que no se cuestiona que hayan sido desatendidas las formas propias del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho e igual situación puede predicarse del acceso efectivo a la administración de justicia en la medida que también se garantizó; por último, de la situación fáctica descrita no se evidencia la afectación del núcleo esencial del derecho de petición. Por consiguiente, es procedente descender al estudio de los defectos que invoca la parte actora: 4.4.1.

El Defecto Fáctico Es importante resaltar que sólo es factible sustentar una acción de tutela por defecto fáctico cuando se observa que la valoración probatoria hecha por la autoridad judicial en la correspondiente providencia es manifiestamente arbitraria. En ese sentido, el error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[18].

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto fáctico tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado”[19]. Así, la jurisprudencia ha entendido que el mencionado defecto surge: “(…) cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso.

Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales.

(…)”[20]. Considera el Alto Tribunal Constitucional que la evaluación del acervo probatorio jamás podrá hacerse por el juez de manera arbitraria y que por ello la valoración que éste realice, necesariamente implica “la adopción de criterios objetivos[21], no simplemente supuestos por el juez, racionales[22], es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos[23], esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”[24].

Ahora bien, se han identificado dos dimensiones en las cuales es posible se configure el defecto fáctico, a saber[25]: a) Una negativa, que surge cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[26], situación que se presenta cuando: (i) no decreta, ignora o hace una valoración defectuosa de la prueba[27], y (ii) sin una razón válida da por no probado un hecho que emerge claramente. b) Una positiva, que se produce cuando: (i) el juez aprecia pruebas que fueron determinantes en la decisión de la providencia cuestionada, las cuales no ha debido tener en cuenta porque, por ejemplo, se recaudaron indebidamente, eran ilegales o ineptas, o (ii) da por ciertas algunas circunstancias sin que exista material probatorio que fundamente su decisión[28].

Sobre esta última perspectiva, en pronunciamiento el intérprete constitucional indicó[29]: “La dimensión positiva del defecto fáctico por indebida apreciación probatoria se concreta cuando el juez somete a consideración y valoración un elemento probatorio cuya ilegitimidad impide incluirlo en el proceso. Se trata de la inclusión y valoración de la prueba ilegal, es decir, de aquella que ha sido practicada, recaudada, y valorada en contravía de las formas propias de cada juicio, concretamente, del régimen legal de la prueba, o de la prueba inconstitucional, esto es, de aquella prueba que en agresión directa a los preceptos constitucionales, ha sido incluida en el proceso en desconocimiento y afrenta de derechos fundamentales.” En el evento que se analiza, la parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en el aludido defecto por cuanto[30]: “[…] Las certificaciones expedidas por el EMPLEADOR: SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL MUNICIPIO DE TUNJA, no certifican un vínculo laboral con la demandante, simplemente se limitan a indicar que PRESENTA UN VÍNCULO LABORAL NACIONAL, desconociendo, no acatando, e induciendo a la administración UGPP como al operados judicial en un error, la demandante fue nombrada por el M.E.N., se posesiono en el Departamento del Meta y Boyacá, perteneció a la planta de personal: del Departamento del Meta y Boyacá y en especial al Municipio de Tunja (…) […]”.

La Sala, en aras de determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico en la providencia atacada, considera necesario retrotraerse a lo que allí se analizó; es así como la sentencia proferida el 8 de agosto de 2019 por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, estuvo precedida del siguiente análisis probatorio: “[…] Como primer aspecto a resolver, la Sala ha de manifestar que analizadas las pruebas allegadas al expediente, se logró establecer que la señora Martha Isabel Vega Morales, en un primer momento, laboró como docente departamental al servicio del Departamento del Meta, en el tiempo comprendido entre el 10 de marzo al 1 de octubre de 1975.

Luego, se vinculó como docente con carácter nacional, por nombramiento realizado por el Departamento de Boyacá, a través del Decreto 000954 del 18 de junio de 1996, en la Escuela Normal Nacional Superior Miguel J. López, conforme obra en el plenario. La vinculación del orden nacional de la demanda, es reiterada por el certificado de salarios devengados expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, obrante a folios 43 y 45 del expediente.

(…) Tal como lo encontró probado el a quo, la demandada laboró la mayor parte del tiempo mediante vinculación del orden nacional, lo que permite concluir que, a la luz del inciso primero (1) del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, impide el reconocimiento pensional, dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, pues es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales durante mínimo 20 años, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine […]”.

Así las cosas, la Sala observa que la autoridad judicial accionada confirmó la decisión de declarar la nulidad del acto administrativo que le había reconocido a la señora Vega Morales el derecho a percibir una pensión gracia de jubilación, puesto que, del material probatorio arrimado al proceso ordinario se desprende que la accionante no prestó sus servicios como docente en planteles educativos del orden departamental o municipal durante por lo menos 20 años, de manera que el mentado defecto fáctico no se configuró. 4.4.2.

Violación directa de la Constitución Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales se fundamenta en el principio de supremacía constitucional previsto por el artículo 4 de la Constitución Política, en virtud del cual los preceptos y mandatos allí dispuestos son normas jurídicas de aplicación inmediata, de carácter vinculante y eficacia directa, cuya fuerza normativa impone a todos los administradores de justicia el deber de velar por su cumplimiento y prevalencia[31].

A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que el actual ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, al punto que de ellos se derivan mandatos y previsiones cuya aplicación corresponde a las distintas autoridades y, en determinados eventos, a los particulares. En esas circunstancias, resulta plenamente factible que una decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados[32].

En esa medida, el defecto por violación directa de la Constitución se asienta en el modelo de Estado Social de Derecho adoptado en 1991 y parte de la obligación “(…) que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)’”[33]. En criterio de la Corte Constitucional, esta causal tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución[34].

Ante la evidencia de que muchas de las situaciones caracterizadas coinciden con las causales de configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que entre las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial “no existe un límite indivisible” y que una misma circunstancia bajo análisis puede encuadrarse dentro de varios de ellos.

La Corte ha explicado que la violación directa de la Constitución debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, ante la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo que realizan los jueces o autoridades administrativas, el cual siempre estará sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política[35].

Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela no supone el desconocimiento de cualquier norma constitucional sino concretamente la infracción de normas superiores relativas a derechos y garantías fundamentales, en consideración a que es precisamente para el amparo de éstos que se encuentra instituida en la Carta Política la acción de tutela.

Por ende, es indispensable que el análisis que efectúe el juez al examinar esta causal se circunscriba a las citadas normas constitucionales. En el caso concreto, la accionante estima que la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación incurrió en este defecto puesto que transgredió los artículos 122, 305.7 y 315.7 de la Constitución Política; sin embargo, la Sala advierte que la parte actora se limitó a señalar las disposiciones de carácter superior sin explicar los motivos por los que considera dichas normas fueron vulneradas, máxime cuando los precitados artículos no se refieren a derechos y garantías fundamentales sino a la regulación del empleo público y a la función en cabeza de alcaldes y gobernadores de crear, suprimir o fusionar cargos de sus dependencias. 4.4.3.

Desconocimiento del precedente De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[36].

Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”[37].

Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.

Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.

Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello.

A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial –requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia- [38].

En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica.

Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”[39] En el asunto bajo estudio, la parte actora señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en el aludido defecto dado que “(…) el a quo y el ad quem no tiene en cuenta el precedente jurisprudencial vinculante de la sentencia C – 679 de 2011 y la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. SUJ del 21 de julio de 2018. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter (…), que otorga la facultad de administrar el personal de docentes, nominador, efectúa el reconocimiento y pago de los emolumentos de los docentes de los Entes Territoriales: Departamento, Distritos o Municipios (…)”[40]. Así las cosas, con la finalidad de verificar si las providencias aludidas constituyen o no precedente, se tiene lo siguiente: - En cuanto a la Sentencia C – 679 del 14 de septiembre de 2011 proferida por la Corte Constitucional[41] Lo primero que precisa la Sala como ya lo ha dicho en otras oportunidades respecto de las sentencias de constitucionalidad, es que[42]: “(…) en razón a la naturaleza de la acción pública de inconstitucionalidad, cuya finalidad es garantizar la integridad y la supremacía del orden constitucional objetivo, la defensa de los derechos subjetivos es una consecuencia derivada de su ejercicio, pero no constituye su fin directo; en ese sentido, tales providencias no pueden considerarse como precedente judicial en la solución de un caso particular; ello sin perjuicio de su alcance interpretativo que es de obligatoria observancia para los administradores de justicia al resolver casos concretos (…)”.

Con todo, tampoco sería constitutiva de precedente dado que le problema jurídico que allí se resolvió fue: “(…) ¿se vulnera el artículo 122 de la Constitución Política -según el cual los empleos públicos deben tener funciones detalladas en la ley o reglamento- al facultar el Legislador a las autoridades de entidades territoriales certificadas para la asignación de funciones administrativas, pedagógicas o académicas a los docentes directivos que se desempeñen como supervisores y directores de núcleo educativo? En otras palabras, ¿los reglamentos dictados por las entidades territoriales son desarrollo del articulo 122 C.P., o esta norma solo admite el ejercicio de la potestad reglamentaria por el propio Gobierno Nacional? (…)”.

La Corte Constitucional concluyó que las autoridades territoriales pueden asignar a los docentes directivos, que ocupan cargos de supervisores o directores educativos, funciones administrativas, académicas o pedagógicas adicionales a través de reglamentos generales, sin necesidad de que dichas funciones deban ser adoptadas por el Ministerio de Educación Nacional. - Frente a la sentencia de unificación del 21 de julio de 2018 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación[43]: En aquel evento los problemas jurídicos a resolver fueron: “[…] i) Desde una perspectiva abstracta, en atención al asunto litigioso derivado de los antecedentes expuestos, como primera medida corresponde a la Sala determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación. ii) Y en lo concreto, en caso de que la Sala no prohíje la referida tesis en abstracto, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia […]”.

Esta Corporación unificó jurisprudencia con relación al reconocimiento y pago de la pensión gracia, así: “[…] Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]”.

En el sub examine, el problema jurídico que formuló la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación fue “(…) establecer si la sentencia de primera instancia se ajusta a derecho, al haberle negado a la señora Martha Isabel Vega Morales, seguir percibiendo una pensión gracia de jubilación, teniendo en cuenta que se desempeñó como docente con carácter nacional, toda vez que la entidad demandante accedió al reconocimiento de la prestación en cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) (…)”.

Para resolver la autoridad judicial accionada explicó que la señora Vega Morales fue vinculada como docente de carácter nacional a través de nombramiento efectuado por el Departamento de Boyacá y que dicha situación se verificó igualmente en el certificado de salarios devengados expedido por la Secretaría de Educación de Boyacá; en tal sentido, el aludido desconocimiento del precedente no se configuró, puesto que la sentencia de unificación reiteró que el personal nacional no tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia y que el tiempo laborado en tal condición no puede computarse con el servido en calidad de educador nacionalizado.

Por último, aunque la parte actora también citó como desconocidas cinco (5) sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación[44],dado que solo se limitó a enunciarlas sin explicar la razón por la que fueron inobservadas, no es procedente para la Sala detenerse en su análisis. La Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento en virtud de su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.

Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, por lo que la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud formulada por el apoderado de la parte actora en el sentido de vincular al Ministerio de Educación Nacional, a la Secretaría de Educación del Departamento de Boyacá y a la Secretaría de Educación del Municipio de Tunja, según lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Martha Isabel Vega Morales contra la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, acorde con las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: En caso de que la presente providencia no fuere impugnada, ORDENAR a la Secretaría que devuelva al Tribunal Administrativo de Boyacá el expediente correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 15001 2333 000 2013 00824 01, enviado a esta Corporación en calidad de préstamo.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folios 174 y 175 del cuaderno de la acción de tutela. [3]Esta orden se cumplió en la fecha del 31 de octubre de 2019 según consta de folios 176 a 182 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 191 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Folios 183 a 187 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folios 188 a 190 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folios 192 a 219 del cuaderno de la acción de tutela. [8] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [9] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [10] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [11]Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 15001 2333 000 2013 00824 01. [12] Folio 14 y 15 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 15001 2333 000 2013 00824 01. [13] Folios 941 a 952 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 15001 2333 000 2013 00824 01. [14] Folio 1187 a 1194 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 15001 2333 000 2013 00824 01. [15] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [16] Folio 1187 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado nro. 15001 2333 000 2013 00824 01. [17] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [18] Cfr. sentencia T-442 de 1994. [19] Corte Constitucional, Sentencia T-567 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. [20] Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [21] Cfr. sentencia SU-1300 de 2001 MP.

Marco Gerardo Monroy Cabra. La Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo. “El hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23 cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que aparecían en los archivos de las empresas constructoras de la familia”. [22] Cfr. sentencia T-442 de 1994 MP.

Antonio Barrera Carbonell. [23] Cfr. sentencia T-538 de 1994 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal. [24] Corte Constitucional, Sentencia SU-159-2002, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. [25] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [26] Corte Constitucional, Sentencias T-567 de 1998 y T-417 de 2008, entre otras. [27] Cfr. Sentencias T-239 de 1996 y T-747 de 2009. [28] Ver Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, T-086 de 2007 y T- 747 de 2009, entre otras. [29] Corte Constitucional, Sentencia T-233 de 2007, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. [30] Folio 34 del cuaderno de la acción de tutela. [31]Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. [32]Corte Constitucional, Sentencia SU-1073 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [33] Corte Constitucional, Sentencia SU- 918.

M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [34] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [35] Corte Constitucional, Sentencia T-088 de 2018.

M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [36] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. [37] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. [38] Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. [39] Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. [40] Folio 35 del cuaderno de la acción de tutela. [41] M.P.: Mauricio González cuervo. [42] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de agosto de 2018. M.P. Oswaldo Giraldo López. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2018-01366-01. [43] C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado nro. 25000 2342 000 2013 04683 01. [44] Con radicados números: 76001 23 31 000 2001 00663 01; 25 000 23 25 000 2001 05755 01; 50001 23 31 000 2005 10496 02; 50001 23 31 000 2005 405 2601y 73 001 23 31 000 2011 00215 01.