11001-03-06-000-2019-00175-00 — Consejo de Estado

PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS / INHIBITORIO – por aceptar una de las autoridades su competencia para resolver solicitud de reconocimiento pensional [L]a Sala de Consulta y Servicio Civil observa que en el presente caso no se configura la totalidad de los requisitos para que se configure un conflicto negativo de competencias administrativas, puesto que una de las autoridades aceptó su competencia para el trámite de la solicitud de reconocimiento pensional del señor Edelmi Losada Casanova.

Por tal motivo, la Sala se declarará inhibida y ordenará el traslado de las diligencias a Colpensiones, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en las mismas FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00175-00(C) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Inhibitorio.

Inexistencia de conflicto de competencias administrativas. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a resolver el presunto conflicto negativo de competencias de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, se exponen a continuación los antecedentes que, presuntamente, dan origen al presente conflicto: 1. El 16 de junio de 2014[1], el señor Edelmi Losada Casanova solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Esta solicitud le fue contestada por medio de la Resolución GNR 295508 el 25 de agosto de 2014, en donde se le negó dicha prestación por no acreditar los requisitos de ley[2]. 2.

El 21 de diciembre de 2017[3], nuevamente el señor Edelmi Casanova Losada solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Para lo cual Colpensiones mediante Resolución SUB 91741 de 09 de abril de 2018 le negó su reconocimiento pensional por no cumplir con la totalidad de las semanas solicitadas por la ley[4]. Posterior a ello, mediante Resolución SUB 192582 del 19 de julio de 2018, Colpensiones resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución SUB 91741, en donde confirmó en todas y cada una de sus partes el acto administrativo recurrido[5]. 3.

Mediante Resolución SUB 241009 del 13 de septiembre de 2018, Colpensiones rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución SUB 192582, toda vez que el acto administrativo recurrido resolvió un recurso de reposición y dejo agotada la vía gubernativa. Aunado a lo anterior, Colpensiones se declaró sin competencia para reconocer y pagar la pensión de vejez solicitada por el señor Edelmi Losada Casanova.

Por tal motivo remitió la solicitud a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por considerar que era la autoridad competente para conocer de dicha solicitud[6]. 4. Por medio de Auto ADP 004692 de 15 de julio de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) se declaró sin competencia para reconocer la prestación solicitada por el señor Edelmi Losada Casanova, y envió dicha solicitud a Colpensiones por ser de su competencia[7]. 5.

Mediante acción de tutela instaurada por el señor Edelmi Losada Casanova en contra de la UGPP, el Juzgado Cincuenta y Dos Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, el 01 de agosto de 2019, resolvió:

PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales de petición, debido proceso, dignidad y seguridad social del señor Edelmi Losada Casanova.

SEGUNDO: […] ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, que en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, […], proceda a activar el procedimiento previsto por el art. 39 de la Ley 1437 de 2011, para la definición del conflicto negativo de competencias existentes entre esa entidad y Colpensiones, remitiendo a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la actuación, con el fin de que se determine cuál de las dos entidades debe resolver la solicitud de pensión de vejez presentada por el señor Edelmi Losada Casanova. […][8] 6.

Por medio de Resolución SUB 232593 de 27 de agosto de 2019, Colpensiones previo análisis a la solicitud pensional del señor Edelmi Losada Casanova, le reconoció el derecho a la pensión de vejez[9]. 7. El 26 de septiembre de 2019, la subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP interpuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil conflicto negativo de competencias administrativas en contra de Colpensiones y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se declare que las dos últimas entidades en mención son competentes según como corresponda para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Edelmi Losada Casanova[10].

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos[11]. Obra constancia que se informó sobre el presente conflicto a: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al señor Edelmi Losada Casanova, al Juzgado Cincuenta y Dos Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá y al Ministerio de Defensa Nacional, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones de estimarlo pertinente[12].

Obra además constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la subdirectora de defensa judicial de la UGPP, la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el jefe de la oficina asesora de asuntos legales de Colpensiones presentaron alegatos[13]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la UGPP La subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP manifestó que al haber laborado el señor Edelmi Losada Casanova en el Banco Cafetero en liquidación, la UGPP no era competente para conocer del caso, toda vez que: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- tienen competencia para el reconocimiento y administración de derechos pensionales a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, siempre y cuando la Unidad haya recibido la correspondiente Entidad del régimen de prima media por designación expresa de la Ley, situación que no se presenta en el caso del BANCO CAFETERO como quiera que hasta la fecha de presentación del presente recurso no existe norma alguna que otorgue tal facultad a la UGPP.

Por tal motivo, solicitó a la Sala que se declare que la entidad competente para resolver la solicitud del peticionario es Colpensiones y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público La doctora Yenny Paola Pelaéz Zambrano, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó a la Sala «la desvinculación de este Ministerio en el presente trámite, por carecer de la competencia para satisfacer las pretensiones deprecadas, más aún cuando esta cartera no puede asumir las responsabilidades que la Ley 100 y sus decretos reglamentarios asignaron a las Administradoras de Pensiones».

A su vez, manifestó que en el marco legal que asigna sus funciones no existe norma que establezca para esta entidad la facultad de reconocer «prestaciones económicas de extrabajadores (sic) que presentaron sus servicios al Banco Cafetero S.A., por lo tanto, en el presente asunto no hay un incumplimiento de una ley sustancial que permita imputar responsabilidad a este Ministerio».

Por lo anterior, solicitó a la Sala su desvinculación en el presente caso, así como resolver el actual conflicto y declarar que la Administradora Colombiana de Pensiones es la entidad competente para conocer de la solicitud del señor Edelmi Losada Casanova[14]. 3. De Colpensiones Para el caso del señor Edelmi Losada Casanova, previo estudio de su historia laboral, Colpensiones emitió la Resolución SUB 232593 de 27 de agosto de 2019 en donde ordenó:

ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer el pago de una pensión de vejez a favor del señor Losada Casanova Edelmi (…)

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente prestación junto con el retroactivo si hay lugar a ello, será ingresada en la nómina del periodo 201909 que se paga en el periodo 201910 en la central de pago (…). Por consiguiente, concluyó que la competencia para el estudio y reconocimiento de la pensión de vejez del solicitante radica en esta entidad. Finalmente, Colpensiones solicitó a la Sala declararse INHIBIDA por falta del lleno de los requisitos del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que esta administradora de pensiones (Colpensiones) aceptó su competencia respecto de la solicitud de la pensión de vejez del señor Edelmi Losada Casanova[15].

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[16] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En ese orden de ideas, se observa que para que exista un conflicto de competencias administrativas debe haber al menos dos autoridades que nieguen o manifiesten su competencia en determinado asunto. Por tal motivo, no se configuraría un conflicto de competencias administrativas si alguna de las autoridades manifiesta ser competente para conocer del caso en concreto.

Por lo mismo, la Sala ha advertido sobre la necesidad de que la actuación administrativa esté en trámite y que, precisamente, exista discusión sobre quién debe finalizarla[17]. Así que cuando el procedimiento administrativo se encuentra finalizado y la autoridad ya ha agotado su competencia mediante una decisión definitiva, no hay lugar a que la Sala intervenga, pues en tal caso no habría un conflicto competencial que resolver[18].

Es por ello, que la Sala en todo conflicto promovido ante esta debe estudiar el cumplimiento de los requisitos anteriores, y en caso de no encontrarlos, deberá declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo. A partir de lo anterior se estudiará la existencia o no del conflicto de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto de la solicitud del señor Edelmi Losada Casanova. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2º y 34[19] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se realicen sobre aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3.

Caso concreto Luego de revisar la documentación que reposa en el expediente y con base en los alegatos presentados por Colpensiones, se infiere que esta entidad, previo estudio realizado a la solicitud pensional presentada por el señor Edelmi Losada Casanova, definió que es la autoridad competente para reconocer la pensión de vejez del solicitante por medio de la Resolución SUB 232593 de 27 de agosto de 2019.

Por lo tanto, la Sala de Consulta y Servicio Civil observa que en el presente caso no se configura la totalidad de los requisitos para que se configure un conflicto negativo de competencias administrativas, puesto que una de las autoridades aceptó su competencia para el trámite de la solicitud de reconocimiento pensional del señor Edelmi Losada Casanova.

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en el presente caso por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la doctora Yenny Paola Peláez Zambrano, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al señor Edelmi Losada Casanova, al Juzgado 52 Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá y al Ministerio de Defensa Nacional.

TERCERO: ENVIAR el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Yenny Paola Pelaéz Zambrano en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, conforme al poder obrante dentro del expediente[20].

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Fecha tomada de la Resolución n.° 2014_3012306 del 25 de agosto de 2014 a folio 30 y 31 del expediente. [2] Folios 30 y 31.

La Sala evidencia que dentro de los documentos allegados al expediente no obra información que permita determinar con certeza qué sucedió entre los años 2014 y 2017. [3] Fecha tomada de la Resolución n.° 2017_13449817 del 09 de abril de 2018 a folio 32 a 34. [4] Folios 32 al 34. [5] Folios 12 al 14. [6] Folios 15 al 17. [7] Folios 9 y 10 [8] Folios 18 al 22. [9] Folios 65 al 73. [10] Folios 1 al 8. [11] Folio 36. [12] Folio 38. [13] Folios 39 al 74. [14] Folios 52 al 59. [15] Folios 60 al 64. [16] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [17] Ver, entre otros, conflictos de competencias del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 14 de julio de 2005, exp. 2004-01489. [18] Ver entre otros, conflictos de competencias del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 1 de abril de 2014, exp. 2014-00050; decisión del 20 de febrero de 2014, exp. 2014-00008 y decisión del 26 de febrero de 2014, exp. 2014-00003. [19] Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.

A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: «Procedimiento administrativo común y principal.